Ruimtelijke ordening: disbalans tussen overheid en markt

juli 20, 2020 by  

1 Inleiding

Ruimte is (net als geld) eindig, zeker in een klein en dichtbevolkt land als Nederland. Zo zijn er altijd meer ruimtelijke wensen dan er vervuld kunnen worden. Deze wensen (belangen) moeten tegen elkaar worden afgewogen. In de moderne staat bestaan daarvoor twee verdeelmechanismen: hiërarchie (overheid) en markt.

In de tijd van de verzorgingsstaat werd voor de verdeling van de ruimte primair gedacht aan de overheid, die redenerend vanuit publieke belangen de verschillende ruimteclaims moest afwegen. Vanwege het grondrecht op wonen wordt werd de voorkeur gegeven aan nieuwe woningen boven de landbouw.  Vanwege het belang van volledige werkgelegenheid kregen industrieterreinen soms voorrang boven de natuur. Etc. Dit systeem werkt alleen als duidelijk is wie (democratisch gelegitimeerd) de keuzes mag maken en als iedereen aan de genomen besluiten gehouden is. 

Let wel, ook zonder overheid wordt de strijd tussen ruimteclaims beslecht, zij het op een andere wijze. Omdat de eigenaar in die situatie geheel vrij is in het gebruik van zijn grond, wordt de grondmarkt bepalend voor het afwegen van ruimteclaims. Vraag, aanbod en het prijsmechanisme bepalen de uiteindelijke ruimtelijk functie. Grondprijzen worden bepaald door het rendement dat de grond de eigenaar oplevert.  Als het bouwen van huizen meer rendement oplevert dan het telen van aardappelen, zal de bouwer meer betalen dan de boer en zal grond een woonfunctie krijgen. Maar waar weinig behoefte bestaat om te wonen, zal de boer meer willen betalen dan de bouwer en zal de grond een agrarische functie hebben of behouden. Dus de ruimtelijke functie met het hoogste rendement wint. 

Deze beschrijving is niet alleen schetsmatig, maar ook ideaaltypisch: in de praktijk zien we vooral mengvormen. De overheid plant bijvoorbeeld vooral woningen daar waar ze goed verkoopbaar zijn. Ook als publieke belangen een andere plek zouden suggereren. En projectontwikkelaars nemen grondposities in waar de overheid nieuwbouwwijken plant. 

Niettemin zijn er geen andere verdeelmechanismen (als we ervan uitgaan dat in de moderne tijd het geweldsmiddel niet meer geëigend is om grond toe te eigenen). Deze opmerking is niet geheel overbodig aangezien je ook wel hoort dat de overheid in samenwerking met burgers en andere maatschappelijke partijen de ruimte moet ordenen. Maar de uiteindelijke bestemming kan alleen door de overheid of door de eigenaar wordt bepaald, en niet door klimaattafels, buurtcomité’s of welke maatschappelijke partij dan ook.

2 De verschuivende rol van de overheid in de ruimtelijke ordening

Bij de wederopbouw na WO II koos Nederland nadrukkelijk voor een centrale rol van de overheid bij de inrichting van de ruimte. In de bestemmingsplannen (conform de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965) werden de keuzen van de lokale overheid voor de burgers bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Daardoor hadden de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Er werden dus belangen afgewogen (op grond van een integrale visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland) en er was doorzettingsmacht. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de nationale ruimtelijke ordening geleidelijk is verwaterd en uiteindelijk bijna geheel is verdwenen. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en over ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Dekker is verantwoordelijk geweest voor de volgende ondermijning van de nationale ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. “Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan”. En: “Centraal hoeft er eigenlijk niks.” Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest vooral de markt zijn werk doen. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

Daarmee lag de bal bij de lagere overheden. Maar daar is hij niet blijven liggen. In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie namelijk nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Ook binnen gemeenten kan je dit soort geluiden vaak opvangen. Het lijkt alsof het bij het verdelen van de ruimte niet meer om gaat het beslechten van belangenconflicten te aanzien van de ruimte maar om ‘samenwerking’. Maar, zoals gezegd, ‘samenwerking’ is geen verdeelmechanisme. Of het bestemmingsplan bepaalt de ruimtelijke functie, of de eigenaar. 

3 De praktijk van de ruimtelijke ordening

Natuurlijk is ruimtelijke ordening, zelfs in de topjaren 60, in de realiteit nooit de top-down-planning geweest die het model suggereerde. Gemeenten onttrokken zich soms aan nationale plannen en gemeenten gaven bouwvergunningen af in strijd met hun eigen bestemmingsplan. Maar dat laat onverlet dat de overheid erin slaagde om het landschap op veel plaatsen open te houden en om de ongebreidelde suburbanisatie zoals we die andere landen hebben gezien, te voorkomen. Dat was overigens minder het succes van ‘toelatingsplanologie’ via de bestemmingsplannen dan van actieve ‘ontwikkelingsplanologie’. Het nadeel van bestemmingsplannen is immers dat wordt beschreven welke ruimtelijke functies waar zijn toegestaan, maar dat niemand wordt verplicht om die functies daadwerkelijk te realiseren. 

In de ontwikkelingsplanologie gaat de overheid zelf aan de slag, vooral door verandering of behoud te financieren. Zo is het scherpe onderscheid tussen stad en land, zo kenmerkend voor het Nederlandse landschap, vooral te danken aan twee zogenaamde ‘meekoppelende’ belangen: volkshuisvesting en landbouw. De vele subsidies voor woningbouw en landbouw hebben lange tijd het gezicht van het Nederlandse landschap bepaald. De rijksoverheid heeft jaren lang vele miljarden besteed aan de nieuwbouw van woningen. In de jaren 10 verdwenen de twee laatste grote subsidiestromen: de BLS en de ISV (het Besluit Locatiegebonden Subsidies en het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing). Vele miljarden zijn gepompt in de nieuwe groeikernen, met vele miljarden overheidsgeld zijn de Vinex-locaties van de grond gekomen. De landbouw werd al die jaren financieel gesteund vanuit Brussel. En door de landbouw overeind te houden, bleef het landschap open. Met al dat geld werd de ruimtelijke inrichting in belangrijke mate gestuurd. 

Bij het behoud van de natuur gaat het meestal niet om regels of financiering, maar om eigendom (van partijen die het behoud van de natuur als hoofddoel hebben). Denk aan Natuurmonumenten, provinciale landschappen en Staatsbosbeheer. Hier is dus vooral het marktmechanisme bepalend voor de ruimtelijke functie. Waarbij de overheid één van de marktpartijen is (via Staatsbosbeheer). 

Het verbaast niet dat de sturing door middel van geld dezelfde ontwikkeling te zien geeft als de ontwikkeling van het juridisch kader. Ook de financiële ondersteuning van de ruimtelijke ordening is steeds verder afgebouwd. In 2020 wordt slechts bij toeval met enkele miljoenen gestrooid om segregatie van oude stadswijken tegen te gaan. Het Rijk belijdt tegenwoordig de ruimtelijke ordening nog slechts met de mond. De gemeenten kunnen zonder steun van het Rijk vooral volgen. De markt heeft voorlopig duidelijk gewonnen. 

4 Steden als brandpunt van ruimtelijke ontwikkeling

Steden zijn al eeuwen het brandpunt van de economie. Agglomeratievoordelen leiden tot specialisatie en innovatie. Toch zijn er in de geschiedenis ook fasen geweest waarin de agglomeratienadelen van de steden de voordelen overstegen. Krimp van de steden was het logische gevolg. Vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw hebben we zo’n ontwikkeling gezien. De steden vervuilden door de industrie. De steden waren verpauperd door de oorlog. En de auto bood veel mensen de mogelijkheid om buiten de stad te gaan wonen. Opvallend ondersteunde het overheidsbeleid die ontwikkeling door de bouw van new towns (of groeikernen). Daarmee werd de ongebreidelde suburbanisatie effectief tegengegaan. Maar daarmee werd ook de uitholling van de steden ondersteund. Steden zonder groeikernen in de (directe) omgeving zijn namelijk nauwelijks in inwonertal achteruitgegaan. 

Inmiddels zijn de steden hun belangrijkste agglomeratienadeel weer kwijtgeraakt: de vervuilende industrie. De industriële economie heeft in veel steden plaatsgemaakt voor een diensteneconomie, die in het teken staat van kennis. En de maakindustrie die resteert wordt al niet door stank maar door kennis gekenmerkt . Volgens veel wetenschappers is in die nieuwe kenniseconomie het face to face contact tussen kenniswerkers cruciaal voor innovatie. Bedrijven zijn bovendien veel minder gebonden aan plekken waar ze hun grondstoffen konden aanvoeren en hun producten konden afvoeren. Zo zijn vooral steden met veel kenniswerkers populair geworden voor bedrijven. Vaak wordt de stelling verkondigd dat ‘wonen volgt werken’ is vervangen door ‘werken volgt wonen’.  Mensen verhuizen niet meer naar de bedrijven waar ze werk kunnen vinden, maar bedrijven vestigen zich in de buurt van de mensen waaraan ze behoefte hebben. De werkelijkheid is complexer. Want ook bedrijven trekken naar andere bedrijven. Succes kenmerkt zich door een vliegwiel: kennisintensieve bedrijven en kenniswerkers clusteren vooral in de populaire steden. En populaire steden zijn vaak historische steden met veel voorzieningen. Ook is de interactie met universiteiten van groot belang. TUe werkt bijvoorbeeld nauw samen met de High Tech Campus. En de grote universiteiten van Amsterdam en Utrecht leveren elk jaar weer veel nieuwe jonge kenniswerkers af, die in die brandpunten van de economie gemakkelijk een baan kunnen vinden. 

De rijksoverheid heeft deze ontwikkeling eerst nog proberen te begeleiden door het Vinex-beleid. In de directe nabijheid van steden werden nieuwe wijken aangelegd. Daaraan bleek grote behoefte te bestaan, hoewel de wijken vaak een wat saaie naam hebben voor degenen die liever in de dure panden aan de grachten wonen. Maar de Vinex was de laatste klaroenstoot van de overheid. Daarna is, zeker op landelijk niveau de ruimtelijk ordening geruisloos verdwenen. 

Wat overbleef was de trek naar de stad, die sterk door de markt werd gedreven. Daarbij was kapitaalkracht een belangrijke factor. Het zijn de hogeropgeleiden en de hogere inkomens die zich graag in de steden of in de directe omgeving daarvan vestigen. Ze zijn daarbij selectief. Sommige steden blijven achter (omdat ze minder aantrekkelijk zijn), sommige landsdelen blijven achter of krimpen zelfs (omdat er weinig kenniswerkers wonen). 

Het mag niet onvermeld blijven dat de trek naar de Nederlandse steden wel werd versneld door de belastingwetgeving. Nederlandse steden zijn in trek bij bedrijven omdat Nederland een zeer mild belastingregime heeft voor (internationale) bedrijven. Dat is geen ruimtelijk beleid, maar dat is wel ruimtelijke ordening als neven-effect van ander beleid. 

Er is een laatste factor waardoor veel steden veel drukker zijn geworden in de laatste decennia: het toerisme. Heel veel zaken waar kenniswerkers op afkomen, zijn ook aantrekkelijk voor toeristen. Zo is er bijzondere relatie tussen de trek naar de stad van de kenniseconomie en het toerisme. Kenniswerkers én toeristen zijn op zoek naar de consumer-city. En er is niet alleen een relatie, de drukte van de één wordt ook nog eens door de drukte van de ander versterkt. Overigens heeft toerisme alles met de welvaart te maken. Hoe groter de economische voorspoed hoe meer toeristen er wereldwijd zijn. De overheid zou hier via het reguleren van het vliegverkeer kunnen optreden, maar is daartoe nog steeds niet genegen. 

5 Disbalans tussen overheid en markt in de stad

Vijf jaar geleden heerste er nog een juichstemming in veel steden. Zelfs bij de achterblijvers zag men zoveel positieve ontwikkelingen dat men zich graag spiegelde aan de echte succes-steden: Amsterdam, Utrecht, Eindhoven. Die positieve stemming vlakt af, omdat zich met het succes van de steden vervelende neven-effecten beginnen af te tekenen. Agglomeratienadelen beginnen op te spelen. Het meest zichtbaar is de enorme toename van het toerisme in Amsterdam. In de binnenstad van Amsterdam wordt inmiddels 1 op de 7 huizen regelmatig via Airbnb verhuurd. 

Maar veel fundamenteler zijn de processen van gentrificatie en segregatie. Gemengde wijken, of zelfs arme wijken, worden in redelijk korte tijd overgenomen voor kapitaalkrachtigen. De huizenprijzen doen hier hun werk. Omdat veel mensen in de stad willen wonen, stijgen de huizenprijzen. Op een gegeven moment zijn huizen niet meer betaalbaar voor de oorspronkelijke bewoners van de wijk. De nieuwen kenniswerkers met hun hogere inkomens nemen de wijk over. Dat proces is zelfversterkend, omdat een wijk aantrekkelijker wordt naarmate er meer hogere inkomens wonen. De voorzieningen passen zich aan, het onderwijs wordt beter etc. 

Het is niet verwonderlijk dat veel gemeentebesturen aanvankelijk zeer positief waren over gentrificatie. Maar daarbij werd soms te gemakkelijk vergeten dat door gentrificatie voor de oorspronkelijke inwoners geen plaats meer was. Veel belangrijker: gentrificatie van bepaalde wijken stimuleert segregatie van de stad. Het onderscheid tussen arme en rijke buurten, tussen kansarm en kansrijk wordt scherper. Deze segregatie houdt geen stand bij de gemeentegrenzen. Sommige randgemeenten, vooral de voormalige groeikernen, zien minder hogere inkomens en meer lagere inkomens naar zich toe komen. 

Wie op nog grotere schaal kijkt ziet dat bevolkingskrimp in Nederland tegenwoordig in perifere gebieden een normaal verschijnsel is geworden. Terwijl de groei van Nederland als geheel geenszins tot stilstand is gekomen, krimpt de periferie tegenwoordig. Dat heeft iets te maken met de aard van de groei die vooral door de immigratie wordt bepaald. En immigranten zetten meestal in de grote steden hun eerste stappen in hun nieuwe land. Maar de krimp heeft ook iets te maken met het wegvallen van beleid. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog werd de regionale economie fors ondersteund. En onderdelen van de rijksdienst werden naar de periferie van het land overgeplaatst. Daarvan is momenteel geen sprake meer. 

Het voorbeeld laat goed zien dat de overheid én de markt de ruimte ordenen. Soms is de één meer aan zet, soms de ander. In de verzorgingsstaat lag het accent meer bij de overheid, in het neoliberale tijdperk meer bij de markt. In de ruimtelijke ordening is momenteel nog niet te merken dat het neoliberale geloof zijn beste tijd heeft gehad. Wél in het debat over de ruimtelijke ordening. Daar hoor je steeds vaker dat het weer tijd is voor een nieuw elan voor een (nationale) ruimtelijke ordening. Zie onder andere het overtuigende rapport van Denkwerk (Klein land, grote keuzes) over ruimtelijke ordening. 

Persoonlijk meen ik ook dat overheid en markt in de ruimtelijke ordening momenteel in disbalans zijn. Het Rijk denkt alleen nog maar na en laat na om te doen. De gemeenten proberen wel om de markt bij te sturen, maar kunnen dat niet zonder de steun van de Rijksoverheid. Zo nemen steden zich wel voor om meer sociale huurwoningen te bouwen, om de segregatie in de stad tegen te gaan. Amsterdam zet bijvoorbeeld in op minimaal 40% sociale woningbouw in de komende jaren. Maar het is de vraag hoe succesvol dit beleid kan zijn als de corporaties onvoldoende kunnen bouwen omdat hun winsten door het rijk worden afgeroomd (verhuurdersheffing) en als de rijksoverheid geen geld ter beschikking stelt om de nieuwbouw van woningen in de steden te ondersteunen.  Als er aan de onderkant te weinig wordt gebouwd, zal de druk aan de bovenkant alleen maar toenemen. 

Eenzelfde beeld zien we bij de aanpak van zwakke wijken. Gemeenten zouden graag goedkope woningen slopen om ze te vervangen door woningen voor middeninkomens. Maar geld daarvoor is slechts incidenteel en in zeer geringe mate beschikbaar. En met weinig geld zal de menging van zwakke wijken niet van de grond komen. Het enige dat met kleine ingrepen meestal wordt versterkt is het waterbedeffect: de kansarmen stromen door naar slechte wijken die niet worden aangepakt. Ook hier is de markt de overheid vaak te slim af, omdat overheid en markt in disbalans zijn in de ruimtelijke ordening. 

6 Naar een conclusie

De ruimte wordt permanent geordend, of beter: herordend. Door de overheid en door de markt. De overheid ordent met regels en met geld, de markt alleen met geld. De regels van de overheid zijn alleen bindend voor burgers in geval de gemeentelijke bestemmingsplannen. Maar bestemmingsplannen dwingen geen verandering af, ze conserveren datgene wat er is en nodigen uit om tot verandering te komen. En ook het conserveren middels bestemmingsplannen is in de praktijk veel minder dwingend dan de wet suggereert. Eigendom en subsidiëren zijn voor de overheid veel effectievere manieren om de ruimte te ordenen. Eigendom kan een ruimtelijk doel dienen (Staatsbosbeheer), maar is vaak ook niet meer dan een vermogenspositie (vele gronden van Rijksvastgoedbedrijf). Subsidiëren kan zowel betrekking hebben op behoud (landbouw) als bijvoorbeeld op nieuwbouw (van groeikernen, Vinex-wijken). Bij landbouw hebben de subsidies zeker de laatste jaren slechts betekenis voor het openhouden en niet voor behoud van het oorspronkelijke landschap. 

Tegen die achtergrond is het eigenlijk nog verrassend dat de overheid op het gebied van de ruimtelijke ordening nog zoveel heeft bereikt. Want tegenover de grondposities en de geldstromen van de overheid staan de enorme grondposities en de immense geldstromen van de marktpartijen. In het laatste decennium zagen we de geldstromen van de overheid snel opdrogen. En ontstond er een disbalans tussen overheid en markt bij de ordening van de ruimte. 

In dat opzicht is het een verheugend bericht dat het CDA op 19 februari 2020 pleitte voor de de heroprichting van het ministerie van VROM, inclusief de Rijks Planologische Dienst. Ik neem aan om het denken over de gewenste ruimtelijke ordening weer te versterken. Maar die ruimtelijke ordening door de overheid komt pas werkelijk weer op gang als veel meer financiële stromen van de overheid aan ruimtelijke doelen worden gekoppeld. 

[Deze tekst is geschreven op verzoek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en is gepubliceerd in: Bart Leurs (red.), Samenwerken, samen betalen?; over de bekostiging van opgaven in de maatschappelijke netwerken, 2020, pp. 63-70. De tekst werd afgesloten op 25 februari 2020]

Deel dit bericht:

De triomf van de stad verbleekt

juni 11, 2020 by  

De Triomf van de stad leek oneindig. Steden als brandpunt van de economie, van de innovatie en dus ook van de economische groei. Steden als knooppunt van internationale netwerken en als de place to be. Steden als gastheer van al de kenniswerkers die de nieuwe kenniseconomie vorm geven. Het leek alsof het voor altijd was. 

Ik geef al jaren les in stedelijke ontwikkeling. Vaak ook aan stedelijke strategen. En elke keer zijn zijn zij verrast als ik vertel dat Amsterdam in de jaren 80 er nog heel slecht voor stond en dat in de jaren 60 iedereen nog naar Rotterdam keek, voor innovatie, voor welvaart en groei. Hoe snel het kon veranderen. Het was toch zo logisch dat in Amsterdam de bomen tot in de hemel groeiden? Dat klopt, maar vijftig jaar geleden was alles anders, en over vijftig jaar zal weer alles anders zijn. 

Twee simpele redenen. Ten eerste: elk voordeel wordt zijn eigen nadeel. Agglomeratievoordelen kunnen in agglomeratienadelen verkeren. We zagen het de afgelopen jaren al in Amsterdam. Te veel toeristen, te veel drukte, te veel Airbnb, zelfs te veel kenniswerkers. Moesten we nog wel blij zijn met het EMA? Weer 900 hoogopgeleide mensen erbij die de huizenprijzen zouden opjagen. 

Maar er is een tweede reden die nog veel belangrijker is: de structuur van de economie  evolueert altijd. Dat gebeurt geleidelijk en soms met kleine schokjes. En corona zou wereldwijd best eens zo’n schokje teweeg kunnen brengen. In dat opzicht zijn de laatste demografische cijfers van Amsterdam bijna schokkend. 

In het begin van 2020 was alles nog normaal: de steden groeiden, de Randstad groeide en Oost-Groningen, de Achterhoek, Limburg en Zeeuws-Vlaanderen krompen. Nadat de coronacrisis eenmaal goed opgang was zag je een heel ander beeld. In de weken 13-16 (van 2020) groeide Drenthe, groeide de Achterhoek en groeide Zeeland. En krimp was er nog steeds in Oost-Groningen, in Limburg, maar ook in Zuid-Oost Brabant en zelfs in de regio Amsterdam. 

Volgens het CBS deed de grootste verandering zich voor in Groot-Amsterdam. In de weken voor de coronacrisis groeide de bevolking daar met 34 per 100.000 inwoners per week. Nadat de crisis was ingetreden was er een krimp van 23 per100.000 inwoners. Die krimp werd geheel veroorzaakt door een vertrekoverschot. Want terwijl er bijna in heel Nederland sprake was van een sterfteoverschot, had de regio Amsterdam in de genoemde weken nog steeds een geboorteoverschot. Amsterdam had ook een binnenlands vertrekoverschot. Maar dat was niet nieuw.

Wat echt nieuw was voor Amsterdam was het buitenlandse vertrekoverschot. De buitenlandse migratie ging van + 41 per 100.000 inwoners voor de crisis naar -8 per 100.000 inwoners per week tijdens de crisis. Dat kwam niet zozeer door het vertrek van Amsterdamse inwoners naar het buitenland, maar vooral door het feit dat de instroom van arbeidsmigranten (kenniswerkers) uit India, USA en Europese landen nagenoeg stil viel. En juist die toestroom uit het buitenland was zo bepalend voor de groei van Amsterdam in de laatste jaren. Zo ging een stad die recentelijk nog 1000 inwoners per maand groeide, in korte tijd over op krimp. Dat hadden vooral mijn Amsterdamse cursisten nooit kunnen denken. 

Ik weet het: het is een momentopname. Maar het zou heel goed kunnen dat het beeld van de triomferende stad in de komende jaren verbleekt. Als we er even van uit gaan dat een vaccin tegen COVID-19 niet morgen wordt gevonden. Overigens ook als dat vaccin morgen wel wordt gevonden, zullen de gevolgen voor de steden groot zijn. Met name omdat een aantal ontwikkelingen elkaar gaat versterken.

  • De economische krimp zal groter zijn dan wij allen in ons leven hebben meegemaakt. De inkomens zullen dalen, de werkloosheid zal fors toenemen. Vooral dat laatste zal de tweedeling in alle steden accentueren. We zien in de laatste weken al dat het aantal WW-ers en het aantal bijstandstrekkers in Amsterdam de snelste stijging te zien geeft van heel Nederland. Het is te vrezen dat alle steden door die scherpere tweedeling rauwer zullen worden.
  • De horeca, de cultuur en de winkels hebben al enorme klappen opgelopen. Daarvan  zullen velen het loodje leggen. Dat zal ongetwijfeld leiden tot een enorme verschraling van de consumer city. Dat wordt nog eens versterkt door het feit dat minder mensen minder kunnen consumeren door een forse terugval in hun inkomens. 
  • Het toerisme is voorlopig ingestort. Dat is volgende maand niet anders. Zo lang de wereld niet corona-vrij is zullen de verre reizen worden gemeden. En als de wereld wel corona-vrij is, zal het nog jaren duren voordat het toerisme het oude niveau weer heeft bereikt. Mensen zullen wereldwijd minder te besteden hebben en dus ook minder kunnen uitgeven aan verre reizen. Bovendien zou het me niet verbazen als de overheden een andere houding gaan aannemen tegenover het toerisme en tegenover de luchtvaart. En de prijzen van de vliegtickets hoeven maar weinig hoger te worden om grote gevolgen te hebben voor het toerisme. Ook van de terugval van het toerisme zullen de horeca en het winkelbestand de gevolgen ondervinden. En wie zijn zolderkamer niet meer via Airbnb kan verhuren, ziet de waarde van zijn huis dalen. 
  • De kenniseconomie draait vooral op kenniswerkers die wereldwijd naar de steden trekken. Dat zijn vaak de aantrekkelijke steden. Met veel voorzieningen, met een hoogstaand winkelbestand, met veel culturele voorzieningen. Zeg maar, steden met een aantrekkelijk leefklimaat. Als corona leidt tot een verschraling van deze consumer cities, worden steden dus ook minder aantrekkelijk voor kenniswerkers. En als er minder kenniswerkers naar de steden komen, zal de stedelijke economie minder snel groeien. 
  • Kenniswerkers kwamen niet alleen uit het eigen land, maar ook in belangrijke mate uit het buitenland. Het is zeer de vraag is of ze na de crisis gewoon gewoon weer zullen komen. In ieder geval zal het even duren, misschien wel een paar jaar na de vondst van een vaccin. Maar het is ook denkbaar dat de coronacrisis de globalisering (aanzienlijk) afzwakt. In Nederland gaan veel stemmen op om voortaan minder afhankelijk te zijn van het buitenland (eigen mondkapjes, eigen medicijnen). Dat betekent dat de maakindustrie niet aan het buitenland (China) moet worden gelaten. Dat we weer meer zelf moeten maken, moeten produceren. Waarom zouden de kenniswerkers dan voortaan ook niet thuis blijven?
  • Relevant is dat ook al voor de crisis de globalisering op grote weerstand begon te stuiten. De verkiezing van Trump en de Brexit zijn daarvan de bekende voorbeelden. Maar wat in de USA en in het UK gebeurde stond niet op zichzelf. De globalisering wordt overal genuanceerder bezien. Globalisering mag bijdragen aan een grotere welvaart, maar het is ook duidelijk dat die welvaart niet aan iedereen ten goede komt. De schaduwzijden van de globalisering werden overal in de wereld meer herkend. Leidt Corona ertoe dat we globalisering definitief anders gaan bezien?
  • De rijke Westerse wereld trok niet alleen kenniswerkers aan, maar ook asielzoekers en arbeidsmigranten. Ook die migratie lijkt in de coronacrisis sterk af te nemen en zal tijd nodig hebben om weer op gang te komen. De snelheid daarvan zal ook afhangen van de vraag hoe zeer onze economie flonkert. 
  • Demografisch verandert er wellicht nogal wat. En als er minder kenniswerkers uit het buitenland naar de Nederlandse steden komen en als de huizenprijzen in de steden (fors?) gaan dalen, kan het voor Nederlandse gezinnen weer aantrekkelijker worden om in de stad te blijven wonen. En geen woning met een tuin te zoeken in de omgeving. Of staat de stad ook in het binnenland voortaan op achterstand?

Steden blijven steden. Steden blijven de plekken waar de innovatie plaatsvindt. Steden blijven de knopen in een internationaal netwerk. Het is niet gedurfd om dit allemaal te voorspellen. Maar er gaat wel iets veranderen. En zoals de Triomf van de stad onder invloed van de kenniswerkers vooral in Amsterdam zichtbaar was, zo zal ook de teruggang Na Corona vooral in Amsterdam zichtbaar zijn. Minder buitenlandse immigratie, minder toerisme, minder voorzieningen. 

Wordt Amsterdam daarmee weer meer vergelijkbaar met de andere steden? Of zakken de andere steden even hard weg. Dat laatste is niet te verwachten, maar dat alle steden klappen krijgen na het bizarre voorjaar van 2020 is duidelijk. En er is wel een groot verschil met Amsterdam. In die laatste stad kookte het in de laatste jaren soms werkelijk over. De drukte was soms niet meer te harden. De huizenprijzen rezen de pan uit. Voor starters was er nog maar nauwelijks plek. Het is niet erg om die stad voor een paar jaar weer terug te geven aan de eigen inwoners. 

Voor de andere Nederlandse steden ligt dat anders. Oké, Utrecht en Eindhoven draaiden ook heel goed. Maar van oververhitting was nog geen sprake, met name omdat de toeristen daar grotendeels ontbraken. Rotterdam begon net een beetje aan te haken, Den Haag dreigde echt achterop te raken. Als de steden minder internationaal worden en als de werkloosheid fors oploopt zullen vooral Den Haag en Rotterdam het zwaar krijgen. Dus wat voor Amsterdam ook nog een klein beetje positief is, is dat zeker niet voor Rotterdam en Den Haag. 

Waar de voorzieningen in de steden verschralen, wordt het platteland aantrekkelijker. De rust en de ruimte zijn daar door Corona niet verdwenen, zelfs intenser beleefd. Ja, groot-ziener Rem Koolhaas heeft het een aantal maanden geleden al voorspeld: de toekomst is aan het platteland. Ik zie minder groot en trek die conclusie nog niet. Maar dat Corona gevolgen heeft voor de economische en daarmee ook voor de geografische structuur van het land, zou me zeker niet verbazen. 

En dan volgt de onvermijdelijke disclaimer: naarmate corona langer onder ons zal zijn (omdat het moeilijk lukt om een vaccin te ontwikkelen), zal de economische depressie dieper zijn, zullen de grenzen langer als barrières worden gezien, zullen de internationale kenniswerkers én de toeristen anger weg blijven en zullen de gevolgen van voor de steden groter zijn. Maar dat de triomf van de stad verbleekt is eigenlijk nu al onvermijdelijk. 

Deel dit bericht:

Twaalfde Triomf van de stad start in oktober 2020

mei 18, 2020 by  

Sinds 2012 organiseren Karen Ephraim en ik de leergang Triomf van de Stad. Een prachtige leergang met veel topwetenschappers én met veel praktijkmensen. Geheel ontworpen voor stedelijke strategen. Over de ontwikkeling van de steden en over het antwoord dat de overheid daarop zou kunnen geven. Sinds 2012 hebben 11 groepen van 10-16 deelnemers de leergang gevolgd. De belangstelling lijkt alleen maar toe te nemen. Voor ons is het elk jaar inspirerend, omdat we steeds weer nieuwe leuke en interessante cursisten leren kennen. We gaan na dit jaar dan ook vanzelfsprekend door met de 12e editie. Te starten in oktober 2020. De folder is hieronder te lezen. Als corona het toelaat zien we elkaar op: 8-9 oktober 2020, 12-13 november 2020, 10-11 december 2020, 7-8 januari 2021, 11-12 februari 2021, 18-19 maart 2021. Wacht niet te lang met aanmelden. Er is volop belangstelling. Én we willen voldoende tijd hebben om de leergang corona-proof aan te bieden.

Of zie hier de pdf:

Deel dit bericht:

Treurig Nederland

januari 21, 2020 by  

Lees het boek Treurtrips van Mark van Wonderen en gruwel over de vele lelijke plekken die Nederland rijk is. Gelukkig is het geen systematisch, laat staan representatief overzicht, toch wordt duidelijk hoeveel lelijke plekken in Nederland vallen te ontdekken. De ondertitel luidt niet voor niets (Het)ontdek Nederland! Het typeert de sfeer van het boek dat de vele prachtige foto’s niet alleen gelardeerd worden door een geestige tekst, maar dat de lezer ook geholpen wordt met kaarten van ‘inspirerende fiets-, wandel- en scootmobielroutes’. 

Maar de analyse ontbreekt. Daarom zou het een geschikt boek zijn voor een cursus planologie. Ik zou de cursisten twee dingen willen vragen: wat zijn ‘lelijke’ plekken en waar treffen we die vaak aan? De vraag ‘wat is een lelijke plek’ lijkt nogal subjectief. Maar hij is veel minder subjectief dan op het eerste gezicht lijkt. Lelijke plekken zijn vooral onherbergzame plekken, plekken waar je je niet geborgen voelt, plekken waar de onveiligheid tiert. Er zijn ongetwijfeld een paar planologen te vinden die liefkozend over ‘rafelranden’ zullen spreken, maar de meeste mensen zouden op dit soort ‘lelijke’ plekken vooral niet willen zijn. 

Waar vinden we dat soort plekken en hoe zijn ze ontstaan. Ik tel door mijn oogharen vijf soorten lelijke plekken. 

Aan de randen van de steden: hoe mooi de binnensteden van Amsterdam, Rotterdam of Dordrecht ook mogen zijn, de lelijke plekken aan de randen van de stad zijn vaak schrijnend. Misschien kunnen we beter spreken over de achterkant van de steden. Van Wonderen maakt een verbluffende reportage over de metrolijn Hoek van Holland – Nesselande, met veel opvallende lelijkheid. Maar ook de buitenwijken van Dordrecht en Amsterdam-Noord tellen veel lelijke plekken. 

Perifere gebieden: Velsen heeft wonderschone lelijke plekken, maar dat geldt al evenzeer voor de echte krimpgebieden: Zeeuws-Vlaanderen, Parkstad Limburg (wie ooit die naam heeft bedacht) en Delfzijl, Drachten en de veenkoloniën in Groningen en Drenthe. Het zijn de gebieden waar de industrie nog dominant is, of waar de industrie juist al is verdwenen. Velsen (IJmuiden) zucht onder de Hoogovens, in Drachten worden nog scheerapparaten gemaakt door Philips, maar in de veenkoloniën zijn de strokartonfabrieken al lang gesloten, net zoals de mijnen in Heerlen. 

Bedachte gebieden: deze categorie is zorgelijker voor de planologen in mijn klasje. Het lijkt alsof er een nauwe correlatie bestaat tussen het aantal lelijke plekken en de mate van overheidsbemoeienis. Natuurlijk, het verbaast niet dat Lelystad uitgebreid wordt geportretteerd. Maar ook Almere, Zoetermeer (station!) en dat arme Delfzijl dat ooit100.000 inwoners had moeten gaan tellen. Het zou een boeiende vraag zijn voor een proefschrift: wie heeft er meer lelijke plekken op zijn geweten: de markt of de overheid? 

Modernistische plekken: het zal niet verbazen dat de nieuwbouw uit de jaren 60 en 70 veel lelijke plekken heeft opgeleverd. De vreselijke galerijflats met ingebouwde onveiligheid worden op tal van plekken al weer afgebroken, met ook hier de Bijlmer als hoogtepunt. Toch staat de modernistische stedebouw in veel opleidingen nog te boek als een hoogtepunt. Maar heldere maquettes verhullen de onveiligheid en de lelijkheid op de begane grond. En die les kunnen nog steeds veel architecten en stedebouwkundigen ter harte nemen. 

Overdekte winkelcentra: de treurigheid van winkelleegstand is vooral zichtbaar in die vreselijke overdekte wijkwinkelcentra die overal in Nederland sinds de jaren 70 zijn verrezen. Te weinig kwaliteit. Te gewoon. En blijkbaar werkt dat concept van overdekte winkelstraten in Nederland niet goed, ondanks de regen en wind die ons klimaat kenmerken. En als de leegstand toeslaat, zijn de lelijke plekken dichtbij. Eerlijk gezegd heb ik die voorkeur voor overdekte winkelcentra nooit begrepen. Wie de schoonheid van veel binnensteden beter had begrepen, was er nooit aan begonnen. 

Daarmee verwijzen de ‘lelijke plekken’ van Van Wonderen sterk naar de jaren 60, 70 en 80 van de vorige eeuw.  Veel van wat toen is bedacht, leidt nu tot een mooi boek over lelijke plekken. 

Deel dit bericht:

Stikstof doet instituties kraken

november 15, 2019 by  

Voor wie van politiek houdt, zijn het mooie tijden. De VVD die de 130 km afschaft, het CDA dat de veestapel gaat inkrimpen. En we staan nog maar aan het begin. Die stikstofcrisis is nog lang niet opgelost. En ook het klimaat zal veel vragen van regeringspartijen die niet zo lang geleden nog openlijk twijfelden aan de klimaatverandering. Het knarst en piept in Den Haag.

Dat gaat niet alleen om de partijen, maar ook om de institutionele verhoudingen. Die hele stikstofcrisis is veroorzaakt door de rechter, die ons typische gedoogbeleid naar de prullenbak verwees. In de Urgenda-zaak sprak de rechter uit dat de regering zich aan internationale afspraken moet houden en een veel actiever klimaatbeleid moet voeren. En zelfs de afschot in de Oostvaardersplassen is recentelijk weer stopgezet omdat de rechter verder schieten verbood. Die rol van de rechter, het is allemaal nieuw. Mijn vertrouwen in de democratische rechtsstaat is er alleen maar door vergroot. Maar het kabinet heeft grote moeite om met dit nieuwe fenomeen om te gaan. In de Urgenda-zaak werd steeds gehoopt dat een hogere rechter anders zou oordelen, hetgeen niet gebeurde. De stikstof-uitspraak van de Raad van State werd vooral juridisch benaderd (hoe bedenken we een nieuwe truc, zoals minister Van Nieuwenhuizen zich liet ontvallen), terwijl een politiek antwoord gewenst was. In alle gevallen is de reactie too little too late. 

Het knarst en piept ook in het binnenlands bestuur. Het lijkt erop dat de verhoudingen tussen Rijk, provincie en gemeenten eraan toe zijn om opnieuw te worden gedefinieerd. Een paar jaar geleden moest de jeugdzorg worden gedecentraliseerd: voortaan zouden de gemeenten verantwoordelijk worden. Nu wordt al weer bekeken hoe die maatregel kan worden teruggedraaid. Is jeugdzorg dus toch geen lokale taak? Het kabinet neemt een besluit over de stikstof en een dag later beslissen de provincies om bij de vergunningverlening andere regels te hanteren.  Je zou toch denken dat de stikstof een nationale kwestie is en dat de Rijksoverheid bevoegd is om te bepalen wat er op dit punt moet gebeuren. 

Deze ontwikkelingen verbazen me overigens niet. Al veel langer verschuiven de posities in het binnenlands bestuur. Op de oorzaken daarvan ga ik hier niet verder in. De taal waarmee het binnenlands bestuur wordt beschreven is gaandeweg veranderd. Gemeenten noemen zich  tegenwoordig ‘mede-overheid’ in plaats van het verfoeide ‘lagere overheid’. Provincies roepen dat zij (en niemand anders) over de regionale economie gaan en over het platteland. En dus blijkbaar ook over de stikstof. Termen als ‘horizontaal bestuur’ worden in deze sfeer graag gebezigd, alsof er geen hiërarchie meer in het binnenlands bestuur zou bestaan. Ja, dan is het logisch dat je je weinig aantrekt van het nieuwe stikstofbeleid van de regering. 

Terwijl het binnenlands bestuur ooit zo helder door Thorbecke is ontworpen. De gemeente ging volgens Thorbecke over de zaken die op het lokale niveau speelden. De provincie en het Rijk hadden daarover niets te zeggen. In dat opzicht was er geen hiërarchie in het binnenlands bestuur. Zoals de provincie ging over de zaken op provinciaal niveau en de Rijksoverheid over zaken op nationaal niveau. Maar als er een hoger belang geldt gaat dat altijd voor. Want Thorbecke zei al dat het nationale belang boven het provinciale gaat en het provinciale belang boven het lokale belang. In dat opzicht behoorde er wel hiërarchie te zijn. Dat probleem is een steeds grotere rol gaan spelen naarmate provincies en gemeenten meer Rijkstaken zijn gaan uitvoeren.

Wat betekent dit voor de stikstof? En voor de jeugdzorg? En noem maar op. Niemand twijfelt eraan dat de stikstof een nationale kwestie is. Dan is het niet meer dan logisch dat de Rijksoverheid hier de verantwoordelijkheid neemt (en hier verantwoordelijk wordt gehouden). En ook als het Rijk ervoor kiest om het stikstofbeleid door provincies te laten uitvoeren – dat kan immers efficiënter zijn -, dan horen de provincies het beleid uit te voeren binnen de kaders die door het Rijk zijn gesteld. Voor de jeugdzorg geldt eenzelfde redenering. Burgers hebben er recht op dat er in elke gemeente een goede jeugdzorg is, en dat die jeugdzorg niet afhankelijk moet zijn van allerlei politieke keuzen binnen de gemeente. Dan is er dus sprake van een nationale verantwoordelijkheid en kan de regering de jeugdzorg dus niet zo maar over de schutting van de gemeenten gooien. Natuurlijk kunnen gemeenten helpen bij de uitvoering van de jeugdzorg. Maar dat kan niet betekenen dat de kaders van de jeugdzorg van gemeente tot gemeente verschillen. Het Rijk moet de kaders stellen en de bijbehorende budgetten leveren. 

Dus laten we ophouden met al die fuzzy woorden als mede-overheden en horizontale verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten. Als het een lokale kwestie is de gemeente helemaal vrij om zelf te beslissen. Als het een landelijke kwestie is, beslist het Rijk en voeren provincie en gemeente slechts uit. Natuurlijk, met beleidsvrijheid omdat het beleid daarmee efficiënter en effectiever wordt. Maar altijd binnen de kaders die het Rijk helder heeft aangegeven. Ja, in dat opzicht zijn, conform Thorbecke, de provincies en de gemeenten werkelijk lagere overheden

Deel dit bericht:

Volgende pagina »