De nieuwe stad en de overbodigheid van de provincies

april 26, 2015 by  
Filed under De Stad

De nieuwe demografie van de stad

Het PBL bracht op 12 mei een uitstekend rapport uit over de nieuwe demografie van de stad. Haarscherp worden tal van demografische ontwikkelingen beschreven. Hoe onder andere de relatie tussen de stad en het ommeland verandert. Het brengt Manting en Van Dam in een slotwoord ertoe om de discussie over de stedelijke regio’s weer op de agenda te plaatsen. En vervolgens legt Van Dam mij de vraag voor wat ik daarvan vind. Hieronder geef ik hem antwoord.

Het is een persoonlijk en geen wetenschappelijk antwoord. Wetenschappelijk kunnen we vaststellen dat steden weer groeien en dat ze vooral weer groeien omdat 30-plussers in minder grote getale dan voorheen de stad verlaten. We kunnen wetenschappelijk ook vaststellen dat de groeikernen vergrijzen: de jeugd trekt naar de stad en komt nauwelijks meer terug. Maar of dat allemaal reden is voor regionaal bestuur, laat zich niet wetenschappelijk bewijzen. Hoogstens kan ik vanuit mijn eigen vak, de bestuurskunde, nog wat overwegingen meegeven. Veel van die overwegingen zijn al bekend. Interessant is het vooral om te bezien of de nieuwe demografische ontwikkelingen tot een andere afweging zouden moeten leiden. Anders gezegd: in de jaren 90 hebben we met zijn allen de stadsprovincies afgewezen. Is er reden om op die beslissing terug te komen nu de verhoudingen tussen stad en ommeland aan het veranderen zijn?

De oorsprong van het probleem

We praten al een tijdje over ‘het regionale gat’: het gebrek aan afstemming tussen gemeenten op regionale schaal. Dat is niet zo vreemd omdat de actieradius van mensen steeds vaker de gemeentegrens is gaan overstijgen. De bereikbaarheid is enorm vergroot, waardoor arbeidsmarkten en woningmarkten een regionaal karakter hebben gekregen. Met al dat heen en weer trekken van burgers ontstaan sturingsproblemen, afstemmingsproblemen en verdelingsproblemen tussen gemeenten op regionale schaal.

Als die schaalvergroting zich op alle terreinen unisono had voltrokken, was de oplossing tamelijk simpel: we leggen de vestingwallen een paar kilometer verder en vormen een nieuwe gemeente op regionale schaal. Maar zo helder is het resultaat van al die maatschappelijke dynamiek niet geweest. Er zijn vooral veel kris-kras-patronen ontstaan, waardoor een eenduidige schaal voor het ‘nieuwe lokaal bestuur’ ontbreekt. Daardoor zal elke nieuwe grens voor gemeenten arbitrair zijn, zoals de huidige gemeentegrenzen ook hun oude maatschappelijke betekenis hebben verloren.

Zo ontstond het ‘regionale gat’. De problemen overstegen de gemeentegrenzen en de gemeenten kwamen er soms samen niet uit. En als ze er wel uitkwamen was er sprake van een ‘democratisch tekort’ omdat de bestuurders van al die samenwerkingsverbanden van gemeenten niet rechtstreeks waren gekozen. Je zou denken: waarom lossen de provincies dit probleem niet op? Zo had Thorbecke het toch bedoeld: als de gemeentegrenzen worden overstegen, is de provincie aan zet. Maar de provincie heeft, zeker in de nabijheid van de grote steden, te weinig macht om de leidende rol over te nemen. Met de hiërarchie is het maar matig gesteld in het binnenlands bestuur en dat geldt zeker voor de relatie tussen provincie en gemeenten.

Regionale problemen moesten dus door de gemeenten in gezamenlijk overleg worden opgelost. Maar die oplossing kent twee venijnige problemen. Ten eerste is het afdwingen van bij meerderheid genomen besluiten niet eenvoudig. Ten tweede zijn de lusten en de lasten van de problemen vaak ongelijk verdeeld. En nog erger: de lusten en lasten van de oplossing zijn vaak juist anders verdeeld. De oplossing van het probleem van de een moet door de ander worden gedragen.

De gedachte dat een stadsprovincie voor de geschetste problemen een oplossing zou kunnen bieden, was nogal verrassend. Waarom zouden de grote steden wel naar een stadsprovincie luisteren, terwijl ze aan de mening van de ‘gewone’ provincie vaak geheel voorbijgaan? Of zou de stadsprovincie veel meer bevoegdheden moeten krijgen? Maar wat doen we dan met de provincies in de rest van het land? Ondanks deze verwarrende vragen liepen de bestuurders toch warm voor de stadsprovincie. Zij het met verschillende percepties. De centrumsteden dachten dat zij voortaan de baas zouden worden, de provincies meenden hetzelfde en de randgemeenten dachten dat de centrale stad vooral zou worden opgeknipt. Uiteindelijk spatte deze zeepbel uiteen, toen de bevolking tweemaal bij referendum het plan naar de schroothoop verwees.

Toch had de hele episode van de stadsprovincies uiteindelijk wel een positief effect. De gemeenten begonnen zich te realiseren dat patstellingen met onderhandelingen konden worden overwonnen. En dat onderhandelen betekent dat je moet uitruilen tussen portefeuilles. De gemeentebestuurders onderhandelden voortaan net zo lang tot iedereen met het resultaat thuis kon komen. In feite is dat wat er de afgelopen twintig jaar is gebeurd. Gewoon stug door-onderhandelen, tot iedereen een beetje tevreden was. Inderdaad, het gebeurde in achterkamers. Gemeenteraden hadden weinig te zeggen. Maar er vielen wel besluiten.

Nieuwe ontwikkelingen

Kunnen we voorlopig op dezelfde manier doorgaan, of verandert de situatie zo fundamenteel dat een verandering van het binnenlands bestuur onvermijdelijk is? Ik noem weer enkele ontwikkelingen.

  • Hoewel het PBL dapper blijft roepen dat ‘de toekomst van de stad in de regio ligt’, heb ik het gevoel dat die stelling op dit moment minder waar is dan twintig jaar geleden. Twintig jaar geleden was er echt sprake van een uitwaaiering van de stedelijk activiteit over een groot gebied (urban field!). In het laatste decennium is eerder sprake van concentratie. De stad als place to be is belangrijker geworden, evenals de face-to-face-contacten. Meer mensen willen in de stad wonen. De steden groeien hard (met uitzonderingen en nuances). Daarmee is de stad minder afhankelijk geworden van de randgemeenten. Sprak Amsterdam eerder nog over de Dubbelstad Amsterdam-Almere, Amsterdam lijkt op dit moment Almere grotendeels te zijn vergeten. Maakte Den Haag in de jaren 90 ruzie met Zoetermeer over de verhuizende middeninkomens, op dit moment maakt Zoetermeer zich ernstig zorgen dat Den Haag zich vooral op de eigen stad richt. En met reden.
  • Dat het tij van de schaalvergroting is gekeerd, kan gevolgen hebben voor de verdeling van de lusten en de lasten in de stedelijke regio’s. Zoals het PBL al aangeeft vergrijzen de groeikernen rondom de grote steden. Daarnaast doet zich met name in Amsterdam de ontwikkeling voor dat alles wat niet hoogopgeleid en hipster is, naar buiten de Ring wordt verdreven, en straks ongetwijfeld verder naar randgemeenten en naar voormalige groeikernen. Dan gaan lusten en macht samenvallen (bij de stad) en is de kans klein dat in regionaal verband de problemen van de randen nog krachtdadig worden aangepakt. Daarmee is de grote vraag voor de toekomst: wie zorgt ervoor dat de randen van de stadsregio’s blijven bloeien?
  • Het Verdrag van Maastricht is van 1992. De euro is van 2002. De kredietcrisis en de eurocrisis kwamen in 2008. Het zijn bepalende momenten voor het toegenomen belang en de toegenomen macht van de EU. Binnenkort moeten de lidstaten een structureel begrotingsoverschot hebben. Zeg maar: wat nu al voor de provincies geldt. Daarmee is in twintig jaar de macht in belangrijke mate verschoven van de lidstaten naar Brussel. In Den Haag willen de meesten en nog niet aan, maar spoedig zullen ze beseffen dat Den Haag leger en leger wordt.
  • Inmiddels heeft het huidige kabinet geblunderd met de vorming van één superprovincie. Het plan om Noord-Holland, Flevoland en Utrecht te fuseren werd een debacle. Omdat een achterliggend idee ontbrak dan wel omdat het niet lukte om dit idee op papier te zetten. Omdat de minister strategisch en inhoudelijk veel te licht was om het plan te realiseren. Omdat meteen onduidelijkheid ontstond over de toekomst van de andere provincies. Maar ik betwijfel of na deze halfslachtige poging om het binnenlands bestuur te hervormen, de rust zal weerkeren. Ik heb eerder het vermoeden dat de verantwoordelijke politici het bij een volgende poging niet zo halfbakken zullen aanpakken.
  • Ten slotte is de gemeentelijke herindeling in snel tempo voortgegaan. De protesten lijken af te nemen, om twee redenen. Ten eerste gaat het inmiddels voor veel dorpen en zelfs steden om een tweede of een derde herindeling. En wie eenmaal in een groter verband is opgenomen, vindt het meestal wel goed als een volgende fusie wordt aangekondigd. Ten tweede kunnen veel gemeenten hun taken nog maar nauwelijks aan. Met de drie grote decentralisaties van 2015 op het terrein van zorg, jeugd en participatie zal dat gevoel alleen maar toenemen. Overigens worden de steden nauwelijks beter van al die fusies. Het zijn eerder de randgemeenten die zich tegen de grote stad wapenen door met andere randgemeenten te fuseren. Dat is een gemiste kans.

Hoe nu verder?

Vragen de ontwikkelingen om nieuwe stappen? Uiteindelijk is dat een politieke afweging. Maar ik kan welke enkele overwegingen meegeven:

  • Het belang van structuurveranderingen moet niet worden overschat. Het zal lang duren en veel energie vragen, voordat het allemaal weer een beetje loopt. Het is beter om structuren bestendig te maken tegen maatschappelijke verandering, in plaats van de structuur steeds aan de veranderende maatschappij aan te passen.
  • Maar dat laatste gaat niet altijd op. Als de structuur obsoleet is geworden, zal je toch een keer iets moeten doen. Niet alles valt met netwerken en onderhandelen op te lossen, hoe effectief die netwerken ook zijn.
  • Cruciaal is voor mij de vraag of de problemen van de randen van de stedelijke regio’s straks nog worden opgelost. Twee decennia geleden waren de grote steden vaak afhankelijk van de medewerking van de randgemeenten voor de oplossing van gezamenlijke problemen. Straks zijn de randgemeenten afhankelijk van de grote steden voor de oplossing van hun eigen problemen.
  • Die problemen van de rand worden niet opgelost met de herintroductie van de hiërarchie. Het heeft geen zin om de provincie meer bevoegdheden te geven. Het heeft al helemaal geen zin om op de schaal van de regio (weer) met nieuwe provincies te gaan experimenteren. Wie de grote stad medeverantwoordelijk wil maken voor de problemen van de randen, zal de randen bij de grote stad moeten voegen. Het zou me niet verbazen als voor die richting wordt gekozen: fusie van stad en ommeland tot een kracht lokaal bestuur.
  • Deze schaalvergroting op lokaal bestuur sluit goed aan bij de schaalvergroting die al gaande is. Marlet en Van Woerkom deden in 2014 al een denkexercitie in die richting. Op basis van werkgelegenheid en het gebruik van de voorzieningen concludeerden zij dat Nederland genoeg had aan 57 gemeenten. Vanzelfsprekend zijn de grenzen van die gemeenten arbitrair. Maar dat kan ook een argument zijn om niet te lang over die grenzen te blijven debatteren.
  • De grote fusiegemeenten in Friesland laten zien dat grote gemeenten heel goed kunnen samengaan met lokale democratie in de dorpen (en in de wijken).
  • Als voor een dergelijke vergroting van de gemeentelijke schaal wordt gekozen, blijft er te weinig ruimte over tussen gemeente en Europa voor twee bestuurslagen. Provincie of Rijk zal moeten verdwijnen. Gelet op het bestuurlijke gewicht van de provincies is het evident dat het Rijk die strijd gaat winnen.

Gemeenschappen als wisselgeld

Daarmee is niet gezegd wat er moet gebeuren. En al helemaal niet wat er zal gebeuren. De discussie over het binnenlands bestuur is al jaren een ‘dans van de kalkoenen’. Kalkoenen debatteren over de vraag wie van hen moet verdwijnen. Dat is een weinig verheffend debat. Dat zal ook gelden voor een nieuw debat. Zonde van mijn tijd.

Het is in dat verband te hopen dat bij een volgende kabinetsformatie op een laat moment van de dag zonder veel nadenken en zonder veel deskundigheid wordt besloten tot het opheffen van de provincies en het opschalen van de gemeenten. Ja, de waterschappen mogen blijven bestaan. En kies dan wel voor een capabele minister van Binnenlandse Zaken.

Bovendien kan recht worden gedaan aan die streken in het land die nog een zekere eigenheid hebben. Denk aan Friesland, Limburg, en ook aan Brabant en aan Zeeland. Er is niets op tegen om naar het Belgische model voor deze streken ‘gemeenschappen’ in het leven te roepen, die zich vooral richten op cultuur en identiteit. Maar niet weer overal gemeenschapsbesturen. Als inwoner van Den Haag heb ik nog nooit het gevoel gehad bij Zuid-Holland te horen.

 

[verschenen in S+RO, 2015/03, pp. 30-33]

Comments

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!