De Agenda stad of de agenda van de steden

april 22, 2015 by  
Filed under artikel, De Stad

Historisch perspectief

Laten we het even in perspectief zien. Na de oorlog kregen de Nederlandse steden het moeilijk. Er was een gebrek aan ruimte. Vanaf de jaren 60 trokken de mensen massaal naar buiten. Naar de groeikernen en naar allerlei kleine kernen op het platteland. Het was een onnatuurlijke beweging. Normaal trekken mensen naar de stad, in Nederland en wereldwijd. Niet om er altijd te blijven, maar wel omdat de stad meer kansen biedt dan het platteland. Het was dan ook niet verrassend dat in de jaren 80 de trend al weer omsloeg. De steden krabbelden langzaam uit een diep dal. Het aantal inwoners nam weer toe. Maar nog niet van harte.

Het echte keerpunt lag in de jaren 90. Amsterdam ontwikkelde het Oostelijk Havengebied. Voor mij staat dat gebied model voor de nieuwe stad. Voor de nieuwe agenda van de stad. Stadsvernieuwing werd vervangen door stedelijke vernieuwing. Bij stadsvernieuwing werden sociale huurwoningen vervangen door betere sociale huurwoningen. ‘Bouwen voor de buurt’. In het Oostelijk Havengebied werd voor het eerst op grote schaal gebouwd voor de nieuwe stedeling: ‘de hoogopgeleide kenniswerker’. Daarna kwamen Richard Florida en Ed Glaeser, de twee beroemde Amerikaanse wetenschappers, die groot werden met mooie boeken over het belang van de stad. En jaren daarna kwam de Agenda stad. Een programma van het Rijk, waaraan de steden schoorvoetend mee doen. Alleen al omdat je het nooit weet.

Het is goed dat het programma Agenda stad er is. Maar alle tam tam rondom de Agenda stad vraagt wel om enige relativering en nuancering. De steden hebben al jaren hun eigen agenda. Dat steden werken aan hun agglomeratiekracht is niet nieuw. Dat steden hoogopgeleide starters kansen bieden is niet van het laatste jaar. Dat steden weten dat de nieuwe kenniseconomie om een ander woningbestand vraagt, hoeft het Rijk niet te komen vertellen. Dat steden aan hun sociale en culturele leefklimaat werken, omdat ze de nieuwe hipster willen vasthouden, was buiten Den Haag al lang gewoon.

Daarnaast is het de grote vraag wat het Rijk te bieden heeft voor de ontwikkeling van de steden. Wat staat er eigenlijk op die Agenda stad van het Rijk? Die vraag is des te relevanter omdat bij de Agenda stad eerder het proces en de procesvernieuwing voorop lijken te staan dan de inhoud. Maar de vraag is natuurlijk: wat hebben steden nodig dat alleen het Rijk hun kan bieden?

Ik laat in dit essay de tam tam van de Agenda stad voor wat hij is. We grinniken wel vaker in het land als Den Haag iets heel nieuws heeft bedacht, wat anderen al jaren wisten. We grinniken ook wel vaker als Den Haag een te grote broek aantrekt. Voor mij zijn drie vragen hier interessant: welke ontwikkelingen doen zich in de steden voor, welke stedelijke agenda is hier adequaat en welke bijdrage zou het Rijk daaraan (nog) kunnen leveren? Ik baseer me daarbij met graagte op een rapport dat onder mijn leiding in opdracht van de VNG is geschreven. Ter ondersteuning van de collegeonderhandelingen van het voorjaar van 2014 brachten wij het rapport Perspectief voor de steden uit.

De staat van de stad: twee gezichten

Steden zijn steeds meer de motor van economie en innovatie. Bedrijven profiteren van elkaars nabijheid en clusteren in steden. De kenniseconomie is de post-industriële economie aan het verdrijven, en gedijt goed in steden. De meeste steden groeien, zelfs als er geen nieuwe huizen meer worden gebouwd. Tegelijkertijd kondigt de bevolkingskrimp zich in de perifere delen van het land aan.

In de nieuwe economie van kennis en innovatie is een aantal zaken cruciaal: stedelijke dichtheid, de bereikbaarheid van andere steden én de kwaliteit van de leefomgeving (voorzieningen, cultuur, veiligheid ). Niet het aantrekken van bedrijven moet voorop staan, maar het aantrekken en behouden van mensen die voor die bedrijven aantrekkelijk zijn. Daarmee zijn de creatieve kenniswerkers interessant geworden voor elke stad. Tegenwoordig geldt: ’werken volgt wonen’. Overigens begint dat pas als er voldoende interessante banen zijn, anders komen die hoogopgeleiden ook niet.

Een florerend cultuurbeleid is van belang voor een welvarende stad. Mensen trekken naar steden vanwege hun (culturele) voorzieningen, bedrijven trekken naar steden vanwege de florerende arbeidsmarkt. Internationale bedrijven willen goede culturele voorzieningen voor hun mensen. Cultuur levert de stad ook veel direct economisch profijt op.

In dat opzicht is de stedelijke economie goed met een vliegwiel te vergelijken. Als het eenmaal draait hoef je niet zoveel te doen, om het draaiende te houden (Amsterdam). De banen gaan de mensen en de andere banen achterna. Maar als er stilstand is, is het erg ingewikkeld om de stedelijke economie in beweging te krijgen (Rotterdam, Heerlen). Hoogopgeleide mensen trekken weg en daardoor is de stad minder aantrekkelijk voor nieuwe bedrijven. De triomf van de stad doet zich niet overal (zo maar) gelden.

Ook in ander opzicht heeft de ‘triomf van de stad’ twee gezichten. In de nieuwe stedelijke economie staan de hoogopgeleide werknemers wel erg centraal. Lageropgeleiden hebben het veel moeilijker, ook al omdat op de arbeidsmark verdringing plaatsvindt: veel hoogopgeleiden werken beneden hun werkelijk niveau. Bovendien kan de groei gemakkelijk leiden tot tot ruimtelijke uitsortering, waarbij de werklozen en de lage inkomens verschuiven naar de randen van de steden en naar de oude groeikernen. Ook dat succesvolle Amsterdam heeft in dat opzicht twee gezichten. 12,3% van de inwoners van Amsterdam leeft bijvoorbeeld onder de armoedegrens, tegen 11,6% in Rotterdam, dat de ‘triomf van de stad’ grotendeels aan zich voorbij ziet gaan. En die 12,3% woont voor een zeer groot deel buiten de Ring. In veel steden zijn de broedplaatsen niet aan te slepen, maar veel winkels moeten sluiten. Terwijl de nationale economie afhankelijker wordt van de steden, worden in die steden de verschillen tussen arm en rijk groter.

Natuurlijk is die stad veel complexer dan dat simpele praatje van de D66-stemmende hoogopgeleiden die onze welvaart op hun rug hebben genomen. Zo neemt in de steden de diversiteit in tal van opzichten toe. Het gaat om steeds meer nationaliteiten, het gaat om Turken en Marokkanen die vaak moeilijk werk krijgen, het gaat om MOE-landers die vaak een (laagbetaalde) baan hebben, het gaat om vluchtelingen, het gaat om hoog opgeleide zzp-ers en het gaat om expats die voor bedrijven een periode naar Nederland komen. Aan de onderkant zien we steeds meer arbeidsmigratie en steeds minder gezinsmigratie. In de war of talent is het van groot belang om je stad aantrekkelijker te maken voor de internationale kenniswerkers.

Naast de diversiteit is de dynamiek van belang. Steeds meer hebben de steden te maken met passanten, zowel aan de bovenkant als aan de onderkant. Passanten worden structureel. Daarop zijn steden vaak nog onvoldoende ingericht. Ook in de achterstandswijken is er veel dynamiek (zeker in wijken met meer eigen woningbezit). De stad is een emancipatiemachine, hoewel niet iedereen boven komt. Veel migranten beginnen in bepaalde wijken (waar ze netwerken hebben, waar meer kans is op informele arbeid). Deze arrival neigbourhoods zijn niet het probleem, die zullen altijd blijven bestaan. Het gaat erom om mensen kansen te geven en om beleid te richten op mensen die er niet in slagen om verder te komen.

Daarom is het belangrijker om meer oog te hebben voor mensen en minder voor wijken (ook omdat de wijk in Nederland nauwelijks de kansen van de inwoner bepaalt). Veel mensen wonen in achterstandswijken omdat ze arm en werkloos zijn en ze zijn niet arm en werkloos omdat ze in achterstandswijken wonen. Niettemin is de schaal van sommige achterstandswijken zodanig dat de problemen te veel kunnen cumuleren.

De twee gezichten van de stad vragen volgens Perspectief voor de steden om een brede agenda. In de komende jaren moet het niet alleen gaan over de economische groei, over de creatieve klasse, over de broedplaatsen, maar ook over de nieuwe armoede, de nieuwe woningnood, en het gebrek aan kansen. Al met al: het moet gaan om de sociaal-economische vitaliteit van de steden.

De agenda van de steden

Wat kan de stad doen? Hoe kunnen gemeentebesturen de stedelijke ontwikkeling versterken? In het rapport Perspectief voor de steden stond een groot aantal concrete en minder concrete voorbeelden van een stedelijke agenda. De commissie stelde drie dingen centraal:

  • Waar ligt de kracht van je stad? Wat is het verhaal van je stad? Kopieer niet het succesmodel van andere steden, maar weet wat jouw stad nodig heeft. Niet iedere stad ligt in een ‘valley’, niet iedere stad heeft baat bij een campus.
  • Het verhaal van de stad wordt vaak verteld door burgers. Daarom is het zo belangrijk om aan te sluiten bij de initiatieven van burgers. Een goed bestuur geeft ruimte aan de stad en ruim baan voor de burger.
  • Sectorale en solistische oplossingen werken niet meer. Het gaat om de verbinding. Economie en sociaal moeten worden verbonden. Duurzaamheid én cultuur zijn brede thema’s die in alle sectoren moeten terugkomen. En in stedelijke regio’s is een gezamenlijke aanpak van ‘stad en ommeland’ vereist.

Van daaruit werd de agenda van de stad geleidelijk ingevuld. Zo bepleitte de commissie onder andere:

  • Nieuwbouw moet gericht zijn op vergroting van de ‘massa’: verdicht binnen de agglomeratie. Herstructurering en transformatie van bestaande gebieden zijn vaak niet duurder dan nieuwbouw aan de randen van de agglomeratie, als niet alleen wordt gekeken naar de plan-exploitatie, maar ook naar het effect op de gehele stad.
  • Ontwikkel nieuwe woonmilieus voor hoger opgeleiden én voor middeninkomens. De hoger opgeleiden zijn aantrekkelijk voor nieuwe bedrijven, woningen voor middeninkomens zijn aantrekkelijk voor migranten die gebruik maken van de emancipatiemachine die de stad ook is.
  • Het percentage sociale huur is in veel steden nog steeds veel te hoog. Regionale aanpak is hier onvermijdelijk.
  • Bij het grondbeleid moet het primair gaan om de ruimtelijke kwaliteit, de samenhang en de leefbaarheid van de stad.
  • Leegstaande gebouwen zijn een kans voor starters én voor burgerkracht. Het vraagt om: minder regels en flexibelere bestemmingsplannen. Vernieuw bestaande werkplekken in plekken voor kenniswerkers. Zet bestaande gebouwen om in woningen voor middeninkomens, voor doorstromende migranten.
  • De buurtinfrastructuur moet zowel sociaal en economisch krachtig zijn.
  • Heb continu overleg met het bedrijfsleven. Betrek ze bij voorbereiding en uitvoering van beleid. Wat economisch één gebied is, moet ook bestuurlijk als zodanig worden behandeld.
  • Kies voor concentratie van winkelbestand op stads- en wijkniveau.
  • Biedt meer ruimte en meer voorzieningen aan de internationale kenniswerker: veel internationale kenniswerkers zijn passanten (huur belangrijker dan koop, internationaal onderwijs).
  • De universiteitssteden investeren meer in huisvesting voor, talents scouting en het binden van internationale studenten.
    Sel je meer in op laaggeschoolde passanten. Short-stay-voorzieningen (‘Polenhotels’) zijn belangrijk. Ook scholen moeten beter worden toegerust op passanten.
  • Veel migranten wonen maar tijdelijk in achterstandswijken (hun arrival neigbourhoods). Voor hen is niet het verbeteren van de wijk prioriteit maar het vergroten van hun kansen op de arbeidsmarkt (taal, stage, werk). Het verbeteren van achterstandswijken kan voor hen zelfs contraproductief zijn, omdat ze daardoor naar andere achterstandswijken worden verdreven. Voor veel migranten is het dus beter om de verschillen tussen wijken te accepteren.
  • Daar staat tegenover dat degenen die niet in staat zijn om de achterstandswijken te ontstijgen, recht hebben op een decente en veilige leefomgeving.
  • Waar de schaal van de achterstandswijken de problemen onbeheersbaar dreigt te maken kan worden overwogen de toestroom van nieuwe kwetsbare groepen tegen te gaan. Dat kan door nieuwbouw van betere woningen in achterstandswijken, door woningtoewijzing (op straat- en buurtniveau), door regionale afspraken te maken en door toepassing van de Rotterdamwet. Zo kan een opeenhoping van kwetsbare groepen en een te eenzijdig sociaal-economisch profiel worden voorkomen.
  • Ga aan de gang met de verhalen die in de stad leven. Ga andere steden niet kopiëren. Het gaat op het culturele DNA van je eigen stad. Daarin speelt cultuurhistorie een grote rol.
  • Regelgeving moet het culturele klimaat niet in de weg zitten
  • Werk aan de herbestemming van het culturele erfgoed. Creëer ontmoetingsplaatsen (free zones) voor creatieve elite en culturele voorlopers. Benut leeg vastgoed om je culturele infrastructuur te versterken.
  • Investeer in de creativiteit van mensen, van jongeren en van ouderen. Daar past cultuureducatie bij.
  • Denk bij culturele instellingen regionaal. Betrek de regio bij het investeren in cultuur in de eigen stad. Specialisatie in culturele voorzieningen.
  • Festivalisering past bij consumer city (en bij identiteit).
  • Biedt kunstenaars van elders de mogelijkheid om langer in Nederland te blijven, ook als ze niet meteen een baan hebben. Zoals dat ook voor kenniswerkers geldt.
  • Bibliotheken van de toekomst zijn kennisplekken, plekken van dialoog, een educatief centrum.

Wat blijft erover voor het Rijk?

Dit waren de belangrijkste aanbevelingen van de commissie. [Waarbij zij opgemerkt dat ik het thema duurzaamheid hier buiten beschouwing heb gelaten, omdat het voor dit onderwerp minder relevant is.] Wat laten die aanbevelingen zien?

De stedelijke economie laat zich vooral faciliteren en nauwelijks sturen. En ook het faciliteren heeft zijn grenzen. Dat oude binnensteden in trek zijn bij de hoogopgeleide kenniswerkers die je tegenwoordig nodig hebt, is zeer interessant, maar geeft weinig mogelijkheden voor het lokaal bestuur. Je hebt een oude binnenstad of je hebt geen oude binnenstad. En dat Rotterdam het al jaren matig doet, ondanks de steeds weer opvlammende hoop dat het nu echt beter wordt, ligt niet aan het gemeentebestuur. Het ligt aan de veranderde economische structuur in dit land, waardoor arbeiders niet meer gaan wonen in de omgeving van de fabrieken maar bedrijven zich vestigen in de buurt van de plekken waar de kenniswerkers willen wonen. Gechargeerd gezegd, maar globaal wel waar.

Beleid moet dus vooral in het teken staan van ‘go with the flow’. Niet tegen de stroom oproeien. Heel goed onderkennen hoe de ontwikkelingen gaan en in de sfeer van randvoorwaarden ondersteuning verlenen. Zorgen dat die woningen er zijn op korte afstand. Zorgen dat die cultuur er is. Zorgen dat de veiligheid is gewaarborgd. En vooral zorgen voor de bereikbaarheid van mensen en bedrijven. Laten we eerlijk zijn: de casus Rotterdam, om nog maar niet te spreken van de casus Heerlen, laat zien dat de overheid niet zo heel veel kan als het gaat om het fundamenteel aan de praat krijgen van de stedelijke economie. Wat dat betreft is de overheid van grotere betekenis voor de ‘achterkant van de medaille’: het sociale domein waarin de achterblijvers een plek zoeken.

En wat de overheid wel kan, is vooral een zaak van het lokaal bestuur. Om twee redenen. Ten eerste moet elke stad uitgaan van eigen kracht en het verhaal van de eigen stad scherp krijgen. Elke stad is anders en elke stad heeft zijn eigen kansen. Daarbij past geen generiek centraal beleid. Ten tweede vergt het beleid ter versterking van de stedelijke economie vooral kennis van de lokale omstandigheden en de lokale ontwikkelingen. Het vergt het geven van een klein duwtje op het juiste moment. Het is het aanvoelen van lokale behoeften. Dat is het werk van het lokaal bestuur.

Om die reden ben ik wel benieuwd wat de (Rijks) Agenda stad gaat opleveren. Ik ga er gemakshalve van uit dat het Rijk niet het werk van de steden wil gaan dupliceren. Dat is weinig zinvol en zou al gauw terecht de kritiek van ‘bestuurlijke drukte’ opleveren. En ik ga er ook vanuit dat het normale Rijksbeleid gericht op de bevordering van de economie niet op de Agenda stad zal staan. Het economisch klimaat verbeteren, het onderwijs op peil brengen, onderzoek en innovatie bevorderen. Allemaal van belang voor de economie in het algemeen en daarmee ook voor de steden. Maar dat is nog geen stedelijke agenda.

Wat resteert er voor de Agenda stad?

  • Het vergroten van de bereikbaarheid van de steden (ten behoeve van de agglomeratiekracht van de steden). Ik ben benieuwd welke nieuwe wegen en tunnels op de agenda verschijnen. Ik heb het gevoel dat de belangrijkste bereikbaarheidsproblemen van de steden tegenwoordig de toegang tot die steden betreffen. Is dat Rijksbeleid? Of is dat door het Rijk gefinancierd stedelijk beleid?
  • De systeemverantwoordelijkheid voor cultuur en onderwijs. Gaat het Rijk weer meer geld besteden aan cultuur, wat vooral de steden ten goede zal komen? Of mogen we dat na de ingreep van Zijlstra de komende jaren juist niet verwachten? En gaat het Rijk meer geld ter beschikking stellen van de scholen in de achterstandswijken? Het is al een oude wens.
  • De systeemverantwoordelijkheid voor de universiteiten: het is opvallend dat buitenlandse universiteiten veel meer bedrijven aan zich weten te binden dan de Nederlandse. We zouden nog meer aan de bekostiging van de universiteiten kunnen veranderen opdat valorisatie echt aantrekkelijk wordt.
  • Het verkleinen en/of verschuiven van immigratiestromen: ik geloof er niets van dat de Agenda stad zal leiden tot een ander immigratiebeleid. [Evenmin mogen we verwachten dat het veiligheidsbeleid fundamenteel verandert door de Agenda stad.]
  • De systeemverantwoordelijkheid voor het binnenlands bestuur: wie de stad meer kansen wil geven zal het eigen belastinggebied van het lokaal bestuur moeten vergroten. Ik kan me voorstellen dat op dat gebied veranderingen te verwachten zijn. Maar we weten ook allemaal dat het vergroten van het lokale belastinggebied kan leiden tot grotere verschillen tussen gemeenten en met name tussen rijke en arme gemeenten. Het is de vraag of de politiek daar aan wil (en moet willen).
  • Ik daag de regering graag uit om werk te maken van de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Structuurwijzigingen zijn niet heilig, maar waarom vallen grote delen van Amsterdam onder het regime van andere gemeenten? Het wordt tijd om de opschaling van de gemeenten kracht bij te zetten, om de randgemeenten en de centrumgemeenten onder één bestuur te plaatsen en om de provincies op te heffen. Maar laten we niet weer de eeuwige ‘dans van de kalkoenen’ opvoeren. Al die oudere bestuurders die komen melden dat hun gemeente of hun provincie niet mag worden opgeheven. Ik hoop dat een paar onderhandelaars met een oppervlakkige kennis van het binnenlands bestuur bij de volgende kabinetsformatie in een vermoeid moment bij het ingaan van de nacht Nederland een nieuw binnenlands bestuur zullen geven. In ieder geval verwacht ik op dit moment niets na het mislukken van de ‘superprovincie’.
  • Kennis over de stad: het Rijk zou de gemeenten kunnen helpen met inhoudelijke kennis over de ontwikkeling van steden. Ook daarover heb ik mijn twijfels. Het op voorhand niet duidelijk dat het Rijk meer van de ontwikkeling van de stedelijke economie weet dan de steden zelf.

Helaas, het is een mager lijstje. En ik vrees dat het lijstje van de Agenda stad uiteindelijk nog magerder wordt. Ten eerste omdat het Rijk, naar te vrezen valt, eerder bij de steden op schoot zal gaan zitten, dan dat het zijn meerwaarde haalt uit zijn eigen specifieke bevoegdheden (City deals staan voor mij symbool voor overheden die afspraken maken over zaken die ze al lang van plan waren). Ten tweede omdat het Rijk naar verwachting relatief te veel aandacht zal besteden aan processen en procesinnovatie en te weinig aan de inhoudelijke problemen van de steden.

Eerlijk gezegd verrast het me niet dat Stef Blok met graagte dit onderwerp, dat in feite uit zijn eigen afdeling stamt, aan Ronald Plasterk heeft overgelaten.

 

[opgenomen in V. de Witte et al. (red.), De VNG onder voorzitterschap van Annemarie Jorritsma, Den Haag, 2015, pp. 103-111]

 

Comments

One Comment on "De Agenda stad of de agenda van de steden"

  1. De Agenda Stad of de agenda van de steden - Agendastad on do, 23rd apr 2015 10:35 

    […] Lees verder op de website van Wim Derksen […]

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!