Gemeenten: ga niet samenwerken

november 25, 2016 by  
Filed under artikel, De Stad

Dames en heren,

We praten vandaag over samenwerking van gemeenten en over de herindeling van gemeenten. En we plaatsen ons daarmee in een hele lange traditie. Want Nederland praat al heel lang over deze onderwerpen.
Ik voldoe graag aan het verzoek om het debat van vandaag in te leiden. Ook omdat ik zelf een lange historie heb in deze discussie over het binnenlands bestuur. Tegelijkertijd is het een mooi moment om nog eens opnieuw scherp te krijgen waar ik zelf sta. Soms denk je daar een tijdje heftig over na, en dan kwakkel je weer een aantal jaren door op je oude standpunt. Maar de tijden veranderen, het bestuur verandert en het is goed om je standpunt te blijven herijken.

Ik herijk mijn standpunt overigens niet zonder om te kijken, naar het verleden. Naar gebeurtenissen, naar eigen onderzoek, naar directe betrokkenheid bij discussies.

Mijn eerste lessen deed ik op tijdens een groot onderzoek naar de bestuurskracht van kleine gemeenten in de jaren 80. Ik deed dit onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. En om die reden mocht het ook geen bestuurskrachtonderzoek heten, omdat daarmee een te directe relatie zou worden gelegd met het herindelingsbeleid. Het aardige was dat het wel een bestuurskrachtonderzoek was en dat het ook een directe relatie had met het herindelingsbeleid. Het herindelingsbeleid was bovendien de aanleiding geweest om de opdracht voor het onderzoek te verstrekken. Zo gaat dat vaker bij opdrachtonderzoek.

In die tijd waren er twee kampen. Het ene kamp zei: je moet pas gaan herindelen als uit een knelpuntenanalyse is gebleken dat de gemeente het niet meer aankan. Het andere kamp zei: het concreet benoemen van knelpunten is in feite een onmogelijke opgave en is dus eigenlijk een poging om het fuseren van gemeenten te stoppen. Want wanneer is een gemeente daadwerkelijk door de ondergrens gezakt? Dit andere kamp koos om die reden voor het mooie maar willekeurige getal van 10.000 inwoners als ondergrens.

Uit mijn bestuurskrachtonderzoek bleek niet dat gemeenten van 15.000 beter functioneerden dan gemeenten van 5.000 inwoners. Gemeenten van 30.000 bleken vooral anders, formeler, te functioneren. Deze wellicht verrassende en voor de Staatssecretaris vervelende conclusie, kwam voort uit de definitie van bestuurskracht, namelijk: het vermogen om de eigen problemen aan te kunnen pakken. En we weten dat kleine gemeenten absoluut en relatief veel minder problemen hebben dan middelgrote of grote gemeenten. Wist u dat kleinere gemeenten niet alleen absoluut gezien, maar ook relatief gezien minder branden hebben dan grotere gemeenten? Tegen die achtergrond was het niet onlogisch dat die hele kleintjes in mijn onderzoek nog niet zo slecht scoorden. Ik heb daar een belangrijke les uit getrokken. Mijn eerste les voor vandaag: beoordeel gemeenten altijd in het licht van de opgaven waarvoor ze gesteld zijn. Als je geen cricketvelden binnen de gemeente hebt, heb je geen cricket-deskundigheid nodig op je gemeentehuis.

De staatssecretaris stopte het rapport met gezwinde spoed in een diepe la en liet tegen veel geld nog een contraexpertise uitvoeren, door mijn collega Henk Bleker, die ook als wetenschapper meer met politiek en geld had dan met validiteit. En zo bleven we denken in termen van ondergrenzen: voorlopig moest een gemeente minimaal 10.000 inwoners hebben.

We kunnen ook een andere les uit die tijd te trekken. Er werd toen namelijk nog fundamenteel anders tegen gemeentelijke herindeling aangekeken. Herindeling, het opheffen van de eigen gemeente, leidde niet zelden tot veel protest. Ooit lieten boze burgers hun geiten uit op het Binnenhof. En natuurlijk, er wordt nog steeds tegen herindeling geprotesteerd, maar nog maar zelden zo massaal en nog maar zelden door de bevolking. Dat is niet zo heel vreemd als we beseffen dat de gemeenten die de laatste jaren werden opgeheven, vaak al weer fusiegemeenten uit het verleden waren. Burgers voelen zich minder betrokken bij die herindelingsgemeenten met hun onnavolgbare namen. Het kan ze dan ook veel minder schelen als die herindelingsgemeente na twintig jaar al weer op gaat in een groter geheel. Dat is de tweede les: het maatschappelijk protest tegen herindeling is ernstig verflauwd.

We gaan verder in de tijd. In de jaren 90 raakte ik nauw betrokken bij de regionale samenwerking in de Haagse regio. Samen met Ernst ten Heuvelhof deed ik onderzoek en we waren vooral bezig om een advies af te ronden dat voor alle partijen acceptabel was. We stelden voor om van de nieuwe stadsregio bovenal een platform te maken waar de verschillende partijen met elkaar zouden kunnen onderhandelen. We hadden zelfs speltheoretische instrumenten bedacht waardoor de onderhandelingen vaker tot ieders tevredenheid zouden worden afgerond. Bijvoorbeeld: alle gemeenten zou het recht krijgen om oplossingen van anderen te dwarsbomen, op voorwaarde dat ze daarvan zelf de kosten zouden dragen. Voorburg mocht de Verlengde Landscheidingsweg, later NORA, tegenhouden, op voorwaarde dat elk jaar de kosten voor Den Haag (bijvoorbeeld in termen van bereikbaarheid) zouden worden gecompenseerd. Dit prachtige theoretische idee ging geheel ten onder toen iedereen plotseling een stadsprovincie wilde hebben. Zoals we weten is ook daarvan niets terecht gekomen, omdat de bevolking er helemaal niets in zag. Amsterdam en Rotterdam opknippen, om vervolgens de leiding vervolgens in handen te geven van Schiedam en Amstelveen. Of werden toch de Coolsingel en de Stopera de almachtige baas?

Die laatste vraag was al heel kenmerkend. Op het laatst hadden zoveel mensen en zoveel belangen aan de voorstellen getrokken, dat niemand nog een idee had wat er te gebeuren stond. Ik herinner me dat ik in die tijd in een denktank zat van de PvdA onder leiding van Jos van Kemenade. Jos sprak op een beslissende avond de verlossende woorden: “Wij waren toch alleen voor een stadsprovincie als het een agglomeratie-gemeente werd?” Dat was echt het bargoens van die tijd. Maar hij bedoelde gewoon te zeggen dat de grote steden de randgemeenten moesten annexeren. En hij bedoelde ook dat wij, de PvdA, in de grote steden de baas waren. En zo dacht iedereen aan zijn eigen belang en omdat niemand een duidelijke meerderheid wist te verwerven was het een modderig spel van modderige coalities met een modderige uitkomst. Laten we ook daar een belangrijke les uit trekken. Omdat iedereen bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur vooral aan zichzelf denkt, is de kans erg groot dat grootscheepse plannen uiteindelijk zullen vastlopen. Dus kleine aanpassingen zijn vele malen kansrijker dan een grootscheepse oplossing. Dat is mijn derde les.

Maar de belangrijkste les leerde ik toen die hele stadsprovincie Haaglanden van de baan was. De bestuurders zaten aanvankelijk verdoofd bijeen. Maar plotseling brak het besef bij hen door dat er nu echt moest worden onderhandeld. Onder andere over die NORA. En onderhandelen betekent dat je dealt en wheelt. Dat je de ene keer iets doet met de een en de andere keer iets met de ander. En dat je uiteindelijk hoopt er positief uit te komen. En dat gebeurde niet alleen rondom Den Haag. Ook bij Rotterdam en ook bij Amsterdam werden plotseling knopen doorgehakt. Niet door het regionale bestuur, niet door het DB of het AB, maar gewoon door gemeenten die onderling een deal sloten. En ze ontdekten dat je daarvoor niet alle gemeenten nodig hebt, maar alleen de gemeenten die een belang hebben. Dat was de vierde les: met onderhandelen tussen autonome gemeenten kom je vaak verder dan met een DB en een AB die dure Amerikanen onhaalbare plannen laten schrijven. Ik hoop wel dat u soms tegen een grapje kan.

Na die tijd maakte ik persoonlijk een uitstap naar de ruimtelijke ordening en naar het Ruimtelijk Planbureau. Mijn focus werd verengd. Ik sprak niet meer over het binnenlands bestuur. Zoals eigenlijk niemand er in die tijd nog over sprak, behalve Ad Geelhoed die een eigen commissie liet zeggen dat het echt tijd werd om er iets aan te gaan doen. Maar dat gebeurde niet. Pas tien jaar kwam dat rare plan van Ronald Plasterk om Noord-Holland, Utrecht en Flevoland om te vormen tot een superprovincie. Flutland. Ook dat plan heeft het weer niet gehaald. Niet alleen omdat het een slecht plan was, maar ook omdat er weer geen overtuigende meerderheid was te vinden voor verandering, in één bepaalde richting.

Toch was er wel veel veranderd sinds ik dat onderzoek deed naar de bestuurskracht van gemeenten in de jaren 80. Het takenpakket van het lokaal bestuur was sinds die tijd enorm uitgebreid. De wetgeving was veel complexer geworden, de samenleving was minder overzichtelijk. En we kregen de drie D’s. Daarmee zijn de opgaven voor gemeenten tegenwoordig veel groter dan 30 jaar geleden. Ook zonder onderzoek mag je tegenwoordig gerust stellen dat een gemeenten van 5.000 inwoners met een navenant bestuur en apparaat, ondoenlijk is. Het is dan ook niet vreemd gaat veel gemeentebestuurders herindeling onvermijdelijk zijn gaan vinden. Althans dat gevoel krijg ik sterk, als ik met ze praat. Ze vinden het nog niet eenvoudig om het publiekelijk te zeggen. Maar binnenskamers weten ze dat hun gemeente echt te klein is om te blijven voortbestaan. Het tij van de herindeling is dus echt veranderd. De bevolking maakt zich er minder druk om en de bestuurders weten steeds vaker dat herindeling niet het probleem maar de oplossing is. Dat is de vijfde les.

Ik leerde ook veel van de gemeente Súdwest Fryslân. Een gemeente van Staveren tot vlak onder Harlingen. Een gemeente met zes van de elf Friesche Steden. Qua oppervlakte de grootste gemeente van het land. Drie jaar geleden was ik daar voorzitter van de visitatiecommissie. Ik zag een hele nieuwe vorm van lokaal bestuur. Friesland had al een traditie van grote plattelandsgemeenten bestaande uit vele kernen. Die ontwikkeling heeft zich de laatste jaren versneld doorgezet. Let wel, herindeling is in Friesland geen annexatie van de dorpen door de stad, maar een echte fusie van meerkernige gemeenten. Súdwest Fryslân is op geen enkele wijze Groot-Sneek, al is Sneek dan ook de grootste kern. Het bestuur hebben ze gehuisvest in het oude gemeentehuis van Wymbritseradiel in IJlst. En ze hebben ongelofelijk veel werk gemaakt van de democratie in de dorpen. En nu doet Súdwest Fryslân vooral de uitvoering van de rijkswetgeving en geven de dorpen de lokale democratie vorm. In de dorpen wordt echt over het eigen dorp gesproken, en in de gemeente over de drie d’s. Voorzichtig ontstaat hier een lokaal bestuur naar Franse snit. Het lokaal bestuur is er in Frankrijk vooral voor de dorpen, terwijl het rijksbeleid op een andere schaal wordt uitgevoerd. Mijn les, mijn zesde les, is dat de lokale democratie door gemeentelijke herindeling kan worden versterkt. Als we het willen.

En dan de MRA en de MRDH. Op gepaste afstand maakte ik de afgelopen jaren de totstandkoming van MRA en de MRDH mee. Ik hoorde Annet Bertram zich grote zorgen maken over de deelname van Albrandswaard. Waarop ik mij afvroeg wat Albrandswaard te maken heeft me de ontwikkeling van de wereldhaven van Rotterdam. Ik hoorde een wijze loco-secretaris uit hetzelfde gebied zeggen dat de MRDH voor hem slechts een plaats voor onderhandeling was met andere steden. En dat hij ook wel begreep dat Rotterdam en Den Haag slechts uit waren op de gelden van de Vervoersautoriteit.

In Amsterdam werd ik gevraagd om mee te denken over de structuur van de MRA. Hier had men meer oog voor een regio als platform van onderhandeling, maar ging het toch ook weer over de samenstelling van het DB en van het AB. En als ik één les heb geleerd over regionale samenwerking dan is het wel dat het einde der tijden nabij is als gesproken wordt over de samenstelling van het DB en van het AB. Ik herinner met dat Den Haag geen meerderheid mocht hebben in de stadsregio Haaglanden, terwijl toch duidelijk de meerderheid van de burgers in Den Haag woonden. Moesten de eigen wethouders dan niet opkomen voor hun eigen mensen? Nee, alle wethouders moesten opkomen voor het regionale belang, hoewel ze lokaal democratisch zijn verankerd. Daarmee vraag je dus te veel. Of vraag je zelfs iets wat je principieel niet moet willen vragen. Mijn zevende les luidt dan ook: houd de democratische verankering vast.

Kunnen we nu aan deze lessen inrichtingsprincipes voor het binnenlands bestuur overhouden? In 1995 heb ik mezelf als lid van de WRR die vraag ook gesteld. De Raad besloot over het onderwerp een advies uit te brengen. Ik herinner me mijn gesprekken met mijn collega-Raadsleden. Ze kwamen niet uit de wereld van het binnenlands bestuur. En dat was heel verfrissend. Terwijl we in het binnenlands bestuur eindeloos discussieerden over allerlei modellen, en dat gebeurt nog steeds, gaven zij juist het belang van stabiliteit aan. Van transparantie, van herkenbaarheid. Als burger wilden ze weten waar ze aan toe waren. Ze ontkenden niet dat de maatschappelijk context steeds verandert. Maar waarom zou een helder en eenduidig binnenlands bestuur niet in staat zijn om steeds zelf in te spelen op veranderingen? Waarom zouden we daarvoor de structuur steeds moeten aanpassen? Als de eenheden van het binnenlands bestuur maar krachtig genoeg zijn om op veranderingen in te spelen. Als Den Haag en Rotterdam samen iets willen doen met vervoer, ik noem maar wat, dan hoeft Binnenlandse Zaken toch geen stadsgewesten, stadsprovincies, mini-provincies of iets anderszins te bedenken? Dat was mijn achtste les: de waarde van dynamiek binnen de kaders van een stabiele structuur.

Nu de hamvraag: wat leren al deze lessen ons? Wat leren ze mij? Als we nu even niet gaan praten over een nieuwe structuur voor het binnenlands bestuur, dan moeten we binnen het vaste kader een oplossing bedenken voor twee schaalproblemen. Bedrijfseconomisch gezien kan er iets schorten aan de schaal. Gemeenten kunnen te klein zijn om hun eigen problemen binnen redelijke marges van efficiency op te lossen. Of er schort iets aan de ruimtelijke schaal: de schaal van de maatschappelijke problemen sluit onvoldoende aan op de grenzen van de gemeente. In het eerste geval denken we vaak aan gemeentelijke herindeling, in het tweede geval aan regionaal bestuur. In beide gevallen zou mijn antwoord zijn: ga niet samenwerken, maar kom op voor je eigen burgers. Ik wil deze boude stelling graag uitwerken. Ga niet samenwerken, maar kom op voor je eigen burgers.

Soms moet je simpel vaststellen dat je niet meer de bestuurskracht hebt om je eigen problemen op te lossen. Dat is pijnlijk, maar het is wel zo eerlijk tegenover de burger om dat wel te melden. Er is een lange tijd geweest dat herindeling in deze situatie het enige antwoord was. Maar in het laatste decennium zien we ook veel gemeenten die voor een gezamenlijk apparaat kiezen. Eerlijk gezegd, weet ik niet hoe houdbaar dat is. Heb het gevoel dat het in de praktijk vaak uitstel is van herindeling. Ik ben er ook niet erg voor. Ten eerste lijkt het me verwarrend voor de burger. Ten tweede: wie is eigenlijk de baas van dat nieuwe ambtelijke apparaat? Stel dat het gaat om een grote gemeente en een kleine randgemeente. Het lijkt me duidelijk: de grote gemeente zal de baas zijn over het ambtelijk apparaat. En ik vraag u: wat schiet de kleine gemeente daarmee op? Herindeling afgewend, en feitelijk alle bevoegdheden ontnomen. Stel dat de gemeenten wel gelijkwaardig zijn. Ik vrees dat in dat geval de ambtenaren er met hun nieuw verworven vrijheid vandoor gaan. Terwijl de casus Súdwest Fryslân juist zo mooi liet zien dat het ook beter kan. Maak een nieuwe gemeente, zorg voor een goed apparaat, met name voor de uitvoering van rijksbeleid, laat de gemeenteraad daarop toezien en vier op het niveau van de kernen het feest van de dorpsdemocratie. Ik denk dat de zuinige burger dat veel beter kan begrijpen dan wanneer twee dure gemeentehuizen en twee dure besturen in stand worden gehouden. Dus: als het om problemen met de bedrijfseconomische schaal gaat: ga niet samenwerken.

Nu de problemen met de ruimtelijke schaal. Die grensoverschrijdende samenwerking vanwege het grensoverschrijdende karakter van de problemen is een ingewikkelder probleem. Maar ook hier luidt mijn advies: ga niet samenwerken.

In feite kampen al die vormen van regionaal bestuur met drie problemen.

Ten eerste: de maatschappelijke problemen houden zich ook niet aan de grenzen van het regionaal bestuur. Veel erger: bijna elk probleem vraagt zijn eigen schaal. Wat te doen met de interessante samenwerking tussen de kennissteden Delft-Den Haag-Leiden, nu Leiden buiten de MRDH is gebleven. Het is één van de vele voorbeelden.

Ten tweede hebben die regionale samenwerkingsverbanden, wat in het jargon heet, geen doorzettingsmacht. Ze kunnen wel besluiten nemen, maar ze hebben te weinig macht om die besluiten aan alle gemeenten op te leggen. Een voorbeeld: een besluit van de Metropoolregio Amsterdam dat tegen de wensen van Amsterdam zelf ingaat, zal nooit door Amsterdam worden uitgevoerd. Beter gezegd: het zal ook nooit worden genomen.

Ten derde hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten geen democratische legitimatie. Het zijn clubjes van wethouders en burgemeesters, die in werkelijkheid alleen gelegitimeerd zijn om lokaal beleid te maken. Eigenlijk zitten ze daar op eigen gezag wat te prutsen aan regionale plannen. Het model was toch echt helder: wij kiezen raadsleden om voor onze gemeente op te komen; raadsleden leggen de dagelijkse uitvoering daarvan in handen van wethouders.

Een regionaal bestuur ondermijnt dus niet alleen de lokale democratie. Het zal ook steeds op democratische gronden worden aangevochten als de uitkomst niet iedereen zint. Ook daarom is het probleem van een gebrek aan doorzettingsmacht onoplosbaar: als we er al in zouden slagen om het regionaal bestuur meer slagkracht te geven, des te groter zal het democratisch tekort zich doen voelen. Binnen het huidige binnenlandse bestuur heeft het dus geen zin om zo’n regionaal bestuur verder op te tuigen. Dat zal uiteindelijk alleen maar ondermijnend werken.

Mijn conclusie: je krijgt de gemeenten alleen echt mee, als je ze zelf en onderling een deal laat sluiten. Het voordeel is bovendien dat je zo’n deal wel democratisch kan verankeren. Een gemeenteraad kan de wethouder onderhandelingsruimte meegeven. Elke deal behoort bovendien te worden geratificeerd door de gemeenteraad. Zonder goedkeuring van de deal door de gemeenteraad is er geen deal.

Ik trek twee tussenconclusies. Ten eerste: ga uit van onderhandelende gemeenten en probeer dat onderhandelingsproces zodanig te structureren dat tijd en geld worden gewonnen. Ten tweede: staak de zoektocht naar organen en bevoegdheden. Naar de samenstelling van het AB en het DB.

Dit betekent dat je niet afspreekt dat een gezamenlijk orgaan gaat bepalen wat er moet gebeuren. Maar dat je afspreekt dat gezamenlijke problemen worden opgelost door onderling te onderhandelen. Onderhandel net zo lang met elkaar tot je een deal hebt. Die deal kan soms een wat willekeurig ogend pakket zijn. Dat is niet het punt. Het gaat erom dat iedereen thuis in zijn eigen gemeenteraad die deal kan verdedigen. Onderhandel dus altijd over een mandje van onderwerpen waarover de partijen het eventueel eens kunnen worden. En beperk daarbij het aantal partijen. De ramp van de regionale besturen is vaak dat iedereen zijn zegje moet doen, ook die gemeenten die feitelijk geen enkele betrokkenheid hebben bij het onderwerp. En dit model laat ook toe dat je meteen de maatschappelijke partijen in je coalitie betrekt, die je nodig hebt om tot succes te komen. Regionale besturen hebben geen ruimte voor maatschappelijke partijen.

Het is een pragmatisch voorstel. Omdat het anders niet lukt. Maar het betekent wel veel. Want hoe gaat het in de praktijk? Vaak zien we gemeenten in de weer die bezig zijn met het optuigen van een regionaal bestuur, met schijnbaar maar één doel: het optuigen van een regionaal bestuur. Vanuit de gedachte dat er eerst de samenwerking moet, en dat we daarvan later als vanzelf de vruchten zullen plukken (welke stelling nog nooit is bewezen). Omdat het optuigen van een regionaal bestuur niet zelden frustrerend is met eindeloos gehakketak over bevoegdheden en stemverhoudingen in gezamenlijke organen, is er altijd een slimmerik die bedenkt dat we ‘vanuit de inhoud zouden moeten denken’. Dat de samenwerking zou moeten beginnen met het opstellen van een gezamenlijke agenda. Vervolgens gaan alle gemeenten zolang met elkaar in gesprek dat er van die agenda niet meer dan een hol vat met vaagheden overblijft. Hetgeen ook maar beter is, want het samenwerkingsverband heeft uiteindelijk toch geen doorzettingsmacht. Hebt u het investeringsprogramma van de MRDH al eens gezien? Hebt u iets nieuws gezien?

Het primaire doel van gemeenten moet dus niet zijn: samenwerken; hun primaire doel moet zijn: het binnenhalen van projecten die voor de eigen stad cruciaal zijn. Zoetermeer moet zich meer zorgen maken over een snelle verbinding met Rotterdam dan om de stemverhouding in het algemeen bestuur van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Rotterdam moet zich zorgen maken over de aansluiting van de A6 op de A13 en over de vraag hoe Lansingerland hiervoor valt te winnen. En Spijkenisse moet zich zorgen maken over de sloop van goedkope woningen door Rotterdam. Etc., etc.

Oké, zal u zeggen. Maar gaat dit alles niet ten koste van het regionale belang? Nu al krijgen wethouders vaak de klacht te horen dat ze te veel opkomen voor de eigen gemeente en te weinig oog hebben voor de regio. Mijn antwoord is: wat is het regionale belang? Is dat een objectief gegeven? Of is dat ook gewoon een kwestie van politieke afweging? Natuurlijk, de uitkomst van al mijn onderhandelende gemeenten die samen dealtjes sluiten, kan onevenwichtig zijn. Mijn wedervraag: is dat niet het geval als er een gezamenlijke regionale agenda wordt opgesteld? Machtsverhoudingen vertalen zich altijd uit. Bovendien: discussies over de stemverhoudingen in het algemeen bestuur van de regio leveren uiteindelijk niets op. Een deal tussen drie gemeenten des te meer. Nog los van het democratisch bezwaar tegen samenwerkingsverbanden dat ik eerder heb verwoord.

Als we dan het regionale bestuur willen verbeteren kunnen we ons beter concentreren op het organiseren van de onderhandelingen tussen de afzonderlijke gemeenten. De ‘regio’ zou een goed platform kunnen zijn voor die onderhandelingen. Of: de regio bestaat uit meerdere platforms. Als een platform in dit model maar niets meer is dan een ontmoetingsplek. Een plek waar goede koffie wordt geschonken. Een plek waaraan geen ambtenaren zijn verbonden die weer allemaal plannen gaan bedenken, in plaats van de onderhandelingen te faciliteren. En we gaan helemaal de fout in als die platforms een bestuur krijgen, met bevoegdheden. Dan zijn we weer van het ene paradigma (onderhandelen in netwerken) terecht gekomen in het andere (organen en bevoegdheden).

Ik heb in het bovenstaande de verschillen tussen de twee benaderingen bewust scherp aangezet. Om scherper te krijgen wat er mis kan gaan. Ik heb namelijk het gevoel dat in veel gevallen de praktijk dan wel uit een netwerk bestaat van onderhandelende steden en dorpen, maar dat het discours toch altijd nog neigt naar het paradigma van de organen en bevoegdheden en het benadrukken van een zelfstandig regionaal belang. Nog erger: soms worden de stedelijke regio’s daartoe door de wet ofwel door het Rijk gedwongen. Eén advies: stop met dat discours. Richt platforms in, zet koffie, en alleen de gemeente die een maatschappelijk probleem heeft dat alleen met medewerking van andere gemeenten kan worden opgelost, start de onderhandeling.

Mijn voorstel is democratischer, transparanter en bestuurskrachtiger. Wat wilt u nog meer?

Dank u wel.

 

[referaat op Bestuurdersdiscours ‘De kracht van de keten’, VNG Zuid-Holland, Provincie Zuid-Holland, Den Haag, 25 november 2016; omdat ik zelf niet aanwezig kon zijn is het referaat gefilmd: https://vimeo.com/192864170] wachtwoord: jeepmedia

De nieuwe stad en de overbodigheid van de provincies

april 26, 2015 by  
Filed under De Stad

De nieuwe demografie van de stad

Het PBL bracht op 12 mei een uitstekend rapport uit over de nieuwe demografie van de stad. Haarscherp worden tal van demografische ontwikkelingen beschreven. Hoe onder andere de relatie tussen de stad en het ommeland verandert. Het brengt Manting en Van Dam in een slotwoord ertoe om de discussie over de stedelijke regio’s weer op de agenda te plaatsen. En vervolgens legt Van Dam mij de vraag voor wat ik daarvan vind. Hieronder geef ik hem antwoord.

Het is een persoonlijk en geen wetenschappelijk antwoord. Wetenschappelijk kunnen we vaststellen dat steden weer groeien en dat ze vooral weer groeien omdat 30-plussers in minder grote getale dan voorheen de stad verlaten. We kunnen wetenschappelijk ook vaststellen dat de groeikernen vergrijzen: de jeugd trekt naar de stad en komt nauwelijks meer terug. Maar of dat allemaal reden is voor regionaal bestuur, laat zich niet wetenschappelijk bewijzen. Hoogstens kan ik vanuit mijn eigen vak, de bestuurskunde, nog wat overwegingen meegeven. Veel van die overwegingen zijn al bekend. Interessant is het vooral om te bezien of de nieuwe demografische ontwikkelingen tot een andere afweging zouden moeten leiden. Anders gezegd: in de jaren 90 hebben we met zijn allen de stadsprovincies afgewezen. Is er reden om op die beslissing terug te komen nu de verhoudingen tussen stad en ommeland aan het veranderen zijn?

De oorsprong van het probleem

We praten al een tijdje over ‘het regionale gat’: het gebrek aan afstemming tussen gemeenten op regionale schaal. Dat is niet zo vreemd omdat de actieradius van mensen steeds vaker de gemeentegrens is gaan overstijgen. De bereikbaarheid is enorm vergroot, waardoor arbeidsmarkten en woningmarkten een regionaal karakter hebben gekregen. Met al dat heen en weer trekken van burgers ontstaan sturingsproblemen, afstemmingsproblemen en verdelingsproblemen tussen gemeenten op regionale schaal.

Als die schaalvergroting zich op alle terreinen unisono had voltrokken, was de oplossing tamelijk simpel: we leggen de vestingwallen een paar kilometer verder en vormen een nieuwe gemeente op regionale schaal. Maar zo helder is het resultaat van al die maatschappelijke dynamiek niet geweest. Er zijn vooral veel kris-kras-patronen ontstaan, waardoor een eenduidige schaal voor het ‘nieuwe lokaal bestuur’ ontbreekt. Daardoor zal elke nieuwe grens voor gemeenten arbitrair zijn, zoals de huidige gemeentegrenzen ook hun oude maatschappelijke betekenis hebben verloren.

Zo ontstond het ‘regionale gat’. De problemen overstegen de gemeentegrenzen en de gemeenten kwamen er soms samen niet uit. En als ze er wel uitkwamen was er sprake van een ‘democratisch tekort’ omdat de bestuurders van al die samenwerkingsverbanden van gemeenten niet rechtstreeks waren gekozen. Je zou denken: waarom lossen de provincies dit probleem niet op? Zo had Thorbecke het toch bedoeld: als de gemeentegrenzen worden overstegen, is de provincie aan zet. Maar de provincie heeft, zeker in de nabijheid van de grote steden, te weinig macht om de leidende rol over te nemen. Met de hiërarchie is het maar matig gesteld in het binnenlands bestuur en dat geldt zeker voor de relatie tussen provincie en gemeenten.

Regionale problemen moesten dus door de gemeenten in gezamenlijk overleg worden opgelost. Maar die oplossing kent twee venijnige problemen. Ten eerste is het afdwingen van bij meerderheid genomen besluiten niet eenvoudig. Ten tweede zijn de lusten en de lasten van de problemen vaak ongelijk verdeeld. En nog erger: de lusten en lasten van de oplossing zijn vaak juist anders verdeeld. De oplossing van het probleem van de een moet door de ander worden gedragen.

De gedachte dat een stadsprovincie voor de geschetste problemen een oplossing zou kunnen bieden, was nogal verrassend. Waarom zouden de grote steden wel naar een stadsprovincie luisteren, terwijl ze aan de mening van de ‘gewone’ provincie vaak geheel voorbijgaan? Of zou de stadsprovincie veel meer bevoegdheden moeten krijgen? Maar wat doen we dan met de provincies in de rest van het land? Ondanks deze verwarrende vragen liepen de bestuurders toch warm voor de stadsprovincie. Zij het met verschillende percepties. De centrumsteden dachten dat zij voortaan de baas zouden worden, de provincies meenden hetzelfde en de randgemeenten dachten dat de centrale stad vooral zou worden opgeknipt. Uiteindelijk spatte deze zeepbel uiteen, toen de bevolking tweemaal bij referendum het plan naar de schroothoop verwees.

Toch had de hele episode van de stadsprovincies uiteindelijk wel een positief effect. De gemeenten begonnen zich te realiseren dat patstellingen met onderhandelingen konden worden overwonnen. En dat onderhandelen betekent dat je moet uitruilen tussen portefeuilles. De gemeentebestuurders onderhandelden voortaan net zo lang tot iedereen met het resultaat thuis kon komen. In feite is dat wat er de afgelopen twintig jaar is gebeurd. Gewoon stug door-onderhandelen, tot iedereen een beetje tevreden was. Inderdaad, het gebeurde in achterkamers. Gemeenteraden hadden weinig te zeggen. Maar er vielen wel besluiten.

Nieuwe ontwikkelingen

Kunnen we voorlopig op dezelfde manier doorgaan, of verandert de situatie zo fundamenteel dat een verandering van het binnenlands bestuur onvermijdelijk is? Ik noem weer enkele ontwikkelingen.

  • Hoewel het PBL dapper blijft roepen dat ‘de toekomst van de stad in de regio ligt’, heb ik het gevoel dat die stelling op dit moment minder waar is dan twintig jaar geleden. Twintig jaar geleden was er echt sprake van een uitwaaiering van de stedelijk activiteit over een groot gebied (urban field!). In het laatste decennium is eerder sprake van concentratie. De stad als place to be is belangrijker geworden, evenals de face-to-face-contacten. Meer mensen willen in de stad wonen. De steden groeien hard (met uitzonderingen en nuances). Daarmee is de stad minder afhankelijk geworden van de randgemeenten. Sprak Amsterdam eerder nog over de Dubbelstad Amsterdam-Almere, Amsterdam lijkt op dit moment Almere grotendeels te zijn vergeten. Maakte Den Haag in de jaren 90 ruzie met Zoetermeer over de verhuizende middeninkomens, op dit moment maakt Zoetermeer zich ernstig zorgen dat Den Haag zich vooral op de eigen stad richt. En met reden.
  • Dat het tij van de schaalvergroting is gekeerd, kan gevolgen hebben voor de verdeling van de lusten en de lasten in de stedelijke regio’s. Zoals het PBL al aangeeft vergrijzen de groeikernen rondom de grote steden. Daarnaast doet zich met name in Amsterdam de ontwikkeling voor dat alles wat niet hoogopgeleid en hipster is, naar buiten de Ring wordt verdreven, en straks ongetwijfeld verder naar randgemeenten en naar voormalige groeikernen. Dan gaan lusten en macht samenvallen (bij de stad) en is de kans klein dat in regionaal verband de problemen van de randen nog krachtdadig worden aangepakt. Daarmee is de grote vraag voor de toekomst: wie zorgt ervoor dat de randen van de stadsregio’s blijven bloeien?
  • Het Verdrag van Maastricht is van 1992. De euro is van 2002. De kredietcrisis en de eurocrisis kwamen in 2008. Het zijn bepalende momenten voor het toegenomen belang en de toegenomen macht van de EU. Binnenkort moeten de lidstaten een structureel begrotingsoverschot hebben. Zeg maar: wat nu al voor de provincies geldt. Daarmee is in twintig jaar de macht in belangrijke mate verschoven van de lidstaten naar Brussel. In Den Haag willen de meesten en nog niet aan, maar spoedig zullen ze beseffen dat Den Haag leger en leger wordt.
  • Inmiddels heeft het huidige kabinet geblunderd met de vorming van één superprovincie. Het plan om Noord-Holland, Flevoland en Utrecht te fuseren werd een debacle. Omdat een achterliggend idee ontbrak dan wel omdat het niet lukte om dit idee op papier te zetten. Omdat de minister strategisch en inhoudelijk veel te licht was om het plan te realiseren. Omdat meteen onduidelijkheid ontstond over de toekomst van de andere provincies. Maar ik betwijfel of na deze halfslachtige poging om het binnenlands bestuur te hervormen, de rust zal weerkeren. Ik heb eerder het vermoeden dat de verantwoordelijke politici het bij een volgende poging niet zo halfbakken zullen aanpakken.
  • Ten slotte is de gemeentelijke herindeling in snel tempo voortgegaan. De protesten lijken af te nemen, om twee redenen. Ten eerste gaat het inmiddels voor veel dorpen en zelfs steden om een tweede of een derde herindeling. En wie eenmaal in een groter verband is opgenomen, vindt het meestal wel goed als een volgende fusie wordt aangekondigd. Ten tweede kunnen veel gemeenten hun taken nog maar nauwelijks aan. Met de drie grote decentralisaties van 2015 op het terrein van zorg, jeugd en participatie zal dat gevoel alleen maar toenemen. Overigens worden de steden nauwelijks beter van al die fusies. Het zijn eerder de randgemeenten die zich tegen de grote stad wapenen door met andere randgemeenten te fuseren. Dat is een gemiste kans.

Hoe nu verder?

Vragen de ontwikkelingen om nieuwe stappen? Uiteindelijk is dat een politieke afweging. Maar ik kan welke enkele overwegingen meegeven:

  • Het belang van structuurveranderingen moet niet worden overschat. Het zal lang duren en veel energie vragen, voordat het allemaal weer een beetje loopt. Het is beter om structuren bestendig te maken tegen maatschappelijke verandering, in plaats van de structuur steeds aan de veranderende maatschappij aan te passen.
  • Maar dat laatste gaat niet altijd op. Als de structuur obsoleet is geworden, zal je toch een keer iets moeten doen. Niet alles valt met netwerken en onderhandelen op te lossen, hoe effectief die netwerken ook zijn.
  • Cruciaal is voor mij de vraag of de problemen van de randen van de stedelijke regio’s straks nog worden opgelost. Twee decennia geleden waren de grote steden vaak afhankelijk van de medewerking van de randgemeenten voor de oplossing van gezamenlijke problemen. Straks zijn de randgemeenten afhankelijk van de grote steden voor de oplossing van hun eigen problemen.
  • Die problemen van de rand worden niet opgelost met de herintroductie van de hiërarchie. Het heeft geen zin om de provincie meer bevoegdheden te geven. Het heeft al helemaal geen zin om op de schaal van de regio (weer) met nieuwe provincies te gaan experimenteren. Wie de grote stad medeverantwoordelijk wil maken voor de problemen van de randen, zal de randen bij de grote stad moeten voegen. Het zou me niet verbazen als voor die richting wordt gekozen: fusie van stad en ommeland tot een kracht lokaal bestuur.
  • Deze schaalvergroting op lokaal bestuur sluit goed aan bij de schaalvergroting die al gaande is. Marlet en Van Woerkom deden in 2014 al een denkexercitie in die richting. Op basis van werkgelegenheid en het gebruik van de voorzieningen concludeerden zij dat Nederland genoeg had aan 57 gemeenten. Vanzelfsprekend zijn de grenzen van die gemeenten arbitrair. Maar dat kan ook een argument zijn om niet te lang over die grenzen te blijven debatteren.
  • De grote fusiegemeenten in Friesland laten zien dat grote gemeenten heel goed kunnen samengaan met lokale democratie in de dorpen (en in de wijken).
  • Als voor een dergelijke vergroting van de gemeentelijke schaal wordt gekozen, blijft er te weinig ruimte over tussen gemeente en Europa voor twee bestuurslagen. Provincie of Rijk zal moeten verdwijnen. Gelet op het bestuurlijke gewicht van de provincies is het evident dat het Rijk die strijd gaat winnen.

Gemeenschappen als wisselgeld

Daarmee is niet gezegd wat er moet gebeuren. En al helemaal niet wat er zal gebeuren. De discussie over het binnenlands bestuur is al jaren een ‘dans van de kalkoenen’. Kalkoenen debatteren over de vraag wie van hen moet verdwijnen. Dat is een weinig verheffend debat. Dat zal ook gelden voor een nieuw debat. Zonde van mijn tijd.

Het is in dat verband te hopen dat bij een volgende kabinetsformatie op een laat moment van de dag zonder veel nadenken en zonder veel deskundigheid wordt besloten tot het opheffen van de provincies en het opschalen van de gemeenten. Ja, de waterschappen mogen blijven bestaan. En kies dan wel voor een capabele minister van Binnenlandse Zaken.

Bovendien kan recht worden gedaan aan die streken in het land die nog een zekere eigenheid hebben. Denk aan Friesland, Limburg, en ook aan Brabant en aan Zeeland. Er is niets op tegen om naar het Belgische model voor deze streken ‘gemeenschappen’ in het leven te roepen, die zich vooral richten op cultuur en identiteit. Maar niet weer overal gemeenschapsbesturen. Als inwoner van Den Haag heb ik nog nooit het gevoel gehad bij Zuid-Holland te horen.

 

[verschenen in S+RO, 2015/03, pp. 30-33]

De discussie over de bestuurlijke organisatie gaat door…

februari 24, 2014 by  
Filed under artikel

Afgelopen week had ik een interview met Omroep Zeeland over de opheffing van provincies, waaronder de provincie Zeeland. Althans dat zijn de plannen. Maar plannen zijn er op dit terrein al vele geweest. Luister: http://static2.omroepzeeland.nl/audio/2014-02-21/635506/zuid-hollandderksen#.UwtJ2eN5M2t …

Wat kan de wetenschap Ronald Plasterk leren over bestuurlijke reorganisatie

april 7, 2013 by  
Filed under artikel

 

Iedereen zijn eigen professor

Op het eerste gezicht is het niet verwonderlijk dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken de wetenschap in zijn ‘Kenniskamer’ uitnodigt voor een gesprek over de bestuurlijke reorganisatie. Niet alleen wordt het departement tegenwoordig geleid door een oud-wetenschapper, het genoemde onderwerp is al jaren onderwerp van wetenschappelijk debat. Veel erger: er kan geen voorstel tot bestuurlijke reorganisatie worden gedaan zonder dat alle partijen zich door een meer of minder bekende bestuurskundige, dan wel staatsrechtsgeleerde laten ondersteunen. Daarbij doet zich overigens wel de komische situatie voor dat alle wetenschappers zich op hun wetenschappelijkheid laten voorstaan in een betoog dat de eigen opdrachtgever toevalligerwijs nogal ernstig ondersteunt.

Aan de toon van deze eerste alinea laat zich de rest van dit essay aflezen. Ik zal de vragen: ‘wat kan het beleid van de wetenschap leren?’ en ‘hoe kan de bestuurlijke reorganisatie door wetenschappelijke kennis worden onderbouwd?’ relativerend bespreken. Ik geef toe: daarmee creëer ik mijn eigen paradox: neem ook deze wetenschapper met een korrel zout.

Eerste nuance: onderzoek toont niet aan wat je moet doen

Ik heb de laatste jaren in allerlei masterclasses veel onderzoekers wegwijs gemaakt in de wereld van het beleid. Twee dingen vallen me daarbij op. Ten eerste hebben ze soms weinig benul van deze wondere wereld, waarin veel anders verloopt dan op het eerste gezicht logisch zou lijken. Ten tweede hebben ze vaak moeite te beseffen dat hun onderzoek nooit aantoont, en dat ten principale ook niet kan, wat een beleidsmaker zou moeten doen. Hoe evident de uitkomsten van het onderzoek ook zijn. Uitkomsten van onderzoek hebben alleen maar betrekking op de vraag hoe de wereld in elkaar zit en welke relaties zich daarin voordoen. Of die wereld moet veranderen, laat staan in welke richting, is geen vraag voor de wetenschap. Ook het tegenargument dat wetenschap nooit ‘waardevrij’ kan zijn, slaat hier de plank mis. Ik zou zeggen: het is al erg genoeg dat wetenschappers zich ook in hun onderzoek door normativiteit laten leiden. Onderzoek toont dus nooit aan wat je moet doen.

Laat ik een voorbeeld geven uit de wereld van de bestuurlijke organisatie. Tegenwoordig wordt door velen verwezen naar onderzoek ‘van de universiteit van Groningen’ dat gemeentelijke herindeling niet leidt tot efficiëntere gemeenten. Nu was al veel langer bekend dat de gefuseerde gemeenten in de regel meer ambtenaren in dienst hadden dan de fusiegemeenten en daarom hogere kosten met zich brachten. Daarmee is niet gezegd dat ze ook minder efficiënt zouden zijn, omdat we niet weten hoe de prestaties van de nieuwe gemeenten zich verhouden tot de prestaties van hun voorgangers. Laat ik me voorzichtig uitdrukken: het is niet denkbeeldig dat de nieuwe gemeenten meer presteren. Waarom zouden we ze anders hebben gevormd? Je kan dus niet zeggen dat de nieuwe gemeenten minder efficiënt zijn dan hun voorgangers, omdat de kosten hoger zijn. Als fusiegemeenten tegen hogere kosten hogere prestaties leveren, is het aan de politiek om de afweging te maken of de hogere prestaties ook de hogere kosten rechtvaardigen.

Ik merk in mijn masterclasses over het verbinden van kennis en beleid dat een simpele formule kan helpen: weten + willen = beleid. Het is hier niet de plek om te discussiëren over de vraag of in deze formule een ‘+’ moet staan dan wel een ‘*’. Duidelijk is wel dat onderzoekers een nadrukkelijk beroep moeten doen op hun eigen normen, om tot de conclusie te komen dat de ene vorm van bestuurlijke reorganisatie beter is dan de andere.

Persoonlijk trek ik daaruit twee conclusies. Het gaat bij bestuurlijke reorganisatie niet alleen om kennis van het binnenlands bestuur, maar al evenzeer om het doen van politieke keuzes. Bovendien is het goed om je te hoeden voor professoren die komen vertellen wat je moet doen.

Tweede nuance: er is relatief weinig onderzoek

Er is een tweede reden waarom al die professorale adviezen mij zorgen baren, afgezien van het feit dat elk advies ten principale buitenwetenschappelijk is. Het lijkt er namelijk op dat er meer adviezen over het binnenlands bestuur worden geschreven dan dat er fatsoenlijk onderzoek naar het binnenlands bestuur wordt gedaan. Wat is er nu bijvoorbeeld bekend over de bestuurskracht van gemeenten en provincies? In de jaren ’80 was ik projectleider van het eerste grote bestuurskracht-onderzoek naar gemeenten, een studie uitgevoerd in opdracht van uw Ministerie. Afgezien van het feit dat de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet altijd optimaal is geweest, waaraan ik zelf, het mag nu wel gezegd, in belangrijke mate debet was, leverde het onderzoek veel gegevens op. Dat we vaststelden dat de relatie tussen bestuurskracht en inwonertal weinig eenduidig was, was niet erg verrassend, zij het wel in strijd met de vigerende beleidstheorie.

Nadien is het jaren stil geweest rondom het onderwerp ‘bestuurskracht’. Het laatste decennium is de term weer teruggekeerd. Maar dit betekent niet dat er weer en verdergaand onderzoek naar de bestuurskracht van gemeenten wordt verricht. ‘Bestuurskrachtonderzoek’ staat tegenwoordig vooral voor ‘visitatie’, hoe nuttig een dergelijke visitatie ook kan zijn. We bevragen elkaar of de zaken op orde zijn en we geven commentaar op gepercipieerd beleidsfalen. Laat duidelijk zijn: dat is geen onderzoek, laat staan wetenschappelijk onderzoek.

Waar te weinig onderzoek wordt gedaan, kan het beleid ook te weinig door onderzoek worden ondersteund. Want zoals geldt dat onderzoek geen antwoord geeft op de vraag wat goed beleid is, zo geldt ook dat goed beleid niet zonder kennis kan. En het feit dat er relatief weinig onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het binnenlands bestuur, belemmert ons dus in het ontwikkelen van een goed beleid.

Derde nuance: ‘essentially contested concepts’ hinderen onderzoek

In mijn pleidooi voor meer onderzoek naar het binnenlands bestuur, mede ter onderbouwing van een beter beleid, ga ik niet aan de moeilijkheidsgraad van dergelijk onderzoek voorbij. In dit onderzoek komen we namelijk nogal wat begrippen tegen die zich niet zonder meer eenduidig laten definiëren, juist omdat er politieke keuzes achter schuilgaan. Ik noemde het begrip efficiëntie reeds, dat nogal eens wordt verward met lagere kosten. Bij efficiëntie gaat het echter in essentie om de vermijdbaarheid van kosten bij het realiseren van een bepaald doel. De kosten moet je dus altijd relateren aan de mate waarin je tevreden bent over het realiseren van doeleinden. Dat lijkt me uiteindelijk een politieke afweging.

‘Bestuurskracht’ is een vergelijkbaar begrip. Gaat het bij bestuurskracht om de ‘kracht’ van de organisatie an sich, uitgedrukt in het aantal fte en in de omvang van de gemeentelijke reserves, of gaat het bij bestuurskracht om het vermogen om lokale problemen op te lossen en te voorzien in de wensen van burgers? Definiëren we ‘bestuurskracht’ als het ware intern of extern? Wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke definities het beste is, ook dat is een politieke afweging, waarvoor de wetenschappelijke gereedschapskist geen instrumenten bevat.

Het zijn nog maar relatief simpele voorbeelden. Denk bijvoorbeeld eens aan het begrip ‘democratie’ dat zich op veel manieren laat operationaliseren. Maar welke operationalisering is beter? Zo wordt in het debat over gemeentelijke herindeling al jaren betoogd dat herindeling de afstand tot de burger groter maakt en daarom een bedreiging is voor de lokale democratie. Ik wil deze stelling geenszins bestrijden, maar het is ook heel goed denkbaar dat de de herindeling de ‘bestuurskracht’ van het lokaal bestuur heeft vergroot, en daarmee de lokale democratie op een andere manier meer inhoud heeft gegeven. Ook hier weer: er is niet één juiste operationalisering van dit soort ‘essentially contested concepts’. Er zijn er vaak vele, en wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke operationalisering de goede is. En om het nog ingewikkelder te maken: beleidsmakers zijn met name geïnteresseerd in onderzoek dat leunt op dit soort ‘essentially contested concepts’.

Vierde nuance: over de grens kunnen we maar beperkt leren

Het is een bekende reflex dat beleidsmakers willen weten hoe het in andere landen eraan toe is gegaan, als het eigen onderzoek minder eenduidig is. Of als elders wel grote stappen zijn gemaakt, waar het Nederlandse beleid op het gebied van de bestuurlijke organisatie vooral door kleine stappen wordt gekenmerkt. Hoe verleidelijk dat ook is, het betekent niet dat het onderzoek in het buitenland niet tegen dezelfde problemen aanloopt als het Nederlandse. Ook daar zou men graag willen weten of het nieuwe lokaal bestuur ‘democratischer’ en ‘bestuurskrachtiger’ is dan het vorige en of de ‘regisserende’ rol van het ‘middenbestuur’ in de nieuwe constellatie beter tot zijn recht komt dan vroeger. En ook daar staan geen grote onderzoeksbureaus klaar om voor jaren en voor miljoenen aan onderzoek te doen.

Maar daarbij past nog een extra relativering. Als er íets cultureel bepaald is, dan is het wel de wijze van besturen en daarmee de veronderstelde relaties tussen de verschillende bestuurslagen. Dus hoe wetenschappelijk interessant de evaluaties van bestuurlijke reorganisaties elders ook mogen zijn, het is zeer de vraag of de conclusies zich naar de Nederlandse situaties laten vertalen. Natuurlijk, in de hele Westerse wereld laat het lokaal bestuur zich minder door het centraal gezag gezeggen dan vijftig jaar geleden nog het geval was. Maar wie bijvoorbeeld het centralistische Frankrijk met de gedecentraliseerde eenheidsstaat van Nederland wil vergelijken, zal altijd moeten vaststellen dat wat in Frankrijk mogelijk bleek, in Nederland ondenkbaar is. Of omgekeerd. De cultuurverschillen zijn vaak te groot om Nederlands beleid op buitenlandse voorbeelden te baseren.

Toch weten we nog heel veel

Deze lange inleiding was nodig. Maar laat niet de indruk ontstaan dat er geen kennis is waarop een nieuwe bestuurlijke reorganisatie volgens de formule [weten + willen = beleid] kan worden gestut. Het reorganisatiebeleid kan veel baat hebben bij kennis over het binnenlands bestuur in het algemeen en bij kennis over de mislukte pogingen tot bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen decennia.

Eerste les: er is weinig hiërarchie in het binnenlands bestuur

Thorbecke’s naam duikt nog altijd op in discussies over het binnenlands bestuur. En vaak niet in positieve zin. Of dat laatste juist is, kan men betwijfelen. Wie Thorbecke zelf bestudeert leert een andere Thorbecke kennen dan de man die model staat voor een verouderde inrichting van het binnenlands bestuur. Om Thorbecke simpel samen te vatten: Nederland kent drie bestuurslagen, die gezamenlijk, als organen van één lichaam de overheid vormen. Alledrie leven zij in autonomie en er bestaat geen hiërarchie tussen bestuurslichamen, maar alleen in verantwoordelijkheden. De nationale verantwoordelijkheid gaat boven de provinciale en de provinciale boven de lokale.

Zo kijken velen al lang niet meer tegen het binnenlands bestuur aan. Ze veronderstellen vaak een heldere hiërarchische verhouding, en als aan die vooronderstelling wordt getwijfeld, dan gebeurt dat in ieder geval niet in Den Haag. Ondanks het vriendelijke gepraat over ‘mede-overheden’ wordt het lokaal bestuur in Den Haag toch vooral als ondergeschikt gezien aan het Rijk. En ook de gemeenten stralen dat soms uit.

Een dergelijke perceptie is een realiteit en valt in die zin niet te ontkennen. Tegelijkertijd staat de bestuurlijke praktijk nogal eens haaks op de bestaande beelden. Het Rijk is voor de uitvoering van veel beleid (geheel) afhankelijk van de gemeenten en de gemeenten beseffen dat al te goed. Hun lokale aanwezigheid geeft hen een machtsvoorsprong. Omgekeerd heeft het Rijk andere machtsbronnen die juist gemeenten in een afhankelijke positie kunnen brengen. Aldus kan de relatie tussen Rijk en gemeenten het beste worden gekarakteriseerd als ‘wederzijds afhankelijk’.

In het spel van het binnenlands bestuur trekt de provincie aan het kortste einde. Deze bestuurslaag heeft weinig machtsbronnen en zeker over de grote steden heeft de provincie nog maar weinig te zeggen. Dat blijkt te meer als de provincie soms vanuit een nostalgisch hiërarchisch gevoel geneigd is op zijn strepen te gaan staan.

Deze les is van belang voor elke bestuurlijke reorganisatie. Om drie redenen. Ten eerste is het goed om helder zicht te hebben op de uitgangssituatie. Ten tweede zijn veel plannen voor bestuurlijke reorganisatie op de foutieve aanname gebaseerd dat met nieuwe bestuurslichamen de hiërarchie kant worden teruggebracht in het binnenlandse bestuur. Zo was de stadsprovincie indertijd een duidelijke poging om ‘doorzettingsmacht’ te organiseren rondom de grote steden. Maar het introduceren van een nieuw bestuurslichaam boven bestaande lichamen impliceert niet dat de wederzijdse afhankelijkheden automatisch verdwijnen. Ten derde wordt de minister door het hiërarchische zelfbeeld van Den Haag soms in de waan gebracht dat hij de bestuurlijke reorganisatie vanuit een bovengeschikte positie kan aansturen. Als er echter één domein is waar het fenomeen van de ‘wederzijdse afhankelijkheden’ speelt, dan is het wel op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie. Een minister zal niets bereiken als hij niet over meerderheden beschikt. Meerderheden in het land, wel te verstaan. Meerderheden in de Kamer vervliegen snel als de meerderheden in het land afwezig zijn.

Tweede les: grenzen zijn arbitrair, maar niet anything goes

Bestuurlijke reorganisatie is niet alleen een spel om de herverdeling van macht, maar ook een spel om grenzen. Daarom is het goed te beseffen dat de grenzen van weleer niet meer bestaan. Niet alleen is het onderscheid tussen stad en land komen te vervallen en is heel Nederland min of meer verstedelijkt. Belangrijker is dat de koppeling tussen de schaal van gemeenschappen en de schaal van het bestuur sterk is vervaagd, hoezeer die koppeling ook nimmer absoluut is geweest. Daar komt bij dat ‘gemeenschappen’ zijn gaan differentiëren. Voor het werk leven we in een andere gemeenschap en op een andere schaal dan voor culturele voorzieningen. Hetzelfde kunnen we opmerken voor onderwijs, zorg, recreatie enzovoorts. Al die schalen van die denkbare gemeenschappen overlappen elkaar slechts gedeeltelijk en zijn niet meer in een eenduidige schaal te vangen. Elke nieuwe grens die we in het kader van bestuurlijke reorganisatie trekken, zal daarmee een arbitraire grens zijn. Daarbij ga ik voor het gemak nog maar even voorbij aan de virtuele gemeenschappen die in de digitale wereld zijn ontstaan en die zich plotseling kunnen openbaren in een naburig dorp.

Nieuwe grenzen blijven arbitrair, en toch zijn er patronen te ontwaren in die wereld van vluchtige en overlappende schalen. Die patronen zijn overigens vaak kleinschaliger dan bestuurders geneigd zijn te denken. De Randstad is een mooi wervend concept, maar is nog nimmer in een geografische studie blootgelegd. Hetzelfde geldt voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel, twee begrippen die alleen door bestuurders worden gebezigd. Het stadsgewest Amsterdam bestaat (gelet op woon-werkverkeer, voorzieningen en relaties tussen bedrijven) zonder meer, net zoals de stadsgewesten Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Maar van een of andere samensmelting van Amsterdam en Utrecht en van Rotterdam en Den Haag is nog geen sprake. Natuurlijk, er zijn vele verbindingen en interacties tussen deze stadsgewesten onderling. Maar die interacties vallen in aantal nog steeds in het niet in vergelijking met de interacties binnen de stadsgewesten. Ook van complementariteit tussen de stadsgewesten is nog nauwelijks sprake. In dat verband is het goed dat bestuurders de samenhangen die zij zien, regelmatig toetsen aan de maatschappelijke werkelijkheid.

Ik trek deze conclusies op basis van onderzoek naar interacties in en rond de steden: hoe bewegen mensen zich, met welke andere bedrijven hebben bedrijven contact. Maar in de geografie gaat het ook om de mentale beleving. Mensen voelen zich bij buurten, dorpen, steden en zelfs provincies betrokken. En die mentale beleving heeft weer uitwerking op het denken en handelen van bestuurders. In de mate van beleving doen zich grote verschillen voor. Er zijn maar weinig mensen die zich Zuid-Hollander voelen of wanen. In de meer perifere gebieden van het land wordt het provinciale gevoel daarentegen wel ervaren. Niet dat zich dat uit in grotere interesse voor de provinciale politiek, maar wel in een groter gezag van het provinciaal bestuur.

Deze korte schets van de geografische onderlegger van de bestuurlijke reorganisatie leert ons dat grenzen enerzijds arbitrair blijven (na de eerste randgemeente volgt altijd weer een volgende randgemeente), en dat tegelijkertijd niet elke indeling mogelijk is. Daarmee wordt bestuurlijke reorganisatie een ingewikkelde puzzel. De vraag ‘wat kan bij elkaar’ is zelden eenduidig te beantwoorden op basis van maatschappelijke interacties. De vraag ‘wat hoort bij elkaar’, of beter: ‘wat hoort niet bij elkaar’ wordt vaak bepaald door soms vage en soms heftige gevoelens van betrokkenheid. Zo sneuvelden de stadsprovincies voor Amsterdam en Rotterdam, die oorspronkelijk bedoeld waren om het stedelijk bestuur te versterken, terwijl ze werden ervaren als een aantasting van de ‘eigen’ stad.

Derde les: het binnenlands bestuur past zich organisch aan

Is er nu reden om de bestuurlijke organisatie aan te passen? Nogmaals: mijn oordeel daarover is niet relevant, omdat mij gevraagd is te beschrijven wat we inmiddels weten over het binnenlands bestuur. En of het binnenlandse bestuur goed of slecht functioneert en of de prestaties van gemeenten en provincies aan de maat zijn of ondermaats zijn, vergt een buitenwetenschappelijke norm. Zie de formule: weten + willen = beleid. En de politicus staat hier aan de lat voor het ‘willen’.

Wel valt te constateren dat het binnenlands bestuur zich ook zonder grote bestuurlijke reorganisaties aardig heeft weten aan te passen aan de veranderende omstandigheden in de laatste decennia. De plannen voor de invoering van stadsprovincies èn het mislukken van die plannen hebben er bijvoorbeeld toe bijgedragen dat de regionale samenwerking rondom de grote steden veel beter is geworden. De aloude ruzies, vaak aangewakkerd door plannen voor annexatie, zijn grotendeels verleden tijd. Het Rijk was hier ook een belangrijke aanjager van samenwerking door de juridische mogelijkheden daarvoor te verruimen (WGR+) en door geldstromen als incentive voor samenwerking in te zetten. Of die samenwerking tussen gemeenten te veel bestuurlijke energie kost, moet de politicus bepalen (‘bestuurlijke drukte’). En ook als men in de maatschappelijke interacties nog geen metropool Rotterdam-Den Haag kan ontwaren, het zijn de bestuurders die al op mogelijke ontwikkelingen vooruitlopen door in dat gebied te gaan samenwerken.

Intussen is er ook zonder grootscheepse bestuurlijke reorganisatie gesleuteld aan de schaal van het lokaal bestuur. Veel gemeenten zijn opgeheven en gefuseerd met andere gemeenten. Het is een incrementeel proces geweest met uiteindelijk grote gevolgen. De kleine ‘pareltjes’ van weleer (ooit onderzocht ik de gemeente Tienhoven, die ten tijde van mijn onderzoek de legendarische grens van 600 inwoners bereikte) zijn allang opgegaan in grotere verbanden. De gemiddelde omvang van gemeenten is in de laatste decennia enorm omhoog gegaan.

En dat niet alleen. De veronderstelde ondergrenzen worden steeds weer naar boven bijgesteld. Het gevolg is dat veel dorpen al meerdere golven van herindeling over zich heen hebben gekregen. Het heeft ook het karakter van het lokaal bestuur veranderd. Niet alleen is de afstand tot het lokaal bestuur vergroot, ook is de nadruk nog meer komen te liggen op de gemeente als uitvoerder van rijksbeleid. Daarmee komen we aan bij een belangrijk kenmerk van het Nederlandse lokale bestuur. Het is in de wereld geen uniek verschijnsel, dat gemeenten Rijksbeleid uitvoeren, maar het gewicht dat het medebewind legt op het lokaal bestuur is momenteel mede door herindelingen (en vanzelfsprekend ook door decentralisaties) wel erg dominant geworden. Gemeenten worden veelal ook niet vanwege hun lokale politieke taak tot fusie gedwongen, maar vooral vanwege het (veronderstelde) onvermogen om rijkstaken uit te voeren.

Zie hoe schilderachtig het lokaal bestuur in Frankrijk nog immer is. Nog steeds zijn er 36.000 gemeenten in Frankrijk. En nog steeds gaat het over die ene boom, dat ene fietspad, dat kleine beetje gevoel van saamhorigheid. Vanaf het moment dat Nederland voor medebewind heeft gekozen is die kant van het lokale bestuur in Nederland gaandeweg in de verdrukking te komen, ondanks het vertoon van lokale partijen die aan het medebewind maar niet willen wennen.

Overigens wordt de lokale democratie niet alleen in kleine gemeenten gekleurd of zelfs verkleurd door de dominantie van het medebewind, van het zijn van uitvoerder van rijkstaken en rijkswetten. Ook de grote gemeenten kennen vaak de schijn van democratie over onderwerpen waarover de gemeenten nagenoeg niets te zeggen hebben.

Vierde les: het binnenlands bestuur kent wel sleetse plekken

Het feit dat het binnenlands bestuur zich langs organische én langs incrementele weg redelijk weet aan te passen aan de veranderende maatschappelijke verhoudingen, is een groot compliment voor Thorbecke. Blijkbaar weet zijn simpele model van drie bestuurslagen, met de middelste als intermediair, zich heel goed aan te passen aan nieuwe tijden.

Daarmee ontken ik niet dat het binnenlands bestuur gaandeweg op bepaalde plekken sleets is geworden. En dat is niet mijn eigen mening (die hier minder relevant is), maar hetgeen ik binnen het binnenlands bestuur vaak hoor. Er worden sleetse plekken ervaren, die reden kunnen zijn om het binnenlands bestuur fundamenteler te vernieuwen. Ik constateer er drie.

Ten eerste is het besef dat veel gemeenten te klein zijn, minder omstreden dan enige decennia geleden. De vergaande decentralisatieplannen van het kabinet dragen daar zonder meer aan bij. Maar dat het protest tegen herindeling veel minder heftig is geworden heeft ook te maken met het feit dat de band tussen lokale gemeenschap en lokaal bestuur op veel plaatsen al geheel is vervaagd. Of je nu in de gemeente Oostflakkee woont of in de gemeente Goeree Overflakkee maakt voor de burger van Ooltgensplaat bar weinig uit. Het oude stadhuis is al jaren in gebruik als restaurant. Wie ooit tegen een herindeling heeft gevochten, maakt zich over de volgende minder zorgen. En de derde herindeling zal hem worst wezen. Het feit dat veel gemeenten te klein zijn om het (nieuwe) omvangrijke takenpakket uit te voeren, pleit voor herindeling. Het feit dat de band tussen lokaal bestuur en lokale gemeenschap op veel plaatsen al nagenoeg geheel is doorgeknipt, pleit voor een werkelijke opschaling van het lokaal bestuur (als uitvoerder van rijksbeleid).

Ten tweede worstelen provincies nog te veel met hun rol als intermediair van het binnenlands bestuur. Sommige provincies lijkt een zeker autisme niet vreemd. Ze zijn te veel op zichzelf gericht en ze zijn daarmee te weinig dienstbaar. Dat is niet zo verwonderlijk. Voor veel burgers is wel helder dat er soms spanningen bestaan tussen nationale en lokale belangen (een trein is goed voor de nationale economie, maar een trein veroorzaakt ook veel rumoer in de eigen achtertuin). Maar hoe in dat krachtenveld ook nog ‘provinciale belangen’ moeten worden gedefinieerd, is vaak onduidelijk. Die gedachte ontneemt legitimiteit aan een zelfstandige provinciale politiek. Provincies zouden tevreden moeten zijn als gemeenten het onderling eens zijn binnen de kaders van het Rijksbeleid. En provincies moeten niet in de valkuil trappen om de hele wereld te blijven toetsen aan het provinciale beleid. Daarom is het goed om de open huishouding van de provincie gaandeweg te sluiten. En zou het ook goed zijn te stoppen met de rechtstreekse democratische legitimatie van provinciale politiek en provinciaal beleid. Als er nu ergens reden is voor getrapte verkiezingen dan is het bij de provincies. Het is denkbaar om de Provinciale Staten door de leden van gemeenteraden te laten kiezen.

Tegelijkertijd moeten we oog hebben voor provincies, als Noord-Brabant, die veel beter in staat zijn om een verbindende rol te vervullen. Of laat zo’n provincie juist het gelijk van bovenstaande redenering zien? Een provincie die zich niet opstelt tegenover de gemeenten vanuit een vermeend provinciaal belang, maar die gemeenten juist op één lijn brengt en juist de gezamenlijke belangen onderstreept. Zou Noord-Brabant minder functioneren als de gemeenteraden de Provinciale Staten zouden kiezen? Of nog beter?

Of de huidige provincies te klein zijn, laat zich moeilijk bepalen. Dat de provincie Flevoland wel erg worstelt met zijn rol, heeft alles te maken met het geringe aantal gemeenten en de speciale positie van de gemeente Almere. Als de gemeentelijke bestuurslaag wordt opgeschaald, zal dat probleem zich in meer provincies gaan voordoen. Bovendien drukt de uitbreiding van de EU op de inrichting van het binnenlands bestuur. De zwakste bestuurslaag komt daarmee het meeste onder druk. En in Nederland is dat de provincie.

Ten derde is de uitvoering van rijksbeleid in de lokale democratie, het is al opgemerkt, steeds dominanter geworden. De lokale democratie als bestuursvorm van de lokale gemeenschap is grotendeels verdwenen en op sommige plaatsen nog slechts symbolisch. Als gemeenten conform de plannen van het kabinet fors moeten worden opgeschaald (minimaal 100.000 inwoners) valt te overwegen of die andere lokale democratie niet een impuls zou moeten krijgen. Ik besef dat de binnengemeentelijke decentralisatie in de grote steden voor velen geen aanbeveling is om over democratie op dorps- en wijkniveau te spreken. Toch zou dat debat opnieuw moeten worden gevoerd als de verdere ‘medebewindisering’ van het lokaal bestuur doorgaat. Daarbij moeten we inderdaad niet weer de fout maken dat op wijkniveau kopieën van het lokale bestuur ontstaan. En zullen we juist ruimte moeten maken voor burgerinitiatieven.

De vraag resteert: zijn de plekken in het binnenlands bestuur zo sleets dat er meer nodig is dan organische en incrementele veranderingen? Dit is een politieke vraag, waarop de wetenschap geen antwoord heeft. Toch lijkt de tijd in het binnenlands bestuur rijp voor een verdergaand perspectief. Dat daarbij altijd voor een groeipad moet worden gekozen, lijkt de historie van de bestuurlijke reorganisaties te bevestigen. Daarover nu meer.

Vijfde les: creëer draagvlak

Het sleutelen aan het binnenlands bestuur is van alle tijden. Maar in sommige tijden was het heftiger en grootser dan in andere. Na de Tweede Wereldoorlog zien we twee grote debatten over het binnenlands bestuur. De eerste woedde in de jaren 70 en eindigde in het begin van de jaren 80. De tweede startte met het rapport van de commissie Montijn uit 1989 en strandde met de referenda over de stadsprovincies van Amsterdam en Rotterdam in 1995. Daarna is het lange tijd tamelijk stil gebleven en heeft het binnenlands bestuur zich organisch en incrementeel verder aangepast.

Het is boeiend dat de twee debatten ongeveer identiek zijn verlopen. De volgorde der voorstellen was identiek en ook de argumenten waren in het tweede debat niet anders dan in het eerste debat. Uiteindelijk zijn beide debatten vruchteloos gebleken. Ongetwijfeld zijn daarvoor verschillende oorzaken aan te wijzen. Ik wijs met name op de bijzondere procesgang, waarbij eerst voor de grootstedelijke regio’s een ander bestuur werd voorgesteld, waarna vervolgens werd bedacht dat dat nieuwe ‘regionale’ bestuur voor het hele land zou moeten gelden, waarna de provincies zich als het nieuwe regionale bestuur wisten op te werpen, waarna de grote steden hun speeltje kwijtraakten en de randgemeenten blij waren dat er niet veel zou veranderen….

We zouden kunnen zeggen dat het ging om het eeuwige debat over differentiatie en uniformiteit (mag in een bepaald deel van het land het binnenlands bestuur anders georganiseerd zijn dan elders?). En in dat debat kiezen we uiteindelijk blijkbaar in meerderheid voor een uniform model. Het komische van de situatie is dat we gaandeweg bedenken dat dat model van Thorbecke zo gek nog niet is. Een lokaal bestuur, een Rijksoverheid en daartussen een intermediair.

We kunnen het ook anders verwoorden: voor een ander model voor het binnenlands bestuur bestaat onvoldoende draagvlak. En als het draagvlak ontbreekt dan zijn de plannen tot mislukken gedoemd. En dat geldt niet alleen voor draagvlak voor de ontwerpprincipes. Ook wie binnen het algemeen aanvaarde drielagen-model wil sleutelen aan het binnenlands bestuur, zal zich door een meerderheid gesteund moeten weten.

Daarbij is het een feit dat veel nostalgie kan komen bovendrijven. Ook in dat verband is de geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen eeuw veelzeggend. Als randgemeenten dreigen te worden samengevoegd met de centrale stad ontstaat altijd een hoop rumoer. En als het oog valt op provincies met een grote historie ligt de volgende dag de brandbrief op de mat. En zelfs als provincies in het geding zijn die nog nauwelijks historie hebben, zullen bestuurders argumenten weten te vinden om de reorganisatie tegen te gaan. Hoe kenmerkend is het dat Voorburg moord en brand schreeuwde toen twee straten en een paar weilanden (voor Ypenburg) aan Den Haag moest worden afgestaan, terwijl men zonder enig rumoer een paar jaar later samenging met Leidschendam, terwijl Voorburg toch meer een buitenwijk is van Den Haag, dan van Leidschendam. En ook nu al hebben de bestuurders van Noord-Brabant en Friesland publiekelijk laten weten dat ze onder geen beding willen fuseren met een andere provincie.

De geschiedenis van de twee debatten heeft mij geleerd dat er weinig goede redenen zijn om af te wijken van het drielagen-model van Thorbecke, waarbij het intermediaire karakter van het middenbestuur kan worden geaccentueerd. Ik verwijs in dit verband ook graag naar het pleidooi van de WRR in een rapport uit 1995. Centrale gedachte daarin was dat je juist in een snel veranderende samenleving beter tijdelijke aanpassingen kan plegen, dan steeds het stelsel zelf ter discussie te stellen. Biedt ruimte voor samenwerking in een voor het overige helder en stabiel systeem.

De geschiedenis heeft me ook geleerd dat draagvlak cruciaal is voor elke fundamentele vorm van bestuurlijke reorganisatie. En dat draagvlak kan eenvoudiger worden geworven in een incrementeel proces, met een eenduidig en helder perspectief. Hoe grootschaliger de reorganisatie wordt aangepakt, hoe kleiner de kans dat een meerderheid overblijft.

Zesde les: smeed coalities, grijp kansen en hanteer een goed frame

In mijn pleidooi voor het zoeken naar draagvlak komen verschillende lessen samen. Niet alleen zijn de twee debatten in de afgelopen eeuw vruchteloos gebleven, omdat een stabiele meerderheid ontbrak. In het algemeen moeten we vaststellen dat het binnenlands bestuur dusdanig door wederzijdse afhankelijkheden wordt gekenmerkt, dat een decreet vanuit Den Haag bijna per definitie kansloos is. Netwerkmanagement is hier het enige parool. En netwerkmanagement betekent het smeden van coalities, het grijpen van kansen en het hanteren van een verbindend frame.

Het smeden van coalities betekent dat bij de vorming van één nieuwe provincie voor de Noordvleugel in ieder geval de grootste provincie, de provincie Noord-Holland heel blij en dankbaar moet zijn, dat de provincie Utrecht moet instemmen met de plannen en dat de derde provincie, Flevoland, tot het besef komt dat tegenstand geen zin meer heeft. En je smeedt coalities door partijen te laten meedenken en ze iets terug te geven dat ze nog niet hadden. Of door ze financieel te prikkelen (dat kan ook door aanzienlijk op budgetten te korten). Ook kan de gemeente Amsterdam in de coalitie worden getrokken door haar enige voordelen te bieden die met name de angst voor een dominantere provincie kunnen wegnemen.

Het grijpen van kansen betekent dat alleen daar stappen worden gezet waar dat opportuun is. Dat de Brabantse bestuurders allemaal al met een treurig gezicht in de krant stonden, doet het proces geen goed. Dat de Friezen zich gaan verschansen, is nergens voor nodig. [Biedt ze West-Friesland aan, zodat de Waddenzee nog meer het domein van Friesland wordt.] En als de provincie Zuid-Holland zich steeds meer zorgen gaat maken over de metropool Rotterdam-Den Haag, creëer dan een provincie voor de Delta.

Het hanteren van een verbindend frame vergt misschien op dit moment nog wel de meeste aandacht. Als alle kranten erg lauw dan wel negatief reageren op de huidige voorstellen is er iets grondig mis. Het is ook zeer goed te begrijpen dat in deze tijd weinig mensen warm lopen voor ‘schaalvergroting vanwege de efficiency-voordelen’. Denk aan Amaranthis, denk aan de thuiszorg. En met het populistische verhaal van de ‘bestuurlijke drukte’ krijg je misschien een lauwe steun van een deel van het grote publiek, maar jaag je alle hardwerkende bestuurders tegen je in het harnas. In die zoektocht naar een goed frame zit de aloude wijsheid: gelijk krijgen is iets anders dan gelijk hebben. Als dat adagium ergens geldt, dan geldt het wel in de wereld van de bestuurlijke reorganisatie.

[7 april 2013 1]

NRC Handelsblad 6 november 2012: Eindelijk een nieuw lokaal bestuur

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: NRC Handelsblad
Geschreven door: Wim Derksen

En weer staan gemeenten en provincies ter discussie. Rutte-II wil gemeenten van minmaal 100.000 inwoners en er blijven nog maar vijf provincies over. Het eerste geklaag is al te horen. ‘Bestuurlijke reorganisatie wordt bij ons toch nooit wat’. “Wat blijft er zo nog over van de lokale democratie?’ Maar dat is niet terecht. Het is een goed plan en de omstandigheden zijn er zo langzamerhand rijp voor. Ik geef zeven argumenten.

Twintig jaar geleden verzetten bijna alle gemeenten zich nog tegen een herindeling, uitgezonderd de gemeenten die hun grondgebied zagen uitgebreid. Nu verlangen veel gemeenten naar een herindeling, om beter opgewassen te zijn tegen hun taak. Zij zoeken fusiepartners of gaan verregaand met de buren samenwerken om na een paar jaar alsnog te fuseren.

Dat heeft alles te maken met de overdracht van rijkstaken naar gemeenten die al jaren gaande is en die steeds meer gemeenten voor grote problemen stelt. Maar dat niet alleen: die overdracht van rijkstaken accentueert hoezeer de gemeente tegenwoordig vooral een uitvoerder van rijksbeleid is. Het romantische idee van de gemeente als democratisch bestuur van de lokale gemeenschap is steeds meer verleden tijd.

In dat opzicht heeft al dat herindelen van de afgelopen vijftig jaar (van 900 naar 400 gemeenten) zijn effect ook gehad. Veel gemeenten hebben al een schaal die niet meer aansluit bij de schaal van de lokale gemeenschap, voorzover die overigens ook nog bestaat. Bovendien zijn veel regio’s in een permanente staat van herindeling geraakt. Nieuwgevormde gemeenten worden soms binnen tien jaar opnieuw heringedeeld. Dan wordt het tijd om een keer rust te brengen en te kiezen voor een helder idee van het lokaal bestuur.

En als we nu toch allemaal aan het fuseren zijn, laten we dan ook meteen kiezen voor een schaal waarop veel te winnen valt. Gemeenten van 100.000 inwoners zijn niet alleen robuust, ze bieden ook een oplossing voor veel van die grensoverschrijdende zaken waarmee gemeenten op dit moment te maken hebben. Niet voor alle, maar wel voor een belangrijk aantal.

Alle voorgaande pogingen om het binnenlands bestuur te reorganiseren waren vooral een zoektocht naar een nieuw regionaal bestuur. De oplossingen waren vaak gekunsteld en gingen bijna altijd ten koste van provincies en gemeenten. De tegenstand was daarmee ingebouwd. En een volgende mislukking lag op de loer. In de nieuwe plannen blijven de gemeenten bestaan. Van veel gemeenten is steun te verwachten. En andere gemeenten zullen accepteren dat zelfstandig voortbestaan een illusie is.

Ook de provincies krijgen een nieuw perspectief. Ze gaan fuseren op het niveau van landsdelen. De waterschappen gaan op in het provinciaal bestuur. En het takenpakket van de provincies wordt veel transparanter: minder eigen beleid en meer schakelen tussen nationale en lokale belangen. Een logisch voorstel, dat op steun kan rekenen van veel provincies.

En die lokale democratie dan? Ten eerste: in veel gemeenten wordt op dit moment geklaagd over het niveau van de gemeenteraad. Dus opschaling zou ook in dit opzicht wel eens een oplossing kunnen zijn. Ten tweede bieden de plannen ruimte voor een nieuwe vorm van lokale democratie in de dorpen, in de kleine gemeenschappen, zonder de balast van de uitvoering van al die rijkstaken. Laat burgers in hun eigen omgeving beslissen over de zaken die alleen hen aangaan.

Wim Derksen

Hoogleraar bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam