De paradox van de nationale ruimtelijke ordening (#NOVI)

december 31, 2019 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Ik heb het even nagezocht: het ministerie van Binnenlandse Zaken kent een directoraat-generaal Bestuur, ruimte en wonen en dit DG kent een directie Ruimtelijke ordening. En deze directie heeft een waarnemend directeur. Maar dat laatste terzijde. Eigenlijk is hier sprake van een paradox, van een pijnlijke paradox. Omdat de visie van het kabinet op ‘ruimtelijke ordening’ een werkelijke ordening van de ruimte in de weg staat. 

Bij ruimtelijke ordening gaat het in essentie om het verdelen van ruimte over de verschillende maatschappelijke behoeften. Daar kan je lang over praten, maar de essentie is dat daarbij behoeften (belangen) tegen elkaar worden afgewogen omdat de ruimte (net als geld) eindig is. Er zijn altijd meer wensen dan er vervuld kunnen worden. We kunnen dit belangenconflict op twee manieren oplossen: of een democratisch gelegitimeerde overheid beslist of het recht van de sterkste geldt. Er zijn goede redenen om voor het eerste te kiezen (hoewel de uitkomst vaak een wonderlijk mengsel is van beide). De belangrijkste: ruimte is een collectief goed. Ruimtelijke ordening is geen conflictbeslechting tussen twee partijen, maar raakt ons allen, omdat de ruimte van ons allemaal is.

Vanuit welke discipline ik ook redeneer, ik ontkom er niet aan om de ordening van de ruimte in handen van de overheid te leggen. Dat vergt niet alleen dat de overheid keuzes maakt, maar ook de macht heeft om die keuzes te effectueren. Zo was de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 ook bedoeld. In bestemmingsplannen werden de keuzen van de lokale overheid juridisch bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Zo kregen de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Inderdaad, ruimtelijke ordening vergt: 1 afwegen en keuzes maken, 2 doorzettingsmacht en 3 visie. Als één ontbreekt gaat het al mis. En als 1 en 2 ontbreken, hoef je eigenlijk niet meer aan 3 te beginnen. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de ruimtelijke ordening fundamenteel is ondermijnd. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Sybilla Dekker is verantwoordelijk geweest voor de tweede ondermijning van de ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan. En: centraal hoeft er eigenlijk niks. Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest het recht van de sterkste gelden. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Bij het verdelen van de ruimte, gaat het niet meer om het beslechten van belangenconflicten, maar om ‘samenwerking’. Maar het helpt niet om over ‘goede’ samenwerking te schrijven als het om echte belangenconflicten gaat en de noodzaak van fundamentele keuzen blijft bestaan. Daarmee werd de ruimtelijke ordening voor de derde maal ondermijnd.

Of deze ontwikkelingen onvermijdelijk zijn, laat ik hier onweersproken. Hoe het verder moet, is hier ook niet aan de orde. Voor dit moment trek ik slechts de conclusie dat je drie ingrediënten nodig hebt als je de ruimte wilt ordenen: afwegingen en keuzen, macht om die keuzen te effectueren en visie om tot een juiste afweging te komen. En ik constateer dat de eerste twee momenteel ontbreken. Dan heeft het werken aan een visie weinig zin. Ook als je bewust het woord ruimtelijke ordening vermijd. Want dat laatst is slechts een schijnoplossing. 

Comments

7 Comments on "De paradox van de nationale ruimtelijke ordening (#NOVI)"

  1. Ybo van den `Beukel on di, 31st dec 2019 19:05 

    Duidelijk, goed onder woorden gebracht. Vooral de zinsnede ‘De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed.’ Geheel in lijnnet de neoliberale uitgangspunten.
    Heb je het nog niet eens over de sociale woningbouw gehad . . .

  2. Sjaak Sibbing on do, 2nd jan 2020 13:53 

    Als relatieve buitenstaander, die wel een jaar of 5 bij de RPD werkzaam ben geweest, naast 15 andere VROM-jaren -van 1990-2010 -herken ik uit die tijd bijna alles in deze duidelijke analyse

  3. Gijsbert Borgman on ma, 6th jan 2020 11:42 

    Een herkenbare beschrijving van de ontwikkelingen van de afgelopen 30 jaar. Als rasoptimist zie ik echter het werken aan zo’n visie eerder als een nieuw begin, waar uit keuzen en uitvoering zullen voortvloeien. Zeker nu het tekort van omgevingsbeleid op rijksniveau steeds meer als probleem ervaren wordt.

  4. Paul Broekhuisen on wo, 8th jan 2020 11:44 

    Ook het woord ‘ruimtelijke kwaliteit’ is inderdaad aan devaluatie onderhavig. In het beste geval – zoals bijvoorbeeld bij het project Ruimte voor de Rivier – wordt het nuttige verenigd met het aangename. Er werd daar voldoende ‘meegekoppeld’: watermanagement ging hand in hand met natuurontwikkeling, recreatie etc. In het slechtste geval gaat het om ruimtelijke kwaliteit om een doekje tegen het bloeden, bedoeld om de rauwe kantjes van de strijd om de ruimte te verhullen door de verfraaien. Tegenwoordig lijkt zelfs de alleen de poging daartoe – hoe hopeloos soms ook – nog te veel moeite. Zie de discussie over de ‘verdozing’ van Nederland. Monotone gevelwanden van bedrijfsgebouwen van rond de 20 hoog en meer dan 100 meter lang laten zich moeilijk meer aan het zicht onttrekken door een aantal bomen.

  5. Henk Puylaert on do, 9th jan 2020 17:09 

    Analyse is kraakhelder. Ontbreken van handelingsgerichtheid bij de opstelling van nationaal ruimtelijk beleid was voor mij mede aanleiding om in de jaren negentig RPD/VROM te verlaten.
    Voormalig collega Gijsbert Borgman bewonder ik vanwege zijn (ras)optimisme, maar als ik de ontwikkelingen rond de NOVI (van afstand) gadesla neigt dit optimisme toch ook naar naïviteit. De NOVI gaat over “alles” en daardoor over niets meer. De richting is er uit: visie ontbreekt, handelingsgerichtheid (met doorzettingsmacht) was er al nauwelijks en hoe wil je zonder visie komen tot afweging en keuze?
    Vraag aan Wim: is er een reden om de volgorde 1 afwegen en keuzes maken, 2 doorzettingsmacht en 3 visie te hanteren of is dit willekeurig?

  6. wimderksen on za, 11th jan 2020 10:30 

    Die volgorde past bij de opbouw van de redenering in het blog. Maar in de praktijk maak je, als het goed is, natuurlijk je keuzes vanuit een bepaalde visie.

  7. Hans van Harten on vr, 21st feb 2020 02:24 

    Uitstekende analyse, dank daarvoor. De gevolgen zijn des te ernstiger nu Nederland nog helemaal niet ‘af’ blijkt te zijn zoals nog niet zo lang geleden vaak werd beweerd. Zou alleen nog sprake zijn van ‘aanharken’ van onze nationale tuin, kun je je deze omslag nog wel veroorloven. Nu de belangentegenstellingen nog groter worden (bevolking groeit, trek naar de randstad) levert dat een nieuw soort wild-west op. Zie bijvoorbeeld de gang van zaken rond de Utrechtse polder Rijnenburg. Woningbouw of windmolens? De minister wordt nu welhaast per motie opgedragen nieuwe woongebieden aan te wijzen. Dat moet ook, maar dat wordt lastig als er nauwelijks nog doorzettingsmacht is, laat staan een integrale visie. Ik hoop dat Wim Derksen nog eens tijd vindt de twee vraagstukken te bespreken waarop hij nu niet is ingegaan!

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!