Leren door te proberen

oktober 28, 2014 by  
Filed under artikel

In 2006 brachten het CPB, het MNP en het RPB, drie van de vier toenmalige planbureaus) een belangrijke scenariostudie uit. Welvaart en leefomgeving. Over de ruimtelijke toekomst van Nederland in de brede zin van het woord. Ik mocht de nieuwe studie in Diligentia in Den Haag presenteren. Het werd eieren-lopen. De drie planbureaus waren er jaren mee bezig geweest. Over elke letter en vooral over elk cijfer was gediscussieerd. Aan al die discussies moest ik in mijn verhaal recht doen. Maar ik was ook trots dat onze mensen dit grote werk hadden afgerond.

Acht jaar later kijk ik met gemengde gevoelens terug op dit bijeenkomst. Want hoewel ik dacht vooral de onzekerheden te benadrukken, heb ik achteraf gezien toch te veel zekerheid gesuggereerd. Ik geef twee voorbeelden.

De onderzoekers gingen er in navolging van een eerdere economische scenariostudie vanuit dat er twee grote onzekerheden waren: zou de globalisering doorzetten of zouden terugtrekkende bewegingen worden gemaakt én zou de markt nog meer ruimte krijgen of zou toch weer op de overheid worden vertrouwd. Die twee onzekerheden leidden tot vier scenario’s. Het opvallende was dat de economie het hardst zou groeien als de globalisering zou doorzetten en nog meer het accent bij de markt zou worden gelegd. In 2008 stortte Lehman Brothers in. De kredietcrisis en later de eurocrisis waren het gevolg. Persoonlijk heb ik het idee dat de crises vooral voortkwamen uit een te veel aan markt in een te ongrijpbare mondiale context. Als dat waar is hadden de onderzoekers het dus geheel mis in hun scenariostudie. Globalisering en markt leiden niet tot de hoogste groei, maar tot een diepe crisis die ons decennia op achterstand zal zetten.

Een tweede voorbeeld. Volgens de genoemde studie zou de groei automobiliteit pas na 2020 afvlakken. In alle scenario’s. In werkelijkheid zou het aantal autoreizigerskilometers na 2005 in Nederland niet meer groeien. Het is een trendbreuk die zich in vele Westerse landen voordoet. De auto verliest met name onder de jeugd populariteit. Bovendien groeien de steden weer hard en zijn andere vervoermiddelen in de steden relatief populair.

Twee dingen zijn wel duidelijk: de samenleving verandert steeds in hoog tempo en de beste toekomstvoorspellingen komen niet verder dan het doortrekken van de trend. Bij trendbreuken staan we al snel machteloos. Directeur Coen Teulings liet publiekelijk weten dat zijn CPB de kredietcrisis nooit had kunnen voorspellen. Het beleid zal zich dus permanent moeten aanpassen aan een snel veranderende context. Én tegelijkertijd bestaan er permanent grote onzekerheden over die veranderingen. Een departement zal dus altijd moeten leren en zal altijd moeten omgaan met onzekerheden.

Daarover gaat dit hoofdstuk. Daarmee gaat het een slag dieper dan het eerdere hoofdstuk over kennis en onderzoek. Ik begin tamelijk eenvoudig met leren uit de werking van het vastgestelde beleid. Ex post evaluatie. Daarna komen de scenariostudies en de maatschappelijke-kosten-en-baten-analyses (mkba’s) aan bod. Tot slot komt de cruciale vraag: moet een departement leren door eerst het probleem grondig te analyseren en daarna het beleid vorm te geven of kan een departement wellicht meer leren door met verschillende vormen van beleid te experimenteren?

De zoektocht naar de schuldige

In de jaren 80 kreeg ik met anderen de opdracht voor een omvangrijke beleidsevaluatie. Onderwerp: de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Twee departementen en vier directoraten-generaal waren bij het onderzoek betrokken. Er was onvrede over het beleid. Het ging allemaal te langzaam en het was onduidelijk of het centrale beleid wel door gemeenten netjes werd uitgevoerd. Quod non. De vier opdrachtgevers waren vanaf het begin bezig om de vraagstelling zo te richten dat niet zij, maar anderen de schuld zouden krijgen van het weinig geslaagde beleid. Toen uiteindelijk bleek dat de cultuurhistorische ontwikkeling van stads- en dorpsgezichten weinig relatie vertoonde met alle beleidsinspanningen, richtte de onvrede zich op de onderzoekers. Het onderzoek verdween in een diepe la. Naar mijn indruk is weinig van deze evaluatie geleerd.

Maar dat lag niet alleen aan de opdrachtgever, maar minstens zo veel aan de onderzoekers. Het was de tijd waarin je ongestraft heel veel geld kon putten uit de ‘derde geldstroom’: opdrachtonderzoek. Het betreffende onderzoek had een budget van 615.000 gulden. Ik herinner me dat we daarvoor één inleidend gesprek voerden en een offerte indienden van enkele pagina’s. Na zes maanden moest het vooronderzoek zijn afgerond. Alleen was nooit afgesproken wat er moest gebeuren als de opdrachtgever na zes maanden ontevreden zou zijn. De verplichting voor 615.000 gulden was ongeclausuleerd. Ik zag opdrachtonderzoek dan ook als een prachtig alternatief voor NWO, dat ook toen al veel vergde van je uithoudingsvermogen en van je kopieerapparaat.

Dat mijn belangen geheel anders waren dan die van de opdrachtgever bleek toen we een paper over het onderzoek indienden op een wetenschappelijk congres. Het paper ging over wat we tegenwoordig multi-level-governance zouden noemen. Het was wetenschappelijk aan de maat en werd later gepubliceerd in een deftig boek. De opdrachtgever was not amused. Er ontstond veel gedoe. Ik bleek vooral geïnteresseerd in mijn wetenschappelijke carrière en de opdrachtgevers bleken vooral geïnteresseerd in het doorschuiven van de schuld voor het overheidsfalen naar de ander. Achteraf gezien kwam het de opdrachtgevers eigenlijk wel goed uit dat ik blijkbaar mijn eigen agenda had. Het bood een fantastisch alibi om bij het einde van het project, het onderzoek meteen verder te negeren.

Het is een extreem voorbeeld. Overigens niet zo extreem voor die tijd. En helaas is niet alles beter op dit moment. Vanuit de gedachte van een lerende organisatie kunnen bij (ex post) beleidsevaluaties drie dingen fout gaan:

  • We kijken terug en niet vooruit. Bij de bescherming van stads- en dorpsgezichten hadden we nog het geluk dat het om beleid ging dat nog in ontwikkeling was en tussentijds kon worden bijgesteld. Te vaak is het bij beleidsevaluaties vooral terugkijken en is het te weinig gericht op wat we in de toekomst beter zouden kunnen doen. Door de vraag te stellen ‘wat moeten we in de toekomst anders doen?’ voorkom je het zoeken naar ‘schuldigen’. Bovendien voorkom je daarmee dat de beleidsmakers in hun reactie niet verder komen dan: ‘we doen het al allemaal anders’. Hetgeen vaak niet het geval is. En dat betekent weer dat er niet wordt geleerd. Conclusie: richt de evaluatie op de toekomst.
  • De evaluatie is een speeltje van de onderzoekers (om te publiceren) en geen tool van de beleidsmakers (om te leren). Ons onderzoek naar de bescherming van stads- en dorpsgezichten werd intensief begeleid door een viertal beleidsmakers, als een soort vooruitgeschoven posten van de begeleidingscommissie van het onderzoek. Met hen spraken we maandelijks de stand van zaken door. Als het departement iets heeft geleerd van het onderzoek, dan was het in die tussentijdse gesprekken op mijn kamer op de universiteit. En niet uit dat dikke eindrapport. Waarom bestaat de onderzoeksgroep niet voor de helft uit beleidsmakers? Het formele antwoord luidt: dan krijg je geen objectief onderzoek! Dan kunnen ze hun eigen fouten verdoezelen! Het laatste is misschien waar, objectief onderzoek bestaat niet. Maar daar gaat het toch ook niet om? Je wilt toch dat het departement leert van de evaluatie. En een departement leert daarvan het meeste als de betrokkenen hun eigen handelen en de effecten van eigen handelen onder eigen ogen zien. Conclusie: laat buitenstaanders én insiders samen de evaluatie doen.
  • Dat zou ook een derde fout voorkomen: de onderzoekers gebruiken een frame dat zich slecht verhoudt met de praktijk van de beleidswereld. Zo hanteerden wij het frame van de multi-level-governance. De Algemene Rekenkamer gebruikt heel vaak het frame van de beleidstheorie: het geheel van achterliggende assumpties van het beleid moet kloppen. Alleen al het feit dat ik dit als een ‘frame’ betitel, zal op de burelen van de Rekenkamer leiden tot het fronsen van wenkbrauwen. Daar is het idee dat beleid gebaseerd moet zijn op heldere doelen, heilig. En dat het beleid eigenlijk alleen maar succesvol kan zijn als de achterliggende assumpties evidence-based zijn. Volgens mij is dat een perspectief op beleid en niet het enig denkbare. Dat betekent niet dat je bij evaluatie alleen het perspectief van de beleidsmakers hoeft te volgen. Van andere perspectieven kan ook de beleidsmaker veel leren. De cruciale vraag is: bereik je hem met het frame dat je voor je beleidsevaluatie hebt gekozen? Conclusie: sluit in de evaluatie aan bij de belevingswereld van de beleidsmaker.

Deze drie conclusie leiden tot een generieke conclusie: beleidsevaluatie hoort een integraal onderdeel uit te maken van het werk. Ex post evaluatie is daarmee per definitie verkeerd. Leren doe je vaak door te proberen. Leren doe je vooral als je fouten mag maken. Hoe organiseer je een beleidsproces waarbij niet alleen het ontwerpen van beleid maar ook het leren voorop staat? Hoe zorg je ervoor dat je regelmatig het proces even stil zet om te reflecteren op wat je de laatste maanden hebt gedaan? Hoe zorg je ervoor dat beleidsmakers zelf na een project bedenken wat ze van dat project hebben geleerd?

Het doet me denken aan het geweldige systeem dat McKinsey wereldwijd bijhoudt. Daar is het streven dat uit elk project lessen worden getrokken. Bij elk project vraagt men zich achteraf af: wat hebben we uit dit project geleerd? Die kennis wordt opgeslagen op een zodanige manier dat iedereen daarvan profijt kan trekken. Ook iemand die op vrijdag wordt gevraagd om voor maandagmorgen een offerte in te dienen. Waarom doen ze dat op geen enkel departement? Omdat ze geen geld hoeven te verdienen? Ze geven het wel uit.

Liever één puntschatting dan het drijfzand van vier scenario’s

Het CBS presenteert elke twee jaar een prognoses van de bevolkingsontwikkeling van Nederland. Het zijn echte ‘puntschattingen’: in 2040 telt Nederland 17,8 miljoen inwoners. Puntschattingen bieden een heerlijke zekerheid, maar het is wel een schijnzekerheid. Dat zie je ook terug in de tweejaarlijkse bevolkingsprognose van het CBS. De prognoses fluctueren nogal over de jaren heen. Dat is logisch want we kunnen de ontwikkelingen van vandaag niet automatisch doortrekken (extrapoleren) naar de toekomst. Bijvoorbeeld, we weten hoe oud de huidige bevolking is, we kennen de leeftijdsopbouw van de bevolking, we weten op welke leeftijd mannen en vrouwen op dit moment dood gaan, maar wat is de levensverwachting van de groep die nog een tijdje te leven heeft? En hoe ontwikkelt de vruchtbaarheid van vrouwen zich? Nog ongewisser ligt het bij de migratiecijfers, die soms erg van jaar tot jaar verschillen, afhankelijk van de mate van ellende in de wereld. Of van de snelheid van de eenwording van Europa. Gevolg: als we een aantal jaren een hoge immigratie hebben gehad, verwacht het CBS in 2040 een hoger bevolkingstal dan wanneer de immigratie een paar jaar op een laag pitje heeft gestaan.

Het is de reden waarom onderzoekers veel liever met scenario’s werken. Ze weten dat de toekomst te onzeker is om één toekomst te voorspellen. Ze werken liever enkele mogelijke toekomsten uit. Elk scenario heeft zijn eigen puntschattingen. En die puntschattingen te zamen geven bandbreedtes. Daarmee wordt zichtbaar dat de toekomst onzeker is en zich moeilijk laat voorspellen. Dat is een groot voordeel, boven die ene prognose.

Toch bieden ook scenariostudies schijnzekerheden. En ik ben die meer gaan zien, naarmate de WLO meer betekenis kreeg. Eerlijk gezegd had ik bij die presentatie in 2006 nimmer gedacht dat de WLO zoveel gewicht zou krijgen in de beleidsvorming in Den Haag. Voor mij was de presentatie een moment van grote opluchting. De WLO-werkgroep is jaren bezig geweest voordat alle cijfers per scenario waren ingevuld. Als lid van de stuurgroep had ik steeds weer de taak om de meningsverschillen tussen de drie planbureaus over voorlopige conclusies bij te leggen. Was het nu wel of niet denkbaar dat ‘we’ Kyoto niet zouden halen? Ging de Randstad zich nu wel of niet in Oostelijke richting uitbreiden? Één conclusie bleef me vooral bij: de gehele werkgroep tastte vaak volledig in het duister. En dat is nu eenmaal het geval als je grip te krijgen op de toekomst.

Een half jaar voor de afronding van de WLO schreef ik nog een brief aan mijn collega-directeuren van de twee andere planbureaus: als de WLO niet binnen een half jaar zou zijn afgerond zouden wij ons uit het project terugtrekken. Ons management had er geen zin meer in dat we zoveel capaciteit kwijt waren aan een project dat nogal eens doelloos ronddobberde op de drie frames van drie planbureaus. Mijn brief bleek later voor alle partijen een moment van opluchting: godzijdank, we gaan afronden.

Hoe anders was de sfeer na die presentatie in september 2006. Terwijl alle prognoses voor de onderzoekers in zacht potlood werden geschreven, om ze de volgende dag weer te kunnen uitgummen, werden voortaan alle mkba’s op de keiharde waarheid van de WLO gebaseerd. Zoals gezegd, dat is helaas een ernstige overschatting van de studie. De studie kent veel meer onzekerheden dan zo’n positie als ijkpunt voor toekomstige plannen rechtvaardigt.

Het heeft mijn denken over die ‘onbetrouwbare’ puntschattingen veranderd. Niet dat ze voor mij betrouwbaarder zijn geworden. Wel betwijfel ik of een scenariostudie als de WLO een goed alternatief is. Ik begin te vrezen dat scenariostudies uiteindelijk meer nadelen hebben dan zo’n puntschatting op voorwaarde dat de laatste regelmatig wordt ververst.

Laat ik de problemen en de nadelen van (dit soort) scenariostudies eens op een rijtje zetten:

  • Om de onzekerheid van de toekomst enigszins te reduceren nemen de scenariostudies twee basisonzekerheden als uitgangspunt. Voor de WLO was het fundamenteel onzeker of de globalisering zou doorgaan, en of we van een verdere verschuiving van publiek naar privaat mochten uitgaan. Deze twee basis onzekerheden (driving forces) leiden uiteindelijk tot vier verschillende scenario’s. In het scenario Global Economy zou zowel de globalisering als de verschuiving van publiek naar privaat zich voortzetten. In Regional Communities zou het tegenovergestelde gebeuren. Vervolgens is het aan de onderzoekers om binnen zo’n scenario de toekomst verder in te vullen. Maar waarom werd gekozen voor deze twee basisonzekerheden? Geen idee. Omdat economen gepreoccupeerd zijn door beide vraagstukken? Waarom niet de klimaatverandering, die in de prognoses in feite is genegeerd? Waarom niet de inkomensongelijkheid, die pas na Piketty weer op de agenda kwam? Hier is mijn eerste bezwaar tegen scenariostudies: de keuze van de driving forces is gewoon uiterst subjectief.
  • Als een keuze voor de driving forces is gemaakt, kunnen de scenario’s verder worden ingevuld. Daarbij doen zich twee problemen voor. Ten eerste doen we hier niks anders dan het maken van puntschattingen (op welk punt prognoses nou juist tekort schoten). Puntschattingen zijn bovenal op extrapolaties gebaseerd. Trendbreuken kunnen we nu eenmaal niet voorspellen. Zo miste de WLO die ik in 2006 presenteerde, de trendbreuk in het autogebruik, die zich al in 2005 aandiende. Nee, ik stond te vertellen dat de groei in de automobiliteit pas na 2020 zou afvlakken. Wel zouden de files afnemen na 2010 kunnen, wanneer het rekeningrijden zou zijn ingevoerd. Zoals bekend werd het rekeningrijden nooit ingevoerd.
  • Bij scenariostudies doet zich nog een tweede, veel groter probleem voor. Bij een ‘normale’ prognose neem je de huidige situatie en de huidige trends als uitgangspunt en voorspel je hoeveel inwoners Nederland telt in 2040. Maar in een scenariostudie ga je een stap verder: je doet voorspellingen in een veronderstelde toekomst: stel dat de wereld verder globaliseert en dat het primaat is aan de markt hoe zal het dan gaan met de natuur? Dan gaat het niet alleen meer om het extrapoleren van trends (en het missen van trendbreuken), maar vaak ook om een geloof. Of laat ik het wetenschappelijker zeggen: een paradigma. Zo bepaalde het paradigma van de planbureaus dat de hoogste economische groei zich zou voordoen als globalisering en marktwerking het zouden winnen van de nationale grenzen en een sterke publieke sector. We zitten inmiddels sinds 2008 in de derde recessie, als ik de tel niet ben kwijtgeraakt. Zelfs economen zijn het erover eens dat de ongebreidelde globalisering van de financiële markten een belangrijke oorzaak zijn geweest van de kredietcrisis van 2008. Ik heb dan toch liever de schijnzekerheid van een sobere puntschatting die een trendbreuk mist dan de schijnzekerheid van een wetenschapper die zich op drijfzand begeeft.
  • Het idee van bandbreedtes in plaats van puntschattingen is op het eerste gezicht sympathiek. Bandbreedtes suggereren immers meer onzekerheid en onzeker zijn we over de toekomst. Maar welke bandbreedtes moeten we eigenlijk hanteren? De afstand tussen de twee uiterste scenario’s? Op het eerste gezicht lijkt dat heel logisch. Maar waarom zouden de waarden tussen de uitersten waarschijnlijker zijn dan de waarden buiten de uitersten, als je vier willekeurige toekomsten hebt uitgewerkt? Dat zou alleen gerechtvaardigd zijn als de scenario’s op ordinaal niveau zijn gekozen, zoals voor de scenario’s voor de klimaatverandering geldt. Maar dat was bij de WLO helemaal niet het geval. Dus ook die bandbreedtes op zich verschaffen in de WLO een schijnzekerheid.
  • Onderzoekers houden van scenario’s, beleidsmakers hebben er in hun hart een hekel aan. Onderzoekers weten dat zekerheden niet te geven zijn, beleidsmakers hebben moeite om te gaan met onzekerheid. Ze blijven vragen welk scenario het meest waarschijnlijk is. En als de onderzoekers daarop geen antwoord willen geven, bestaat vaak de neiging bij beleidsmakers om de uitersten minder waarschijnlijk te achten en zich te baseren op de ‘middelste’ scenario’s. Dat kunnen we de onderzoekers niet verwijten, maar het bepaalt wel de relevantie van scenariostudies. [Overigens is alles beter dan beleidsmakers die denken dat ze een politieke keuze moeten. “Ik wil dat scenario”. “Nee, meneer, mevrouw, daarvoor zijn toekomstscenario’s niet bedoeld.” “Toch wil ik dat de toekomst er zo uitziet”.]
  • Ten slotte vergen scenariostudies veel tijd. De WLO dateert van 2006, de vorige studie, de EFO, dateerde van 1997. En de planbureaus zijn inmiddels, het is 2014, weer begonnen met een nieuwe scenariostudie, terwijl de WLO in feite met de kredietcrisis van 2008 de prullenbak in kon. Ik denk dat die lange termijn bij scenariostudies onvermijdelijk zijn. Het bedenken van aannames kost immers veel tijd. Tegelijkertijd gaan sommige ontwikkelingen razendsnel. De toekomst is nu. We hebben gewoon niet de tijd om jaren over een scenariostudie te doen.

Alles afwegende heeft Nederland meer aan de bevolkingsprognoses van het CBS, de puntschattingen die elke twee jaar worden ververst, dan een scenariostudie als de WLO. En als ik eerlijk ben vind ik die puntschattingen van het CBS nog minder interessant dan de trends waarop ze zich baseren. Juist door regelmatig de prognoses te herhalen kom je trendbreuken snel op het spoor. En wordt snel duidelijk waar de paradigma’s van de wetenschappers niet meer dan paradigma’s zijn.

Zonder scenario’s geen mkba’s

Maar als we geen toekomstscenario’s meer zouden hebben, hoe moet het dan met de mkba’s? De maatschappelijke kosten- en batenanalyses. Die zijn toch altijd op scenario’s gebaseerd? Dat is waar, hoewel het me verbaasd dat al die mkba’s toch op één cijfer uitkomen. Het is tegelijkertijd geen enkel probleem, omdat je een mkba natuurlijk even gemakkelijk op één puntschatting kan baseren als op vier.

Belangrijker is dat de bezwaren die ik heb tegen toekomstscenario’s in nog sterkere mate pleiten tegen een mkba. Niet alleen is de mkba gebaseerd op één of meer scenario’s. Op het drijfzand van de scenario’s wordt ook nog eens een briljante rekenexercitie uitgevoerd, die hoogst interessant mag zijn, maar ons tegelijkertijd nog verder wegvoert van de realiteit. Daarmee is de mkba-exercitie niet zinloos, zeker niet. Als we de uitkomsten van een mkba maar niet heilig verklaren. Maar laat ik eerst proberen de voor- en nadelen van de mkba op een rijtje te zetten.

Ik begin met de voordelen:

  • Het instrument brengt verbreedt en verdiept het debat. Het gaat niet alleen meer om de kosten en de directe opbrengsten, maar ook over de bredere maatschappelijke kosten en baten. Bovendien wordt geprobeerd om die kosten en baten in werkelijke euro’s te vertalen. ‘Goed voor het milieu’ moet worden vertaald in opbrengsten door verminderde uitstoot CO2. ‘Goed voor de bereikbaarheid’ moet worden vertaald in minuten reistijdwinst en reistijd wordt gerelateerd aan value for time.
  • Het instrument zuivert het debat, en dat blijkt ook, grote projecten halen het niet meer zonder een positieve mkba. Al is een uitweg altijd mogelijk. Zie het volgende voorbeeld. In 2013 moest € 6,4 miljard worden bezuinigd op het MIRT, het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Wegen, spoorwegen, bruggen, tunnels en wat dies meer zij voor de komende 16 jaar. De kabinetsformatie had een korting van € 2,4 miljard opgeleverd (einde FES) en het compromis over het schrappen van de inkomensafhankelijke zorgpremie nog eens € 4 miljard. In kleine kring ging men zich op het departement beraden. Hoe komen we tot een korting van € 6,4 miljard? Iemand opperde om uit te gaan van de MKBA’s die immers toch voor alle projecten voor handen waren. Iemand opperde dat de uitkomst misschien niet zou overeenstemmen met de wensen van de minister. Om die reden besloot men om aan de minister te vragen welke tunnels en wegen wat haar betreft beslist moesten doorgaan. Die projecten (waaronder de Blankenburgtunnel) werden voortaan ‘robuuste’ projecten genoemd. Die stonden voortaan boven de wet. Voor de prioritering van de overige projecten was de MKBA bepalend. Kijk, daarom ben ik een voorstander van MKBA’s. Om enige orde aan te brengen in het politieke gelobby rondom tunnels en snelwegen. En om persoonlijke opvattingen van ministers wat meer in het gareel te krijgen met het algemeen belang.

Maar er zijn ook nadelen:

  • Achter de voordelen van het instrument van de MKBA gaan overigens een belangrijk nadeel schuil: een mkba is veel minder objectief dan nog wel eens wordt gesuggereerd. Zo maakt het nogal uit welke nulvariant wordt gekozen. In 2012verscheen een mkba over de IJmeerlijn. In de nulvariant werden de beoogde 60.000 extra woningen voor Almere meegenomen, terwijl volstrekt onduidelijk is of van die 60.000 extra woningen ooit sprake zal zijn. Op dit moment, in 2014, heeft Almere een vertrekoverschot, hetgeen niet meteen spoort met een beoogde groei met 3.000 woningen per jaar. Ander voorbeeld: periodiek wordt gesteggeld over de hoogte van de discontovoet in de mkba. Hoe hoger de discontovoet, hoe kleiner de betekenis van de maatschappelijke baten op lange termijn (de kosten en baten worden immers omgerekend naar contante waarde). Uit het feit dat bij de pensioenen met een veel lagere discontovoet wordt gerekend, blijkt al dat de hoogte van de discontovoet gewoon een politieke keuze is, hoe netjes ook verantwoord door een commissie van wijzen.
  • Veel overwegingen krijgen geen plek in een mkba, of worden als pro-memorie-post afgedaan. PM-posten zijn aardig, maar worden in de definitieve optelsom niet meegenomen. Vooral op het oude VROM werd nogal eens geklaagd over het feit dat mkba’s te weinig recht deed aan de ‘zachte waarden’. Ruimtelijke kwaliteit, biodiversiteit, leefbaarheid, dat soort zaken. Overigens hebben de voorstanders van de mkba hier een goed tegenargument.Ten eerste mag de ‘uitkomst’ van de MKBA, dat ene cijfer, de uiteindelijke beslissing nooit dicteren en ten tweede kan verder onderzoek ongetwijfeld meer mogelijkheden vinden om baten en kosten te monetariseren.
  • Mijn belangrijkste bezwaar ligt nu juist bij dat monetariseren. Dat mensen hun preferenties alleen op de markt tot uitdrukking brengen. Dat hun betalingsbereidheid (voor natuur, voor groen, voor biodiversiteit, voor landschappelijk schoon) alles zegt over hun preferenties. De fundamentele misvatting dat een perfecte markt een betere weergave is van onze voorkeuren dan verkiezingen. Terwijl verkiezingen nu juist aanvullende informatie verschaffen. Ook als iemand niet bereid is om elke dag € 1 te betalen om een natuurgebied te betreden, kan hij de maatschappelijke baten van het natuurgebied veel hoger inschalen. En kan hij ook bereid zijn om collectief daaraan veel meer bij te dragen dan die ene euro per dag. Een burger is meer dan een consument. En mijn grote probleem met MKBA’s is dat burgers tot consumenten worden gereduceerd.
  • Ten slotte wordt het gekleurde instrument van de mkba vaak nogal politiek gebruikt dan wel misbruikt. Ik heb me in de Rijks Planologische Commissie, een roemrucht ambtelijk voorportaal, dan ook altijd geërgerd aan vertegenwoordigers van ‘Financiën’ die een project op voorhand afwezen omdat de mkba ‘negatief’ was. Geen discussie verder nodig.

Wat leren deze voor- en nadelen? Ten eerste een mkba is erg informatief, maar dat geldt meer het denkproces dan de uitkomst. Die uitkomst is te ‘vervuild’ om als uitgangspunt van beleid te nemen. Maar wie met name dat denkproces laat zien, inclusief alle aannames, verrijkt en zuivert het politieke debat. Bepaalde argumenten kunnen voortaan niet zo maar meer worden geponeerd. Andere argumenten winnen aan gewicht. Dus: de denkexercitie is interessant, niet de uitkomst.

Daarmee is de conclusie nogal vergelijkbaar met de conclusie die ik eerder trok over scenario’s en prognoses. Bij prognoses is vooral het analyseren van de trends interessant en nuttig, bij mkba’s het analyseren van de argumenten. In beide gevallen zou de uitkomst, die ene puntschatting bijzaak moeten zijn.

Adaptief zijn

Daarmee komt de focus meer te liggen op het ‘nu’ in plaats van op een verre toekomst. Op het ontdekken van de ontwikkelingen die zich nu voordoen in plaats van op het voorspellen van een onzekere verte. Daar hoort ook een andere manier van sturen bij: adaptief.

Adaptief is één van de nieuwe woorden van Den Haag. Sinds een paar jaar moet alles adaptief en doen we alles adaptief. Ik ben daar blij mee. Niet met die hype, maar wel met dat streven naar adaptief beleid. Wat is adaptief beleid? Er zijn veel definities. Ze komen er allemaal op neer dat je je beleid beter steeds kan aanpassen, naar gelang de ontwikkelingen, dan je voor 30 jaar vast te leggen.

Er zijn twee belangrijke aanleidingen voor het Ministerie van IenM om ‘adaptief’ te worden. Ten eerste het Deltaprogramma, het omvangrijke programma om Nederland beter te beschermen tegen stijging van de zee en van de rivieren. De commissie Veerman had zich gebogen over de gevolgen van de klimaatverandering voor Nederland en had gepleit voor een Deltaprogramma. Nu al moesten harde afspraken worden gemaakt voor de verre toekomst. Gelukkig was Deltacommissaris Wim Kuijken, die leiding moet geven aan het programma, meteen een stuk pragmatischer. Hij wilde zich niet vastpinnen op plannen voor een verre toekomst. Wat hem betreft gingen we gewoon aan het werk en zouden we de komende jaren naar bevind van zaken blijven handelen. Precies wat adaptief beleid inhoudt. Uitgaan van onzekerheden. Beseffen dat de snelheid van de zeespiegelstijging onzeker is. Nooit beslissingen nemen waarvan je later spijt kan krijgen. Beter kleine stapjes en de mogelijkheid om je beleid aan te passen, dan werken aan een grand design. Als je de ontwikkelingen maar goed in de gaten houdt.

Ook bij het mobiliteitsbeleid spreken ze tegenwoordig vaak over adaptief beleid. Al is de situatie daar wel anders. We weten dat de zeespiegelstijging (door de verandering van het klimaat) zal plaatsvinden, alleen weten we niet hoe snel. Bij de automobiliteit gingen we altijd uit van een (oneindige) groei, maar sinds 2005 maakt het aantal autoreizigerskilometers pas op de plaats, terwijl de bevolking sindsdien nog wel duidelijk is gegroeid. Of de groei ooit weer aantrekt is onduidelijk. Ook hier is adaptief beleid wijs beleid: niet meteen uitgaan van schijnzekerheden, maar eerst maar eens rustig afwachten hoe de automobiliteit zich ontwikkelt. Dus niet meteen besluiten dat er nooit meer nieuwe wegen nodig zijn. Maar ook niet blijven doorgaan met het aanleggen van nieuwe wegen. Als de groei van de automobiliteit niet meer terugkomt, kunnen we dat geld beter aan andere dingen besteden. In dat opzicht is het ook wel boeiend dat het Ministerie van IenM spreekt over adaptief beleid, terwijl tot 2028 nog 35 miljard wordt gereserveerd voor de uitbreiding van het wegennet.

Het is niet zo van belang of het begrip echt nieuw is. Wetenschappers hebben al jaren geleden voor adaptief beleid gepleit. De toekomst is nu eenmaal intrinsiek onzeker en daarom moet je in het beleid altijd rekening houden met onzekerheden. Het beleid moet zich altijd kunnen aanpassen aan gewijzigde omstandigheden. Daarnaast is het de vraag of het adaptieve beleid van tegenwoordig fundamenteel anders is dan het incrementele beleid waarover Lindblom al sprak in de jaren 60. Dat beleidsmakers zich altijd voornemen om zich op de lange termijn te richten, maar dat de praktijk bestaat uit kleine en soms hele kleine stapjes, afhankelijk van de veranderende omstandigheden. Lindblom beweerde zelfs dat dat juist goed was. De toekomst was zo onzeker dat je beter kleine stapjes kan zetten dan ‘synoptisch rationeel’ te plannen voor een verre toekomst. Gelukkig hebben anderen deze theorie later weer aangepast. ‘Lindblom’ kan ook verzanden in stilstand. Het is beter om kleine stapjes te maken in een bepaalde, gewenste richting.

Adaptief beleid vraagt vijf dingen:

  • een beeld van een waarschijnlijke toekomst (dat steeds moet worden bijgesteld)
  • een beeld van een gewenste toekomst (dat ook steeds wordt bijgesteld, alleen al omdat er soms een ander kabinet komt)
  • het monitoren van de huidige ontwikkelingen
  • een open houding voor die ontwikkelingen (het ministerie van IenM had iets te veel moeite om te onderkennen dat de groei uit de automobiliteit was verdwenen; iedereen heeft overigens ook recht op zijn eigen blinde vlek)
  • het zetten van kleine stappen in het licht van de huidige ontwikkelingen in de richting van die twee bewegende ‘punten op de horizon’: wat we wensen en wat we verwachten.

Anders leren

Deze andere manier van sturen gaat voor mij samen met een andere manier van leren. Tastend en zoekend. Dat staat nogal haaks op het denken bij de overheid (niet op de praktijk!). Men denkt veelal dat een probleem eerst tot op het bot moet worden geanalyseerd, dat de toekomst zo helder mogelijk moet worden beschreven en dat dan pas een wijs, goed onderbouwd, besluit kan worden genomen. Maar waarom zouden we niet meer experimenteren en variëren? En op die manier aan de weet komen welke richting het beste kan worden gekozen?

Ik moest aan dat onderscheid denken bij het lezen van een recent rapport van de WRR: Met kennis van gedrag beleid maken. Het rapport had een roemruchte voorganger: De menselijke beslisser. Een voorstudie van de WRR uit 2009. Het was een verzameling essays van gedragswetenschappers die op grond van uitgebreide gedragswetenschappelijke studies aantoonden dat het gedrag van de burger maar zelden rationeel is, terwijl de overheid in haar beleid vaak uitgaat van een rationeel kiezende burger. Het blijkt dat burgers allerlei bias hebben bij het verwerken van informatie, dat ze moeite hebben om in hun gedrag rekening te houden met de verre toekomst en dat ze zich veel aantrekken van wat andere mensen doen. Op verzoek van de secretarissen-generaal is dat allemaal nog eens mooi en helder samengevat in een echt Rapport. Zo krijgen deze inzichten nog meer bekendheid en nog meer gewicht.

Er is wel één groot verschil met de Voorstudie. In een Voorstudie kan je nieuwe inzichten aanreiken, in een Rapport moet je erbij zeggen wat je ermee moet doen. Zo gaat dat bij de WRR. En hier word ik minder enthousiast. Persoonlijk zou ik na al die relativering van de rationaliteit van het menselijk gedrag kiezen voor een relativering van het beleid. Jongens, laten we eerlijk zijn: die mensen reageren soms zo onvoorspelbaar dat we beter een stapje terug kunnen doen. Zo niet de WRR. Die kiest voor de aanval en voor aanscherping van het beleid. Departementen moeten meer ‘gekwalificeerde gedragsexperts’ aanstellen, die vroeg in het beleidsproces moeten worden ingeschakeld. Het IAK (een Haagse bijbel met regels voor het opstellen van wetten) moet worden aangescherpt opdat de achterliggende beleidstheorie beter wordt ‘geëxpliciteerd’. En door checks and balances moeten de gedragswetenschappelijke voeding en toetsing worden ‘afgedwongen’.

Eerlijk gezegd: ik geloof er niet in. Hoe verfijnd moet het beleid wel niet worden, als we van geval tot geval moeten inschatten hoe burgers werkelijk op beleidsmaatregelen zullen reageren? Bovendien: we weten helemaal niet hoe burgers in concrete gevallen reageren. We weten vooral dat ze lang niet altijd rationeel reageren op overheidsbeleid. Herman van Gunsteren sprak ooit heel wijs over ‘de ongekende samenleving’. Als het over de afwegingen van burgers gaat, heeft hij nog steeds gelijk. En misschien moeten we deze ‘ongekendheid’ ook wel koesteren. Willen we echt weten hoe mensen mensen hun keuzes maken?

Achter het denken van de WRR gaat een vorm van leren schuil, die nu juist in dit soort onzekere omstandigheden niet erg handig is. In de bestuurskunde spreken we over A/I-leren versus V/S-leren. Analyse + instructie versus variëteit + selectie. In het eerste geval leidt een steeds verdergaande analyse tot een steeds verfijndere instructie. Precies wat de WRR hier lijkt voor te staan. In het tweede geval probeert de overheid op verschillende manieren haar doelen te bereiken en bekijkt in de praktijk welke maatregel het meeste effect heeft. Naar mijn inschatting past hier V/S-leren. Laten we maar proefondervindelijk kijken wat werkt.

Misschien is het voor sommigen wat teleurstellend, zo’n combinatie van adaptief beleid en leren door te proberen. Het gaat veel minder over verre toekomsten en over grote gebaren. Maar de verre toekomsten laten zich slecht voorspellen, en de grote gebaren uit de 20e eeuw zijn mij nogal slecht bevallen. Ik merk bij mezelf een voorkeur voor kleinere stappen die op draagvlak in de samenleving kunnen rekenen. Politiek gedragen. En inderdaad, dat is een persoonlijk standpunt.

Comments

One Comment on "Leren door te proberen"

  1. Rob Bouman on di, 28th okt 2014 15:53 

    Inderdaad zijn CPB en PBL begonnen met een nieuwe scenariostudie, WLO-2 geheten. Daarbij is wel geleerd van de de lessen uit WLO-1. Iets minder scenario’s (twee, hoog en laag) en meer modulair opgebouwd met modules voor mobiliteit, energie en klimaat, wonen, natuur en landbouw. Belangrijk ook dat het -mede door de modulaire opbouw- sneller kan en dat de gebruikers veel nadrukkelijker aan de voorkant worden betrokken.
    Stap 1 voor deze WLO-next is vorig jaar oktober gepubliceeerd: de Horizonscan; een trendverkenning. Zeer lezenswaardig!
    http://www.pbl.nl/nieuws/nieuwsberichten/2013/pbl-verkent-samen-met-cpb-internationale-en-nationale-trends-welvaart-en-leefomgeving

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!