Stop met regionale samenwerking

februari 19, 2016 by  
Filed under artikel, De Stad

Sinds de maatschappelijke ontwikkelingen zich niet meer houden aan gemeentegrenzen, moeten gemeenten met elkaar samenwerken. En sinds ze moeten samenwerken, praten ze over de vorm waarin dat moet. Een bestuurskundige kan zijn leven ermee vullen. Zo mocht ik afgelopen week nog weer eens meedenken met de ‘governance’ van de Metropoolregio Amsterdam. Er werd meteen bij gezegd: “Het is inderdaad geen sexy onderwerp”. Toch blijft het boeiend.

Eigenlijk is het onderwerp niet zo moeilijk, maar blijkbaar bestaat er altijd weer de neiging om de verkeerde afslag te nemen. Centraal zouden moeten staan: onderhandelen en spelregels. In de praktijk raakt men bijna altijd weer verzeild bij organen en bevoegdheden. En als bij de die laatste twee terecht komt, is bijna met zekerheid te voorspellen dat het debat in de regionale modder zal weg zakken.

Even de historie

Laat ik met een anekdote beginnen. In de jaren 90 ontstonden grootse plannen om ‘stadsprovincies’ rondom de grote steden op te tuigen. De oude provincies zouden in deze gebieden gaan plaatsmaken. We discussieerden een aantal jaren over bevoegdheden en samenstelling van organen. Er kwam niets van terecht, nadat de bevolking in Amsterdam en Rotterdam bij referendum de stadsprovincies naar de prullenbak had verwezen. Maar toen gebeurde er iets ongelofelijk boeiends. Iets wat nog steeds onvoldoende wordt onderkend. De betrokken bestuurders waren niet alleen teleurgesteld over het mislukken van de stadsprovincies, maar ze waren in al die jaren ook tot de overtuiging gekomen dat bepaalde regionale problemen rondom de grote steden echt moesten worden opgelost. Maar omdat de ‘regio’ was ingestort, moesten de gemeenten het wel zelf doen. En ze deden het zelf en zoals het hoort: door met elkaar te gaan onderhandelen. Verzet tegen plannen op het ene terrein, werd met steun voor plannen op een ander terrein afgekocht. Zo kon de wethouder zich in zijn eigen gemeenteraad altijd verantwoorden. En verdedigen. En zo werden in korte tijd tal van regionale problemen bijna stilzwijgend opgelost. Ik wil nog wel een stap verder gaan. Een stadsprovincie had minder succes gehad.

Het probleem van het regionaal bestuur

Hoe kan dat? Waarom hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten zo weinig succes. Ten eerste hebben ze geen, wat in het jargon heet: doorzettingsmacht. Ze kunnen wel besluiten nemen, maar ze hebben te weinig macht om die besluiten aan alle gemeenten op te leggen. Een voorbeeld: een besluit van de Metropoolregio Amsterdam dat tegen de wensen van Amsterdam zelf ingaat, zal nooit door Amsterdam worden uitgevoerd. Beter gezegd: het zal ook nooit worden genomen.

Ten tweede hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten geen democratische legitimatie. Hetzij clubjes van wethouders en burgemeesters, die in werkelijkheid alleen gelegitimeerd zijn om lokaal beleid te maken. Eigenlijk zitten ze daar op eigen gezag wat te prutsen aan regionale plannen. Het model is echt helder: wij kiezen raadsleden om voor onze gemeente op te komen; raadsleden leggen de dagelijkse uitvoering daarvan in handen van wethouders. Een regionaal bestuur ondermijnt dus niet alleen de lokale democratie. Het zal ook steeds op democratische gronden worden aangevochten als de uitkomst niet iedereen zint. Ook daarom is het eerste probleem van de regionale samenwerking onoplosbaar: als we er al in zouden slagen om het regionaal bestuur meer slagkracht te geven, des te groter zal het democratisch tekort zich doen voelen.

Die hele geschiedenis uit de jaren 90 heeft mij dus twee dingen geleerd. Ten eerste: ga uit van onderhandelende gemeenten en probeer dat onderhandelingsproces zodanig te structureren dat tijd en geld worden gewonnen. Ten tweede: staak de zoektocht naar organen en bevoegdheden.

Dit betekent dat je niet afspreekt dat een gezamenlijk orgaan gaat bepalen wat er moet gebeuren. Maar dat je afspreekt dat gezamenlijke problemen worden opgelost door onderling te onderhandelen. Onderhandel net zo lang met elkaar tot je een deal hebt. Die deal kan soms een wat willekeurig ogend pakket zijn. Dat is niet het punt. Het gaat erom dat iedereen thuis in zijn eigen gemeenteraad die deal kan verdedigen. Onderhandel dus altijd over een mandje van onderwerpen waarover de partijen het eventueel eens kunnen worden. En beperk daarbij het aantal partijen. De ramp van de regionale besturen is vaak dat iedereen zijn zegje moet doen, ook die gemeenten die feitelijk geen enkele betrokkenheid hebben bij het onderwerp. En dit model laat ook toe dat je meteen de maatschappelijke partijen in je coalitie betrekt, die je nodig hebt om tot succes te komen. Regionale besturen hebben geen ruimte voor maatschappelijke partijen.

Optelsom van lokale belangen bepaalt het regionale belang

Het is een pragmatisch voorstel. Omdat het anders niet lukt. Maar het betekent wel veel. Want hoe gaat het in de praktijk vaak? Altijd zien we weer gemeenten die bezig zijn met het optuigen van een regionaal bestuur, met schijnbaar maar één doel: het optuigen van een regionaal bestuur. Vanuit de gedachte dat er eerst de samenwerking moet, en dat we daarvan later als vanzelf de vruchten zullen plukken (welke stelling nog nooit is bewezen). Omdat het optuigen van een regionaal bestuur niet zelden frustrerend is met eindeloos gehakketak over bevoegdheden en stemverhoudingen in gezamenlijke organen, is er altijd een slimmerik die bedenkt dat we ‘vanuit de inhoud moeten denken’. Dat de samenwerking zou moeten beginnen met het opstellen van een gezamenlijke agenda. Vervolgens gaan alle gemeenten zolang met elkaar in gesprek dat er van die agenda niet meer dan een hol vat met vaagheden overblijft. Hetgeen ook maar beter is, want het samenwerkingsverband had de agenda toch nooit dwingend kunnen opleggen aan alle gemeenten, en zeker niet aan de grotere gemeenten in de regio.

Het primaire doel van gemeenten moet dus niet zijn: samenwerken; hun primaire doel moet zijn: het binnenhalen van projecten die voor de eigen stad cruciaal zijn. Zoetermeer moet zich meer zorgen maken over een snelle verbinding met Rotterdam dan om de stemverhouding in het algemeen bestuur van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Rotterdam moet zich zorgen maken over de aansluiting van de A6 op de A13 en over de vraag hoe Lansingerland hiervoor valt te winnen. En Spijkenisse moet zich zorgen maken over de sloop van goedkope woningen door Rotterdam. Etc., etc.

Maar gaat alles niet ten koste van het regionale belang? Nu al krijgen wethouders vaak de klacht te horen dat ze te veel opkomen voor de eigen gemeente en te weinig oog hebben voor het regionale belang. Maar wat is het regionale belang? Is dat een objectief gegeven? Of is dat ook gewoon een kwestie van politieke afweging? Natuurlijk, de uitkomst van al die onderhandelende gemeenten kan onevenwichtigheden kennen. Maar is dat niet het geval als er een gezamenlijke regionale agenda wordt opgesteld?Machtsverhoudingen vertalen zich altijd uit. Bovendien: discussies over de stemverhoudingen in het algemeen bestuur van de regio leveren uiteindelijk niets op. Een deal tussen drie gemeenten des te meer. Nog los van het democratisch bezwaar tegen samenwerkingsverbanden dat ik eerder heb verwoord.

En toch kunnen we het gevoel houden dat de uitkomst van de onderhandelingen onevenwichtig of zelfs onrechtvaardig is. Let wel: of een uitkomst onevenwichtig of onrechtvaardig is, is geen objectief gegeven maar een politieke vraag. Wat bijvoorbeeld te doen als uiteindelijk te weinig gemeenten zich het belang van de voormalige groeikernen aantrekken? Daarvoor ligt de oplossing niet op regionaal maar op nationaal niveau. Je kan niet van gemeenten vragen om voor hun eigen belang op te komen en zo af en toe ook weer rechtvaardig te zijn. Bovendien: de regio heeft niet de doorzettingsmacht om rechtvaardige oplossingen af te dwingen, welke dat ook mogen zijn. Als het regionale netwerk van onderhandelende gemeenten onevenwichtige uitkomsten heeft zal het Rijk de samenstelling van het netwerk moeten veranderen. Bijvoorbeeld door gemeentelijke herindeling.

Platforms en spelregels

Als we dan het regionale bestuur willen verbeteren kunnen we ons beter concentreren op het organiseren van de onderhandelingen tussen de afzonderlijke gemeenten. De ‘regio’ zou een goed platform kunnen zijn voor die onderhandelingen. Of: de regio bestaat uit meerdere platforms. Als een platform in dit model maar niets meer is dan een ontmoetingsplek. Een plek waar goede koffie wordt geschonken. We zouden weer de fout in gaan als er te veel ambtenaren aan die platforms worden verbonden, die allemaal weer plannen gaan bedenken, in plaats van de onderhandelingen te faciliteren. En we gaan helemaal de fout in als die platforms een bestuur krijgen, met bevoegdheden. Dan zijn we weer van het ene paradigma (onderhandelen in netwerken) terecht gekomen in het andere (organen en bevoegdheden).

Vooral is het belangrijk om na te denken over spelregels voor de onderhandelingen. Ik noem enkele mogelijke spelregels:

  • initiatieven voor onderhandeling over een bepaald issue worden door een gemeente genomen;
  • aan die onderhandelingen doen alleen de betrokken gemeenten mee;
  • andere betrokken gemeenten mogen niet van de onderhandelingen worden uitgesloten;
  • bij die onderhandelingen mogen andere onderwerpen (wensen) door partijen worden ingebracht, voorzover nodig is om een deal te bereiken;
  • gemeentelijke onderhandelaars verhouden zich met hun gemeenteraden over hun vrijheidsgraden;
    een proces van onderhandelen is niet openbaar, de uitkomsten wel;
  • er is een geschillen-autoriteit die dwingende uitspraken kan doen over het proces (bijvoorbeeld welke gemeenten zijn betrokken), maar niet over de uitkomst, tenzij alle betrokken partijen daar zelf om vragen;
  • we accepteren dat uiteindelijk de politieke rationaliteit bepalend is voor de uitkomst van het proces.

Slot

Ik heb in het bovenstaande de verschillen tussen de twee benaderingen bewust scherp aangezet. Om scherper te krijgen wat er mis kan gaan. Ik heb namelijk het gevoel dat in veel gevallen de praktijk dan wel uit een netwerk bestaat van onderhandelende steden en dorpen, maar dat het discours toch altijd nog neigt naar het paradigma van de organen en bevoegdheden en het benadrukken van een zelfstandig regionaal belang. Nog erger: soms worden de stedelijke regio’s daartoe door de wet ofwel door het Rijk gedwongen. Eén advies: stop met dat discours. Richt platforms in, zet koffie, en alleen de gemeente die een maatschappelijk probleem heeft dat alleen met medewerking van andere gemeenten kan worden opgelost, start de onderhandeling.

Comments

3 Comments on "Stop met regionale samenwerking"

  1. Pierre on vr, 19th feb 2016 18:03 

    Leuk stuk, Wim. Met lessen die je zo door kunt trekken naar regionaal arbeidsmarktbeleid. Ook zo’n fenomeen dat nooit echt van de grond komt, al proberen beleidmakers dat steeds dapper te negeren.

  2. Peter Smit on ma, 22nd feb 2016 10:00 

    Beste Wim, ik zie grote overeenkomsten tussen waar jij voor pleit en wat in regio Utrecht tot stand is gebracht onder de naam U10. 10 gemeenten (maar soms ook meer of minder), werken doelverkennend samen. Alleen colleges en raden nemen besluiten, verder niemand. Gemeenten die willen doen mee aan specifieke samenwerking en anders: even goede vrienden. De aanpak kun je vinden op http://www.utrecht10.nl/nieuws/we-zijn-gisteren-begonnen-herziene-druk-2/

  3. wimderksen on ma, 22nd feb 2016 10:09 

    Laten de anderen daarvan leren!

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!