De grootheid van #Thorbecke (en van Remieg Aerts)

september 17, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

In de wereld van het binnenlands bestuur wordt wel eens gesproken over ‘het huis van Thorbecke’. Daarmee doelt men dan op de de uniforme indeling van het binnenlands bestuur van Rijk, provincies en gemeenten. En altijd is er wel een slimmerik die zegt dat die driedeling al lang niet meer geldt, met al die samenwerkingsverbanden van gemeenten, met binnengemeentelijke decentralisatie en natuurlijk met Europa. Eigenlijk is de ‘Thorbecke’ al lang achterhaald. Dat was toch die man van de Grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851? Die mening mag men huldigen. Maar de grootheid van Thorbecke hoeft niet te worden ontkend om je gelijk te halen. Om het nog scherper te stellen: wie de grootheid van Thorbecke ook maar enigszins kent zou niet met zoveel dedain over zijn nalatenschap spreken.

Misschien zou het een goed idee zijn als iedereen die over Thorbecke en het ‘huis van Thorbecke’ klaagt voortaan eerst de voortreffelijke biografie over Thorbecke van Remieg Aerts leest. Een groots boek over een groot man. Wat een vreugde dat er wetenschappers zijn die gewoon een geweldig boek schrijven over één van onze grootste staatslieden en niet op een pagina meer of minder zien. Ik ga die 885 pagina’s niet samenvatten. Ik laat al die prachtige typeringen van deze lange, schrale man, met zijn hautaine gedrag in de Kamer, en zijn romantische liefde voor zijn Adelheid, hier verder onbesproken. Ik pik er vier dingen uit die ik door het lezen van deze biografie scherper ben gaan zien.

Thorbecke’s grootste verdienste ligt in de scheiding van het publieke en het private. De ‘staat’ was in zijn tijd niet meer dan een côterie, een samenballing van private belangen. De staat was het ‘bezit’ van een bepaalde klasse. Je werd burgemeester omdat je van adel was. Je werd vanuit je klasse bedeeld met de functie van Minister of Kamerlid. We hebben het aan Thorbecke de danken dat niet alleen die privileges zijn doorbroken, maar ook dat het algemeen belang tegenover het private belang werd gesteld. En Thorbecke leert ons dat we ons nog steeds bewust moeten zijn van het gevaar dat mensen die te lang bij de overheid zitten, de overheid weer als een privaat bezit gaan zien en onderling weer baantjes gaan uitdelen.

De tweede grote verdienste van Thorbecke ligt bij de ministeriële verantwoordelijkheid en met name in de relatie tussen de ministers en de Kroon. Omdat de staat steeds politieker werd, dreigde de koning in de politieke strijd te worden meegesleept. Om dat te voorkomen moesten voortaan de ministers de politieke verantwoordelijkheid dragen voor het beleid van de regering. Maar als je verantwoordelijk bent, moet je het ook voor het zeggen hebben. Dus juist door de Koning zijn zeggenschap te ontnemen, kon hij worden behouden. Het was duidelijk dat Willem III daar geheel anders over dacht. Maar die ministeriële verantwoordelijkheid kennen we nog steeds. Overigens was Thorbecke in het geheel geen voorstander van de huidige vertrouwensregel: de minister moet het vertrouwen genieten van de Kamer. Voor Thorbecke moest de minister het vertrouwen juist genieten van de koning. Op dat punt heeft de ministeriële verantwoordelijkheid sinds zijn tijd nog wel een fundamentele verandering ondergaan.

De derde grote verdienste van Thorbecke is gelegen in zijn organieke wetgeving, waarvan de Gemeentewet en de Provinciewet het meest bekend zijn. Voor de liberaal Thorbecke was wetgeving niet zo zeer sturend, als wel ordenend. Thorbecke schiep met wetten een kader waarbinnen de provinciale en de lokale democratie tot wasdom konden komen. Hoe burgers hun gemeente wilden inrichten was niet aan Thorbecke, wel hoe ze daarover tot besluiten konden komen. Kenmerkend voor het denken van Thorbecke was ook zijn organische visie op het binnenlands bestuur. Het Rijk stond niet boven de provincies en de gemeenten, nee, Rijk, provincies en gemeenten vormden samen de staat, zoals het hart, de longen en al die andere organen het lichaam vormen. De drie bestuurslagen hadden alle hun eigen verantwoordelijkheid, maar waren niet hiërarchisch aan elkaar ondergeschikt.

De vierde grote verdienste van Thorbecke heeft hij juist laten zien in de vele jaren dat hij geen kabinet leidde, maar gewoon Kamerlid was, voorzover je Thorbecke een ‘gewoon’ Kamerlid kan noemen. Toen liet hij zien dat zijn grondwet uit 1848 impliceerde dat de Kamer geen herensociëteit was, maar een plek waar oppositie moest worden gevoerd tegen de regering. Waar de regering ten volle ten verantwoording moest worden geroepen. Ook dat was nieuw in zijn tijd, dat er oppositie werd gevoerd. Ook als oppositieleider stak Thorbecke overigens met kop en schouders uit boven iedereen om hem heen. Het was vooral om die reden dat hij nog tweemaal is teruggevraagd als eerste minister, ook al kon hij lang niet bogen op een meerderheid in de Kamer.

Remieg Aerts verdient grote dank voor dit grootse boek.

Wat is een planbureau

september 4, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Inleiding

“Ik zal geen akkoord presenteren waarvan de 49% CO2-reductie niet wordt gegarandeerd door de planbureaus.” Aldus Ed Nijpels, voorzitter van de Klimaattafels. Het is een willekeurig krantenbericht (uit de Volkskrant van 11 juli 2018). Tegelijkertijd is het een heel kenmerkend bericht voor de Nederlandse politieke cultuur. En niet alleen omdat de  klimaattafels het ultieme voorbeeld zijn van het Nederlandse ‘polderen’. Ook omdat de uitkomst van polderoverleg blijkbaar pas kan worden geaccepteerd als de planbureaus hun goedkeuring hebben gegeven. 

Inderdaad zijn planbureaus een typisch Nederlands fenomeen. Er zijn veel regeringen in die wereld die zich door kennisinstellingen laten bijstaan, maar nergens bestaan kennisinstellingen met de institutionele positie van de Nederlandse planbureaus. Daarom hoort in een handboek over de Instituten van de staat een hoofdstuk te staan over planbureaus.

Er is overigens tot op heden weinig over de planbureaus geschreven. Literatuurstudie naar dit onderwerp levert weinig op. Het hart van dit hoofdstuk is dan ook gebaseerd op interviews met de drie directeuren van de planbureaus die Nederland momenteel rijk is: het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Maar ik begin met een formele schets van de positie van de planbureaus. 

Formele positie

De planbureaus werken primair voor het kabinet en voor het parlement. Ze leveren kennis voor een betere onderbouwing van het beleid van het gehele kabinet en voor alle partijen binnen het parlement. Niettemin zijn ze organisatorisch ondergebracht bij één departement. Het CPB is onderdeel van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het SCP is onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het PBL is onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). 

Dat wordt aan beide zijden overigens wel verschillend gewaardeerd. De directeuren van de planbureaus stralen vooral uit dat ze nu eenmaal ‘ergens moeten worden opgehangen’. Natuurlijk vinden ze de keuze van het moeder-departement niet onlogisch. Maar het blijft voor hen toch vooral een organisatorische kwestie. Belangrijk is dat het planbureau voor alle ministers werkt. Op de moeder-departementen kijkt men daar vaak toch een tikje anders tegen aan. Daar wordt het planbureau dat zo schijnbaar ‘toevallig’ bij hen is ondergebracht, toch wel als het eigen planbureau gezien. Daarvoor heeft men ook wel een aantal goede redenen. Het planbureau staat op de begroting van het moeder-departement. Bezuinigen worden door de eigen minister opgelegd (en met hem of haar uitonderhandeld). De directeur van het planbureau wordt door de ‘eigen’ minister benoemd, zij het in overleg met de andere leden van het kabinet. [Formeel vanzelfsprekend door de Minister van BZK en de eigen minister, aangezien het een ABD-benoeming betreft.] En de directeur van het planbureau voert zijn functioneringsgesprek met de secretaris-generaal van het moeder-departement.  

Hoe het ook zij, formeel is een planbureau een gewoon onderdeel van een departement. Je kan je afvragen of dat een gelukkige keuze is. Formeel gezien betekent dat immers dat de minister ter verantwoording kan worden geroepen voor elk rapport van een planbureau, zelfs voor elke analyse. Want al die onderzoekers maken de jure gewoon deel uit van zijn departement. Maar als die ministeriële verantwoordelijkheid ten volle voor planbureaus zou gelden, zou de minister ook de bevoegdheid moeten hebben om in te grijpen bij de planbureaus, in rapporten en zelfs in analyses. Daarmee zouden de rapporten van planbureaus veel aan waarde inboeten. De waarde van de planbureaus schuilt immers in hun onafhankelijkheid. Het zou niet goed zijn als Erik Wiebes de planbureaus onder druk zou kunnen zetten om de klimaatakkoorden goedgekeurd te krijgen. Het zou ook niet goed zijn als het Ministerie van Financiën bij het CPB de pen zou vasthouden als de ramingen worden opgeschreven, hoe aantrekkelijk dat ook zou zijn. Maar dan hebben planbureaus geen meerwaarde. Planbureaus hebben juist meerwaarde omdat ze niet de cijfers (en verkenningen, en monitors etc.) leveren die het beleid van de minister rechtvaardigen, maar cijfers leveren waarop het beleid van de minister moet worden gestoeld. 

In dit verband was het wellicht logischer geweest als de wetgever ervoor had gekozen om de planbureaus de status van zelfstandig bestuursorgaan (zbo) te geven. Dan waren de planbureaus geen onderdeel van een departement geweest. Dan hadden planbureaus hun eigen begroting gehad. En dan was de ministeriële verantwoordelijkheid voor de planbureau ook veel beperkter geweest. Eenvoudig gezegd: in dat geval was het kabinet alleen verantwoordelijk geweest voor het instellen van planbureaus en niet voor hun producten. En hadden de planbureaus de vrijheid gehad om in volle autonomie hun werk te verrichten.

Toch is daarvoor nooit gekozen. Ten eerste, en dit enigszins terzijde, vanwege de simpele reden dat het onderscheid tussen een zelfstandig bestuursorgaan en een normaal onderdeel van het departement in de praktijk minder groot is dan het juridisch kader suggereert. Als een minister bij een zbo wil ingrijpen, dan grijpt de minister in bij een zbo. Met of zonder formele bevoegdheid. 

Er is, ten tweede, een veel belangrijkere reden om de planbureaus niet de status van zbo te geven. Een zbo roep je vooral in het leven om het beleid uit te voeren, of om (onafhankelijk) toezicht te organiseren. Maar die afstandelijkheid kenmerkt planbureaus niet. Zij leveren het materiaal aan waarop het beleid moet worden vastgesteld. Zij zorgen voor de onderbouwing van het beleid. Daarmee hebben zij per definitie een veel intensievere relatie met een departement. En het zou toch vreemd zijn als planbureaus de vrijheid zouden hebben om hun onderzoek niet aan te sluiten bij de beleidsontwikkelingen binnen de departementen. Als hun onderzoek geen antwoord zou geven op de kennisvragen die de departementen hebben. Natuurlijk moet de minister dus iets te zeggen hebben over de onderzoeksvragen die binnen de planbureaus worden beantwoord. 

Bovendien hebben de planbureaus in de praktijk vaak een bepalende invloed op het beleidsproces, zoals al bleek uit het citaat waarmee dit hoofdstuk begint. Het gaat ook wel ver als organen die polderakkoorden moeten ‘goedkeuren’ of die de kaders schetsen voor de begroting, in een democratische rechtsstaat niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Hoe is hun verantwoording dan wel geregeld? 

Ten derde: er is nog een ‘plattere’ reden. Haagse besluiten worden altijd genomen binnen een politieke context, binnen de context van macht. En planbureaus kunnen alleen geheel buiten de macht van de minister worden gebracht, door een besluit van diezelfde minister. Zijn eigen departement zal zo’n besluit moeten voorbereiden. Met dat besluit zou het departement zijn eigen macht moeten ondergraven. Het is wellicht die angst voor (strikt juridisch gezien) onafhankelijke planbureaus, die ervoor heeft gezorgd dat nooit voor de figuur van een zbo is gekozen. En Den Haag is toch al niet zo snel. 

Daarmee zijn de bezwaren tegen die formele positie van planbureaus binnen departementen nog niet ondervangen. Beide partijen hebben behoefte om de autonomie van de planbureaus te bewaken. De planbureaus willen zelf in staat zijn om zonder interventies vanuit de departementen hun onderzoek naar eer en geweten af te ronden. En de minister heeft twee goede redenen om niet verantwoordelijk te worden gehouden voor de uitkomsten van het onderzoek van de planbureaus. Ten eerste: als het onderzoek hem niet uitkomt, wil hij er ook niet op worden aangesproken. Ten tweede: als het onderzoek juist wel een belangrijke onderlegger is van het beleid, is de minister er politiek bij gebaat dat elke schijn van inmenging vanuit het departement wordt vermeden. 

Er is dus een spanning tussen de wens om grip te houden op planbureaus en de wens om planbureaus hun werk zonder directe inmenging van buiten te laten doen. Die spanning heeft men opgelost door planbureaus wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en tegelijkertijd de autonomie van de planbureau (bij het doen van onderzoek) te waarborgen. Die waarborg ligt sinds 2012 in de Aanwijzingen voor de planbureaus (Staatscourant 2012 nr. 3200, 21 februari 2012). 

Aanwijzingen voor de Planbureaus

Die Aanwijzigingen geven de genoemde spanning goed weer. Een planbureau is volgens de Aanwijzingen enerzijds een gewoon onderdeel van een ministerie dat is opgenomen in het organisatiebesluit van dat ministerie. Maar anderzijds beperken de Aanwijzigingen ook weer de bevoegdheden van de minister:  “aangezien planbureaus onder het gezagsbereik van een minister vallen […] kan de minister overigens ook, voor zover deze aanwijzingen het niet uitsluiten, alle aanwijzingen geven die hij dienstig acht” (pag. 2). De minister mag bij planbureaus dus niet alles wat hij in de rest van zijn departement wel mag. 

Die inperkingen zijn vooral bedoeld om de onafhankelijkheid van de planbureaus te waarborgen als het gaat om het doen van onderzoek en het formuleren van de conclusies. “Een minister of staatssecretaris geeft het planbureau geen aanwijzingen over de door het planbureau te hanteren onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages van het planbureau.” (pag. 3)

Daarnaast voorziet de minister, na overleg met de directeur van het planbureau, in een onafhankelijke commissie die toeziet op de wetenschappelijke kwaliteit, de maatschappelijke relevantie en de onafhankelijkheid van het planbureau. Bij het CPB heet deze commissie al jaren de Centrale Plancommissie. Bij het PBL spreekt men van ‘Begeleidingscollege’. En bij het SCP hanteert men het gewonere ‘Begeleidingscommissie’. Deze commissies hebben ook de zorg voor de periodieke visitaties. 

De Aanwijzingen bepalen ook dat de planbureaus, beter gezegd: hun directeuren zelf het werkprogramma vaststellen. Wat gaat er het komend jaar worden onderzocht? Welke thema’s, welke projecten? Maar de directeur stelt het werkprogramma niet zo maar vast. Hij of zij doet dit ‘gehoord het gevoelen van de ministerraad’. Er vindt dus afstemming plaats met de ministeries. Bovendien moet het werkprogramma worden afgestemd met de genoemde begeleidingscommissie. En ten slotte heeft de eigen minister nog een speciale bevoegdheid: “De eerst verantwoordelijke minister kan, voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren werkzaamheden de directeur van het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt” (pag. 4). Het is een verrukkelijke zin, waarover lang zal zijn vergaderd. In feite is hier sprake van een aantasting van de onafhankelijkheid van het planbureau, maar de behoefte bestond blijkbaar niet om dit onomwonden op te schrijven. Overigens hebben de huidige directeuren van de planbureaus nog nimmer meegemaakt dat de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.

Toch is het niet vreemd dat de minister een dergelijke bevoegdheid heeft gekregen. Het gaat bij een planbureau immers niet alleen om onafhankelijkheid, maar ook om relevantie. Een planbureau moet immers onderzoek doen dat bruikbaar is voor het beleid. Anders heeft de overheid er weinig aan. Op dit dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie kom ik later, vanzelfsprekend, nog uitgebreid terug. 

De planbureaus ontvangen buiten het werkprogramma ook nog vaak verzoeken voor het doen van een bepaald onderzoek. Die verzoeken kunnen komen van een andere minister (niet de ‘eigen’ minister). Die verzoeken kunnen ook komen van de De Staten-Generaal. Maar ook van allerlei maatschappelijke partijen als vakbonden, werkgeversorganisaties, politieke partijen en Europese instellingen. Op dit punt woorden de Aanwijzingen nogal gedetailleerd. Blijkbaar ziet het kabinet er niet naar uit dat te veel maatschappelijke partijen verzoeken indienen. 

Die voorzichtigheid geldt zeker ook voor de contacten tussen de Kamer en de planbureaus. Zoals bekend mogen rijksambtenaren niet zonder toestemming van hun eigen minister contact hebben met Kamerleden. In het Haagse geldt dit als de ‘oekaze-Kok’, naar minister-president Wim Kok, die de veelvuldige contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, buiten de eigen minister om, wilde indammen. De Aanwijzingen melden dat die oekaze-Kok onverminderd geldt voor de ambtenaren die werken bij een planbureau, dus ook voor de directeuren van de planbureaus. 

Ten slotte geven de Aanwijzingen aan dat de planbureaus de resultaten van hun onderzoek in principe zo snel mogelijk zelf openbaar maken. Maar altijd wordt tegelijkertijd de eerst-verantwoordelijke minister op de hoogte gesteld van de uitkomsten van het onderzoek. Vertrouwelijk onderzoek, onderzoek dat niet uit het werkprogramma voortvloeit, is vanzelfsprekend uitgezonderd van deze regel. 

De Aanwijzingen mogen in eerste instantie bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van de planbureaus binnen de kader van de ministeriële verantwoordelijkheid te borgen. Bij lezing valt vooral op hoe die onafhankelijkheid weer wordt ingeperkt, alleen al door alle regels waaraan de planbureaus moeten voldoen. Zo gelden er allerlei criteria waaraan externe verzoeken moeten voldoen om te worden gehonoreerd. En als ze daaraan voldoen is altijd afstemming met de eigen minister nodig over de honoreren van het verzoek, met het formeel juiste argument dat de minister formeel verantwoordelijk is voor de capaciteit en dus ook voor het inzetten van de capaciteit. In de praktijk gaat het hier overigens om een formaliteit. 

Wat is een planbureau

Het aardige van de Aanwijzingen is dat nergens wordt gedefinieerd wat een planbureau is. Nee, er zijn drie planbureaus en dat zijn het CPB, het PBL en het SCP. Maar wat is een planbureau? En waarom heten die planbureaus eigenlijk planbureau. 

De naam ‘planbureau’ is historisch goed verklaarbaar. Al voor de Tweede Wereldoorlog ontstond het idee dat de economie planmatiger moest worden geleid. Het denken van de econoom Keynes begon het beleid steeds meer te bepalen. En zeker bij de wederopbouw na de oorlog werd dat denken leidend voor het beleid. Daarnaast was de tijd van de ideologieën wel even voorbij. Het beleid moest niet door politieke strapatsen worden verstoord. Het ging om het doen van de goede dingen. En wetenschappers konden daarbij zeer behulpzaam zijn. Een goede analyse moest voortaan leidend zijn voor het economisch beleid. Dit plandenken én dit technocratische denken stonden aan de wieg van het CPB. Aanvankelijk was het nadrukkelijk de bedoeling dat het CPB in een Centraal Economisch Plan het sociaal-economisch beleid voor de komende jaren moest vastleggen. Niet het kabinet, niet de Kamer, nee het CPB! Op grond van de beste wetenschappelijke inzichten en niet besmeurd door allerlei politieke belangen en politieke korte-termijndenken. De belangrijke econoom Jan Tinbergen moest het bureau dat het Centraal Economisch Plan zou maken, gaan leiden. En zo ontstond het Centraal Planbureau. 

Het Centraal Planbureau heeft uiteindelijk nooit een plan voor de economie vastgesteld. Vanaf het begin van het CPB in 1947 was de politiek ervan overtuigd dat de uiteindelijke beslissingen altijd in de Kamer en in het kabinet zouden moeten worden genomen. Ambtenaren horen geen politieke beslissingen te nemen. En zo werd het Centraal Economisch Plan een belangrijke onderlegger voor het beleid. Tot op de dag van vandaag is die naam gehandhaafd. Net zoals de naam van de Centrale Plancommissie. En de naam ‘planbureau’. 

Het probleem met die naam is, dat er door planbureaus nooit plannen worden gemaakt. Planbureaus zijn er voor verkenningen, voor ramingen, voor het monitoren van ontwikkelingen. Maar niet voor het maken van plannen. En toch worden planbureaus door buitenstaanders daarop vaak aangesproken. Vooral in kritische zin: “U bent toch verantwoordelijk voor de plannen van de overheid!” Het is duidelijk dat dat met name gold voor het Ruimtelijk Planbureau waarvan ik tussen 2002 en 2008 directeur was. Maar de planbureaus maken geen plannen, en zijn er al helemaal niet verantwoordelijk voor. 

Het gevolg is dat planbureaus (op hun website) bijna lijken te ontkennen dat ze een planbureau zijn. Het CPB schrijft op zijn website: “Het CPB is een onderzoeksinstituut dat sinds 1945 economische beleidsanalyses maakt.” Meteen daarop volgt dat het CPB niet aan “planning” doet. “In die zin zou ‘Bureau voor Economische Beleidsanalyse’ een passender benaming zijn.” Het SCP vertelt op zijn website alleen maar wat ze doen en schenkt geen aandacht aan de naam ‘planbureau’. En het PBL schrijft: “Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte.” En alle drie wijzen ze op hun onafhankelijkheid.

De planbureaus hebben blijkbaar zo’n moeite met die oude naam, met die suggestie van planning, dat ze zichzelf op hun website tekort lijken te doen. We zien dat met name bij het CPB. [Het CPB beseft dit blijkbaar zelf ook wel, want in het [interne] position paper wordt gezegd dat het CPB “hét onderzoeksinstituut wil zijn voor beleidsrelevante economische analyses en als zodanig internationaal toonaangevend.” ] Er zijn veel onderzoeksinstituten en de overheid heeft nog veel andere kennisinstellingen, maar slechts drie van die kennisinstellingen dragen de titel van planbureau. 

Aan die titel van planbureau zijn een viertal kenmerken, lees: voordelen, verbonden:

  • planbureaus zijn de enige onderzoeksinstituten van de overheid die hun eigen werkprogramma vaststellen;
  • planbureaus nemen institutionele posities in het Haagse beleidsproces in (er is geen begroting zonder Centraal Economisch Plan (CEP), infrastructurele projecten kunnen niet zonder een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (mkba) van de planbureaus of zonder een door de planbureaus geaccordeerde mkba, de directeuren van de planbureaus zitten in ambtelijke voorportalen en in de onderraden van de ministerraad, de directeuren van de planbureaus zijn qualitate qua adviserend lid van de WRR, de directeuren van de planbureaus doen in verschillende hoedanigheden mee aan de vergaderingen van de SER, om enkele voorbeelden te noemen);
  • in die hoedanigheid hebben planbureaus een monopoliepositie. Natuurlijk kent de overheid veel andere kennisinstituten en zet de overheid ook veel onderzoeksvragen bij andere instituten uit. Maar op economisch terrein is er geen ander planbureau als het CPB, op sociaal-cultureel terrein geen ander als het SCP en op het terrein van de leefomgeving geen ander als het PBL;
  • deze drie kenmerken hebben ertoe geleid dat de planbureaus ook maatschappelijk een speciale positie innemen. Elk rapport van een planbureau draagt meteen het gezag van een planbureau. Kranten schrijven vaak over onderzoek, maar geven duidelijk meer aandacht aan rapporten van planbureaus; om de simpele reden dat die rapporten binnen de overheid meer gewicht hebben. 

Maar aan de andere kant is die ‘zelfonderschatting’, die onnodige bescheidenheid, ook wel vooral iets van de websites. Want als er een rapport wordt geschreven over de kennisinstellingen van de overheid staan de planbureaus erop dat het rapport gaat over ‘de kennisinstellingen van de overheid en de planbureaus’. En als de directeur van het WODC (het kennisinstituut van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) vraagt of hij lid mag worden van het ODP (het overleg directeuren planbureaus), zoals ooit gebeurde, wordt hij zonder enige discussie geweigerd. De directeur van het CBS heeft ook jaren geleden gevraagd of hij lid mocht worden van dit overleg en pas sinds kort wordt hij eenmaal per jaar uitgenodigd (omdat gezamenlijk onderzoek wordt gedaan naar de ‘brede welvaart’ van Nederland). Blijkbaar zijn de directeuren van de planbureaus zich toch wel terdege bewust van hun bijzondere positie. En dat is niet ten onrechte. 

Wat doen de planbureaus 

Planbureaus doen onderzoek. Ze zijn kennisproducent. Daarbij zijn ze ook kennismakelaar, omdat de ze wetenschappelijke kennis uit de academische wereld gebruiken en doorvertalen naar de Haagse beleidswereld. Dat onderzoek mondt uit in rapporten. Oppervlakkig gezien zou je daarmee kunnen zeggen dat de output van planbureaus bestaat uit rapporten. 

Maar je kan ook zeggen dat planbureaus belangrijke pionnen zijn in het Haagse beleidsspel. Niet alleen wordt veel beleid onderbouwd met kennis uit de planbureaus, de medewerkers van de planbureaus acteren ook zelf prominent in het Haagse beleidsspel. De directeuren van de planbureaus zijn lid van de onderraden van de ministerraad op hun domein en lid van de ambtelijke voorportalen van deze onderraden. Ze zijn ook (adviserend) lid van de SER, de Sociaal-Economische Raad. De directeur van het CPB is lid van de CEC, een commissie van topambtenaren die over het financieel-economisch beleid voor de komende jaren adviseert. 

Dat zijn een aantal formele posities. Misschien nog wel belangrijker is de informele rol die de directeuren en de medewerkers van de planbureaus in Den Haag spelen. Ze worden vaak geraadpleegd door ministers en hun departementen. Ook bij de kabinetsformatie wordt hen geregeld om advies gevraagd. Daarnaast bestaat een iets minder intensieve maar wel gedegen band met de Tweede Kamer. Planbureau-directeuren gaan regelmatig op bezoek bij kamercommissies en bij fractievoorzitters en fracties. 

Het is opvallend dat de websites van de planbureaus nauwelijks melding maken van die bijzondere positie in het Haagse beleidsspel. Planbureaus lijken de indruk te willen wekken dat ze vooral rapporten produceren, onderzoek doen. Ik vat in het onderstaande kort samen wat er zoal op de website van de planbureaus staat over hun output.

Het CPB, dat dateert uit 1946, zegt (op zijn website) dat het vooral bekend is door zijn ramingen, schattingen over de ontwikkeling van de Nederlandse en de mondiale economie. Het CPB publiceert jaarlijks vier ramingen. De belangrijkste twee zijn het Centraal Economisch Plan (CEP) dat in het voorjaar verschijnt (en de onderlegger is van de Voorjaarsnota van het kabinet) en de Macro Economische Verkenning (MEV), die elk jaar op Prinsjesdag wordt gepubliceerd. Bij wet is bepaald dat de MEV de officiële grondslag is van de Rijksbegroting. Er is dus geen Rijksbegroting zonder een MEV. Ramingen zijn, waarschuwt het CPB, geen harde voorspellingen, het zijn op het moment van publicatie de best beschikbare inzichten. 

Daarnaast analyseert het CPB beleidsvoorstellen en onderzoekt het de effecten van beleid. (Zie ook de reeks Kansrijk beleid die het CPB met de twee andere planbureaus uitbrengt.) Al decennia zet het CPB (soms samen met het PBL) de kosten en baten van infrastructurele projecten tegen elkaar af, waarbij het niet alleen om directe kosten en baten gaat, maar ook om de maatschappelijke kosten (geluidsoverlast, verlies van natuur, etc) en de maatschappelijke baten (betere bereikbaarheid van banen en voorzieningen, etc.). Ook bij deze maatschappelijke kosten- en batenanalyses (mkba’s) is de positie van het CPB wettelijk verankerd. Geen infrastructurele projecten zonder een mkba van het CPB en/of PBL  (of een second opinion van het CPB en/of PBL indien de mkba is uitbesteed aan een ander bureau). 

Daarnaast doet het CPB onderzoek op een groot aantal terreinen. 

Ten slotte heeft het CPB een belangrijke rol bij verkiezingen en formatie. Daartoe wordt de middellangetermijnverkenning opgesteld voor de komende vier jaar. Daarnaast rekent het CPB op verzoek van de politieke partijen sinds 1986 de verkiezingsprogramma’s door, onder de titel Keuzes in kaart (de laatste jaren samen met het PBL). Daarmee draagt het CPB in eigen woorden bij aan de transparantie van het verkiezingsproces. 

Op verzoek van de Tweede Kamer rapporteert het CPB  jaarlijks over de financiele risico’s naar aanleiding van de financiële crisis van 2008. 

Het SCP, dat in 1973 is opgericht, doet onderzoek naar de kwaliteit van leven in Nederland en naar hoe Nederlanders hun leefsituatie ervaren. De onderzoeksprogrammering beweegt mee op maatschappelijke trends en beleidsmatige uitdagingen. In het Werkprogramma 2018 worden de volgende acht thema’s benoemd: 

  • inkomen en bestaanszekerheid (sociale zekerheid, pensioenen, armoede)
  • dynamiek op de arbeidsmarkt (inclusieve arbeidsmarkt, duurzame inzetbaarheid, waarde van betaalde en onbetaalde arbeid)
  • opgroeien en leren (jeugd, gezin, opvang, gelijke kansen en toegankelijkheid van onderwijs)
  • zorg en ondersteuning (formeel en informele zorg, wijzigingen in zorgarrangementen en zorggebruik)
  • gezondheid en welzijn (welbevinden, eenzaamheid, leefstijlen, decentralisaties in sociale domein)
  • maatschappelijke participatie (sociale netwerken, sociale scheidslijnen, in- en uitsluiting van migrantengroepen, activiteiten in vrije tijd)
  • waarden en zingeving (publieke opinie, sociale integratie, religie, identiteit, opvattingen ten aanzien van democratie en zeggenschap). 
  • duurzame samenleving (ecologische en maatschappelijke duurzaamheid). 

Over al deze onderwerpen verschijnt jaarlijks een stroom aan publicaties. Daarnaast zijn er twee SCP-brede publicaties. Ten eerste verschijnt jaarlijks De sociale staat van Nederland, met daarin aan de hand van allerlei indicatoren een schets van de stad van Nederland. Publicatie geschiedt (vanaf 2018) in aanloop van Prinsjesdag. 

Daarnaast verschijnt al sedert het begin van het SCP in 1972 het Sociaal en Cultureel Rapport. Daarin wordt altijd gekozen voor een bepaald thema of een bepaald perspectief. Het rapport van 2019 gaat over identiteit, vanuit het perspectief van (groepen) burgers. 

Tijdens de kabinetsformatie bracht het SCP altijd een Memorandum uit. Hierin stonden de trendmatige ontwikkelingen in de publieke dienstverlening en de gevolgen daarvan voor de publieke uitgaven in de komende kabinetsperiode. Voor de laatste formatie kwam het SCP met een tekst over de (naar zijn mening) meest urgente maatschappelijke kwesties en een overzicht van de standpunten van de politieke partijen over deze kwesties. 

Het PBL doet onderzoek op het brede terrein van de leefomgeving. Het PBL is in 2008 ontstaat uit een fusie tussen het Milieu- en Natuurplanbureau en het Ruimtelijk Planbureau. Beide planbureaus hadden nog geen lange historie. Daarmee is het PBL duidelijk het jongste planbureau. Ook het PBL kent het onderscheid tussen structurele producten, producten die jaarlijks of tweejaarlijks verschijnen, en thematisch onderzoek. 

Structurele, deels wettelijk vastgelegde projecten zijn bijvoorbeeld:

  • De tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving. In de Balans komt de voortgang op een negental beleidsdossiers aan bod, als energie en klimaat, circulaire economie, landbouw en voedsel, natuur, mobiliteit en woningmarkt. Met steeds twee centrale vragen: hoe staat het met de leefomgeving en hoe staat het met het leefomgevingsbeleid? 
  • Monitor Infrastructuur en Ruimte: tweejaarlijkse monitor naar de resultaten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van de regering. 
  • Ruimtelijke Verkenningen, tweejaarlijks rondom een breed ruimtelijk thema.
  • Natuurverkenningen, periodiek (ongeveer eens in de vier jaar).
  • Nationale Energieverkenning, die eerder samen met het ECN werd uitgebracht, maar na fusie van die betreffende afdeling van het ECN met het PBL, alleen door het PBL. De verkenning is de feitelijke kennisbasis voor het beleid en het maatschappelijk debat over de energietransitie. 
  • Compendium voor de Leefomgeving: de digitale gegevensbasis van wetenschappelijk onderbouwde feiten en cijfers op het gebied van natuur, milieu en ruimte.
  • Regionale bevolkings- en huishoudensprognoses, tweejaarlijks, samen met het CBS. 
  • Daarnaast werkt het PBL structureel aan de Brede Verkenning Welvaart (samen met CPB, SCP, RIVM en Wageningen UR). En aan maatschappelijke kosten- en batenanalyses (met CPB). 

De vele onderzoeksprojecten die geen repeterend karakter hebben vallen sinds 2017 binnen vier strategische onderzoeksthema’s:

  • Klimaatverandering en energietransitie.
  • Voedsel, landbouw en natuur in transformatie
  • Vergroening en circulair maken van de economie
  • Sterke (stedelijke) regio’s en leefomgevingsbeleid. 

Onafhankelijk én relevant: theoretisch kader

Bij al die projecten en producten gaat het om onafhankelijkheid en relevantie. Onderzoek heeft geen zin als ze op voorhand wordt besloten om conclusies weg te laten die het beleid wellicht ongevallig zijn. Maar tegelijkertijd moet onderzoek van planbureaus wél relevant zijn voor het beleid. Dat is niet alleen een ingewikkeld dilemma, maar ook een schijnbaar emotioneel dilemma. De commotie die in 2018 ontstond over onderzoek van het WODC, de kennisinstelling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, geeft al aan hoe bevreesd velen zijn voor invloed van departementen op het onderzoek van kennisinstellingen. Nu liggen de verhoudingen tussen het WODC en het eigen departement fundamenteel anders dan die tussen de planbureaus en het kabinet. Maar het dilemma en de emoties zijn geheel te vergelijken. 

Voordat ik beschrijf hoe de drie planbureaus omgaan met het streven naar onafhankelijkheid en relevantie, schets ik eerst een kader, mede gebaseerd op mijn boek Kennis en beleid verbinden. In dat kader wordt nadrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen drie fasen: de fase van de vraagformulering, de fase van het onderzoek en het trekken van conclusies en de fase van de vertaling naar het beleid. Want in alle drie fasen moet het dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie opnieuw worden gedefinieerd. En moeten ook de verhoudingen tussen planbureaus en departementen opnieuw worden bepaald. 

Op voorhand is duidelijk dat niet alleen de planbureaus verantwoordelijk zijn voor de onafhankelijkheid van het onderzoek en dat niet alleen de departementen verantwoordelijk zijn voor de relevantie van het onderzoek. Departementen moeten zich ook verantwoordelijk weten voor goed en onafhankelijk onderzoek, want uiteindelijk is vooral daarmee het beleid gebaat. En planbureaus moeten zich ook verantwoordelijk weten voor de relevantie van het onderzoek, omdat het (bijna) allemaal publiek geld is waarmee de planbureaus worden gefinancierd. En dat publieke geld wordt ingezet om de kwaliteit van het beleid te verbeteren. 

In de eerste fase van het onderzoek wordt de vraagstelling geformuleerd. Omdat onderzoek van planbureaus relevant moet zijn voor het beleid zou je verwachten dat de departementen veel onderzoeksvragen formuleren. De kennisvragen van de departementen zouden leidend moeten zijn voor het onderzoek van de planbureaus. Maar dat veronderstelt wel dat departementen hun kennisvragen goed kunnen verwoorden, ook als het om strategische vragen gaat. En ook dan nog zal elke kennisvraag van een departement in een onderzoeksvraag moeten worden omgezet. Daarvoor heb je de expertise van onderzoekers nodig. 

In de tweede fase van het onderzoek, waarin het feitelijke onderzoek wordt gedaan en de conclusies van het onderzoek worden getrokken, hoort de politiek, de wereld van het beleid geen inbreng te hebben. Hier horen de onderzoekers leidend te zijn. Maar wat als het onderzoek zijn relevantie verliest door overmatige nauwkeurigheid van onderzoekers? Mag het departement dan wel op snelle afronding van het onderzoek aandringen? En is het verwoorden van conclusies van wetenschappelijk onderzoek in beton gegoten, of mag het departement vragen om een iets andere bewoording opdat het onderzoek beter aansluit bij het huidige debat? 

In de derde fase, bij de vertaling van onderzoek naar beleid, zijn de beleidsmakers vanzelfsprekend weer leidend. De politiek en niet de wetenschap bepaalt welke maatschappelijke koers wordt uitgezet. Bovendien zegt onderzoek nooit wat je moet doen. Onderzoek gaat over ‘wat is’ en niet over ‘wat zou moeten zijn’. Dit laatste lijkt een boude bewering. Laat het klimaatonderzoek dan niet zien dat er snel iets moet worden gedaan aan de CO2-uitstoot? Nee. Klimaatonderzoek laat zien dat het klimaat snel verandert en dat de door de mens veroorzaakte CO2-uitstoot daarbij een bepalende factor is. Alleen als we de klimaatverandering willen tegengaan (maar dat is een politieke keuze en geen wetenschappelijke waarheid), dan zullen we de CO2-uitstoot drastisch moeten indammen. Dat laat onverlet dat beleidsmakers onderzoekers nodig hebben om de resultaten van het onderzoek te duiden. 

De balans tussen departement en planbureau mag in elke fase anders liggen, in alle drie fasen hebben we behoefte aan onafhankelijke onderzoekers en aan beleidsmakers die op zoek zijn naar relevantie. 

Onafhankelijkheid en relevantie in de praktijk

Het is opvallend maar ook onontkoombaar dat de websites van de planbureaus vooral gaan over de formele wereld en over de rapporten. Netjes staat beschreven dat het werkprogramma na overleg met het begeleidingscollege, met de betrokken  directeuren-generaal en gehoord het gevoelen van de ministerraad, is vastgesteld. Nergens staat of die directeuren-generaal in staat waren de kennisbehoefte van hun departement goed te verwoorden. Nergens staat ook dat sommige onderzoekers onder het sausje van algemeen verwoorde thema’s in het werkprogramma al jaren lang hun eigen onderzoekshobby’s bevredigen. Het is sowieso opvallend dat die websites vooral gaan over werkprogramma’s en over afgeronde rapporten. Maar of die rapporten relevant zijn en, belangrijker, of ze in het beleidsproces een grote rol hebben gespeeld, komen we niet te weten. Slechts de rapporten van de visitatiecommissies die periodiek langskomen op de planbureaus, lichten een tipje van de sluier op. Maar die rapporten zijn vaak te verhullend omdat bijna alles ‘excellent’ wordt genoemd. Alleen de insider begrijpt dat er werk aan de winkel is als iets als ‘zeer goed’ wordt beoordeeld. 

Om die reden ben ik in gesprek gegaan met de drie directeuren van de planbureaus. Als oud-directeur van het Ruimtelijk Planbureau nam ik mijn eigen vertekening op voorhand mee, maar door die ervaring was ik wellicht ook in staat om sneller door te dringen in die boeiende wereld van onafhankelijkheid en relevantie. Op basis daarvan geef ik een schets van de praktijk in het onderstaande. 

Werkprogramma’s 

In mijn ‘theoretisch kader’ veronderstelde ik dat de kennisvragen van de departementen leidend zouden moeten zijn voor het werkprogramma van de planbureaus. Dat is niet het beeld dat de planbureau-directeuren schetsen. Als de planbureaus al de kennisbehoefte van de departementen bevredigen, dan komt dat vooral omdat de planbureaus zelf de goede vragen stellen. Uit de drie interviews doemt vooral een wat moeizaam beeld op over de rol van de departementen bij het vormgeven van de werkprogramma’s van de planbureaus. Het is een kwestie van “hard trekken”; de kennisagenda’s van de departementen zijn vaak veel te globaal en vaak verouderd en weerspiegelen bovendien niet de echte kennisbehoefte van de departementen; veel relevante toekomstige vragen worden door de departementen vaak vergeten (terwijl dat juist bij uitstek vragen zijn voor planbureaus); en ten slotte zijn veel departementen niet in staat hun vragen goed te formuleren. De SCP-directeur spreekt zelfs over een “grabbelton” aan vragen van de kant van de departementen. Ten slotte hoor ik dat  departementen vooral bang zijn voor onderzoek dat de minister niet uitkomt. 

Een tamelijk treurig beeld doemt dus op. Het is ook niet verrassend dat de eigen minister nog nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een aanwijzing te geven om een bepaald onderzoek uit te voeren. Twee factoren spelen hier ongetwijfeld een rol. Het departement is onvoldoende in staat om een goede onderzoeksvraag te formuleren én als dat al lukt zijn de planbureaus zo blij dat er een goede relevante onderzoeksvraag voorligt dat ze geen aanwijzing nodig hebben om hem te beantwoorden. Het ware beter geweest als in de Aanwijzingen niet het recht van de minister was benoemd om een onderzoeksvraag verplichtend op te leggen, maar de plicht om jaarlijks goede kennisvragen te formuleren. 

Het past bij de diplomaten die de planbureau-directeuren ook zijn, om te zeggen dat ze wel verbetering zien. Vooral op het niveau van de directeuren-generaal. Eerlijkheidshalve moet ik opmerken dat we dat 10 jaar geleden ook al zeiden. 

Zo kiezen de planbureaus vooral hun eigen werkprogramma, en dat lijkt me in de gegeven situatie ook het beste. Zo zegt de directeur van het CPB: “De onderwerpen die we kiezen, kiezen we voor een belangrijk deel zelf. We kijken natuurlijk wel naar onderwerpen waar beleidsmakers en politici mee tobben. Of waarmee de maatschappij tobt. Of onderwerpen waarvan we vinden dat politici erover zouden moeten tobben. Je maakt een werkprogramma waarvan je denkt dat het leidt tot beter onderbouwd beleid, nu of in de toekomst”. 

Deze conclusies betreffen niet het hele budget van de planbureaus. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80% begrotings-gefinancierd en maximaal 20% extern gefinancierd, bijvoorbeeld voor de beantwoording van concrete kennisvragen van departementen, lokale overheden, Europese Unie, maatschappelijke partijen etc. Het lijkt er misschien op dat die 20% in het leven is geroepen om de beleidsrelevantie van de planbureaus te verhogen. Maar dat was niet de aanleiding. Die was gelegen in het feit dat het SCP gaandeweg een steeds groter deel van het budget ontving op basis van externe vragen. Zo financierde het Ministerie van BZK bijvoorbeeld onderzoek naar de Vogelaarwijken. Het SCP was zeer ongelukkig met deze situatie, waarin op een gegeven moment slechts de helft van het personeel op structurele projecten kon worden aangesteld. En dat is erg weinig omdat een planbureau zijn kracht immers ontleent aan zijn permanente kennisbasis. 

Anno 2018 heeft alleen het SCP meer dan 20% van zijn budget extern gefinancierd (en groeit geleidelijk in de richting van een verhouding van 80-20). Het budget van de twee andere planbureaus is voor minder dan 20% extern gefinancierd. De animo voor extern-gefinancierde projecten op basis van concrete kennisvragen van elders lijkt bij de directeuren van de planbureaus ook niet zo groot te zijn. Een citaat van een planbureau-directeur is in dit verband illustratief: “Nee, de dingen die zij nuttig vinden, daarvan vraag je je af waarom ze die nuttig vinden. Kijk, al die gelden zijn heel erg gedecentraliseerd op een departement. Dan gaat het vaak om niet meer dan  € 50.000 euro. Dan wordt het de waan van de dag. En dan ben je heel veel tijd kwijt aan overleg met al die types. Bovendien zijn het de minder strategische vragen en meer de wat kleinere vragen van het afdelingshoofd, die over een klein deel van het onderwerp gaat.” 

Toch moeten planbureaus de vragen blijven stellen die voor het (toekomstige) beleid van belang zijn. En dat is niet vanzelfsprekend. Want er werken veel echte wetenschappers op de planbureaus, die vooral nieuwsgierigheidsgedreven zijn en minder tijd en aandacht willen vrijmaken voor ‘zij van het beleid’. In de vele cursussen die ik voor onderzoekers van rijks-kennisinstellingen heb gegeven, proefde ik vaak een zeker dedain van onderzoekers ten aan zien van ‘het beleid’. Het is hier niet de plaats om daarover een oordeel te vellen. Wel is het goed om te constateren dat binnen planbureaus ook krachten zijn in de richting van onderzoek dat minder relevant is voor het beleid. 

En in dat opzicht moeten de directeuren regelmatig balanceren. Tussen departementen die onvoldoende in staat zijn hun kennisbehoefte in concrete onderzoeksvragen te vertalen en onderzoekers die vol vragen zitten die niet meteen allemaal even relevant zijn voor de departementen. De directeuren beseffen namelijk heel goed dat relevantie de houdbaarheid van hun planbureaus bepaalt. Intern moeten ze dus vechten voor relevantie terwijl ze extern tegen een “grabbelton” van vragen van departementen aanlopen. 

De PBL-directeur los dit dilemma interessant op. Hij zegt: “Wij zijn niet aanbodgestuurd, wij zijn niet vraaggestuurd, maar wij zijn opgavegestuurd”. Door maatschappelijke opgaven te formuleren dwingt hij niet alleen zijn eigen onderzoekers om relevanter te worden, maar biedt hij ook de departementen een belangrijk houvast bij het formuleren van hun kennisvragen.

Ter afronding van deze analyse van de werkprogramma’s van de planbureaus: de ingewikkelde discussie over kennisvragen, onderzoeksvragen en relevantie doet zich vanzelfsprekend niet voor bij vragen die al in de wet zijn vastgelegd. Zoals bij de MEV, de CEP, de mkba’s en in de toekomst misschien bij de monitoring van Klimaatakkoorden. 

Het doen van onderzoek

De directeuren van de planbureaus zijn unaniem: er wordt door de departementen niet gestuurd op de uitkomsten van het onderzoek. Daar is ook lang niet altijd gelegenheid voor, omdat veel onderzoek in afzondering binnen planbureaus wordt uitgevoerd. Belangrijker is dat de machtspositie van de planbureaus gewoon te sterk is, om voor grote druk van de zijde van het departement te hoeven vrezen. Een Minister van Financiën zou in de Kamer niet overeind blijven als bekend zou worden dat hij druk op de directeur van het CPB heeft uitgeoefend om de ramingen aan te passen. Dat weten de directeuren ook heel goed. 

Waarover soms wel een heel klein beetje wordt gestoeid is de publicatiedatum van het onderzoek. De minister kan er baat bij hebben als de publicatie nog even wordt uitgesteld. En dan willen de directeuren wel eens welwillend zijn. Je moet immers “ademen met de beleidsomgeving”, zoals één van de directeuren zegt. Maar het algemene beeld is toch dat de planbureaus zelf hun moment van publicatie kiezen. Het SCP zet de verwachte publicatiedata ook op zijn website en heeft helemaal geen zin om zichzelf in de problemen te brengen door aan een verzoek van een minister om uitstel van de publicatiedatum tegemoet te komen. Het CPB hanteert de strategie om de departementen al lang van te voren te laten weten dat een onderzoek eraan komt. De CPB-directeur: “Politici kunnen wel tegen slecht nieuws, maar heel slecht tegen verrassingen.” 

De onafhankelijkheid van het onderzoek is de kracht van de planbureaus. Maar onafhankelijk betekent niet waardevrij. Ook die nuancering moet hier worden gemaakt. De betrokkenheid van de onderzoekers bij hun onderwerp is vaak groot. Dat is zeker zichtbaar bij onderzoek naar klimaat en sociale problemen. 

De medewerkers van het CPB lijken het minst te beseffen dat hun onderzoek paradigmatisch is gekleurd. De CPB-directeur geeft volmondig toe dat haar planbureau de maatschappelijke problemen door de economische bril beziet, om er meteen aan toe te voegen: “maar niet door één economische bril”. Ze bedoelt daarmee te zeggen dat binnen de economische wetenschap niet voor één theorie wordt gekozen. Maar als het CPB om advies wordt gevraagd klinkt toch opvallend vaak de remedie ‘beprijzen’. En maatschappelijke kosten en baten worden bij voorkeur ‘gemonetariseerd’. Economen hebben nu eenmaal een bepaalde manier van kijken. En het CPB bestaat uit “economen, econometristen en mensen die nog beter kunnen rekenen”, volgens hun eigen directeur. 

Advisering

In de derde fase, waarin onderzoek wordt vertaald in beleid, zouden de beleidsmakers volgens mijn theoretisch kader weer leidend mogen zijn. Onderzoek toont immers niet aan wat je moet doen. En onderzoekers die adviseren, verkondingen dus vooral hun eigen mening. Daarmee is op zich niks mis, maar een ‘instituut van de staat’, als een planbureau, moet zijn rol kennen.

Van die rol zijn de directeuren van de planbureaus zich heel erg bewust. Het is de missie van het CPB om een bijdrage te leveren aan een beter onderbouwd beleid. De CPB-directeur: “Wij moeten analyses doen en als ik optreed in de media moet ik aandacht vragen voor het onderwerp dat we hebben onderzocht en niet zeggen wat ze moeten doen”. De SCP-directeur: “Wij zijn erg gericht op het op een rij zetten van de feiten. En we geven geen advies, we maken geen keuzes. Dat maakt je minder kwetsbaar”. De PBL-directeur: “Het is niet onze missie om de leefomgeving te verbeteren, maar om de kwaliteit van de besluitvorming over de leefomgeving te verbeteren.” 

Dat is een principiële keuze, maar ook een strategische. Alle directeuren weten dat ze hun gezag in Den Haag snel kwijt zijn als ze gaan roepen hoe het land moet worden bestuurd. Rolvastheid versterkt daarentegen de positie van de planbureaus. En hun rol is het aanleveren van informatie ter onderbouwing van een gedegen besluitvorming in het kabinet. 

Dat zijn de uitgangspunten. Maar de werkelijkheid is natuurlijk altijd genuanceerder. Ten eerste heeft het weinig zin om een onderzoek “over de schutting te gooien”. Dan zal het in ieder geval niet of verkeerd worden gebruikt. Een planbureau moet helpen met de landing van het onderzoek. Onderzoek moet worden geduid. PBL-directeur: “Kennis is niet alleen de feiten, maar heeft ook een deliberatieve kant. Ook feiten zijn altijd talig. […] Wij moeten ordening aanbrengen in de chaos en in de complexiteit.”  Die duiding krijgt extra gewicht omdat de kennis bij de departementen volgens de directeuren van de planbureaus “nogal eens dun is”. En waar waardevrij onderzoek al niet mogelijk is, lijkt me waardevrij duiden een volstrekte onmogelijkheid. 

Ten tweede kan onderzoek heel dwingend zijn omdat de regering al een lijn heeft uitgezet. Zo berekent het CPB nu eenmaal vaak de economische consequenties van een maatregel. En economische groei en welvaart zijn in dit land nagenoeg onbetwiste doelen en zeker voor het kabinet. Dus als een onderzochte maatregel meer welvaart oplevert, is het niet meer nodig om het advies te geven de betreffende maatregel in te voeren. 

Het PBL heeft vaak weer een ander houvast. Zo is in Parijs mede door Nederland afgesproken dat de gemiddelde temperatuur in deze eeuw niet meer dan 2 graden mag stijgen. Hoe ongrijpbaar die 2 graden ook zijn, ze bieden wel een kader voor de afweging van veel beleidsmaatregelen. En zo kan het PBL de wenselijkheid van  veel beleidsmaatregelen afmeten aan ‘Parijs’. En het zou me niet verbazen als die wenselijkheid sterk overeenkomt met de politieke voorkeuren van veel onderzoekers. 

Het SCP is het enige planbureau dat een dergelijk kader ontbeert. Niet adviseren is bij het SCP dan ook echt ‘niet adviseren’. 

Ten derde zijn de media er vaak als de kippen bij om een in wezen neutraal onderzoek als een duidelijk advies aan de regering ten presenteren. Het is ook de eeuwige vraag bij de presentatie van onderzoek van planbureaus: “Betekent uw onderzoek nu dat de regering een verkeerd beleid voert?” Het is niet eenvoudig voor de directeuren van de planbureaus om altijd een neutraal antwoord te geven. Vooral de vorige directeur van het CPB, Coen Teulings, stond erom bekend dat hij zijn mening niet onder stoelen of banken stak. 

Ten vierde lopen de planbureau-directeuren de hele dag rond in Den Haag. Ze zijn lid van ambtelijke voorportalen, van onderraden, van adviesorganen. En ik moet de eerste planbureau-directeur nog tegenkomen die op al die plekken alleen maar verwijst naar onderzoek en niet verder gaat dan het duiden van dat onderzoek. 

Impact van onderzoek 

De impact van het onderzoek van de planbureaus laat zich niet eenvoudig schetsen. Natuurlijk zijn er periodiek visitatiecommissies die uitspraken doen over de beleidsmatige relevantie van het onderzoek van de planbureaus. De score is altijd hoog. Maar het oordeel ‘beleidsmatig relevant’ zegt alleen dat de visitatiecommissie van oordeel is dat het onderzoek relevant is voor de minister. Het is de vraag of de minister dat zelf ook vindt. Ik heb neiging om een eigen criterium te hanteren: een onderzoek van een planbureau heeft impact als het politieke debat over het betreffende onderwerp zonder dat onderzoek anders zou zijn gevoerd. 

Op basis van die definitie concludeer ik dat het voor de impact van planbureau-onderzoek van groot belang is of het onderzoek wettelijk is verankerd in het beleidsproces. Zoals geldt voor de ramingen van het CPB. En voor de mkba’s van CPB en/of PBL. Het is onvermijdelijk dat het debat anders wordt gevoerd als de regering wettelijk is verplicht om de uitkomst van het planbureau-onderzoek tegelijkertijd met de beleidsvoornemens te presenteren. Zoals de CPB-directeur zegt: “Met onze ramingen bakenen wij het veld af waarop wordt gevoetbald.” Ook de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma Keuzes in kaart beïnvloeden het debat rondom de verkiezingen. 

Het lijkt erop dat het PBL ook op het gebied van het klimaat een vergelijkbare rol gaat verwerven. Als het PBL straks elk jaar moet doorrekenen of voldoende wordt gedaan aan de energietransitie (van fossiel naar duurzaam), kan de minister niet om de resultaten van die doorrekening heen. Zoals de directeur van het PBL zegt: “Het is heel aantrekkelijk als jouw dossier eenmaal per jaar bovenop komt te liggen”. Toch zal een monitor van de energietransitie een andere vorm krijgen dan de ramingen van het CPB. Vooral omdat de onzekerheden over wat je moet doen om de 2-graden-doelstelling in 2100 te bereiken, veel groter zijn dan de onzekerheden van de economie in het komende jaar. En die laatste zijn al verschrikkelijk groot. 

Ook het SCP tendeert de laatste jaren naar een dergelijke verankering in het beleidsproces met de Sociale staat van Nederland, die voortaan vlak voor Prinsjesdag wordt gepresenteerd. Maar daarmee is nog niet bereikt, dat de minister wettelijk verplicht is om erop te reageren of om de Sociale staat met de begroting mee te sturen naar de Kamer. Ook hier moet de kanttekening worden gemaakt dat sociale kwesties zich niet zo gemakkelijk laten vastpinnen op een paar cijfermatige doorrekeningen. 

De impact van al het onderzoek dat niet wettelijk is verankerd in het beleidsproces, is onvermijdelijk geringer. Maar hoe gering laat zich moeilijk in algemeen zin bepalen. We weten wel dat er heel veel rapporten bij de planbureaus verschijnen en we moeten vrezen dat heel veel rapporten maar summier op de departementen worden gelezen, ondanks alle pogingen van de planbureaus om hun werk daar, en in de media, onder de aandacht te brengen. Daar zijn de planbureaus voor een deel ook zelf schuldig aan. Als je een onderzoek uitbrengt waar geen departement om heeft gevraagd, moet je niet verbaasd zijn als er ook geen belangstelling voor is. Bovendien blijkt het vaak ingewikkeld om onderzoek op een adequaat moment uit te brengen. Beleidsprocessen zijn grillig en het onderzoek moet net toevallig op het juiste moment gereed zijn, om echt op te vallen. Vaak verlopen de processen van onderzoek en beleid niet zo synchroon. 

Het is opvallend dat vooral de SCP-directeur zegt behoefte te hebben om beter na te denken over de relatie met het beleid. Hij vermoedt dat de beleidsmakers het SCP “als wat afstandelijk ervaren”. Hij wil niet “bij het beleid op schoot gaan zitten”, maar “de verbinding mag wel wat sterker”. Daarmee bedoelt hij te zeggen dat er meer werk moet worden gemaakt van het vertalen van kennis in beleid. Een rapport is niet voldoende. Ook de PBL-directeur meldt dat de impact van zijn onderzoek “wel groter” mag. Hij constateert ook dat zijn planbureau “nog te veel denkt in rapporten, terwijl ze veel meer aan de landing zouden moeten doen.” 

In dat opzicht twijfelt het CPB, wellicht met reden, minder aan de Haagse impact van het eigen werk. De CPB-directeur: “Wij zijn een soort scheidsrechter in het debat. Of mensen knollen of citroenen willen eten, maakt mij niets uit, maar we moeten ze wel goed benoemen. Wij zuiveren de argumenten. Dat heeft een reinigende functie in het debat.”

Ook deze paragraaf verdient een kanttekening. Impact van onderzoek laat zich in het algemeen moeilijk vaststellen. Te gemakkelijk wordt bij impact gedacht aan beleidswijzigingen die het directe gevolg zijn van één rapport. Dat komt voor. Maar als we alleen daarvoor aandacht zouden hebben zouden we de geleidelijke veranderingen van het debat (en later van het beleid) missen, die van een reeks onderzoeken het gevolg zijn. Zo laat veel onderzoek van het SCP zien hoezeer de maatschappelijke tegenstellingen scherper worden. Juist door die herhaling krijgt die maatschappelijke tweedeling gewicht in het debat. 

Toekomst

De toekomst van de planbureaus laat zich moeilijk voorspellen. Dat is op zich bijzonder voor instellingen die zo nadrukkelijk bezig zijn met het verkennen van de toekomst bezig. Maar er spelen wel een aantal belangrijke vragen. 

De eerste vraag is relatief simpel. Sinds enkele jaren zijn de planbureaus in één gebouw gehuisvest. Dat alleen al zou ooit iemand op de gedachte kunnen brengen om de drie planbureaus te fuseren. Op dit moment komen de directeuren van de planbureaus een keer of 4-5 per jaar bij elkaar in het ODP (Overleg directeuren planbureaus). Maar van dit overleg moet men geen overspannen verwachtingen hebben omdat het zeer informeel is, zelfs zo informeel dat er geen notulen worden gemaakt. Maar het is de vraag of meer nodig is. Persoonlijk lijkt het me een groot gemis als de veelkleurigheid van de planbureaus door een fusie zou verdwijnen, nog afgezien van al die tijdrovende aspecten van een fusie. 

De tweede vraag betreft de relatie met de departementen. In alle drie gesprekken met de planbureau-directeuren komt het teruglopende kennisniveau van de departementen ter sprake. Soms wordt zelfs geklaagd over het feit dat sommige departementen hun planbureau als hun eigen strategische kennis-unit gaan zien. Hoe de klacht ook luidt: als de kennis op de departementen afneemt, zal de behoefte aan planbureaus alleen maar toenemen. En wellicht op kortere afstand van de departementen (zonder in te boeten op hun onafhankelijkheid).

De derde vraag betreft de mogelijk veranderende betekenis van kennis in het beleid en in de samenleving. Deze discussie wordt wel samengevat onder de kreet ‘onderzoek is ook maar een mening’. De kreet hoort men overigens vooral in bepaalde politieke kringen en wordt zeker niet algemeen gedeeld. Bovendien is uit onderzoek bekend dat kennis vooral als ‘een mening’ wordt gezien, als de onderzoekers inderdaad permanent een mening hebben. Daarvan is bij de planbureaus geen sprake. 

De vierde en laatste vraag betreft het gezag van de instituties. Dat gezag zou afnemen. Geldt dat dan ook voor de planbureaus? Ik ben benieuwd wat in dit boek over instituten als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer wordt opgemerkt. Persoonlijk heb ik de indruk dat het kabinet zich tegenwoordig minder aan de adviezen van deze twee Hoge Colleges van Staat gelegen laat liggen dan enkele decennia geleden. Zeker als een Raad van State vooral politieke meningen over toekomstig beleid naar buiten brengt, kan ik me wel voorstellen dat een kabinet daaraan minder waarde hecht. Maar van een dergelijk afnemend gezag van de planbureaus ontwaar ik persoonlijk weinig. Wellicht moeten we zeggen dat de economische crisis van een decennium geleden, die nauwelijks door economen was voorzien, het gezag van het CPB heeft getemperd. Al is de behoefte aan economische ramingen in onzekere tijden alleen maar groter. Tegelijkertijd maakt de populistische onderstroom velen in Den Haag nieuwsgierig naar wat er in de haarvaten van de samenleving gaande is. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het SCP. En het klimaat staat momenteel veel hoger op de politieke agenda dan een decennium geleden. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het PBL.

Er zijn voldoende redenen om te concluderen dat de planbureaus de laatste decennia aan gezag hebben gewonnen. 

 

[Tekst geschreven voor het te verschijnen Handboek Instituten van de staat, onder redactie van Henk Kummeling, Erwin Muller en Remco Nehmelman. Voor deze tekst sprak ik op 21 juni 2018  ik met drs Laura van Geest, directeur van het CPB. Op 6 juli met prof dr Kim Putters, directeur van het SCP en op 10 juli 2018 met prof dr Hans Mommaas, directeur van het PBL. ]

Universiteiten: vergeet Den Haag

september 4, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie, Voorpagina

Bsa, die afkorting alleen al. Ik zat gisteren lang in de auto. Het begon met een interview met Ingrid van Engelshoven. Ze maakte zich zorgen over de stress onder eerstejaars. Haar oplossing: het bindend-studieadvies moest minder bindend worden. Vervolgens kwam een toevallige medewerker van de Vereniging van Universiteiten melden dat hij tegen het beleid van de Minister was. Daarna volgden de Kamerleden. Iedereen viel over elkaar heen en iedereen kakelde door. Intussen werd mij veel duidelijk. 

Één. Ook het bsa komt voort uit twee doelen. Ten eerste: de studenten moeten harder studeren. Ten tweede: studenten moeten zich eerder realiseren dat ze de verkeerde studie hebben gekozen. Dat geldt voor veel beleidsmaatregelen. Dat ze bedoeld zijn voor meerdere doelen. In een land van minderheden is dat vaak de enige manier om aan een meerderheid te komen. 

Twee. In de uitwerking gaan die twee doelen vaak knellen. Wie studenten sneller willen laten studeren moet streng zijn en moet 60 punten eisen. Om een student te laten beseffen dat hij beter een een andere studie kan kiezen, is veel minder druk nodig. Het is nog erger: als je 60 punten moet halen, ben je kansloos als je in november wil overstappen. 

Drie. Overal wordt de bsa verschillend ingevuld. Helaas wil Van Engelshoven nu overal een verplicht bsa van 40 punten invoeren. Waarom ontneemt de minister de universiteit de vrijheid om daarover zelf te besluiten? Voor de ene universiteit en voor de ene opleiding past misschien toch een ander regime dan voor de andere?

Vier. Wie regels bedenkt voor een ander, moet niet verrast zijn als die ander een tegenstrategie ontwikkelt. Zo moest studenten bij bestuurskunde in Rotterdam wel 60 punten halen, maar hoefden ze niet meer voor elk tentamen te slagen. Sommige onvoldoende konden door sommige voldoendes worden gecompenseerd. En het bleek dat de studenten eerder minder hard dan harder waren gaan studeren. (Mijn gemiddelde student besteedde buiten vakantietijd ongeveer 21 uur aan zijn studie.) Bovendien is er inmiddels een mooie sluiproute: studenten die zich voor 1 juni uitschrijven krijgen formeel geen bsa en kunnen om die reden gewoon in september opnieuw beginnen met het eerste jaar. 

Vijf. Over de effecten van het bsa hoeven we dan ook niet lang uit te wijden. Het systeem heeft zich gewoon aangepast aan een nieuwe norm. Wel hebben een paar studenten zich bij de studentendecaan gemeld. En een overgevoelige Minister wil om die reden het bsa aanpassen. Het vervolg laat zich eenvoudig voorspellen. Na protest van de universiteiten en veel overleg komt er een nieuwe halfbakken regel, waarop de universiteiten en de studenten zich opnieuw zullen instellen. Zoals het universitaire onderwijs tegenwoordig zich grotendeels laat begrijpen als een reactie op Haagse regels. Waarom spreken die universiteiten niet onderling af voortaan gewoon niet meer op regels uit Den Haag te reageren?

Studie afgerond aan Conservatorium van Amsterdam

juni 7, 2018 by  
Filed under fagot, Geen categorie

Twee jaar lang ben ik contractstudent geweest op het Conservatorium van Amsterdam. Op maandag 4 juni 2018 heb ik deze periode met een recital afgesloten. Over het begrip contractstudent bestond nogal eens verwarring. Maar in de praktijk was volstrekt helder wat me te doen stond. Les krijgen en heel veel studeren. 

Het aardige van een conservatorium is dat je een ‘meester-gezel-relatie’ hebt met je hoofdvakdocent. De sfeer is zeer vriendschappelijk, maar als de meester zegt dat je harder moet studeren dan heeft het geen zin om te zeggen dat je ‘dat anders ziet’. Of als de meester zegt dat de G weer te hoog is, of dat de eerste frase pas in de zesde maat eindigt. Dat is het grappige verschil met een promovendus aan de universiteit. Die komen er wel mee weg als ze zeggen ‘dat ze het anders zien’. Althans in mijn vakgebied. 

Ronald Karten was mijn hoofdvakdocent. Tussendoor had ik les bij Jos de Lange en Simon Van Holen. En volgde ik een paar keer een masterclass bij Gustavo Núñes en Mette Laugs. Ronald put altijd uit zijn grote muzikaliteit, Jos is analytisch heel sterk, Simon leert hoe je moet studeren en hoe je techniek (in mijn geval: een beetje) beter wordt. Gustavo is de man van de ongelofelijke perfectie. En Mette weet waar elke noot vandaan moet komen. Myrthe Westerop deed intussen dappere pogingen om mijn houding te verbeteren met Alexander-techniek.

Wat al deze mensen gemeen hebben is hun grote gedrevenheid, hun liefde voor de muziek, hun aardigheid en vooral hun bescheidenheid. Zo heb ik kunnen zien hoe ongelofelijk veel het kost om als beroepsmusicus te slagen. Wat een doorzettingsvermogen, vanzelfsprekend naast een groot talent. Om dat twee jaar van dichtbij te mogen zien, heeft me het meeste verrijkt. 

Ja, ik speel ook beter fagot dan twee jaar geleden, maar dat zal, vrees ik, tijdelijk blijken te zijn. Dus luister goed vanavond. 

Het programma is geleidelijk ontstaan in de afgelopen twee jaar. Ik heb gekozen voor drie werken die me erg na aan het hart liggen. 

Telemann componeerde zijn sonate in es klein voor viola da gamba. Deze prachtige sonate laat zich goed op de moderne fagot spelen. De hoge noten herinneren aan de gamba. Ik word begeleid door twee vrienden met wie ik al heel veel jaren geleden barokmuziek maakte.

Olthuis was jarenlang fagottist van het Concertgebouworkest. Daarnaast componeerde hij onder andere dit Divertimento, dat hij opdroeg aan zijn collega Ronald Karten. Het voldoet geheel aan mijn definitie van goede muziek: muziek die nooit verveelt. Ik weet niet of de toehoorder dat na één uitvoering al kan vaststellen. 

Beethoven schreef zijn Trio voor fluit, fagot en piano nog in de tijd dat hij in Bonn woonde, waarschijnlijk in 1786. Hij moet toen ongeveer 16 jaar oud zijn geweest. Ik heb het gekozen omdat ik dol ben op Beethoven, die heel veel werken heeft gecomponeerd die je steeds weer wilt horen. Maar misschien is een andere reden nog belangrijker: de fagot is in wezen geen solo-instrument. Het is vooral een instrument voor het samenspel, het is een instrument dat moet verbinden door te kleuren. Ik speel hier samen met Ellen Alberts en Jaap Kooi, beiden professionele musici. Met Ellen speelde ik ooit samen in het Regionaal Jeugdorkest en in het orkest van het Conservatorium van Groningen. Jaap is één van de correpetitoren van het CvA, van wie ik veel heb geleerd. 

Dit recital is één groot dankwoord aan de geweldige musici van wie ik de afgelopen twee jaar les heb gehad.

 

Programma van het recital

 

Georg Philipp Telemann, Sonate in e klein voor fagot en continuo

Cantabile – Allegro – Recitativo – Arioso

Petra de Man, cello; Theo Goedhart, klavecimbel

Kees Olthuis, Divertimento

Andante – Giocoso – Andante – Giocoso

Ludwig van Beethoven, Trio in G groot voor fluit, fagot en piano, WoO 37

Allegro – Thema, Andante con variazioni

Ellen Alberts, fluit; Jaap Kooi, piano

 

Stein van Eden maakte met zijn iPhone een paar leuke opnamen:

 

 

 

 

 

 

 

Wie we herdenken op 4 mei

mei 4, 2018 by  
Filed under Geen categorie

Er was protest tegen de herdenking van de oorlogsslachtoffers op 4 mei. De verontwaardiging daarover was groot. Velen meenden dat we beter maar niet konden reageren.  En die verontwaardiging was voor een deel ook zeer terecht. Het is goed dat we minimaal eens per jaar alle burgers en alle militairen herdenken die sinds het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog in oorlogssituaties zijn omgekomen of vermoord. Om te gedenken hoe belangrijk vrede en vrijheid zijn. 

Maar verontwaardiging die het denken smoort, kan nooit de bedoeling zijn. Zeker niet op dit moment. Want zo moeten er nog steeds vragen worden gezet bij de oorlogsmisdaden die door Nederland zijn gepleegd in de Vrijheidsoorlog van Indonesië. Zoals de Nederlanders in de oorlog door de Duitsers werden onderdrukt, zo werden de Indonesiers in de jaren daarna door Nederlanders onderdrukt. En zoals de Duitsers oorlogsmisdaden pleegden, zo pleegden Nederlanders oorlogsmisdaden. Het is hard maar waar. 

En daarbij zet ik de oorlogsmisdaden van de Duitsers niet op één lijn met de oorlogsmisdaden in het voormalige Nederlands Indië. Omdat elke oorlogsmisdaad op zich moet worden veroordeeld. Maar het is wel wrang dat de slachtoffers van de Nederlandse oorlogsmisdaden op 4 mei niet worden herdacht, vanwege het simpele feite dat het niet om Nederlandse slachtoffers gaat. En we herdenken wél degenen die zijn omgekomen bij het plegen van oorlogsmisdaden in Indonesië. Het zou beter zijn om beiden te herdenken. 

Bij het schrijven van deze woorden voel ik mijn eigen ongemak. Waarom moet ik dit oprakelen terwijl we zo saamhorig onze eigen oorlogsslachtoffers herdenken? Misschien wel omdat we ons eigen oorlogsverleden in Indonesië nog steeds niet echt onder ogen durven zien.

Een diep verlangen naar de Zuiderzee

mei 2, 2018 by  
Filed under Geen categorie

Cornelis Lely, Zuiderzee, Afsluitdijk, IJsselmeerpolders, er zijn boekenkasten over vol geschreven. En dan ligt er weer een boek in de boekhandel over “hoe de Zuiderzee verdween” onder de titel Polderkoorts. Auteur: Emiel Hannekes. Maar dit boek is echt een aanvulling. Vooral omdat het oog heeft voor meer dan het bekende beeld. 

Dat bekende beeld laat zich vooral beschrijven als ‘nationale trots’. In veel boeken wordt glorieus beschreven hoe we weer de zee hebben overwonnen. Met veel nijver en vernuft. Bovendien zijn die polders een prachtig symbool van de Wederopbouw, hoewel de Afsluitdijk zelf al in 1932 werd gesloten. In al die verhalen is Cornelis Lely de grote held. Hij is de man die de plannen heeft getekend en hij is de man die ze als minister van Waterstaat en omstreken heeft weten te realiseren. Een rechtschapen man, ijdelheid was hem vreemd. Dat soort teksten. 

Dit boek van Hannekes gaat veel verder. Hannekes kiest ook voor het perspectief van iemand als Eibert den Herder uit Harderwijk. Een gedreven ondernemer die zijn hele leven vecht tegen het inpolderen van de Zuiderzee, en niet alleen omdat zijn eigen handel erdoor wordt verwoest. Door voor de persoon van Den Herder te kiezen, laat Hannekes ook de schade zien die het project van Lely heeft aangebracht. Na 1932 is er van de visvloot van de Zuiderzee al snel niets meer over. Natuurlijk hadden al die plaatsjes aan de Zuiderzee in de 20e eeuw hun beste tijd al eeuwen achter zich liggen. Maar het sluiten van de Zuiderzee maakte dat in ieder geval niet beter. En denk eens aan het vissersdorp Kuinre dat na de aanleg van de Noordoostpolder van elk water was afgesloten. Het ligt nu gewoon in een weiland. 

Zo staat het boek ook uitgebreid stil bij Medemblik. Een dromerig plaatsje dat een kleine opleving kende omdat veel polderarbeiders er huisvesting zochten. Nadat de Wieringermeer was voltooid kwam aan die opleving snel een einde. En begon de ellende omdat het grondwaterpeil onder Medemblik snel daalde. En de kerktoren uit het lood kwam te staan. Aan randmeren om de polders werd in die tijd nog niet gedacht. 

Het is schattig maar ook bijna gênant om te lezen hoeveel wetenschappers naar al die oude vissersstadjes trokken om de verdwijnende cultuur en de verdwijnende tradities nog vast te leggen. Of om de schedelomvang te meten van deze bijzondere ‘volkeren’. Piet Meertens, alias meneer Beerta, kwam langs om het laatste dialect vast te leggen. 

Tegen die achtergrond is goed te zien hoe modernistisch dat project van Lely was. Hier werd het oude aan de kant geschoven om plaats te maken voor een nieuwe samenleving. Alleen ontstond die nieuwe samenleving in de polders, terwijl het oude daarbuiten het nakijken had. Van inspraak had men toen nog niet gehoord. Eibert den Herder uit Harderwijk werd vooral als een querulant gezien, hoewel ze dat woord toen nog niet gebruikten. 

Maar niet alleen het oude land werd vergeten, dat geldt te meer voor de natuur. De ecologische gevolgen van de Afsluitdijk kan men met recht rampzalig noemen. De verhalen van Hakkenes over de muggenplagen die zich al snel voordeden nadat de eerste polder was drooggelegd zijn in dat opzicht nog vooral komisch. Stank voor dank. Wie de natuur verstoort moet op de blaren zitten. Maar het ecologische probleem is natuurlijk onnoemelijk veel groter dan een paar muggen. De visstand in de Zuiderzee is dramatisch verslechterd. Het water is troebel en vervuild. De trekvogels zijn verdwenen. Besef wel dat de Zuiderzee vroeger het verlengstuk was van de Waddenzee. Van die Waddenzee is beneden de Afsluitdijk werkelijk niets meer over. Wat rest is een bak met vervuild water. 

In dat opzicht is het bijna komisch dat we een vereniging hebben gekend onder de naam “Vereniging tot behoud van het IJsselmeer”. Zij vochten tegen de inpoldering van de Markerwaard. Ze wonnen maar ze hadden beter een pleidooi kunnen houden voor het herstel van de Zuiderzee. Want het Markermeer is ook niet meer dan een bak met vervuild water. Om de vervuiling tegen te gaan worden inmiddels de Markerwadden aangelegd. 

En om de visstand te verbeteren wordt door Rijkswaterstaat inmiddels een ‘vismigratierivier’ aangelegd. Zo zouden de paling weer de weg kunnen vinden naar het zoete water. Maar dat blijft natuurlijk weer een hoogst technocratisch product. We leggen een dijk aan, die de zoet-zout-overgang geheel om zeep helpt, en vervolgens gaan we 80 jaar later iets heel ingewikkelds bouwen in de hoop dat die vissen zullen begrijpen dat ze opnieuw  naar zoet water kunnen zwemmen. Één vismigratierivier maakt nog geen estuarium. 

Wie durft eindelijk eens te zeggen dat we die Afsluitdijk nooit hadden moeten bouwen. Natuurlijk een brug was handig geweest. En natuurlijk moesten de dijken worden versterkt om een nieuwe ramp als in 1916 te voorkomen. Maar die dijk heeft veel meer verwoest dan Lely ooit kon voorzien. 

Rijkswaterstaat is op dit moment bezig met een duur project om de Afsluitdijk weer bij de tijd te brengen. Dat betekent vooral: hoger. Maar ook met meer oog voor de natuur en voor energiewinning. Jammer dat het bij symptoombestrijding blijft. Jammer dat ze nooit aan het plan van Eibert den Herder hebben gedacht om weer een gat van 8 kilometer in de Afsluitdijk te maken en daarover een brug aan te leggen. Om mij hadden ze die 8 kilometer afsluitbaar gemaakt (leuk project voor die jongens). Maar dan hadden we nog iets kunnen terugzien van die prachtige Zuiderzee. 

 

Waarom ik een wasdroger mag

april 22, 2018 by  
Filed under Geen categorie

Achter mijn huis bouwen ze 13 ha zonnepanelen. Dat is even wennen. Maar ik heb het ervoor over. We moeten van die fossiele energie af. Toch roept dat veld wel vragen bij me op. Zeker nu ik druk nadenk over het verduurzamen van mijn eigen huis. 

Zo vraag ik me af: waarom moet ik eigenlijk zonnepanelen op mijn dak leggen, met veel getimmer en veel gedoe, als er achter mijn huis duizenden zonnepanelen liggen te gloeien in de zon? Is dat niet erg inefficiënt? Ik weet het: er zijn mensen die menen dat de overgang naar duurzame energie meteen een overgang van grootschalige naar kleinschalige energie-opwekking zal betekenen. Maar is dat niet een beetje nostalgisch gedacht? Ik zou best een moestuin kunnen gaan bijhouden, grond genoeg op het eigen erf, maar ik ga veel liever naar de markt. Goedkoper en kost me veel minder tijd. Waarom geldt dat niet voor zonnepanelen? 

In feite geldt dat dilemma nu al voor een deel van mijn energie. Sinds een jaar betrek ik mijn elektriciteit bij Greenchoice. Greenchoice werkt CO2-neutraal: hun energie is duurzaam en als dat niet zo is compenseren ze de CO2-uitstoot door een paar extra bomen te planten. Als ik al van het gas af zou zijn, zou mijn huis dus niet energieneutraal zijn, maar wel CO2-neutraal. En daar gaat het toch om? Ergo: als ik van het gas afga, waarom zou ik dan zonnepanelen op mijn dak moeten plaatsen? 

Ja, ik ken het argument: “alle beetjes helpen”. De omslag naar duurzame energie heeft zoveel urgentie dat we nu alles moeten doen wat maar mogelijk is. Maar als ik zie welke ontwikkelingen zich de afgelopen tien jaar, nee: 5 jaar, hebben voorgedaan op het gebied van duurzame energie ben ik helemaal niet zo pessimistisch. Het eerste windmolenpark op zee zonder subsidie is al gegund. Een beetje CO2-belasting erbij, en de omslag is een feit. Bovendien krijg ik nauwelijks een cent terug als ik te veel duurzame energie produceer. Die ‘kleine beetjes’ zijn blijkbaar toch niet zo belangrijk. 

Aan de voorkant van mijn huis staan al vele jaren 12 prachtige windmolens. Het aantal windmolens breidt zich de laatste jaren snel  uit. Van sommige molens kan ik zeggen: daaraan heb ik meebetaald. Inmiddels heb ik meer dan een ton geïnvesteerd in windmolens. Dat roept een volgende vraag op: waarom moet ik mijn woning CO2-neutraal maken, als ik eraan bijdraag dat elders kolencentrales kunnen worden gesloten door de energie die door ‘mijn’ windmolens worden opgewekt. Door mijn windmolens bespaar ik meer CO2 dan mijn centrale verwarming aan CO2 kost. 

Ik heb inmiddels een inductiekookplaat besteld. Dus nog minder gas. Ik zou een boiler kunnen aanschaffen. Nog minder gas. En die houtkachel moet er ook eens komen. Nog minder gas. En wie bezwaar heeft tegen mijn houtkachel houd ik voor dat ‘fijn stof’ het broeikaseffect tegengaat. Op dat moment is mijn CO2-balans sterk negatief. Of positief, hoe je het maar wilt zien. Dus het gaat niet om mijn huis, maar om mijn eigen CO2-balans. 

Eigenlijk is dit alles een heel ingewikkelde redenering om een antwoord te geven op die ene prangende vraag: moet ik mijn wasdroger de deur uitdoen? Ik weet het: een wasdroger kost erg veel stroom. Maar wat is er tegen als dat duurzame stroom is en ik er niet van hou die natte was elke keer aan dat wiebelige rekje te hangen? En als mijn eigen CO2-balans al negatief is? Vergeet niet dat de zon elke dag de aarde 15.000 keer zoveel energie schenkt als we op die dag nodig hebben. Dus als alle energie duurzaam is, mag ik best een wasdroger.

@Trendrede 2018: “Wie is wij?”

maart 3, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

De economie laat zich moeilijk voorspellen. De samenleving nog minder. Dat dacht ik altijd totdat ik de Trendrede 2018 van de Nederlandse toekomstdenkers las. Het bleek toch tamelijk eenvoudig. Je nodigt een aantal denkers uit, je vraagt hen allen om enkele mooie woorden te formuleren, je vraagt een redacteur om alle mooie woorden in tamelijke willekeurige volgorde achter elkaar te zetten. En ziedaar: we weten hoe de samenleving zich de komende jaren gaat ontwikkelen. En om je bij te praten: de trefwoorden voor de komende jaren zijn domein-integratie, samenhang, overzien en ontschotting.

Ik geef toe: ik ben altijd een beetje sceptisch bij trendwatchers. Sociologen kunnen jaren over een onderzoek naar een klein detail doen, maar trendwatchers zien in een oogopslag van achter hun bureau hoe de samenleving zich gaat ontwikkelen. Daarbij baseren ze zich vaak op de bekende trendy voorbeelden van voortrekkers en dwarsdenkers. En met groot gemak wordt een enkel voorbeeld gegeneraliseerd naar ons allen. Ja, misschien ligt hier al het eerste probleem: trendwatchers hebben wel eens de neiging om trends met trendy te verwarren. Trends gelden voor de samenleving, trendy is goed voor een intermezzo op de congressen waar de trendwatchers elkaar tegen het lijf lopen.

In de meeste gevallen worden in deze Trendrede helemaal geen voorbeelden genoemd. Het is een prachtig boeket van open deuren en onbewezen stellingen. Met name als het om de toekomst gaat. In de analyse van het heden kan ik de toekomstdenkers nog wel een beetje volgen. Ze zien veel verbrokkeling in de samenleving. Niet zo heel verrassend. Maar bij de toekomst gaat het echt mis. Zo gaat de toekomst ons veel Hollands holisme (mooie alliteratie) en veel samensturing brengen. Waarom? Geen idee. En: “het betekenisverlangen binnen de samenleving groeit”. Mijn betekenisverlangen groeide overigens vooral bij het lezen van deze Trendrede. Ik ploegde mij met moeite door deze grindberg van warme woorden heen.

Juist in die warme woorden zit overigens het antwoord op al mijn vragen. Deze trendwatchers geven niet overtuigend aan waarom ‘domein-integratie’ en ‘overzien’ de trefwoorden van de komende jaren zijn, ze laten de lezer vooral geloven dat dat de trefwoorden zijn. En dat doen ze uitermate kundig. Ik zie mooie retorische trucs.

Zo bestaat de wereld voor deze trendwatchers uit enerzijds hele warme en mooie dingen en anderzijds uit hele koude en kille dingen. Laat ik beginnen met de koude dingen. Denk aan: ‘ik’, ‘systeem’ (en zelfs ‘woekerende systeemvereisten’), ‘overheid’, ‘samenloze leving’, ‘regels’ en ‘verbrokkelen’. Daar staan tegenover: ‘wij’, ‘samensturing’, ‘ontregelen’ en ‘integraal’. Ik doe maar een greep uit de grindberg. Maar het werkt. Want al lezend wil je na drie pagina’s maar één ding. Je wilt naar de zon. Je wilt naar een blije wereld. En je gaat er vanzelf in geloven dat die zal komen. Het is nu eenmaal makkelijker om in de komst van Messias te geloven dan te beseffen dat de duivel op je staat te wachten.

Daarom geloof ik graag (ja ik geloof ook), dat vele lezers de Trendrede heel overtuigend vinden. Bovendien brengt de woordkeuze je meteen in een staat van geluk en welbevinden. Heel veel mooie woorden, heel veel neologismen, waarmee mijn autocorrectie veel moeite heeft. Veel mooie zinnen. Geen spelfouten. En vooral de vele open deuren geven je het gevoel dat je het echt kan volgen. Zo bewegen we “van gelijkheid naar gelijkwaardigheid” en daarom is “maatwerk onvermijdelijk”. We hebben “geen behoefte aan individuele vrijheid maar aan gezamenlijke kaders”. Dat een paar alinea’s het tegenovergestelde staat mag de pret niet deren: “pas wanneer mensen er individueel mogen zijn, kan het gezamenlijke floreren”. En vooral: de toekomst is aan de cirkel. De trendonderzoekers hebben vooral veel geloof in de cirkel van vertrouwen waar geen hiërarchie meer is. Iedereen blij, iedereen gelijk, niemand meer de baas. (Oh nee, sorry, we moesten gelijkwaardig zijn.) Krachtige metaforen, grootse suggesties. Wat te denken van “een krachtige nieuwgroei onder het maaiveld” die al deze positieve trends zal ondersteunen?

Bij al die mooie woorden kijk je mekaar begrijpend aan, empatisch, of je krijgt de slappe lach. Wat te denken van “Zelfgecreëerde cirkels van vertrouwen leveren een basaal gevoel van veiligheid en eenheid”? Dat geldt immers ook voor zelfgebakken brood. Ja, en voor gebakken lucht.

Wat te denken ook van hun terugblik op een eerdere Trendrede waarin dezelfde watchers de behoefte aan systeemelastiek hebben voorspeld: “Die lijkt er intussen te komen. Nieuwe technologie, een veranderde omgeving en een rijker menselijke bewustzijn dragen talloze mogelijkheden aan, die niet meer passen binnen de huidige knellende kaders. Er zijn zoveel nuanceringen bijgekomen. Virtueel en analoog, tijd en plaats, alles stroomt door elkaar.” Het is flauw, maar waar: alles stroomt in deze Trendrede door elkaar, maar enige logica valt niet te ontdekken.

Er zijn wel eens mensen die beweren dat trendwatchers de waarzeggers van deze tijd zijn. Die conclusie is te algemeen. Deze Trendrede is vooral een hele goede preek. De trendwatcher als de nieuwe dominee. Zo’n preek geeft je een warm gevoel. Je hoort zinnen waar je het mee eens bent. En je gaat vooral met richting weer naar huis. Maak je niet druk over de verbrokkeling van de samenloze leving, samensturing heeft de toekomst! Het ‘ik’ heeft zijn langste tijd gehad, het ‘wij’ komt weer centraal te staan. De dominee heft zijn handen ten hemel en de geldzakken kunnen rondgaan.

En dan komt er plotseling dat twijfelende einde aan de rede. Juist een goede dominee kent ook twijfel. Die laatste zin, die laatste vraag: “Wie is wij?” Eerlijk gezegd weet ik niet of ik wil weten, wie deze Trendrede heeft geschreven.

Wie voorspelt de aardbevingen in Groningen

februari 26, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Er wordt veel over gepraat. Ze halen vaak de krant. De aardbevingen in Groningen. Het gaat over schade aan boerderijen en aan kerken. Het gaat over angst van mensen. Wat doet de overheid? Wat doet de NAM? Maar het gaat ook over wetenschap. Over voorspellingen: hoeveel staat ons nog te wachten? Onderzoekers doen goed werk, maar het valt me op dat ze beter zijn in modellen dan in communicatie. Zo is voor veel mensen onduidelijk wat al die voorspellingen inhouden. Vooral als ze worden weergegeven op mooie kaartjes met mooie kleurtjes. Velen denken dat die kaarten vertellen hoe groot de kans op een aardbeving is in de komende jaren. En waar die kans het grootste is. Maar dat is niet zo. Bovendien zijn er meerdere kaarten. En ja, die worden erg vaak geactualiseerd. En zo zien velen al snel door de bomen het bos niet meer.

In samenspraak met betrokkenen heb ik geprobeerd de aardbevingen en de kaarten in simpele mensen-taal samen te vatten. De tekst is voor mijn verantwoordelijkheid, omdat de onderzoekers het onderling uiteindelijk niet eens konden worden. En misschien zegt dat laatste al genoeg.

Deskundigen en burgers

In het ‘Groningenveld’ zit het gas niet in één grote bel, maar in poreus zandsteen. Door het gas uit de diepe ondergrond te halen, zakt het zandsteen langzaam in. Dat noemen we compactie. Door die compactie kan op 3000 meter diepte, langs breuklijnen in de aarde, aardbevingsactiviteit ontstaan.

Veel van die aardbevingen voelen we boven de grond helemaal niet. Pas bij zwaardere schokken treden grondbewegingen op die een gewoon mens kan waarnemen.

De intensiteit van die grondbewegingen, door deskundigen gemeten als ‘grondversnellingen’, hangt niet alleen af van de zwaarte van de beving in de ondergrond, maar ook van de samenstelling van de bodem. En die verschilt van plaats tot plaats. Dit maakt dat de intensiteit van de grondbewegingen ook verschilt van plaats tot plaats.

Dus als ze over aardbevingen spreken, bedoelen deskundigen en normale burgers wellicht iets anders. Deskundigen denken bij een aardbeving specifiek aan de breukactiviteit in de diepe ondergrond (met alle gevolgen vandien). Burgers voelen (heftige trillingen) en denken aan scheuren in hun woning. Anders gezegd: wat burgers een aardbeving noemen, beschrijven deskundigen als grondbeweging. En wanneer burgers willen weten hoe groot de dreiging van een nieuwe aardbeving is, willen deskundigen weten welke maximale grondversnellingen binnen een bepaalde periode zijn te verwachten. Ze gebruiken daarvoor de term piekgrondversnelling, of in het Engels ‘Peak Ground Acceleration”, afgekort: PGA.

Dreigingskaarten

Zowel de NAM als het KNMI maken schattingen van de dreiging van een aardbeving voor alle plaatsen boven het Groningenveld. Hun methodes en hun aannames verschillen.

De NAM maakt een dreigingskaart op grond van kennis over de compactie en op grond van de lokale bodemgesteldheid. De dreigingskaart geeft de grondversnelling weer die (statistisch gezien) één keer in de 475 jaar kan worden overschreden. Het gaat dus om kansen, niet om zekerheden.

[Dat we hier spreken over 475 jaar is een afspraak tussen deskundingen. De periode van 475 jaar is gelijk aan 10% kans in 50 jaar dat de grondversnelling kan worden overschreden.]

De dreigingskaart geeft dus niet aan hoe groot de kans op een ‘voelbare’ aardbeving is in het komende jaar. Of de kans op een aardbeving sterker dan 3 op de schaal van Richter. Of de kans op schade.

Het KNMI maakt ook zo’n dreigingskaart, maar dan  op basis van de seismische activiteit in de afgelopen jaren en op grond van kennis van de lokale bodemgesteldheid. Ook op die kaart wordt de grondversnelling die één keer in de 475 jaar kan worden overschreden, weergegeven. De laatste jaren baseert het KNMI zich op de seismische activiteit in de afgelopen drie jaar.

Er is dus niet één dreigingskaart. Er zijn er zelfs meer dan twee, als we alle updates meetellen. Updates zijn ten eerste onvermijdelijk omdat de kennis toeneemt waardoor steeds weer betere inschattingen van een dreiging kunnen worden gemaakt. Ten tweede brengt het KNMI elk jaar een nieuwe dreigingskaart uit. Ze baseren zich immers op de afgelopen drie jaar.

Overigens laten de dreigingskaarten van NAM en KNMI in uitkomsten geen grote verschillen zien.

Risicokaart

Het risico dat mensen lopen door een aardbeving hangt niet alleen af van de dreiging op een ‘grondversnelling’, maar ook van de robuustheid van de gebouwen. In een slecht gefundeerd huis loop je meer risico dan in een huis dat ‘aardbevingsbestendig’ is gemaakt. Ook als de beving veel minder krachtig is.

De NAM heeft een schatting gemaakt van het risico dat mensen lopen door het gedeeltelijk of geheel instorten van huizen en het vallen van schoorstenen en andere losstaande objecten, op basis van de dreiging van een grondversnelling ter plekke en op basis van de robuustheid van de gebouwen. De NAM gaat daarbij uit van 50 typen gebouwen. Met deze risicokaarten kunnen de risico’s van een aardbeving worden vergeleken met de risico’s die mensen elders lopen ten gevolgd van overstromingen of ten gevolge van de luchtvaart.

Shakemap

Ten slotte is er nog een andere kaart van het KNMI: de trillingskaart, of in het Engels: shakemap. Deze kaart is geen dreigingskaart, maar een kaart van de werkelijke grondbeweging ten gevolge van een reële aardbeving. De kaart geeft zowel de gemeten grondbeweging weer en een zo goed mogelijke schatting van de grondbeweging op plaatsen waar geen metingen zijn. Deze kaart geeft dus een indruk waar naar verwachting schade is opgetreden als gevolg van deze specifieke aardbeving. Het gaat hier dus om analyse van iets wat gebeurd is, en niet om een voorspelling van wat zou kunnen gaan gebeuren.

 

Tiende #Triomf van de stad start in september 2018

februari 14, 2018 by  
Filed under artikel, De Stad, Geen categorie, Voorpagina

In september 2018 start de leergang Triomf van de stad met een nieuwe groep. Groep X. Deelnemers kunnen zich vanaf nu aanmelden. De modules worden gegeven op: 27/28 september 2018, 1/2 november 2018, 6/7 december 2018, 10/11 januari 2019, 14/15 febr 2019 en 21/22 maart 2019. De folder met het programma is hier te vinden: Triomf-van-de-stad-2018-folder Voor een beschrijving van de rode draad van de leergang zie Triomf van de stad: rode draad. En om te zien wat de cursisten van de jaargang 2017-2018 voor mooie opdrachten hebben gemaakt zie hier: http://wqd.nl/nu9U.

Aanmelding via wimderksendh@gmail.com.

Volgende pagina »