Beleidsmakers, bereid je voor op het onverwachte

juni 9, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe komt beleid tot stand? Het lijkt soms helder, bijna simpel. Laten we de ruimtelijke ordening eens als voorbeeld nemen. Gemeenten hebben daarin een belangrijke rol. Hun bestemmingsplannen zijn de enige plannen die de burgers (in ruimtelijk opzicht) binden. Burgers mogen niet bouwen waar het bestemmingsplan dat verbiedt. Het bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Een soms langdurig traject van inspraak gaat eraan vooraf.

In dat proces, dat je in alle juridische boekjes over ruimtelijke ordening kan terugvinden, lijkt het besluit van de gemeenteraad dus cruciaal. Oh ja, de burger kan ook nog bezwaar maken, maar als dat bezwaar door de Raad van State is afgehandeld, lijkt niets meer de mening van de raad in de weg te staan. Het plan wordt uitgevoerd en iedereen moet zich eraan houden. De beleidsvoorbereiding en het besluit zijn politiek, daarna lijkt het een kwestie van techniek.

De praktijk is vaak zo anders. In de beleidsvoorbereiding en zelfs bij besluitvorming in de gemeenteraad lijken de grote politieke afwegingen nauwelijks aan de orde te komen. Iedereen is voor een duurzame en veilige leefomgeving, iedereen is voor het behoud van het beschermde stadsgezicht en iedereen wil het buitengebied vrij houden van verdere bebouwing. Het lijkt wel alsof ruimtelijk beleid vooral zondagsbeleid is.

De rauwe werkelijkheid komt op maandag. Dan komt een boer vragen om uitbreiding van zijn stallen of een winkelier om een nieuwe schreeuwende pui voor zijn winkel. Of komt plotseling het idee op van een grote mall aan de rand van de stad. Dan gaat het plotseling om de harde strijd tussen belangen. Dan worden vergunningen afgegeven in strijd met het bestemmingsplan. Of wordt besloten om alvast een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden, waardoor legaal, in strijd met het vigerende bestemmingsplan een vergunning mag worden verleend. Nee, de echte politieke strijd vindt vaak plaats na de vaststelling van het bestemmingsplan. En elk vastgesteld bestemmingsplan lijkt alweer het startsein voor een nieuwe bestemmingsplan.

Alles is politiek

In de praktijk volgt het beleidsproces dus helemaal niet de nette gang die de wet voorschrijft. Politieke besluitvorming en uitvoering lopen dwars door elkaar heen. En zonodig is elke fase van het proces politiek. Bovendien zijn die heldere fasen van agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie, die we uit de bestuurskunde kennen, vaak nauwelijks te herkennen, nee, ze lopen vooral door elkaar heen. Het beleidsproces verloopt zelden in helder afgebakende fasen, en soms draaien we eerder in een kringetje rond: we beginnen elke keer opnieuw.

Daarbij zijn we al lang vergeten dat er ooit een reden moet zijn geweest om een bestemmingsplan een ‘plan’ te noemen. Een plan heeft iets te maken met een idee, met een ontwerp dat moet worden uitgevoerd. Zo is de gedachte dat in een bestemmingsplan het ontwerp voor een nieuwbouwwijk wordt vastgelegd. Hier verbiedt het bestemmingsplan niet alleen bepaalde ontwikkelingen, maar het gebiedt ook nog eens wat er wel moet worden gebouwd. Maar als niemand volgens het plan wil bouwen, zit de gemeente met een probleem. Daarom gaat de uiteindelijke bouw van nieuwe wijken altijd gepaard met eindeloze strijd tussen gemeente, projectontwikkelaars, woningcorporaties en wie al niet, over de vormgeving van de wijk. Vaak ten koste van het zo mooi vastgestelde bestemmingsplan Zo werden in de Merenwijk van Leiden uiteindelijk 3500 van de geplande 5500 woningen in strijd met het vigerende bestemmingsplan gebouwd. Dus in strijd met het plan, met hetgeen de gemeente ooit van plan was.

Veel gemeenten zijn inmiddels wijzer: ze stellen het ‘plan’ vast nadat de nieuwe wijk is afgebouwd. Zo is een bestemmingsplan geen plan meer, bedoeld om iets te veranderen of te ontwikkelen, maar wordt het een juridisch document waarin de bestaande situatie wordt vastgelegd (hetgeen de nieuwe bewoners overigens veel houvast kan geven).

Dit voorbeeld vertelt dat een beleidsproces in de praktijk vaak veel minder helder is dan de wet veronderstelt. En dan veel burgers vermoeden. Burgers kiezen raadsleden onder andere om nieuwe bestemmingsplannen vast te stellen. In verkiezingsprogramma’s worden daarover allerlei beloften gedaan. Maar in de praktijk krijgt een nieuwe wijk op een heel andere manier gestalte. Juist de uitvoering van het plan is vaak erg politiek, en elk vastgesteld plan is de start van een proces om te komen tot een.…. nieuw bestemmingsplan. Overigens is dat allemaal heel begrijpelijk: de samenleving is vaak veel te complex en burgers zijn vaak veel te mondig, om al die mooie plannen zo maar uit te voeren. Het is gewoon te ingewikkeld en de tegenstand is vaak gewoon te groot, om een simpel beleidsproces ‘volgens het boekje’ te laten verlopen.

In een kringetje ronddraaien

En het kan nog gekker. In 2008 werd ik ambtenaar op het ministerie van VROM. Al snel werd ik Chief scientist, een manus van alles die voor veel klussen kon worden ingeroepen. Zo raakte ik betrokken bij het plan Randstad 2040 (zeg: Randstad 20 40). In het plan zou een nieuwe visie op de ruimtelijke ontwikkeling van de Randstad worden ontwikkeld. Volgens de laatste bestuurskundige modes moesten alle stakeholders vanaf het begin bij het proces worden betrokken. We hebben het geweten. Nadat steeds meer onderzoek had aangetoond dat Amsterdam het werkelijke centrum van de Randstad, ja, van heel Nederland, was geworden, werd in de nieuwe nota beschreven dat Amsterdam en Rotterdam op zijn minst gelijkwaardig waren. Dat was logisch voor hen die het proces meemaakten: de burgemeester van Rotterdam, Ivo Opstelten, weigerde verder mee te doen als Amsterdam als de centrum van de Randstad werd aangeduid. Voor hem was de Randstad bipolair: Rotterdam en Amsterdam, haven en luchthaven, waren even belangrijk. En omdat Opstelten voldoende macht had, werd zijn mening het uitgangspunt van de nota.

Ik kan me van die hele nota verder weinig herinneren. Wel dat we in allerlei gelegenheden met een goed glas wijn en een goede maaltijd met elkaar in gesprek waren. Ook dat de minister de nota uiteindelijk voor het 8-uur journaal presenteerde met de legendarische woorden dat meer mensen in steden moesten gaan wonen en dat steden om die reden meer ‘flatjes’ moesten bouwen. Het chiquere woord ‘appartement’ was haar even ontschoten, laat staan ‘loft’ of ‘penthouse’. Na dat ongelukkige optreden heb ik van de nota nooit meer iets vernomen. Het bleek ook dat niemand me kon navertellen wat nu de centrale gedachte van de nota was geweest.

Niet getreurd. Alras ging een nieuwe projectgroep aan de gang met een nota over de ‘toekomst van de ruimtelijke ordening’. En al weer mocht ik in de zijlijn meekijken en meedenken. We waren een half jaar, een heel jaar, bezig. En toen lag er een nota, waarvan de inhoud mij is ontschoten en dat zegt veel over mij en ook wel wat over de nota. Voordat de nota kon worden uitgevoerd, kwamen er vervroegde verkiezingen en een kabinetsformatie waarin het ministerie van VROM werd opgeheven. Ik zocht mijn weg elders.

Enige maanden later hoorde ik dat het nieuwe ministerie van Infrastructuur en Milieu een structuurvisie ‘Infrastructuur en ruimte’ zou uitbrengen. Ik hoopte natuurlijk dat het werk aan de nota over ‘de toekomst van de ruimtelijke ordening’ toch niet voor niets was geweest. Mijn hoop was ijdel. Na enige maanden verscheen de nieuwe structuurvisie en werd duidelijk dat op geen enkele wijze gebruik was gemaakt van de ‘toekomstnota’ en dat heel andere ambtenaren de structuurvisie hadden geschreven. Overigens was de belangrijkste conclusie van de structuurvisie (in jargon: de Svir), dat de nationale overheid geen taak had in de ruimtelijke ordening.

Achteraf is het makkelijk praten. Dan heb je het overzicht. Dan kan je vaststellen dat men in een kringetje ronddraaide. En dat men steeds opnieuw begon. Waarom doet men dat eigenlijk? Ik heb het de betrokkenen niet gevraagd. Maar ik vrees dat velen binnen de overheid menen, dat je behoort te werken volgens het fasenmodel: agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidshandhaving, beleidsevaluatie. Iedereen weet dat het vaak heel anders gaat, maar toch grijpen we weer terug op dat oude, lineaire model: netjes van voren af aan beginnen. Eigenlijk is dat heel boeiend: waarom doen ambtenaren dat, waarom denken ze dat ze een beleidsproces lineair moeten volgen, terwijl ze weten dat niet één beleidsproces uiteindelijk lineair verloopt?

De oersoep van beleid wordt soms plotseling helder

In de bestuurskunde is veel bekend over het verloop van beleidsprocessen. March en Olsen presenteerden in dit verband al decennia geleden hun garbage-can-model. De gedachte is niet erg verheffend: zo’n departement is een soort vuilnisbak waarin allerlei problemen én allerlei oplossingen in een trage oersoep ronddraaien. Problemen en oplossingen raken elkaar daarbij regelmatig uit het oog, zodat nogal eens tot oplossingen wordt besloten, waarbij onhelder is welk probleem hier eigenlijk wordt opgelost.

Ik herken dat beeld, maar ik vind het ook een te cynisch beeld. Laten we nog even terugkeren naar de drie nota’s die de nationale ruimtelijke ordening een nieuwe impuls hadden moeten geven. Uiteindelijk kwam er weinig van terecht, hoewel de laatste nota het formeel tot een ‘structuurvisie’ bracht. In de praktijk had dit weinig betekenis. Maar moeten we dat negatief of positief beoordelen? Ik zou zeggen: positief. Ten eerste koos de politiek ervoor om afstand te nemen van een door het Rijk aangestuurde ruimtelijke ordening. Ten tweede kan niemand de ruimtelijke visie van de drie nota’s navertellen. Is het dan erg dat drie nota’s in de Haagse leemlagen blijven steken?

Ook als plannen wel helder zijn, blijven ze vaak in die leemlagen steken. En ook dan is dat lang niet altijd een kwestie van falen. Hoe goed het idee ook is, als er geen draagvlak voor bestaat in de samenleving, is er niks mis mee als het idee in een departement blijft steken. Ik vraag cursisten wel eens: “Stel je eens voor, dat al die plannen en ideeën die binnen de departementen worden bedacht, inderdaad aan de samenleving zouden worden opgelegd, zouden we als burgers dan niet knettergek worden?”. Het leuke is dat de cursisten geen moeite hebben om de vraag positief te beantwoorden.

Veel belangrijker is dat het omgekeerde ook waar is! Als er momentum is, als er politiek draagvlak is kunnen veel besluiten plotseling wel, met gezag en overtuigend, worden genomen en effectief worden uitgevoerd. Ik verwees eerder al naar het Lenteakkoord van 2012. In luttele dagen werd de hypotheekaftrek fundamenteel aangepakt, en hetzelfde gold voor de pensioengerechtigde leeftijd. En het gaat niet zozeer om de inhoud van het feitelijke besluit, dat ongetwijfeld kan worden bekritiseerd . Het gaat erom dat het politieke moment wordt aangegrepen om een belangrijke wissel om te zetten.

We zien het veel vaker. Denk aan de dijkverhogingen langs de rivieren die jaar na jaar werden getraineerd en uitgesteld, maar na de bijna-overstromingen van 1993 en 1995 zonder slag en stoot werden gerealiseerd. Denk aan de nationalisering van de ABN-Amro door Wouter Bos van de ene op de andere dag, terwijl het nationaliseren van banken al vijftig jaar eerder uit het beginselprogramma van de PvdA was verdwenen. Denk aan de enorme uitbreiding van de bevoegdheden van de EU ten tijde van de kredietcrisis en de daaropvolgende eurocrisis. Niets wees op een dergelijke verschuiving van de bevoegdheden naar Brussel, maar de omstandigheden dwongen de lidstaten om met deze onverwachtse ontwikkeling akkoord te gaan.

Het is de theorie van Kingdon. Kingdon voegt in feite een heel positief element toe aan de garbage-can-theorie van March en Olsen. Ook Kingdon gaat ervan uit dat problemen en oplossingen min of meer onafhankelijk van elkaar ronddobberen in de oersoep van het department. Maar Kingdon voegt daar een derde stroom aan toe: de stroom van politieke gebeurtenissen. Als een bepaalde politieke gebeurtenis zich voordoet, kan een policy window ontstaan: probleem en oplossing kunnen elkaar onverwachts vinden, waardoor een belangrijk besluit kan worden genomen. Je kan het toeval noemen, je kan ook zeggen dat grote besluiten pas worden genomen, als de tijd er rijp voor is.

Natuurlijk er is op een departement ook veel klein grut, veel kleine besluiten die een uitwerking zijn van eerdere besluiten. Wellicht komen die wel volgens het fasen-model tot stand. ‘Netjes volgens het boekje’. Maar de grotere beleidsveranderingen volgen het model van Kingdon. Beleidsverandering is in dat geval vooral schoksgewijs.

Hoe om te gaan met schoksgewijze beleidsverandering

Dat laatste is een belangrijke bevinding. Hoe zou je het werk op het departement moeten organiseren om zo goed mogelijk met schoksgewijze beleidsverandering om te gaan? Steeds weer opnieuw beginnen met een nieuwe nota en dan maar wachten of je dit keer wel op het juiste moment klaar bent? Of zijn er efficiëntere manieren om beleid te ontwikkelen? Laten we vaststellen dat het om momenten gaat die moeten worden benut. Als het moment zich voordoet moet je in ieder geval zijn voorbereid. Daarnaast kan je wellicht iets doen, waardoor zo’n moment zich eventueel voordoet. Het toeval een beetje helpen, of misschien zelfs organiseren.

Zorg voor redundantie (1)

Een departement heeft, zoals elke organisatie, een heel eigen cultuur. Die cultuur leer je pas door er te werken. Zo kon ik, toen ik nog niet op een departement werkte, zij het wel heel dichtbij, niet bevroeden hoe belangrijk de minister en de Kamer zijn voor de gemiddelde beleidsmedewerker. Laat staan voor de directeur-generaal, bij uitstek de man die regelmatig de speech van de minister moet uitspreken (die onder zijn eigen beheer is geschreven). Of haar tas moet dragen, die door zijn eigen mensen is gevuld. Niet dat de minister door al die mensen nauwgezet wordt gevolgd. De minister is meer een ijkpunt. Als er een goede minister zit, zeg: Eberhard van der Laan, dan lopen ze al snel met hem weg. Zeker als de minister slim de woorden weet te vinden die de ambtenaren graag horen. Maar ook elke stap van een slechte of zwakke minister wordt gevolgd. Een minister is er namelijk niet alleen voor om te dienen, maar ook om de goede plannen van de ambtenaren erdoor te krijgen in het kabinet. Bij een zwakke minister kon je regelmatig op het departement horen: “Zit er weer zo’n muts! Waarom overkomt ons dat altijd?” Teleurgesteld, omdat de eigen plannen weer geen werkelijkheid werden.

Er zijn nogal wat ambtenaren, als ik het goed inschat, die bij een zwakke minister – soms bewust, soms onbewust – het besluit nemen om alvast te gaan werken voor de volgende minister. Zeker als de kabinetsperiode afloopt en de hoop op herstel is vervlogen, wordt die keuze zelfs door velen gemaakt. “Laten we ervoor zorgen dat we de belangrijke ‘dossiers’ op orde hebben als de nieuwe minister aantreedt”. Zo werkt een deel van het departement voor de (huidige) minister en een deel voor de volgende. Het is alleen vervelend als die volgende minister dezelfde opvattingen blijkt te huldigen als de huidige. Of als al dat ‘toekomst-werk’ vooral de interesses van de ambtenaren volgt en ook in de toekomst minder relevant is dan de betrokken ambtenaar steeds beweert.

Toch is het goed als zo’n departement meer doet, zelfs veel meer doet dan de huidige minister op dit moment relevant vindt. Dat beleid schoksgewijs verandert, betekent namelijk twee dingen: veel plannen van de minister worden vaak bij toeval werkelijkheid én uiteindelijk realiseert een minister ook veel plannen, waaraan hij bij zijn aantreden nog nooit had gedacht. Het nationaliseren van banken door Wouter Bos is hiervan een heel extreem voorbeeld. Maar er zijn veel andere voorbeelden, minder extreem. Diezelfde Wouter Bos stond als minister van Financiën aan de basis van de zogeheten ‘heroverwegingen’. Na de kredietcrisis van 2008 was de financiële situatie voor het kabinet zo snel verslechterd dat er volop moest worden bezuinigd. Werkgroepen van alle departementen kregen de opdracht om te bezien hoe op alle grote beleidsonderwerpen 20% zou kunnen worden bezuinigd. Het kwam toen goed uit dat veel ambtenaren al jaren veel beter hadden nagedacht dan hun eigen minister van hen had gevraagd.

Overigens verstaan goede ministers niet alleen de kunst om met het toeval om te gaan, het benutten van onverwachte kansen lijkt ze als hun hoofdtaak te zien. Zo hield Ad Melkert, met wie ik via een aantal commissies veel te maken heb gehad, altijd 60 ijzers in het vuur en was het hem om het even welke 25 werden gerealiseerd. Als het er maar 25 waren. Als het ene voorstel geen draagvlak had, richtte hij zich liever op een voorstel dat bij toeval wel kansrijk was geworden. Soms creëerde hij bij het vastlopen van het ene voorstel een kans voor een ander.

Wat leren we hiervan? Toeval speelt een grote rol in het beleid. Daarop moet je voorbereid zijn. Voor alle schoksgewijze beleidsveranderingen heb je redundantie nodig: een overdaad aan plannen en ideeën. Meer dan je nodig hebt als je alleen de agenda van de minister zou volgen. Je moet van veel meer onderwerpen alles willen weten dan van de enkele onderwerpen waarover de minister zich druk wil maken. Je moet meer onderzoek laten doen dan op dit moment opportuun lijkt. En een veel breder maatschappelijk netwerk opbouwen dan voor het kabinetsbeleid nodig is.

Er is helaas één vraag waarop ik het antwoord schuldig moet blijven: hoeveel redundantie heb je nodig om op alle schoksgewijze beleidsveranderingen voorbereid te zijn? Duidelijk is wel dat de ambtelijke top van de departementen niet alleen de taak heeft om de minister zo goed mogelijk te bedienen. De minister is een passant, hoe belangrijk ook. De ambtelijke top moet blijven nadenken over de vraag welke onderwerpen in de toekomst zeer relevant kunnen worden. Opdat het departement ook daarop voorbereid zal zijn.

Mijn pleidooi is dan ook beslist geen vrijbrief voor hobbyisme, zoals je dat op departementen wel tegenkomt. Ambtenaren die de minister ‘niet zien zitten’ en om die reden alleen hun eigen agenda volgen. Het zijn meestal ambtenaren die ook de volgende minister niet zien zitten. Nee, gezamenlijk zal moeten worden bepaald wat in de toekomst wellicht van pas kan komen, hoe ongewis die toekomst ook is. Los van de agenda van de huidige minister. Strategie zou dus een veel centraler onderdeel moeten zijn van het werk op een departement.

Wees niet bang voor tegenstellingen (2)

Niet alleen redundantie is van belang voor een goed-functionerend departement, ook tegenstellingen. Je moet niet alleen meer doen dan op het eerste gezicht nodig lijkt, je moet ook het lef hebben om onderwerpen vanuit verschillende gezichtspunten te bekijken. Tegenstellingen zijn een verrijking van het debat. Ik geef toe, het is niet de stelling die in Den Haag erg populair is. Strijd tussen departementen bijvoorbeeld wordt al snel als ‘verkokering’ betiteld, en dat is niet positief bedoeld. Integraal beleid is veel beter, aldus luidt het gangbare vertoog.

Ik geef toe: er gaat veel tijd op aan de strijd tussen de departementen. Soms is het een futiele strijd om woorden, die maanden kan duren. Voor velen is deze woordenstrijd geheel onbegrijpelijk. Voor een deel hebben ze gelijk. Tegelijkertijd gaat achter die woordenstrijd vaak wel een fundamentele tegenstelling schuil. De strijd tussen departementen is immers ook een afspiegeling van een bredere strijd tussen maatschappelijke belangen. Het ministerie van SZW verdedigt vaak de belangen van de werknemers en van de werklozen, terwijl EZ nogal eens partij kiest voor de belangen van de werkgevers en de bedrijven. Het ministerie van LNV verdedigde de belangen van de boeren, soms te opzichtig. OCW valt niet alleen de scholen lastig met een groot aantal circulaires en ander ongemak, maar het verdedigt het onderwijs ook in Den Haag tegenover andere belangen. Zonder OCW had het onderwijs in het hele land veel minder geld te besteden. Departementen representeren dus maatschappelijke belangen. En het is daarom niet alleen logisch dat departementen onderling strijd voeren. Zonder die strijd zou de regering wellicht ook tekort schieten, omdat bepaalde maatschappelijke belangen onderbelicht zouden zijn.

Je ziet dat bijvoorbeeld als twee departementen worden gefuseerd. We hebben dat in 2010 meegemaakt met de departementen van VROM en Verkeer en Waterstaat, hoewel het DG Wonen van VROM uiteindelijk werd ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Er was te veel overlap, zo kon men horen verluiden. Infrastructuur, water en ruimtelijke ordening hadden zoveel met elkaar te maken dat samenvoeging binnen één departement veel effectiever en efficiënter zou zijn. En omdat beide betrekking hebben op de ‘leefomgeving’ van burgers, kon ‘milieu’ eenvoudig aansluiten. Milieu was immers ook leefomgeving.

De fusie van de twee departementen heeft veel opgeleverd. Er kon fors worden geschrapt in de ondersteuning en de omvang van het nieuwe departement was een sterk argument om de bezuinigingen op het apparaat nu eindelijk eens serieus te nemen. Afslanken gaat blijkbaar eenvoudiger als een ander departement bij je in komt trekken.

Maar toch zou de afdeling ‘asfalt’ nu wel eens autonomer kunnen zijn dan in de jaren voor de fusie, toen nog drastische pogingen werden ondernomen om ruimtelijke ordening en infra beter op elkaar af te stemmen. Bovendien is ook het politieke gewicht van het milieubeleid afgenomen. De minister besloot de maximumsnelheid op veel snelwegen te verhogen naar 130 km/uur, zonder dat het DG Milieu in het overleg daarover was betrokken. Vroeger kon de minister van VROM in de ministerraad de strijd aangaan voor een beter milieu, tegenwoordig wordt de strijd beslecht voordat het kabinet eraan te pas komt. Zo onderdrukt de fusie van twee departementen het maatschappelijk debat en krijgt het milieu-belang binnen het nieuwe departement wellicht minder kans dan toen milieu nog een ‘eigen’ departement en een ‘eigen’ minister had. Wat op korte termijn winst lijkt te zijn, kan op langere termijn wel eens in zijn tegendeel verkeren.

Dat ‘wegpoetsen’ van tegenstellingen heeft ook een groot nadeel in het tijden van beleidsschokken. Dat hebben we eerder binnen de steden goed kunnen zien. In de jaren 70 maakte de stedebouw een radicale omslag door. Van saneren van hele wijken en het realiseren van grote verkeersaders dwars door de stad, werd een omslag gemaakt naar ‘stadsvernieuwing’, gericht op herstel en op behoud van de oude stedelijke structuren. Die omslag in denken kon zich zo gemakkelijk voordoen, omdat in veel steden twee belangrijke directies op dit gebied actief waren: Stedelijke ontwikkeling en Volkshuisvesting. De namen zullen niet overal identiek zijn geweest, maar overal was ‘stedelijke ontwikkeling’ de vertegenwoordiger van het grootschalige denken, van het slopen, van de bereikbaarheid, van de modernistische nieuwbouwwijken en was ‘volkshuisvesting’ de representant van de nieuwe stadsvernieuwing, van het ‘bouwen voor de buurt’, van de kleinschaligheid, van de wereld van Jane Jacobs. In Amsterdam waren de Nieuwmarktrellen in 1975 het omslagpunt, de politieke gebeurtenis die de problemenstroom en de oplossingenstroom bij elkaar bracht. Van de ene dag op de andere nam Volkshuisvesting de dominante positie binnen de gemeente over van Stedelijke ontwikkeling. Misschien werd er soms te veel dubbel werk verricht, misschien waren soms te veel conflicten, maar de gemeentelijke organisatie gaf wel de ruimte voor deze schoksgewijze beleidsverandering.

Om die reden is het niet verstandig om de gemeentelijke organisatie, of de indeling naar departementen, geheel af te stemmen op de huidige mode. Wie de organisatie te strikt aanpast aan het huidige beleid, is veel minder flexibel als zich een beleidsschok voordoet. Ook een zekere redundantie in de organisatie heeft dus voordelen voor de ontwikkeling van nieuw beleid. Te meer daar juist de tegenstellingen tussen organisatieonderdelen een goede voedingsbodem voor een beleidsschok kunnen zijn.

En ook hier is er een grens aan de overdaad. Maar waar ligt die grens? Hoeveel overdaad heb je nodig om op het beslissende moment in staat te zijn om de goede dingen te doen? En wanneer wordt het te veel? Het is allemaal zeer vergelijkbaar met de vraag hoeveel overdaad aan wetenschappelijk onderzoek je moet financieren, om die paar wetenschappelijke doorbraken mogelijk te maken. Of met de vraag: hoeveel geld moet een bedrijf aan R&D besteden om van voldoende innovaties verzekerd te zijn? Wetenschappelijke doorbraken komen er alleen als we accepteren dat veel wetenschappers hun leven lang onderzoek zullen doen zonder ooit een doorbraak te realiseren. En bedrijven innoveren alleen als ze accepteren dat veel R&D-gelden juist niet tot innovaties zullen leiden. Zo is het met de overheid ook. Je hebt een brede basis aan ideeën en gedachten nodig om op onverwachtse momenten op een bepaald terrein tot vernieuwing te komen.

Ga niet uit van prognoses maar van meerdere toekomsten (3)

Het CBS voorspelt elke twee jaar de omvang van de bevolking in 2050; het CPB voorspelt nog veel frequenter de economische groei in de komende jaren. Al die voorspellingen hebben iets paradoxaals. Ze hebben een grote nieuwswaarde en worden in de wereld van beleid en politiek zeer serieus genomen. Tegelijkertijd weten we dat de cijfers nauwelijks voorspellende waarde hebben. In feite zijn de voorspellingen ook niet meer dan extrapolaties. ‘Als de wereldhandel aantrekt in het lopende kwartaal, zal de economische groei in het komende kwartaal hoger uitvallen.’ ‘Als de migratie aantrekt in het afgelopen jaar, zal Nederland in 2050 meer inwoners tellen.’ Ja, op basis van de kennis van nu, kloppen die prognoses. Maar daarmee kloppen ze nog niet met de kennis van morgen.

Er is geen enkele reden om de onderzoekers van dit soort prognoses iets kwalijk te nemen. Ze zijn immers de eersten die hun prognoses relativeren. Het probleem zit hem veel meer bij de beleidsmakers, die liever een schijnzekerheid hebben dan in het onzekere te verkeren. Beleidsmakers zijn zogezegd dol op ‘puntschattingen’ om een half jaar later met evenveel gemak het beleid te baseren op nieuwe ‘puntschattingen’.

Onderzoekers hebben een minder flexibele geest en houden er helemaal niet van als hun prognoses niet uitkomen. Ze weten ook dat de toekomst zich maar moeilijk laat voorspellen. Daarom werken ze veel liever met scenario’s, met meerdere waarschijnlijke toekomsten. De studie Welvaart en leefomgeving van het CPB, MNP en RPB uit 2006 was zo’n scenariostudie. Voor de onderzoekers waren er twee fundamentele onzekerheden: zou de globalisering zich voortzetten en zou de verschuiving van overheid naar markt zich voortzetten? Twee onzekerheden geven vier scenario’s. Taeke de Jong zou spreken over vier waarschijnlijke toekomsten. De planbureaus voorzagen in het scenario Global Economy (meer globalisering, meer markt) de hoogste economische groei. Dat zou gepaard gaan met een opvallende groei van de mobiliteit en met de hoogste milieudruk. In het scenario Regional Communities konden we daarentegen de laagste economische groei, de geringste groei van de mobiliteit en de geringste milieudruk verwachten. Voor veel indicatoren vormden deze twee scenario’s de uitersten.

Omdat ik zelf als directeur van het RPB medeverantwoordelijk ben voor deze studie (‘de WLO’), heb ik me altijd enigszins verbaasd over het belang dat eraan werd gehecht. Ik heb namelijk van binnenuit ook gezien hoe de onderzoekers soms op de blinde tast hun scenario’s invulden. Zo schijnt het nog steeds niet op te vallen dat het scenario Global Economy in de praktijk niet tot meer, maar tot minder economische groei heeft geleid. We kunnen de bankencrisis en de eurocrisis toch moeilijk niet opvatten als een symptoom van globalisering en marktwerking. Helaas, ook dit soort scenario’s zijn vooral schijnzekerheden. Er wordt momenteel niet voor niets al weer aan een nieuwe scenariostudie gewerkt.

Beleidsmakers zien dat heel anders. Die vragen bij voorkeur eerst welk scenario het meest waarschijnlijk is, waarmee ze de systematiek van de scenariostudie geheel lijken te ontkennen. Vervolgens proberen ze de onderzoeker ervan te overtuigen dat het midden-scenario (helaas kende de WLO vier scenario’s) toch wel het meest waarschijnlijk is. Als ook dat niet lukt, worden de vier scenario’s als de nieuwe zekerheden geaccepteerd, tot de volgende scenariostudie gereed is. Ik begrijp dit wel, je moet toch wat. Maar ook de bandbreedte van een scenariostudie is een schijnzekerheid.

In het licht van de ‘beleidsschokken’ zou het veel verstandiger zijn om het beleid eens afzonderlijk door te vertalen voor de vier scenario’s. Wat zou ons te doen staan als…. Enzovoorts. Het is beter om je op verschillende toekomsten voor te bereiden dan nu reeds op basis van schijnzekerheden te beslissen wat je straks gaat doen.

Taeke de Jong, de vader van het ontwerpend onderzoek, zag naast waarschijnlijke toekomsten, ook mogelijke en wenselijke. De studie NL2030 van de Rijksplanologische Dienst uit 1998 was aanvankelijk een mooi voorbeeld van het beschrijven van mogelijke toekomsten. Een boeiend gedachte-experiment hoe Nederland er in 2030 uit zou kunnen zien. Zou Nederland een ‘stedenland’ zijn, met een duidelijke markering van de dichtbevolkte stad en het open landschap? Zou Nederland een ‘stromenland’ worden, gevormd door transport en logistiek en met de structurerende werking van de (nieuwe) infrastructuur? Zou Nederland een ‘parklandschap’ worden, waar steden vergroenen en wonen op het platteland mogelijk wordt met behoud van de landschappelijke kwaliteiten? Of zou Nederland uiteindelijk een ‘palet’ worden waarin de grenzen tussen stad en land vervagen, en de ruimtelijke ordening wordt overgedaan aan lokale overheden en maatschappelijke partijen?

Van het gedachte-experiment kwam uiteindelijk weinig terecht, nadat minister Margreeth de Boer al snel liet weten dat voor haar alleen ‘stedenland’ denkbaar was. De andere toekomstbeelden moesten in ieder geval worden vermeden en bestreden. De VROM-Raad was dezelfde mening toegedaan. Dus ook hier weer die reflex: onzekerheden moeten zo snel mogelijk worden uitgebannen. In dit geval door te decreteren dat alleen die ene toekomst het licht mocht zien. Een gemiste kans. De tegenstellingen werden verdoezeld en op andere toekomsten bereidde niemand zich voor. Natuurlijk, iedereen wist wel dat VROM een voorkeur voor ‘stedenland’ zou hebben, dat VenW de neiging zou hebben om eerst ‘stromenland’ te verkennen, dat LNV in bepaalde opzichten geporteerd zou zijn van ‘parklandschap’ en dat EZ ongetwijfeld ‘palet’ op zijn geweten wilde hebben. Maar juist daarom was een breed debat veel interessanter geweest dan op voorhand uit te gaan van een toekomst met ‘stedenland’.

Achteraf gezien: als één van de scenario’s het uiteindelijk heeft ‘gewonnen’, dan is dat ‘palet’ geweest. Ik vermoed dat velen die mening wel zullen delen. Wat zou het daarom interessant zijn geweest als ‘palet’ indertijd veel beter was doordacht. Wellicht was ‘parklandschap’ dan veel dichterbij gekomen! Het zijn maar veronderstellingen. Duidelijk is dat het beleid er veel beter aan doet, om zich op verschillende mogelijke toekomsten voor te bereiden.

Ten slotte hebben de zogenaamde Shell-scenario’s geleerd hoe zinnig het kan zijn om je op ‘onmogelijke’ scenario’s voor te bereiden: op toekomsten die niemand heel erg waarschijnlijk acht, maar die zich in een onverwachtse situatie toch kunnen voordoen. Zo was Shell indertijd beter dan andere bedrijven op de eerste oliecrisis voorbereid, omdat dit onmogelijke scenario al eens door de strategiedirectie van het bedrijf was uitgewerkt.

 

Comments

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!