Knutselen aan het binnenlands bestuur

oktober 15, 2020 by  
Filed under artikel, Geen categorie, Voorpagina

Het gaat niet goed met de samenwerking tussen Rijk en gemeenten. Die samenwerking komt bij grote opgaven als woningbouw en energietransitie onvoldoende van de grond. Het was reden voor het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen om een studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen opdracht te geven om een advies uit te brengen. Het advies verscheen onder de titel Als één overheid. Leuk rapport, maar ik hoop niet dat het te veel navolging krijgt.

De kracht van het rapport is meteen zijn zwakte. De auteurs melden dat ze dicht willen aansluiten bij de praktijk en niet een puur conceptueel advies willen uitbrengen over interbestuurlijke samenwerking (tussen Rijk, gemeenten, waterschappen etc.). Drie casus staan centraal: de woningbouwopgave, de energietransitie en de ambulantisering van de GGZ. Het gaat niet goed met de samenwerking op deze drie gebieden: te weinig richting, te veel slordigheid. En het is goed om van die praktijk te leren. Maar het wordt minder als ook per casus naar oplossingen worden gezocht. Dan wordt het knutselen, terwijl juist conceptueel denken over het binnenlands bestuur ons verder had kunnen brengen. 

Bovendien wordt het advies te sterk bepaald door de drie toevallige casus die zijn onderzocht. Want stel dat de studiegroep studie had gemaakt van ‘Ruimte voor de Rivier’, van de Veiligheidsregio’s, van de Vinex wellicht, of van de Regionale Energie Strategieën (die laatste worden wel genoemd), dan was de conclusie wellicht heel anders geweest. In ieder geval zijn deze laatste vier casus wel een voorbeeld van geslaagde samenwerking tussen Rijk en gemeenten. 

Door vooral aandacht te hebben voor de praktijk loop je ook het gevaar dat je de structuur van het binnenlands bestuur en zeker de achterliggende principes van die structuur over het hoofd ziet. Zo richt het advies zich te veel op het proces en het vereiste procesmanagement en vergeet het de structuur waarbinnen die processen moeten plaatsvinden. Zo is het tamelijk zorgelijk dat nergens over democratische structuren wordt gesproken, laat staan over democratische beïnvloeding. Het is ook opvallend dat het woord provincie, zeker in de oplossingen nergens wordt genoemd. Zeg dan eerlijk dat je de provincie wilt opheffen en geef daarvoor dan eerst enkele zwaarwegende argumenten. 

Een goed binnenlands bestuur vraagt om een heldere structuur en om heldere afspraken over het proces. De studiegroep kiest in eerste instantie overigens wel voor heldere afspraken over het proces. Zo adviseert de studiegroep om bij elke opgave de volgende 4 W-vragen te stellen: wat willen we bereiken (de doelen), wie doet mee, wie doet wat en welke instrumenten zetten we in? 

Maar daarna gaan de studiegroep toch vooral figuurzagen. Er moet een interbestuurlijk opdrachtgevend orgaan komen voor de woningbouw, er moeten interbestuurlijke programmateams komen voor de energietransitie en bij de ambulantisering van de GGZ moeten centrumgemeenten de bevoegdheden maar overnemen van de kleine gemeenten. Dat roept meteen heel veel vragen op. Hoeveel macht krijgen die organen en teams en hoe is die macht democratisch gelegitimeerd en hoe zit het met de democratische rechten van burgers van kleine gemeenten als centrumgemeenten de baas gaan spelen? 

De studiegroep meent dat de huidige gebrekkige samenwerking ook voortkomt uit de ongelijkwaardigheid tussen Rijk en gemeenten. Dat zou verholpen moeten worden door gemeenten zelf meer belasting te laten heffen. Dat is een bekend geluid, maar daarom nog niet meteen juist. De betekenis van de gemeente is de afgelopen eeuw verschoven van lokale democratische gemeenschap naar uitvoeringsloket van de rijksoverheid. Dat is niet zo vreemd als burgers veel nationaler en internationaler zijn gaan denken. Het is ook wel erg technocratisch om gemeenten belangrijker te maken alleen omdat de interbestuurlijke samenwerking uit balans is. 

Zo verliest de studiegroep de grote lijn van het binnenlands bestuur uit het oog. Waarom zouden opdrachtgevende organen en programmateams moeten bepalen welke opgave aan de orde is. Laten gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk hun eigen doelen inbrengen en daarover gezamenlijk onderhandelen. Dan zal je meteen zien dat die woningbouwopgave niet wordt gerealiseerd zolang het Rijksbeleid zwalkend is en het Rijk niet bereid is een substantieel budget voor de woningbouw ter beschikking te stellen. 

Procesmanagement betekent niet dat er weer nieuwe structuurtjes worden opgericht, maar het betekent slim omgaan met de belangen van anderen. ‘Ruimte voor de rivier’ was daarom zo’n prachtig voorbeeld. Het Rijk stelde vast hoeveel water er per seconde op welke plek door de rivieren moest kunnen stromen. Het Rijk maakte een plan en het Rijk stelde geld ter beschikking. En het Rijk nodigde de lokale partijen uit om zelf een beter plan te maken (dat ook best iets meer mocht kosten). Op voorwaarde dat er in alle gevallen voldoende water door de rivier kon stromen. 

Zo gebeurde het ook met de Vinex in de jaren 90. Het Rijk gaf aan hoeveel woningen per regio gebouwd zouden moeten worden. En het Rijk beloofde daarin fors te investeren als de gemeenten het onderling over de verdeling van de woningen eens zouden zijn. Aldus geschiedde. Het Rijk doet nu ongeveer hetzelfde bij de Regionale Energie Strategieën. Het kader aangeven en geld toezeggen als de partijen ter plaatse het eens zijn geworden over de uitvoering. 

Tot slot een laatste opmerking. Er wordt nogal eens geklaagd over de traagheid van de overheid in het algemeen en van de interbestuurlijke samenwerking in het bijzonder. Velen realiseren zich daarbij vaak niet dat een politieke meerderheid voor het betreffende plan simpel ontbreekt. Dat is teleurstellend voor de minderheid, maar democratisch is het van grote waarde dat de samenwerking op die momenten niet tot stand komt. 

Deel dit bericht:

Comments

One Comment on "Knutselen aan het binnenlands bestuur"

  1. Bernard ter Haar on zo, 18th okt 2020 16:25 

    Beste Wim, het mooie van jouw commentaar op het rapport van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen is dat het enorm uitnodigt om nog eens te verhelderen wat de studiegroep voor ogen staat met het eindrapport. De studiegroep wilde om te beginnen niet knutselen aan het openbaar bestuur. Juist geen aanbevelingen doen om de conceptuele structuur van de Nederlandse overheid te veranderen. Er is werk aan de winkel. Er liggen grote maatschappelijke opgaven die urgent om een hoogwaardige actie van het openbaar bestuur vragen. Dan heeft het weinig zin om een conceptueel rapport te schrijven, waarvan er al een flink aantal in diepe bureauladen liggen. De studiegroep wil dus niet de provincies opheffen, en de waterschappen ook niet. De studiegroep beschouwt de gemeentes niet louter als uitvoeringsloket van de rijksoverheid, maar probeert de decentralisatie van een aantal beleidsterreinen een serieuze plek te geven. Het huis van Thorbecke is verouderd en zeker niet volmaakt, maar de boodschap van de studiegroep is dat het een werkbaar construct is als je er de goede spelregels bij hanteert. En gelet op het gebrek aan democratische behoefte om aan het huis van Thorbecke te sleutelen lijkt dat pragmatisch ook de meest kansrijke route. De studiegroep pleit wel voor intensieve regionale samenwerking, en meer congruentie voor de regio-indelingen die in Nederland worden gehanteerd. Toch een beetje een aanvulling op Thorbecke. De studiegroep pleit ook voor een zichtbaarder rol van de provincies, vooral als het gaat om meer regie op de realisatie van de woningbouwopgave. De studiegroep heeft zich terdege verdiept in de voorbeelden waarin het interbestuurlijk samenwerken is geslaagd, en probeert daar de goede lessen uit te halen. Zo pleit de studiegroep voor een RES-achtige benadering als het gaat om de woningbouwopgave, maar waarschuwt er tegelijk voor dat het RES-proces nog maar aan het begin van een realisatieproces staat, en dat het succes ervan in de uitvoeringsfase nog moet worden afgewacht, en mede afhankelijk is van de flexibiliteit van alle betrokkenen om tijdig bij te sturen als dat nodig is. De 4W vragen zijn eigenlijk te simpel om op te schrijven, maar blijken wel cruciaal onderdeel te zijn van de benodigde spelregels voor interbestuurlijke samenwerking. Dat begint dus met de vraag “wat willen we bereiken?”. Een vraag die a priori op verschillende overheidsniveaus vaak verschillend wordt beantwoord, en dus eerst een gesprek of een onderhandeling vraagt om tot een gezamenlijk gedragen antwoord te komen. Daar ligt ook een belangrijk rol voor de democratische lichamen op de diverse niveaus. De studiegroep meent dat het nuttig is om interbestuurlijke programmateams op te zetten om maatschappelijke doelen te realiseren. De vraag is dan niet hoeveel macht die teams krijgen, maar welk mandaat zij krijgen. Dat mandaat kan ook in het huis van Thorbecke democratisch gelegitimeerd tot stand komen. De 4W vragen lopen van doel tot aan de (financiële) middelen. Je verwijst daarbij naar Vinex of RES als voorbeeld waarbij het rijk voorziet in zowel doel als middelen. Bij de huidige woningbouwopgave is echter het rijksdoel te eenzijdig geformuleerd, namelijk alleen in aantallen terwijl de differentiatie naar regionale behoefte ontbreekt, en zijn de financiële middelen van destijds inmiddels ook allemaal verdampt. Het is jou welbekend dat de woningbouwopgave en de energietransitie heldere ruimtelijke keuzes vereisen, waar het rijk tot nu toe ook niet toe gekomen is. Kortom, er moet niet conceptueel geknutseld worden aan het openbaar bestuur, er moet hard gewerkt worden aan grote maatschappelijke opgaven, daartoe moeten de bestaande structuren aan hun verantwoordelijkheid gehouden worden, ze moeten de ruimte krijgen om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, en de samenwerkingsvormen vinden die effectief zijn.

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!