Artikel: Regio’s en gemeenten aan zet

november 14, 2011 by  
Filed under artikel

[geplaatst in S&RO, 2011, 5: 30-33]

 

Zachtzinnig was niet het juiste woord. Melanie Schultz had niks ‘tegen België’. En dat terwijl België al jaren een moreel ijkpunt was. Wie vóór de ruimtelijke ordening was, was tegen België. Tegen een land waar de ruimte schijnbaar nimmer werd geordend en waar lintbebouwing het landschap verwoestte. Hier werd afscheid genomen van een tijdperk, van een ideologie die lange tijd zelfs als exportproduct werd gezien. Dit laatste overigens vooral in Nederland.

Inderdaad, ‘het roer moest om’, volgens de minister. Het einde van de nationale ruimtelijke ordening was daar. Verzachtend nam de minister ten onrechte het woord ‘decentralisatie’ in de mond. Want van echte decentralisatie is geen sprake. Er worden geen taken overgeheveld, er worden geen subsidiestromen overgeheveld. Integendeel: de onderhavige subsidiestromen naar lagere overheden drogen zelfs op. Nee, dit is geen overdracht, hier trekt een minister gewoon haar handen af van een geheel beleidsterrein, afgezien van een selectieve verantwoordelijkheid voor een paar nationale stokpaarden, die bovendien maar mondjesmaat worden bediend.

Is er reden voor grote zorg? Of moet de minister mogelijk zelfs worden geprezen voor haar daadkracht? In de wereld van de ruimtelijke ordening valt daarover niet snel een eenduidig antwoord te verwachten. Het is een bevlogen, normatieve wereld, waarin al die normen niet altijd samengaan met een scherpe blik op de empirische werkelijkheid. Voorbeeld: het Groene Hart is een icoon, het Groene Hart wordt beschermd, en toch is het Groene Hart in de laatste 50 jaar door stadsuitbreiding 20% kleiner geworden, en ligt de woningbouw in de resterende 80% altijd al jaren op het landelijke gemiddelde. Nog een voorbeeld: lintbebouwing is in Nederlandse ruimtelijke ordening verboden en zou dus niet voorkomen, toch zijn inmiddels veel snelwegen omzoomd door smakeloze bedrijventerreinen. De burgers hadden dat eerder door dan de planologen. Ja, in de wereld van de ruimtelijke ordening is veel gedroomd. Over het beleid en over de effecten. Dat alleen al plaatst het beleid van Schultz in een ander perspectief.

Maar de hamvraag hier is: wanneer is ruimtelijke ordening goed? Als Nederland er netjes, geordend uitziet? Of wanneer de verschillende claims op de ruimte zorgvuldig worden afgewogen? En hoe moet die afweging dan plaatsvinden? Is het goed als iedereen kan wonen, bij voorkeur op de plek van zijn voorkeur? Of als de welvaart van Nederland optimaal wordt bediend? Of als de biodiversiteit niet verder afneemt? In het eerste geval staat ruimtelijke ordening in het teken van het beeld, in het tweede geval in het teken van (de afweging van) belangen. Het interessante is dat veel mensen bij ruimtelijke ordening vooral denken aan het eerste, terwijl het instrumentarium vooral gericht is op het tweede. Die discussie over ‘Mooi Nederland’, is ook vooral iets van het laatste decennium.

Hoe anders was het in de tijd van de Tweede Nota. Nederland werd opnieuw ingericht, zoals we eerst de Zuiderzeepolders hadden ingericht. En zoals de Deltawerken de Zeeuwse samenleving opende voor de wijde wereld. Functies moesten worden gescheiden, steden moesten worden opengebroken, mensen met gezinnen kregen een huis en een tuin, bij voorkeur in een groeikern. Ruimtelijke ordening was hier veel meer dan het afwegen van ruimteclaims, het was maatschappelijke ordening. Zo is, al ver voordat ‘Mooi Nederland’ in beeld kwam, het ‘afwegen van ruimteclaims’ gaandeweg minder verheven geworden, normaler, soms niet meer dan een platte strijd tussen de belangen van het ene departement tegen die van het andere. Met het WRR-rapport van 1998 werd ‘ruimtelijke ordening’ niet voor niets ‘ruimtelijke ontwikkeling’ en later ‘gebiedsontwikkeling’.

Op zijn best worden de verschillende ruimteclaims tegenwoordig met elkaar verzoend; op zijn slechts geldt het recht van de sterkste en dat is meestal de economie. Van die hoogdravendheid van de oude ruimtelijke ordening is nog maar weinig over. Almere is wellicht de laatste stuiptrekking. En er is weinig reden om rouwig te zijn. Ik weet ook niet wie echt gelukkig is geworden van het scheiden van functies, een gedachte die inmiddels al weer lang door beleidsmakers wordt bestreden. En wie ziet hoe de steden zich momenteel ontwikkelen, beseft dat er met de ontwikkeling va de groeikernen in de vorige eeuw grote fouten zijn gemaakt. De leegloop van de jaren ’60 tot ’80 heeft de steden op een onnodige achterstand gezet. Veel te lang zijn de steden blijven ‘bouwen voor de buurt’, wat in de praktijk vooral neerkwam op deprimerende sociale woningbouw, waardoor de hogere inkomens wel moésten vertrekken. Duco Stadig verdient in dat verband een groot standbeeld. Hij heeft niet alleen Amsterdam, maar ook de andere steden met zijn Oostelijk Havengebied een prachtig nieuw perspectief geboden. Intussen doet de huidige toestand van de groeikernen beseffen dat het beleid van gebundelde deconcentratie wel effectief is geweest, maar geen succes is geworden.

En laten we eerlijk zijn: die loodzware ruimtelijke ordening, die neigt naar maatschappelijke ordening, past niet meer bij deze tijd. Mensen moeten zelf kunnen beslissen waar ze willen wonen. Dat moet de overheid niet voor hen willen beslissen. Hetzelfde geldt voor bedrijven, die zich toch al nooit erg aan de ordening van de overheid hebben gehouden. Ze streken neer waar hen het het beste uitkwam, afgezien van de dappere maar tot mislukken gedoemde politiek van de overheid om bedrijven naar achterstandsregio’s te verleiden. Hier resteert voor de overheid één belangrijke taak: verplicht bedrijven om hun rommel op te ruimen als ze zich weer elders gaan vestigen.
Ho! Maar! We verplichten mensen en bedrijven toch ook tot plekken om andere plekken van woningbouw en bedrijventerreinen te vrijwaren? Ja, ik weet het, mensen wonen niet in Almere omdat dat een leuke plek is, maar omdat ze zonder Almere en Lelystad hun tenten misschien eerder hadden opgeslagen in het Groene Hart. Ik heb deze via-de-band-politiek nooit erg begrepen. Als je de natuur of cultuurlandschappen echt wil beschermen, moet je het lef hebben om gebieden gewoon taboe te verklaren. Op dat punt kan Nederland nog steeds veel van het buitenland leren.

Deze ontwikkelingen zijn niet zonder gevolgen. Als het ruimtelijk beleid niet meer in het teken staat van grote maatschappijvisies en zich letterlijk verkleint tot gebiedsontwikkeling, dan is het logisch om het ruimtelijk beleid over te laten aan de mensen wie het aangaat: de regionale en lokale overheden. Dit geldt zelfs voor de ecologische hoofdstructuur, die wellicht grootschalig lijkt, maar toch vooral een kleinschalige zoektocht is naar stukjes groen, afgezien van de geur van oude maakbaarheid die het EHS-beleid omgeeft. Overigens, minder kunstmest en minder vlees zijn beter voor de biodiversiteit dan het voltooien van de ecologische hoofdstructuur. Zoals altijd zijn er uitzonderingen, zoals de bescherming van natuurgebieden van internationale betekenis, als de Wadden of van een cultuurlandschap met grote historische betekenis als de Beemster. Daarvoor hoort het Rijk zich verantwoordelijk te voelen. Ja, en voor de infrastructuur! Maar die heeft zich tot op de dag van vandaag altijd weten te ontworstelen aan het ruimtelijk beleid.

De ontwikkeling van maatschappelijke ordening, ruimtelijke ordening, ruimtelijke accommodering naar gebiedsontwikkeling heeft geleidelijk de legitimatie voor een nationaal ruimtelijk beleid ondermijnd. Die legitimatie heeft voor een ruimtelijk beleid dat zich bij uitstek richt op het beeld, op het plaatje eigenlijk nooit bestaan. Terwijl voor de kunst al jaren het adagium van Thorbecke wordt beleden dat de overheid geen oordeel behoort te hebben over mooi of lelijk, was daar plotseling in het vorige kabinet dat streven naar een ‘Mooi Nederland’. Nee, de overheid hoort geen oordeel te hebben over het spel van het Koninklijk Concertgebouw. Nee, ik heb geen behoefte aan het schoonheidsideaal van mevrouw Cramer. Wat dat betreft kwam het goed uit dat Cramer er nooit in is geslaagd om te duiden wat ‘Mooi Nederland’ voor haar betekende.

Hooguit is de overheid verantwoordelijk voor een zorgvuldige ruimtelijke ontwikkeling, met respect voor de historie van de plek en voor de identiteit van het gebied. Daarbij moeten we ons bedenken dat die taak lang niet altijd in goede handen is bij de overheid, burgers lijken er meer gevoel voor te hebben. In ieder geval is er geen reden om de nationale overheid op te zadelen met de taak van een ‘zorgvuldige’, ‘respectvolle’ stedebouw of landschapsarchitectuur. Dat kunnen de gemeenten veel beter af. Juist bij hen lijkt die mate van behoudzucht aanwezig die hier nuttig kan zijn. En als gemeenten aan de eis van zorgvuldigheid voorbij gaan, is het naïef om te denken dat de nationale overheid hen kan dwingen om op hun schreden terug te keren. Zoveel heeft het Rijk niet over de gemeenten te zeggen, in de praktijk. Melanie Schultz heeft er dus wijs aan gedaan om het hardop te zeggen: ruimtelijke ordening is vooral een zaak van lokale en regionale overheden. Het einde van de nationale ruimtelijke ordening is een logische afsluiting van de 20e eeuw.

Ho! Maar! Brengt die 21e eeuw dan geen nieuwe problemen die zo’n stap voorbarig maken? Eerlijk gezegd: ik zie ze nog niet. Klimaatverandering vraagt inderdaad ruimtelijke aanpassingen. Denk aan de zeespiegelstijging. Daarvoor heb je inderdaad een nationale overheid nodig die voor hoge dijken zorgt, maar geen nationaal ruimtelijk beleid en lagere overheden die voor ruimtelijke aanpassingen zorgen. Denk aan de behoefte aan duurzame energie. Hier zijn het juist de gemeenten geweest die de afgelopen jaren het goede voorbeeld hebben gegeven. Bij het rijk was het vooral oorverdovend stil. Bevolkingskrimp dan? Voorzover daarvan de eerste 30 jaar sprake is. De Randstad zal immers nog met 1,5 miljoen mensen groeien. Ook hier: de omslag van kwantiteit naar kwaliteit moet vooral op lokaal niveau worden gemaakt. Of het belang van de stad? Ja, inderdaad dat is groot, zeker in de huidige economie. Maar het zijn de steden zelf die hun stad aantrekkelijk moeten maken, leefbaar, veilig. Dan komen die hoogopgeleide kenniswerkers vanzelf.

Ik geef het toe, ik ben zelf ook verrast door mijn conclusies. Er is een grote behoefte aan ruimtelijk beleid, aan het accommoderen van de verschillende ruimteclaims in hun onderlinge samenhang. Bij voorkeur zodanig dat er meerwaarde ontstaat. Er is grote behoefte aan een overheid die oog heeft voor de zorgvuldigheid waarmee ruimtelijke ontwikkelingen zich voltrekken. Die oog heeft voor de culturele betekenis van een plek (culturele planologie). Die ervoor zorgt dat historie zich laat aflezen aan de stad en het landschap. Maar dat zijn allemaal taken die bij uitstek de lokale en regionale overheid toebehoren. Voor het gemak mag hier voor regionale ook provinciale overheid worden gelezen.

Ik wil ook wel toegeven dat mijn bijna aangeboren voorkeur voor lagere overheden in het bovenstaande een rol speelt. Overigens is dat geen ernstige geboorteafwijking. Juist in een tijd waarin de samenleving uiterst complex is geworden en de betekenis van burgers, bedrijven en andere maatschappelijke partijen groot is, moet beleid altijd in samenspraak met anderen worden ontwikkeld, wil het werkelijk effectief zijn. Daartoe zijn de mogelijkheden op het lokale en regionale niveau bijna per definitie groter dan op het nationale.
Moet het Rijk dan niet helpen? Ik weet dat vele rijksambtenaren gemeenten helpen bij gebiedsontwikkeling en wat dies meer zij. Ze zullen daarbij vaak goed werk doen. Maar als er geen nationaal belang in het geding is: waarom betalen we dan rijksambtenaren om het gebrek aan mankracht bij gemeenten te compenseren? Dat moet handiger kunnen. Daarnaast: laten we de macht van het Rijk niet overschatten. Als gemeenten niet willen, dan laten ze zich maar zeer zelden dwingen.

Maar overtuigen kan wel. Met kennis en met visies. Kennis over nieuwe ontwikkelingen, kennis over andere oplossingen. Ontwerpvisies over hoe het ook kan. Of visies over de uniciteit van het Nederlandse waterlandschap en over het bijzondere karakter van onze steden. Geen visies die door gemeenten moeten worden uitgevoerd, maar visies die lagere overheden inspireren bij een ruimtelijk beleid dat toekomstgericht is en toch nadrukkelijk past bij de wordingsgeschiedenis van Nederland. Dat hoort de nationale overheid in alle gevallen te doen. Ja, tegen die achtergrond was uitspraak over België toch nog fout.
Wim Derksen

Comments

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!