Een goede ambtenaar begrijpt alles van politiek

juli 16, 2014 by  
Filed under artikel

Ik recapituleer het voorgaande. Dat is soms wel handig, zowel voor de lezer als voor de auteur. Het begon allemaal met het ‘nieuwe werken’. Het geklaag van de medewerkers over het verlies van hun vaste werkplek. Mijn hoop dat het ‘nieuwe werken’ stond voor een bredere filosofie. Een hoop die ijdel bleek. De enige serieuze definitie die ik aantrof in al die boekjes over het nieuwe werken werd bijna meteen ingetrokken nadat ik er bezit van had genomen. De auteur bleek het ‘nieuwe werken’ onzin te vinden.

Daarmee werd bevestigd dat het nieuwe werken past in een traditie van organisatievernieuwing waarbij onduidelijk is welk probleem eigenlijk wordt opgelost. Dat is jammer want elke organisatie behoeft verandering als de omgeving verandert. En omgevingen veranderen vaak en veel. Dan is het niet voldoende om een toevallige oplossing te presenten. Het is wijzer om eerst de problemen te analyseren. Ik doe dat hier voor departementen, voorzover mijn ervaring daarvoor toereikend is. In een later deel richt ik me op onderzoeksinstituten.

De omgeving verandert, de organisatie verandert en soms ontmoeten ze elkaar daarbij, soms niet. Zo kent elke organisatie dilemma’s. Verschillende optieken moeten met elkaar worden verzoend. Ik heb in een vorig hoofdstuk acht van die dilemma’s genoemd voor de departementen. De centrale vraag: waarvan ben je? is in een eerder hoofdstuk van een redeneerlijn voorzien. Daarna kwam de vraag aan de orde hoe beleid tot stand komt. Keurig gepland of vooral bij toeval. We zien op de departementen beide benaderingen. Welke verdient de voorkeur? Hoe kan het departement succesvoller worden in het realiseren van zijn doeleinden?

In dit hoofdstuk gaat het om de spanning tussen de inhoudelijke en de politieke rationaliteit. En uiteindelijk om de relatie tussen de ambtenaren en de politiek. Ik begin met drie casus. Ik zal concluderen dat de ambtenaren in Nederland in de basis heel loyaal zijn, op het eerste gezicht bijna braaf tegenover hun minister. Maar achter die braafheid gaat onduidelijkheid schuil. En die onduidelijkheid kan spanningen geven. Door te proberen de achterliggende dilemma’s bloot te leggen, zal ik proberen die spanning een beetje op te heffen. Departementen zouden erg goed aan doen deze dilemma’s bespreekbaar te maken. Dat zou het functioneren van het departement ten goede komen.

Een paar casus

Paars-2 was demissionair. De bizarre verkiezingen van 2002 waren net achter de rug. Ook als een kabinet demissionair is vergadert Den Haag gewoon door. Op kousenvoeten. Ik herinner me een vergadering van de Rijksplanologische Commissie in die periode. De RPC is een ambtelijk voorportaal. Hier worden de laatste voorbereidingen getroffen voordat de voorstellen in de onderraad (van de Ministerraad) worden besproken. De meeste besluiten vallen feitelijk in de onderraden. Alleen bij hoogoplopende conflicten of politiek grote onderwerpen komt de Ministerraad van vrijdag er nog aan te pas. Overigens ook de onderraad heeft veel hamerstukken op de agenda staan. Het voorwerk in de RPC is dan al genoeg geweest.

In die bewuste vergadering van de RPC ging het onder andere over de sloop van enkele villa’s in Brabant die in strijd met het bestemmingsplan waren gebouwd. Demissionair minister Jan Pronk kon zich erg opwinden over het bouwen in strijd bestemmingsplannen en deinsde niet terug voor forse sancties. De andere departementen vonden de reactie van Jan Pronk wat overtrokken. Maar ze konden er weinig tegen doen, omdat Jan in zijn recht stond. Maar nu werd de demissionaire status van het kabinet aangegrepen. Eén voor één verklaarden de ambtenaren van de andere departementen dat ze over de sloop van de villa’s geen besluit wilden nemen, omdat ze niet wisten hoe de nieuwe minister over het onderwerp dacht. Vanzelfsprekend konden ze niet afgaan op hun eigen mening. De sloop werd aangehouden (en is daarna nooit meer ter sprake geweest).

Aan het einde van de vergadering kwam de voortgang van de Vijfde Nota aan de orde. De Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening. De Tweede Nota uit de jaren 60 was nog steeds roemrucht. Daarin stond het plan om groeikernen te ontwikkelen. Daarin werd een grootse ruimtelijke visie op Nederland gepresenteerd. Elke daaropvolgende nota was slapper, bureaucratischer en gedateerder. In de Vijfde Nota greep Jan Pronk nog eens terug op oude planidealen. Groene en vooral rode contouren moesten de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland in de greep houden. Maar de Vijfde Nota was ook een lievelingsnota van de ambtenaren. En zo spraken we tijdens die bewuste vergadering pragmatisch over het ‘tijdpad’ van de Vijfde Nota. Dat de Vijfde Nota door een volgend kabinet zou kunnen worden geschrapt, kwam bij geen van de betrokken ambtenaren op. Niemand verschool zich plotseling achter de demissionaire status van zijn of haar minister. Als nieuweling in het gezelschap stelde ik de vraag of iemand zeker wist dat de Vijfde Nota de formatie zou overleven. De vraag werd niet gewaardeerd. We hadden geen formatie nodig om te weten dat de Vijfde Nota in de volgende kabinetsperiode zou worden afgerond. Na enige weken kreeg ik pijnlijk gelijk. De nieuwe minister van VROM, Henk Kamp, besloot meteen dat die Vijfde Nota van tafel moest. Zijn opvolgster, Sybilla Dekker, zou veel later de (eerste) Nota Ruimte door de Kamer loodsen. Van een tweede Nota Ruimte is nooit meer sprake geweest.

Het waren twee opvallende momenten. Bij de villa’s leken de ambtenaren hun minister slaafs te willen volgen. En als er nog geen nieuwe baas was, kon er ook niet worden gevolgd. Natuurlijk, je kan bij nader inzien ook veronderstellen dat de ambtenaren hun kans schoon zagen om zich aan een compromis uit het zittende kabinet te onttrekken op het moment dat kabinet demissionair was geworden. Toch was de woordkeuze opvallend slaafs. Bij de Vijfde Nota kon niemand zich voorstellen dat de volgende minister ook maar een centimeter zou afwijken van de lijn van deze deskundige ambtenaren. Maar het gaat hier natuurlijk in de kern helemaal niet om deskundigheid, maar gewoon om politieke opvattingen van ambtenaren. De ruimtelijke ordening, met al zijn normatieve uitgangspunten, moest worden voortgezet. Ook op nationaal niveau. Later zou de politiek een geruisloos einde maken aan de nationale ruimtelijke ordening, hoewel veel rijksambtenaren dat nog steeds niet lijken te beseffen.

Onbestemde grenzen behalve als het echt misgaat

Het heeft mij in Den Haag altijd getriggerd: die onbestemde grens tussen de politieke doelen van de minister en de eigen politieke voorkeuren van de ambtenaren. En dat geldt al evenzeer voor de onbestemde grens ergens halverwege braaf volgen van de minister naar autonoom je eigen weg gaan. Het lijkt bijna alsof ambtenaren die grenzen voor zichzelf niet duidelijk hebben. Behalve als het echt misgaat.

En dat gebeurt zeker als een minister de ambtenaren bruuskeert. Zo had Jacqueline Cramer blijkbaar het advies gekregen om haar ambtenaren meteen te vertellen wat ze in haar regeerperiode wilde bereiken. Het is een houding die je bij PvdA-ministers wel vaker tegenkomt: ‘kijk uit dat je niet wordt ingepakt door die ambtenaren!’ Het komische geval wil dat veel van die ambtenaren hun hele leven al PvdA hebben gestemd. Hoe het ook zij, Jacqueline Cramer had een lijstje opgesteld van zaken die ze gerealiseerd wilde hebben, zonder van te voren eens rustig met haar deskundige ambtenaren te overleggen. (Het was hetzelfde kabinet dat eerst 100 dagen het land introk om te horen wat de burgers eigenlijk wilden, vlak na verkiezingen die dezelfde vraag als onderwerp hadden gehad.) Als directeur van het Ruimtelijk Planbureau ontving ik het lijstje de volgende dag onderhands als pdf. In de kantlijn stonden kreten als: ‘dat hebben we al lang besloten’, ‘dat wordt me wat’, ‘wat een onzin’, etc. Het was het commentaar van een of meerdere topambtenaren. De toon was gezet.

De affaire-Prorail of de affaire-Mansveld, er zijn meerdere benamingen. Het kabinet Rutte-Asscher was nog maar net op weg, toen via een Wob-procedure bleek dat het ministerie van Infrastructuur en Milieu een jaar eerder een rapport van de eigen Inspectie over Prorail had achtergehouden voor de Kamer. Wilma Mansveld moest zich als kersverse staatssecretaris in de Kamer verantwoorden en kreeg volgens de verhalen het advies van haar eigen partij mee om eens fors uit te halen naar de eigen ambtenaren. Dat laatste past wel bij de eerdere anekdote over PvdA-bewindslieden, maar niet helemaal bij de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze regel schrijft immers voor dat de minister zich heeft te verantwoorden voor alles wat op haar departement gebeurt, en niet de ambtenaren. Hoe dan ook, Mansveld gaf de betrokken ambtenaren in het Kamerdebat volop de schuld. De verantwoordelijke minister had indertijd aangegeven dat het rapport naar de Kamer moest worden verstuurd en de ambtenaren hadden opzettelijk verzuimd daaraan gehoor te geven. Meermalen verzekerde Mansveld de Kamer dat de betrokkenen disciplinair zouden worden gestraft. Omdat het hoog opliep, werd ook minister Schultz verzocht aan het debat te komen deelnemen. Enigszins overvallen door dit verzoek kon de minister niet anders doen dan ‘haar’ staatssecretaris steunen. Ook zij liet plenair de eigen ambtenaren hard vallen.

In de Kamer wordt dat laatste niet als een doodzonde gezien, dat ligt anders binnen een departement. Ambtenaren doen hun uiterste best om hun bewindsvrouwen ten dienste te staan en je wilt dan niet in Kamer en plein public worden afgebrand. De stemming werd niet beter toen de bewindslieden terug op het departement helemaal niet geneigd waren om hun fout in te zien. Het toeteren ging nog een paar dagen door. Daarna bonden ze in en probeerden ze de hele affaire te downsizen. Ambtenaren werden uitgenodigd om in de kantine met de bewindslieden in gesprek te gaan. En de bewindsvrouwen verzekerden meermalen dat ze veel vertrouwen hadden in het ambtelijk apparaat. Het hielp niet meteen. Een nauw-betrokken directeur verklaarde tegenover mij: “Het is fijn dat ze weer vertrouwen in ons hebben, maar het vervelende is dat wij geen vertrouwen meer in hen hebben”.

Een minister of een staatssecretaris moet het inderdaad bont bakken. Normaal zijn de ambtenaren loyaal aan de minister, uit respect voor de ministeriële verantwoordelijkheid en uit respect voor de democratie. Maar daar zit ook de zwakte in de verhoudingen. Ook ambtenaren zijn tegenwoordig mondige hoogopgeleide types, behept met een eigen mening. Loyaal en behept met een eigen mening gaan goed samen. Als maar duidelijk is waar de loyaliteit stopt en waar de eigen mening begint. Dat laatste is echter wel eens een probleem. De grenzen zijn onbestemd. De reden daarvoor is evident: de meeste ambtenaren denken vaak dat ze geen (eigen) mening hebben. En ook dat is goed te verklaren: de meesten denken vanuit de inhoud, vanuit het probleem, niet vanuit de politiek. Ze lijken daarbij gemakkelijk te vergeten dat het op een departement in essentie om politiek gaat.

Scherper weten waar je eigen doelen liggen

In een masterclass over het verbinden van kennis en beleid geven Karen Ephraim en ik altijd een opdracht die dit dilemma zeer duidelijk bloot legt. We starten bij de stelling: ‘weten + willen = beleid’. Dus niet de kennis bepaalt wat je moet doen, maar, in het beste geval, de combinatie van kennis en politieke doelen. Onze opdracht luidt vervolgens: haal je een recent onderzoek voor de geest en geef aan welk beleid jij zelf wenselijk zou vinden in het licht van de resultaten van het onderzoek én geef aan welk beleid je de minister zou adviseren. De reacties zijn altijd hetzelfde: ‘dat is toch hetzelfde?’ De vraag moet altijd een paar keer worden herhaald. Er is immers geen licht tussen de politieke doeleinden van de minister en de eigen politieke doeleinden! Ongetwijfeld zijn er ambtenaren bij die werkelijk opgaan in het dienen van de minister en zich geheel met zijn of haar politieke doeleinden vereenzelvigen. Ongetwijfeld zijn er ook (eigenwijze) ambtenaren die volop prioriteit geven aan het eigen wereldbeeld en de eigen politieke doelen. Maar de meesten zien geen scherp onderscheid tussen de eigen doeleinden en die van de minister. Niet omdat dat onderscheid er niet is, maar waarschijnlijk gewoon omdat de meeste beleidsmedewerkers er onvoldoende oog voor hebben of willen hebben.

Oké, een masterclass is een soort van een experiment. Maar ook de praktijk kent vele voorbeelden. Zo kwam ik eens terecht in een fel debat met Eberhard van der Laan, die ik als Chief scientist ‘diende’. Ik had een vrije positie en Eberhard wist daarvan te profiteren door me zo af en toe ergens in te zetten. Wij kenden elkaar al langer, door een geschiedenis in dezelfde politieke partij. Zo vroeg Eberhard me mee te denken met de heroverwegingswerkgroep die op het terrein van immigratie en integratie met bezuinigingsvoorstellen moest komen. Ooit, jaren geleden, had ik met Eberhard eens een debat gehad over immigratie. Hij was toen al veel ‘verder’ dan ik. Hij meende dat Nederland zijn grenzen zou moeten sluiten als we migranten geen rechtsgelijkheid meer konden bieden. Dat had me indertijd erg aan het denken gezet. In de politieke praktijk van 2010 zag ik Van der Laan steeds verder opschuiven, verdere weg van de rechtsgelijkheid. Ik wist dat hem dat moest dwars zitten.

Zo ontwikkelde ik in het kader van de heroverweging een viertal scenario’s. Op basis van twee discriminerende kenmerken: of het aanbod of de vraag bepaalt de instroom van migranten; en: er is rechtsgelijkheid voor alle inwoners van Nederland of we geven migranten (tijdelijk) minder rechten. Eberhard van der Laan zou vanuit zijn hart kiezen voor: aanbod bepaalt + rechtsgelijkheid. Hij zou politiek accepteren: vraag bepaalt + rechtsgelijkheid, als de rechtsgelijkheid anders niet zou zijn te garanderen. Hij zou de beide scenario’s met rechtsongelijkheid principieel afwijzen. Toch schoof zijn beleid onder invloed van de politieke situatie, en niet te vergeten Wouter Bos, op naar het kwadrant: aanbod bepaalt immigratie + rechtsongelijkheid. Terwijl Wilders uiteindelijk zou kiezen voor: vraag bepaalt + rechtsongelijkheid.

Eberhard van der Laan kreeg mijn scenario’s onder ogen en wenste met me te spreken. Ik schoof aan bij een overleg op zijn kamer. Beschaafde mannen in pak en één vrouw. We spraken eerst over 561 of 564 opleidingen voor inburgering. De minister werd loyaal bediend. Er werd geknikt. Er was geen stemverheffing. Tot ik aan de ‘beurt’ was. Eberhard barstte los dat ik in mijn tekstje ten onrechte had gesuggereerd dat wij hier de rechtsgelijkheid loslieten. Ik kon niet laten om het debat fel in te gaan. Hij vroeg me of ik zijn Integratienota wel had gelezen. Ik antwoordde dat ik hem voor TV ettelijke malen had horen zeggen dat we van de allochtonen mogen verwachten dat ze een extra tandje bijzetten. En of dat ook gold voor mijn uitermate serieuze Turkse studentes in Rotterdam? En waarom dat niet zou gelden voor mijn flierefluitende blanke studenten die meer tijd besteden aan hun studievereniging en hun baantje dan aan mijn colleges?

Eberhard en ik genoten allebei van het debat. Zo heeft hij me later nog eens laten weten. Maar op het departement werd er heel anders over gesproken. Het werd ergens wel gewaardeerd dat ik voor mijn mening opkwam, maar het behoorde toch niet tot de mores van het departement. Oké, ik was Chief scientist en had daardoor een wat vrije positie, maar voor een ‘normale’ ambtenaar was dit toch niet ‘normaal’ geweest. Het was me inderdaad al eerder opgevallen hoe dociel en serviel topambtenaren vaak zijn op de kamer van de minister. Op de terugweg naar hun eigen kamer zie je ze weer groeien.

Het is loyaliteit, het is het diepe besef dat de minister de politieke keuzes maakt. Dat ‘wij’ moeten dienen. Maar ergens klopt dat verhaal gewoon niet. Zo was ik nogal verbaasd toen mij de nieuwe missie van de directie Klimaat en luchtkwaliteit van het ministerie van IenM in 2011 onder ogen kwam. ‘Klimaat’ viel onder staatssecretaris Joop Atsma, die vooral bezig was om Brussel af te remmen en geen kans onbenut liet om het bedrijfsleven voorrang te verlenen boven het klimaat. Niets daarvan in de missie van het genoemde directoraat. Hier sprak niet Joop Atsma uit Surhuisterveen, maar Al Gore uit Washington D.C. Mijn vragen over het contrast tussen het beleid van Atsma en de missie van de directie Klimaat werden met enig onbegrip ontvangen. ‘Waarom zouden wij niet verder mogen nadenken over het klimaat?’ Natuurlijk mag en moet een ambtenaar verder denken dan zijn bewindspersoon in de komende vier jaar wil doen. Maar dit was geen kwestie van verder kijken of minder ver kijken. Hier werd gewoon een politieke keuze gemaakt die duidelijk afweek van de conservatieve levenshouding van de staatssecretaris.

Toch werd die politieke keuze niet als politieke keuze beleefd. En dat is heel kenmerkend voor het werk van de beleidsambtenaar. Die is vooral maatschappelijk betrokken en inhoudelijk geïnteresseerd. Die denkt vanuit de inhoud van het probleem. En dan is de strijd tegen de CO2-uitstoot en tegen fossiele energie vooral ‘onvermijdelijk’. Zoals ook veel klimaatwetenschappers denken dat de klimaatwetenschap aantoont dat we iets tegen de klimaatverandering moeten doen. Maar dat is niet waar. De klimaatwetenschap toont aan dat het klimaat verandert en dat de mens daar (‘zeer waarschijnlijk’) voor verantwoordelijk is. En dat de mens die klimaatverandering dus ook kan tegengaan door zijn gedrag te veranderen. Maar of we het gedrag ook willen veranderen is een politieke keuze. En dat wordt blijkbaar niet zo beleefd.

Het is dus vooral een combinatie van loyaliteit en inhoudelijke gedrevenheid die ervoor zorgt dat de meeste ambtenaren denken dat hun eigen politieke opvattingen er niet toe doen, terwijl het tegendeel het geval is. Daar komt nog iets bij. In de ambtelijke werelden waarin heb verkeerd, was het politieke klimaat vaak erg homogeen. De groep beziet de wereld met hetzelfde wereldbeeld. Bij dat wereldbeeld horen allerlei politieke opvattingen. Dat was met name in de wereld van de ruimtelijke ordening wel eens schokkend. Niet dat de opvattingen daar zo schokkend waren, soms verre van dat. Maar dat er zo’n deken van politiek juiste opvattingen over zo’n departement hangt. Zo is er jaren vanuit het ministerie van VROM gevochten voor het ondertunnelen van de Zuidas in Amsterdam. Iedereen was ervan overtuigd dat de Zuidas er op vooruit zou gaan als de snelwegen onder de grond zouden worden verstopt. Ook toen de maatschappelijke-kosten-baten-analyse steeds maar bleef steken op een tekort van € 1 miljard. Als ik er tegenin bracht dat die bedrijven daar wellicht zitten vanwege dat schitterende uitzicht op die snelwegen, was onbegrip mijn deel.

Het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ was vaak de saus waarmee de eigen politieke opvattingen werden overgoten. Ik heb me aanvankelijk in dat woord vergist. Als wetenschapper in de beleidswereld kon ik maar niet begrijpen wat nu toch de indicatoren voor ruimtelijke kwaliteit waren. Ja, natuurlijk, er was diep over nagedacht. Het ging om de trits belevingswaarde-gebruikswaarde-toekomstwaarde. En het begrip ging daarmee zelfs terug tot Vitruvius. Maar daarmee is het probleem niet opgelost. Wiens belevingswaarde? Wiens gebruikswaarde? Wiens toekomstwaarde? Zo bezien is het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ een leeg begrip. Maar dat was het in de werkelijkheid van het departement helemaal niet. Het ging om stille landschappen en tegen snelwegen; het ging om natuur en tegen bedrijventerreinen; het ging om historische karakteristieken en tegen ‘verrommeling; het ging om openbaar vervoer en tegen de auto; het ging om maatschappelijke herverdeling en tegen notariswoningen van de nieuwe rijken. Het ging gewoon om ‘Mooi Nederland’. Het begrip kwaliteit was normatief geladen.

Ik geef graag toe: de ruimtelijke ordening was wellicht wel erg gekleurd. Zo werd mij verschillende keren bij debatten over ruimtelijke ordening te verstaan gegeven, dat ruimtelijke ordening zijn wortels had in de sociaal-democratie. “Nee, professor, ruimtelijke ordening = maatschappelijke ordening = sociaal-democratie. En Henk Kamp vertrouwde me als minister van VROM nog eens toe dat hij “niet door die sociaal-democratische korst van de RPD heen kwam’.
En daar ligt nu juist het probleem. Het zogenaamd ‘a-politieke’ van de ambtenaar gaat ten koste van het functioneren van de minister. Een departement zou dan ook beter functioneren als ambtenaren hun eigen politieke doelen scherper zouden omschrijven. En daarmee scherper zouden zien waar ze in hun politieke opvattingen afwijken van die van de minister. Niet om vervolgens hun eigen politieke gelijk te halen, maar juist de minister beter te dienen omdat niet alleen de eigen politieke doeleinden helderder worden, maar – in contrast – ook de doeleinden van de minister.

Scherper weten wanneer je de minister niet moet volgen

Het is mij nooit duidelijk geworden wat er nu werklijk aan de hand was in de ‘affaire-Mansveld’. Ik heb het gevoel dat dat ook geldt voor veel medewerkers van het departement van IenM. Eerst kregen ze onder uit de zak van de staatssecretaris en de minister. Vervolgens deden de bewindsvrouwen een poging om het een beetje goed te maken. Daarna was er een geheim rapport en daarna waren er veel geruchten. Iedereen weet wel dat de uitstekende directeur Openbaar Vervoer nog steeds op zijn plek zit. En we weten dat het Inspectierapport over Prorail niet naar de Kamer is gestuurd. Was het een stomme vergissing (‘we dachten allemaal dat het rapport was verstuurd, maar het is op de postkamer blijven liggen”), ging een ambtenaar bewust tegen de wens van de minister in om Prorail uit de wind te houden (“dat rapport is zo slecht, dat verdienen ze nu ook weer niet”), ging een ambtenaar bewust tegen de wens van de minister in om diezelfde minister te beschermen (“dat rapport geeft alleen maar politiek gedonder en wie niet weet, wie niet deert”) of besloot de minister het rapport zelf achter te houden (“minister, dat zou ik niet doen, dat komt altijd uit”)?

En dan komt er een WOB-procedure. De Volkskrant is op de hoogte van het bestaan van het rapport (van wie weten ze dat?) en wil het rapport zien. Waarom is er toen niets gebeurd? Keken alle konijnen in de koplampen? Zijn er toen al ambtenaren ‘disciplinair gestraft’? We weten het niet, de meeste ambtenaren weten het ook niet.

Hoe interessant de casus ook is, wat er werkelijk is gebeurd, is voor dit verhaal niet relevant. Dat we die spanning tussen de inhoudelijke en de politieke rationaliteit hier weer tegenkomen, is wel relevant. Moeten we het rapport achterhouden omdat het een ‘slecht’ rapport is, of moeten we het naar de Kamer sturen om te voorkomen dat de minister in de problemen komt? Moeten we het rapport achterhouden omdat Prorail al zo vaak de Geschminkte Piet heeft gehad of moeten we het doorsturen omdat de samenleving meer dan genoeg heeft van die ‘ellende van Prorail’? Gaat het alleen om de inhoud of ook om het bedienen van het electoraat en het werken aan je draagvlak?

Tijdens de al eerder genoemde masterclass ‘kennis en beleid verbinden’ beginnen we vaak met een kleine opdracht: geef eens een voorbeeld van beleid dat niet op kennis is gebaseerd. Nagenoeg alle medewerkers van IenM noemden twee jaar lang: “de 130 km”. Er was dan wel uitgebreid onderzoek gedaan naar de gevolgen van het verhogen van de maximumsnelheid, maar op basis daarvan kon je nooit besluiten om die verhoging daadwerkelijk door te voeren. Aldus luidde de unanieme mening. Die mening verbaast me. Zo valt op basis van onderzoek nooit eenduidig vast te stellen welk beleid de voorkeur heeft. Maar misschien is het nog opvallender dat de betrokken ambtenaren zo ongelofelijk inhoudelijk, en zo weinig politiek redeneerden. Politieke overwegingen leken nauwelijks legitiem. Dat de VVD de verkiezingen al tweemaal had gewonnen met een nadrukkelijk beroep op automobilist, ANWB en Telegraaf en dat die stem moest worden gehonoreerd, werd bijna als een oneerbare gedachte gezien. ‘Daarvoor zitten wij toch niet op zo’n departement’. Dat een minister ook moet overleven, een vieze blik is mijn deel als ik dat serieus uitleg aan de masterclass. En ik ga echt te ver als ik uitleg dat ‘overleven’ misschien wel de basisbehoefte is van elke politicus. Overleven in de partij, overleven in de Kamer, in het kabinet. Met overleven begint het, wie niet overleeft kan nooit iets inhoudelijks bereiken.

We praten lang door over politieke rationaliteit. Dat je in de politiek moet kunnen schaken, dat het gaat om draagvlak, om kansen, om toeval, om meerderheden en altijd weer om het volgende moment waarop je politieke leven op het spel staat. Er wordt tegenin gebracht dat politici ‘zo populistisch’ worden tegenwoordig, en veel te veel kijken naar de kiezersgunst. Ik houd de groep voor dat dat op dit moment wellicht de enige methode is om draagvlak te behouden voor je beleid. Dat het een kwestie is van rationaliteit, van politieke rationaliteit. De groep kijkt wat ongelovig. Politiek is toch vooral een kwestie van ‘emotie’, zij, de ambtenaren, zijn toch van de ratio? Ik antwoord dat ik sommige politici rationeler vindt dat veel ambtenaren… Dat het in beide gevallen gaat om het zo rationeel mogelijk bereiken van doeleinden. Dat de ambtenaar vooral oog heeft voor inhoudelijke doelen, en dat de politicus, de minister ook veel oog moet hebben voor ‘procesdoelen’: wat voor tussenstappen moet ik zetten om die inhoudelijke doelen te kunnen bereiken.

Het is duidelijk: er zaten daar geen topambtenaren aan tafel. Die verstaande kunst van de politieke rationaliteit vaak heel goed. Maar het valt me ook altijd weer op dat niet ‘ver’ onder hen het idee van politieke rationaliteit al bijna geheel is vervaagd. Daar wordt aan de inhoud gewerkt. Daar bestaat nogal eens onbegrip over wat ‘de DG nu weer heeft uitgespookt’. Maar er is niks mis met de DG als hij de inhoudelijke rationaliteit met de politieke rationaliteit verbindt. Er is wel iets mis met ambtenaren die te veel oog hebben voor de inhoudelijke rationaliteit.

In dat verband genoot ik erg van de directeur die na een gezamenlijk overleg bij Eberhard van der Laan op de gang riep: “Dat gaan we dus niet doen!”. We besloten om nog even naar zijn kamer te lopen om de gezamenlijke strategie te bepalen. We gingen het niet doen, maar er werd goed afgestemd wat we zouden doen als de minister erop zou terugkomen. We vonden het onzin. We dachten dat het een oprisping van de minister was. En we wisten dat de minister politiek geen enkel gevaar liep als we niet zouden doen wat hij ons had gevraagd. Zeg maar: opgedragen. Voor zover ik weet is de minister er nooit op teruggekomen.
Ook hier weer: je dient de minister onvoldoende als je vaag loyaal bent. Je dient de minister als je de materie beheerst (inhoudelijke rationaliteit) en als je met hem of haar meedenkt (politieke rationaliteit). En dan kan het zelfs voorkomen dat je je minister moet behoeden voor een stap die politiek niet rationeel is. Inderdaad, je moet weten wanneer je de minister niet klakkeloos moet volgen. En hem voor meer onheil moet behoeden. Dat neemt niet weg: ten slotte is de minister altijd de baas. Als hij of zij tegen jouw wijze advies wil ingaan hoort dat bij de ministeriële verantwoordelijkheid.

 

 

Comments

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!