Wanneer het Rijk meerwaarde heeft

februari 23, 2017 by  
Filed under artikel, De Stad

De steden zijn de motoren van de nationale economie. Goed functioneren van steden is dus in het nationale belang. Alle reden voor het Rijk om zich met de ontwikkeling van onze steden bezig te houden. Zie bijvoorbeeld de Agenda stad. Maar juist als je de ander wilt helpen, is het goed om helder te krijgen wat je bijdrage zou kunnen zijn. Waar ligt de kracht van het Rijk, waar ligt de kracht van de steden.

Ik begin met de steden. Ze hebben het grote voordeel van nabijheid. Ze hebben een grote kennis over lokale omstandigheden, ze beschikken over een lokaal netwerk en ze zijn (daarmee) in staat een groter draagvlak voor beleid te verwerven. Op al die punten scoort het Rijk lager. Op twee andere punten heeft het Rijk een evidente meerwaarde. Het Namelijk: wetgeving en geld. Daarnaast kan het Rijk soms lokale impasses doorbreken. Bestuurskundigen spreken hier over netwerkmanagement. Maar dat vergt wel speciale vaardigheden, waarover niet alle rijksambtenaren beschikken.

Ik concentreer me daarom op geld en regels. Maar ook hier is de meerwaarde niet op voorhand een gegeven. Het zijn zware instrumenten die niet zomaar worden ingezet. Dat roept de vraag op: onder welke omstandigheden zal het Rijk deze twee instrumenten inzetten? Dus wanneer heeft het Rijk echt meerwaarde?

Ik kom tot twee randvoorwaarden: urgentie en generieke behoefte. Als de urgentie wordt gevoeld, kan het Rijk tot grote daden komen. Dan kunnen er plotseling wetten worden veranderd en kunnen er nieuwe geldstromen gaan vloeien. Zie de fundamentele veranderingen van de woningmarkt in de afgelopen jaren of de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. Ook op het gebied van energietransitie zijn nieuwe wetten in het vooruitzicht gesteld. Als de urgentie wordt gevoeld, heeft het Rijk dus echt meerwaarde. Daarom ben ik altijd beducht als het Rijk vooral wil faciliteren. Dat betekent dat het mee wil praten, terwijl nieuwe wetten en nieuw geld niet zijn te verwachten.

Daarnaast komen nieuwe wetten en nieuw geld er alleen als sprake is van een generieke behoefte. Alle werklozen krijgen een uitkering, alle slechte scholen krijgen meer geld en iedereen krijgt later AOW. Per definitie kan de overheid in een democratische rechtsstaat moeilijk omgaan met verschil. Natuurlijk is Amsterdam belangrijker voor onze welvaart dan Rotterdam, maar dat legitimeert de overheid nog niet om Amsterdam (opzichtig) te bevoordelen.

Het Rijk kan dus een duidelijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van steden. Met regels en geld. Maar het is van belang dat het Rijk zich op tijd afvraagt of aan de juiste randvoorwaarden is voldaan. Zonder urgentie en zonder generieke behoefte zal het Rijk in de regel alleen maar blijven meepraten. Zoals bekend kunnen veel mensen meepraten. Maar van de Rijksoverheid wordt meer verwacht. Meepraten zonder regels en geld in te zetten, zal dus gemakkelijk leiden tot frustratie bij de steden. Conclusie: Rijksoverheid doe waar je kracht ligt of laat de steden het zelf oplossen.

 

[Uitgesproken bij het afscheid van Aldert de Vries als projectleider Agenda Stad, 23 februari 2017]

Waar zijn de juristen van Binnenlandse Zaken

maart 28, 2016 by  
Filed under artikel, De Stad

Het kabinet loopt op zijn einde. Her en der wordt al nagedacht over de volgende kabinetsperiode. Zo ook door de Studiegroep Openbaar Bestuur, die in opdracht van het zittende kabinet, moest adviseren over het toekomstige openbaar bestuur. Het rapport is onlangs verschenen. Ik heb veel moeite gehad om dit op het eerste gezicht erg doorwrochte rapport goed te begrijpen. Bij nader inzien kantelt het beeld van doorwrocht naar onhelder.

Zo lees ik een zwaarwegend advies over het binnenlands bestuur, dat onder regie van het Ministerie van BZK tot stand is gekomen. De voorzitter is de secretaris-generaal van BZK, de secretaris is de directeur van BZK en het secretariaat werkt op BZK. Minister Ronald Plasterk is opdrachtgever en het rapport (met als titel Maak verschil) is onder zijn verantwoordelijkheid naar de Kamer gestuurd. Dit is dus wat BZK over de toekomst van het binnenlands bestuur te melden heeft. En dit moet er dus volgens BZK in de komende periode aan het binnenlands bestuur veranderen.

Maar als dit het advies is geweest, wat was dan de vraag? Het staat netjes beschreven: de stuurgroep moest een advies opstellen over het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland gericht op het faciliteren van economische groei.

Het eerste wat me opvalt: het rapport gaat niet over het openbaar bestuur, maar over het binnenlands bestuur. Nergens een verwijzing naar de organisatie van het Rijk. Het rapport gaat over gemeenten en over de regio’s waarin de gemeenten beter en minder vrijblijvend moeten gaan samenwerken.

Het tweede wat me opvalt: waarom moet het binnenlands bestuur in Nederland ten principale gericht zijn op het faciliteren van economische groei? Het binnenlands bestuur is toch geen instrument ten behoeve van meer en minder permanente doelen van het Rijk? Het binnenlands bestuur is toch een institutie op zich, dat door het Ministerie van BZK moet worden bewaakt, in plaats van te worden ontrafeld? Om het grof te zeggen: dit lijkt wel een EZ-rapport, dat onder Piet Hein Donner never nooit naar buiten was gebracht.

Juist BZK heeft een grote verantwoordelijkheid voor het binnenlands bestuur. In jargon: een systeemverantwoordelijkheid. Om te bewaken dat het binnenlands bestuur zijn toegedachte functies kan vervullen. Dat zijn er in mijn optiek drie. Ten eerste zorgt het binnenlands bestuur met al zijn checks and balances voor stabiliteit en vrijheid in de democratische rechtstaat. Ten tweede draagt het binnenlands bestuur bij aan het democratisch gehalte en de responsiviteit van de overheid. Ten derde moet het binnenlands bestuur bijdragen aan de effectiviteit en de efficiëntie van de overheid. En wat mij betreft in deze volgorde. Dus ook al zou BZK zich alleen nog maar bekommeren om de effectiviteit van de overheid (hetgeen veel te mager is), dan heeft het geen pas meteen in te vullen welk doel (economische groei) moet worden bereikt. Waarom heeft niemand op BZK bedacht: dat binnenlands bestuur hebben we toch niet alleen om economische groei te faciliteren? Hebben ze eigenlijk nog wel juristen op BZK?

Daarnaast is het rapport teleurstellend centralistisch. Niet alleen vult het kabinet al op voorhand in wat de primaire doelstelling van steden en dorpen moet zijn, namelijk economische groei. Het Rijk plaatst zichzelf met dit advies ook nadrukkelijk in positie om in te grijpen als gemeenten samen te weinig aan die economische groei doen. Zo moeten gemeenten een regionaal programma opstellen voor de economische groei en aangeven hoe ze daarbij gaan samenwerken. De stuurgroep geeft geen blauwdrukken voor die samenwerking. Maar de samenwerking mag ook niet vrijblijvend zijn. Als de gemeenten er samen niet uitkomen gaat het Rijk aangeven in welk model moet samengewerkt. En dat gevoel smaakt blijkbaar erg goed. Want even later vermeldt het rapport dat bij het opstellen van die regionale programma’s het Rijk, naast provincie en gemeenten, één van de drie partners is. Gaat het Rijk actief meedoen met het opstellen van regionale programma’s? En gaat het Rijk zelf de knoop doorhakken als de drie partners er niet uitkomen? De Agenda Stad houdt toch niet in dat het Rijk de baas wordt in de regio? Dat centralistische toontje is daarna niet meer weg. De studiegroep schrijft zelfs voor dat gemeenten in profielschetsen (voor burgemeesters?) meer moeten letten op competenties die de economische groei in de regio ten goede komen. Ik dacht dat we langzamerhand zo ver waren dat gemeenten hun eigen burgemeester mogen uitzoeken.

Dat centralisme heeft ook wel iets komisch, omdat de studiegroep vaak schrijft over de behoefte aan ‘de-hiërarchisering’. Of daarmee wordt bedoeld dat de hiërarchie aan het verdwijnen is uit het binnenlands bestuur of zou moeten verdwijnen, wordt overigens niet helemaal duidelijk. Wel is duidelijk dat het onderwerp gaat over de relatie tussen de provincie en de gemeenten. En dus niet over de relatie tussen Rijk en gemeenten. Het pleidooi luidt: laat de gemeenten en de provincie gelijkwaardig in de regio’s gaan samenwerken. Vooral als de daily-urban-systems ongeveer samenvallen met de provincie. [Moet ik alleen aan Utrecht denken, of ook aan Zeeland?] De stuurgroep beschrijft nergens dat in de belangrijke stedelijke gebieden de provincie al decennia uit beeld is verdwenen. In dat opzicht laat het rapport zich lezen als een smeekbede aan de metropoolregio’s om de provincies weer een beetje mee te laten doen. Maar waarom zou de economische groei daarmee worden gestimuleerd?

Het is al met al geen helder rapport. Het rapport mist een heldere visie op het binnenlands bestuur op basis van heldere structuurprincipes. En met helder bedoel ik geen uniformiteit, geen hiërarchie, geen blauwdrukken. Met helder doel ik op een visie die je kan navertellen.

Eén vraag resteert: kan het rapport kwaad? Nee. Misschien meldt het regeerakkoord volgend jaar dat we noch behoefte hebben aan blauwdrukken noch aan vrijblijvendheid. Daarmee is geen man overboord. Tegelijkertijd verkleint dit rapport de kans dat er op korte termijn echte stappen worden gezet. Daarvoor heb je wel een fundamentele doordenking nodig van het binnenlands bestuur. Want één conclusie dringt zich bij lezen van dit rapport steeds meer op: wat wat die Thorbecke toch een groot denker. Dus zullen we ophouden met smalend over die achterhaalde Thorbecke te praten, zolang dit soort rapporten naar de Kamer worden gestuurd?

De nieuwe stad en de overbodigheid van de provincies

april 26, 2015 by  
Filed under De Stad

De nieuwe demografie van de stad

Het PBL bracht op 12 mei een uitstekend rapport uit over de nieuwe demografie van de stad. Haarscherp worden tal van demografische ontwikkelingen beschreven. Hoe onder andere de relatie tussen de stad en het ommeland verandert. Het brengt Manting en Van Dam in een slotwoord ertoe om de discussie over de stedelijke regio’s weer op de agenda te plaatsen. En vervolgens legt Van Dam mij de vraag voor wat ik daarvan vind. Hieronder geef ik hem antwoord.

Het is een persoonlijk en geen wetenschappelijk antwoord. Wetenschappelijk kunnen we vaststellen dat steden weer groeien en dat ze vooral weer groeien omdat 30-plussers in minder grote getale dan voorheen de stad verlaten. We kunnen wetenschappelijk ook vaststellen dat de groeikernen vergrijzen: de jeugd trekt naar de stad en komt nauwelijks meer terug. Maar of dat allemaal reden is voor regionaal bestuur, laat zich niet wetenschappelijk bewijzen. Hoogstens kan ik vanuit mijn eigen vak, de bestuurskunde, nog wat overwegingen meegeven. Veel van die overwegingen zijn al bekend. Interessant is het vooral om te bezien of de nieuwe demografische ontwikkelingen tot een andere afweging zouden moeten leiden. Anders gezegd: in de jaren 90 hebben we met zijn allen de stadsprovincies afgewezen. Is er reden om op die beslissing terug te komen nu de verhoudingen tussen stad en ommeland aan het veranderen zijn?

De oorsprong van het probleem

We praten al een tijdje over ‘het regionale gat’: het gebrek aan afstemming tussen gemeenten op regionale schaal. Dat is niet zo vreemd omdat de actieradius van mensen steeds vaker de gemeentegrens is gaan overstijgen. De bereikbaarheid is enorm vergroot, waardoor arbeidsmarkten en woningmarkten een regionaal karakter hebben gekregen. Met al dat heen en weer trekken van burgers ontstaan sturingsproblemen, afstemmingsproblemen en verdelingsproblemen tussen gemeenten op regionale schaal.

Als die schaalvergroting zich op alle terreinen unisono had voltrokken, was de oplossing tamelijk simpel: we leggen de vestingwallen een paar kilometer verder en vormen een nieuwe gemeente op regionale schaal. Maar zo helder is het resultaat van al die maatschappelijke dynamiek niet geweest. Er zijn vooral veel kris-kras-patronen ontstaan, waardoor een eenduidige schaal voor het ‘nieuwe lokaal bestuur’ ontbreekt. Daardoor zal elke nieuwe grens voor gemeenten arbitrair zijn, zoals de huidige gemeentegrenzen ook hun oude maatschappelijke betekenis hebben verloren.

Zo ontstond het ‘regionale gat’. De problemen overstegen de gemeentegrenzen en de gemeenten kwamen er soms samen niet uit. En als ze er wel uitkwamen was er sprake van een ‘democratisch tekort’ omdat de bestuurders van al die samenwerkingsverbanden van gemeenten niet rechtstreeks waren gekozen. Je zou denken: waarom lossen de provincies dit probleem niet op? Zo had Thorbecke het toch bedoeld: als de gemeentegrenzen worden overstegen, is de provincie aan zet. Maar de provincie heeft, zeker in de nabijheid van de grote steden, te weinig macht om de leidende rol over te nemen. Met de hiërarchie is het maar matig gesteld in het binnenlands bestuur en dat geldt zeker voor de relatie tussen provincie en gemeenten.

Regionale problemen moesten dus door de gemeenten in gezamenlijk overleg worden opgelost. Maar die oplossing kent twee venijnige problemen. Ten eerste is het afdwingen van bij meerderheid genomen besluiten niet eenvoudig. Ten tweede zijn de lusten en de lasten van de problemen vaak ongelijk verdeeld. En nog erger: de lusten en lasten van de oplossing zijn vaak juist anders verdeeld. De oplossing van het probleem van de een moet door de ander worden gedragen.

De gedachte dat een stadsprovincie voor de geschetste problemen een oplossing zou kunnen bieden, was nogal verrassend. Waarom zouden de grote steden wel naar een stadsprovincie luisteren, terwijl ze aan de mening van de ‘gewone’ provincie vaak geheel voorbijgaan? Of zou de stadsprovincie veel meer bevoegdheden moeten krijgen? Maar wat doen we dan met de provincies in de rest van het land? Ondanks deze verwarrende vragen liepen de bestuurders toch warm voor de stadsprovincie. Zij het met verschillende percepties. De centrumsteden dachten dat zij voortaan de baas zouden worden, de provincies meenden hetzelfde en de randgemeenten dachten dat de centrale stad vooral zou worden opgeknipt. Uiteindelijk spatte deze zeepbel uiteen, toen de bevolking tweemaal bij referendum het plan naar de schroothoop verwees.

Toch had de hele episode van de stadsprovincies uiteindelijk wel een positief effect. De gemeenten begonnen zich te realiseren dat patstellingen met onderhandelingen konden worden overwonnen. En dat onderhandelen betekent dat je moet uitruilen tussen portefeuilles. De gemeentebestuurders onderhandelden voortaan net zo lang tot iedereen met het resultaat thuis kon komen. In feite is dat wat er de afgelopen twintig jaar is gebeurd. Gewoon stug door-onderhandelen, tot iedereen een beetje tevreden was. Inderdaad, het gebeurde in achterkamers. Gemeenteraden hadden weinig te zeggen. Maar er vielen wel besluiten.

Nieuwe ontwikkelingen

Kunnen we voorlopig op dezelfde manier doorgaan, of verandert de situatie zo fundamenteel dat een verandering van het binnenlands bestuur onvermijdelijk is? Ik noem weer enkele ontwikkelingen.

  • Hoewel het PBL dapper blijft roepen dat ‘de toekomst van de stad in de regio ligt’, heb ik het gevoel dat die stelling op dit moment minder waar is dan twintig jaar geleden. Twintig jaar geleden was er echt sprake van een uitwaaiering van de stedelijk activiteit over een groot gebied (urban field!). In het laatste decennium is eerder sprake van concentratie. De stad als place to be is belangrijker geworden, evenals de face-to-face-contacten. Meer mensen willen in de stad wonen. De steden groeien hard (met uitzonderingen en nuances). Daarmee is de stad minder afhankelijk geworden van de randgemeenten. Sprak Amsterdam eerder nog over de Dubbelstad Amsterdam-Almere, Amsterdam lijkt op dit moment Almere grotendeels te zijn vergeten. Maakte Den Haag in de jaren 90 ruzie met Zoetermeer over de verhuizende middeninkomens, op dit moment maakt Zoetermeer zich ernstig zorgen dat Den Haag zich vooral op de eigen stad richt. En met reden.
  • Dat het tij van de schaalvergroting is gekeerd, kan gevolgen hebben voor de verdeling van de lusten en de lasten in de stedelijke regio’s. Zoals het PBL al aangeeft vergrijzen de groeikernen rondom de grote steden. Daarnaast doet zich met name in Amsterdam de ontwikkeling voor dat alles wat niet hoogopgeleid en hipster is, naar buiten de Ring wordt verdreven, en straks ongetwijfeld verder naar randgemeenten en naar voormalige groeikernen. Dan gaan lusten en macht samenvallen (bij de stad) en is de kans klein dat in regionaal verband de problemen van de randen nog krachtdadig worden aangepakt. Daarmee is de grote vraag voor de toekomst: wie zorgt ervoor dat de randen van de stadsregio’s blijven bloeien?
  • Het Verdrag van Maastricht is van 1992. De euro is van 2002. De kredietcrisis en de eurocrisis kwamen in 2008. Het zijn bepalende momenten voor het toegenomen belang en de toegenomen macht van de EU. Binnenkort moeten de lidstaten een structureel begrotingsoverschot hebben. Zeg maar: wat nu al voor de provincies geldt. Daarmee is in twintig jaar de macht in belangrijke mate verschoven van de lidstaten naar Brussel. In Den Haag willen de meesten en nog niet aan, maar spoedig zullen ze beseffen dat Den Haag leger en leger wordt.
  • Inmiddels heeft het huidige kabinet geblunderd met de vorming van één superprovincie. Het plan om Noord-Holland, Flevoland en Utrecht te fuseren werd een debacle. Omdat een achterliggend idee ontbrak dan wel omdat het niet lukte om dit idee op papier te zetten. Omdat de minister strategisch en inhoudelijk veel te licht was om het plan te realiseren. Omdat meteen onduidelijkheid ontstond over de toekomst van de andere provincies. Maar ik betwijfel of na deze halfslachtige poging om het binnenlands bestuur te hervormen, de rust zal weerkeren. Ik heb eerder het vermoeden dat de verantwoordelijke politici het bij een volgende poging niet zo halfbakken zullen aanpakken.
  • Ten slotte is de gemeentelijke herindeling in snel tempo voortgegaan. De protesten lijken af te nemen, om twee redenen. Ten eerste gaat het inmiddels voor veel dorpen en zelfs steden om een tweede of een derde herindeling. En wie eenmaal in een groter verband is opgenomen, vindt het meestal wel goed als een volgende fusie wordt aangekondigd. Ten tweede kunnen veel gemeenten hun taken nog maar nauwelijks aan. Met de drie grote decentralisaties van 2015 op het terrein van zorg, jeugd en participatie zal dat gevoel alleen maar toenemen. Overigens worden de steden nauwelijks beter van al die fusies. Het zijn eerder de randgemeenten die zich tegen de grote stad wapenen door met andere randgemeenten te fuseren. Dat is een gemiste kans.

Hoe nu verder?

Vragen de ontwikkelingen om nieuwe stappen? Uiteindelijk is dat een politieke afweging. Maar ik kan welke enkele overwegingen meegeven:

  • Het belang van structuurveranderingen moet niet worden overschat. Het zal lang duren en veel energie vragen, voordat het allemaal weer een beetje loopt. Het is beter om structuren bestendig te maken tegen maatschappelijke verandering, in plaats van de structuur steeds aan de veranderende maatschappij aan te passen.
  • Maar dat laatste gaat niet altijd op. Als de structuur obsoleet is geworden, zal je toch een keer iets moeten doen. Niet alles valt met netwerken en onderhandelen op te lossen, hoe effectief die netwerken ook zijn.
  • Cruciaal is voor mij de vraag of de problemen van de randen van de stedelijke regio’s straks nog worden opgelost. Twee decennia geleden waren de grote steden vaak afhankelijk van de medewerking van de randgemeenten voor de oplossing van gezamenlijke problemen. Straks zijn de randgemeenten afhankelijk van de grote steden voor de oplossing van hun eigen problemen.
  • Die problemen van de rand worden niet opgelost met de herintroductie van de hiërarchie. Het heeft geen zin om de provincie meer bevoegdheden te geven. Het heeft al helemaal geen zin om op de schaal van de regio (weer) met nieuwe provincies te gaan experimenteren. Wie de grote stad medeverantwoordelijk wil maken voor de problemen van de randen, zal de randen bij de grote stad moeten voegen. Het zou me niet verbazen als voor die richting wordt gekozen: fusie van stad en ommeland tot een kracht lokaal bestuur.
  • Deze schaalvergroting op lokaal bestuur sluit goed aan bij de schaalvergroting die al gaande is. Marlet en Van Woerkom deden in 2014 al een denkexercitie in die richting. Op basis van werkgelegenheid en het gebruik van de voorzieningen concludeerden zij dat Nederland genoeg had aan 57 gemeenten. Vanzelfsprekend zijn de grenzen van die gemeenten arbitrair. Maar dat kan ook een argument zijn om niet te lang over die grenzen te blijven debatteren.
  • De grote fusiegemeenten in Friesland laten zien dat grote gemeenten heel goed kunnen samengaan met lokale democratie in de dorpen (en in de wijken).
  • Als voor een dergelijke vergroting van de gemeentelijke schaal wordt gekozen, blijft er te weinig ruimte over tussen gemeente en Europa voor twee bestuurslagen. Provincie of Rijk zal moeten verdwijnen. Gelet op het bestuurlijke gewicht van de provincies is het evident dat het Rijk die strijd gaat winnen.

Gemeenschappen als wisselgeld

Daarmee is niet gezegd wat er moet gebeuren. En al helemaal niet wat er zal gebeuren. De discussie over het binnenlands bestuur is al jaren een ‘dans van de kalkoenen’. Kalkoenen debatteren over de vraag wie van hen moet verdwijnen. Dat is een weinig verheffend debat. Dat zal ook gelden voor een nieuw debat. Zonde van mijn tijd.

Het is in dat verband te hopen dat bij een volgende kabinetsformatie op een laat moment van de dag zonder veel nadenken en zonder veel deskundigheid wordt besloten tot het opheffen van de provincies en het opschalen van de gemeenten. Ja, de waterschappen mogen blijven bestaan. En kies dan wel voor een capabele minister van Binnenlandse Zaken.

Bovendien kan recht worden gedaan aan die streken in het land die nog een zekere eigenheid hebben. Denk aan Friesland, Limburg, en ook aan Brabant en aan Zeeland. Er is niets op tegen om naar het Belgische model voor deze streken ‘gemeenschappen’ in het leven te roepen, die zich vooral richten op cultuur en identiteit. Maar niet weer overal gemeenschapsbesturen. Als inwoner van Den Haag heb ik nog nooit het gevoel gehad bij Zuid-Holland te horen.

 

[verschenen in S+RO, 2015/03, pp. 30-33]

De discussie over de bestuurlijke organisatie gaat door…

februari 24, 2014 by  
Filed under artikel

Afgelopen week had ik een interview met Omroep Zeeland over de opheffing van provincies, waaronder de provincie Zeeland. Althans dat zijn de plannen. Maar plannen zijn er op dit terrein al vele geweest. Luister: http://static2.omroepzeeland.nl/audio/2014-02-21/635506/zuid-hollandderksen#.UwtJ2eN5M2t …

Het verdriet van Ulft, hoe binnenlands bestuur werd herijkt

september 24, 2013 by  
Filed under De Stad

“Niet helemaal is helemaal niet”. Het blijken achteraf legendarische woorden te zijn geweest van Piet Hein Donner. Op 8 juni 2011 sprak toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Piet Hein Donner, het jaarcongres van de VNG toe. Een grote meerderheid van het congres had het hoofdstuk ‘Werken naar vermogen’ uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten afgewezen. Voorzitter Annemarie Jorritsma hield dapper vol dat er nog steeds een akkoord was. Maar Piet Hein Donner was onverbiddelijk: als één van beide partijen terugkomt op een deel van het akkoord, hebben we helemaal geen akkoord. Hij zei er nog iets anders bij. “Het is niet zo dat de VNG de bevolking vertegenwoordigt, dat gebeurt door de Tweede en Eerste Kamer.” Overbodig voegde hij eraan toe: “En er is geen extra geld.” De boodschap was helder. Als het niet goedschiks kon, dan moest het maar kwaadschiks, gewoon middels wetgeving door het parlement, zonder instemming van de gemeenten.

Ik weet niet of de aanwezigen beseften dat ze een historisch moment meemaakten in de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. Of is dat alleen maar mijn interpretatie? Twee ontwikkelingen botsten hard op elkaar. Ik zal in dit essay proberen te schetsen welke ontwikkelingen dat waren en waartoe dat heeft geleid.

Wat gebeurde in Ulft

Maar eerst nog even terug naar Ulft. Wat gebeurde er in Ulft, afgezien van het unverfroren optreden van Piet Hein Donner? Bovenal mag duidelijk zijn dat de gemeenten in Ulft hun hand hebben overspeeld. Het was zo’n mooie gewoonte aan het worden: het sluiten van bestuursakkoorden met het nieuwe kabinet. Of was het toch niet meer dan een ritueel? Tot 2011 was men er altijd uitgekomen en had het VNG-congres het akkoord altijd bekrachtigd. Zo niet in Ulft, waar het congres van de VNG voor het eerst een concept-akkoord afwees. De machtsverhoudingen werden openlijk getest. En niet in het voordeel van de gemeenten. De macht van de VNG bleek plotseling veel minder groot dan door de leden werd gedacht. Doodleuk zei de minister dat er dan geen akkoord was. Terwijl het woord ‘bestuursakkoord’ hintte naar gelijkwaardigheid, bleek die gelijkwaardigheid er uiteindelijk helemaal niet te zijn. De minister greep meteen terug op zijn eigen machtsbasis: het parlement. Daar wordt over Nederland beslist en niet op dat feestelijke jaarcongres van de gemeenten.

De uitkomsten waren uiteindelijk nog veel desastreuzer. Na het congres werd het akkoord in stukken opgeknipt en uiteindelijk door de VNG geaccordeerd. Het kabinet viel voordat de sociale wetgeving door het parlement was geloodst. De gevolgen waren groot. Want VVD en PvdA besloten bij de formatie van Rutte II tot verdergaande ingrijpen in de sociale wetgeving dan de inzet van het vorige kabinet ooit was geweest. Wellicht hebben de gemeenten toen nog wel eens teruggedacht aan Ulft. Hoe zou het zijn afgelopen als de gemeenten wel akkoord waren gegaan?

Hoe groot de spijt eventueel ook is, uiteindelijk is dat hier minder relevant. Voor mij is ‘Ulft’ vooral het bewijs van het feit dat het Rijk, ondanks alle mooie woorden als ‘mede-overheden’ en ‘bestuursakkoorden’, die alle op een zekere gelijkwaardigheid duiden, gewoon de baas is. En dat niet alleen: het mocht weer gewoon worden gezegd. Dat dominante gedrag is daarna zeker niet minder geworden. Het regeerakkoord van Rutte II dringt de gemeenten drie grote decentralisatie-operaties op, zonder dat ze daarover van tevoren zelfs maar zijn gehoord. Bovendien zijn deze operaties helemaal niet bedoeld om de gemeenten meer macht te geven, ze hebben alleen maar als doel om een financieel probleem van het Rijk op te lossen, terwijl de gemeenten de klappen mogen opvangen van ontevreden burgers.

Tegelijkertijd is in Ulft de positie van de VNG verzwakt en niet alleen omdat Piet Hein Donner laconiek liet weten geen boodschap te hebben aan de mening van een grote meerderheid van de gemeenten. De positie is ook verzwakt omdat de VNG steeds openlijker langs landelijke politieke scheidslijnen lijkt te worden verdeeld. De VNG lijkt een middel te worden om oppositie te voeren tegen het kabinet. Waren het in Ulft nog vooral PvdA-wethouders die te hoop liepen tegen het Rijk, momenteel zie je vooral wethouders van CDA- en SP-huize die de aanval inzetten tegen het kabinetsbeleid. Van PvdA-wethouders hoor je plotseling veel minder. Hoe begrijpelijk dit ook is, het is wel schadelijk voor de machtspositie van de VNG. De VNG heeft al moeite genoeg om de belangen van grote en kleine gemeenten te verbinden. Maar als de VNG ook nog wordt gepolitiseerd, zal zij veel te voorspelbaar worden en daarmee aan macht inboeten.

Botsing tussen denken en doen

Laten we even aannemen dat mijn analyse van ‘Ulft’ redelijk klopt, dan heeft in Ulft dus een botsing plaatsgevonden tussen ‘denken en doen’ in het binnenlands bestuur. Bestuurskundigen zouden wellicht zeggen tussen ‘discours’ en ‘handelingspraktijk’, maar dat terzijde. Men beleed gelijkwaardigheid, maar in werkelijkheid was er sprake van hiërarchie. In historisch perspectief is dat heel interessant, omdat 20 jaar geleden wellicht het tegenovergestelde het geval was. Dit is de centrale stelling van dit essay, die ik in het onderstaande probeer te onderbouwen: terwijl de toon steeds ‘gelijkwaardiger’ werd, nam in de praktijk de hiërarchie tussen Rijk en gemeenten toe. En die twee ontwikkelingen kwamen in Ulft keihard in botsing. Om dit toe te lichten moeten we even terug in de tijd.

Zoals bekend is de Tweede Wereldoorlog een omslagpunt geweest voor de rol van de overheid. De nachtwakersstaat waren we al lang voorbij, maar de verzorgingsstaat kwam toch vooral na de oorlog werkelijk op. En het medebewind, dat ook al veel eerder was uitgevonden, kwam eveneens pas na de oorlog tot volle bloei, omdat de rijksoverheid veel overheidstaken aan zich trok en ze vervolgens door de gemeenten liet uitvoeren. Het was in die jaren dat Thorbecke geheel werd herschreven. Thorbecke zag Rijk, provincies en gemeenten nog als min of meer gelijkwaardige en onmisbare ‘organen’ van die ene staat, terwijl hij slechts een hiërarchie in verantwoordelijkheden onderkende. De nationale verantwoordelijkheid ging boven de provinciale en de provinciale boven de lokale. Maar dat betekende geenszins dat het Rijk de baas over de gemeente zou zijn. Thorbecke was ook nog onbekend met het fenomeen van het meebewind, dat later werd uitgevonden, overigens eerst onder de verwarrende naam van ‘zelfbestuur’.

De bestuurskundige Brasz herschreef Thorbecke in zijn proefschrift uit 1960 over het Nederlandse ‘communalisme’. Gemeenten hadden in het perspectief van Brasz geen eigen, op zichzelf staande legitimiteit, maar waren er slechts terwille van de ‘effectiviteit’ en de ‘efficiëntie’ van het overheidsbestuur. En in het overheidsbestuur had het Rijk een allesbepalende rol. Waar Thorbecke nog een zekere gelijkwaardigheid erkende tussen Rijk en gemeenten, koos Brasz onvoorwaardelijk voor de hiërarchie. De gemeenten als hulpstuk, als uitvoeringsloket van het Rijk ter plaatse. Het is tegen die achtergrond heel begrijpelijk dat de Rijksdepartementen in de decennia na de oorlog het binnenlands bestuur als hiërarchisch gingen bestempelen. En zoals bekend dachten de sectordepartementen nog hiërarchischer dan het moederdepartement van het binnenlands bestuur: Binnenlandse Zaken.

Maar de praktijk leek zich daar niet helemaal, of zelfs helemaal niet naar de gedragen. In de jaren 80 deden verschillende bestuurskundigen onderzoek naar de werkelijke (machts-)verhoudingen in het binnenlands bestuur. En uit al dat onderzoek bleek steeds maar weer dat gemeenten heel bekwaam waren in het niet doen wat het Rijk van hen verwachtte. Ik zeg met nadruk niet doen, omdat de meeste gemeenten te braaf waren om eigen initiatief te nemen in strijd met het Rijksbeleid. Ik herinner me persoonlijk de blijdschap van wethouder Hans Simons van Rotterdam die van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ad Melkert de toezegging had gekregen om 512 ‘Melketiers’ in Rotterdam aan te stellen. Een jaar eerder had de gemeenteraad voor eenzelfde soort (gesubsidieerde) banen 50 miljoen vrijgemaakt, zonder dat inmiddels één baan was gerealiseerd. Blijkbaar was het toch prettiger als het Rijk het lokale initiatief mede ondersteunde.

Iets niet doen wat van je verlangd wordt, is veel eenvoudiger dan iets op eigen initiatief te doen. En het bleek dat het Rijk grote moeite had om de (vaak bewuste) ‘nalatigheid’ van gemeenten te corrigeren. In de bestuurskunde spraken we in die tijd over de formele en de informele verhoudingen in het binnenlands bestuur. In de praktijk bleken gemeenten veel meer macht te hebben dan formeel vaak werd gedacht. En die macht baseerden ze vooral op twee dingen: de aanwezigheid ter plaatse en de tegenstellingen op Rijksniveau. En voor een deel op de eensgezindheid binnen de VNG. Het Rijk kon gemeenten wel voorschrijven wat ze moesten doen, maar kon nauwelijks in de plaats treden van de gemeenten als die dat nalieten. De latere staatssecretaris Henk Bleker beschreef in een mooi boek hoe het Rijk met heel veel inspanning, heel veel capaciteit en heel veel geld in staat was om zijn eigen afhankelijkheid van de gemeente Groningen (bij het aanleggen van een rondweg) om te zetten in een gelijkwaardige positie. Het was meteen duidelijk dat het Rijk tot een dergelijke krachtsinspanning maar sporadisch in staat zou zijn, en zich voor het overige wel moest neerleggen bij zijn eigen afhankelijkheid van het lokaal bestuur. Dat gold te meer als de publieke opinie (en de media) de kant kozen van de gemeenten. Zo is bijvoorbeeld te verklaren waarom de gemeenten een steeds grotere invloed hebben gekregen op de benoeming van hun eigen burgemeester, terwijl op Rijksniveau zich nimmer een meerderheid voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester heeft afgetekend. Nee, het Rijk is achteraf de steeds grotere invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester gaan accepteren.

Het Rijk was niet alleen vaak afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om uitvoering te geven aan Rijksbeleid, het Rijk was vaak ook zo verdeeld dat gemeenten daarvan dankbaar gebruik konden maken. In een eigen onderzoek concludeerde ik dat gemeenten veel geld kregen van het ministerie van Economische Zaken om winkelstraten op te leuken en te bederven in strijd met de historische karakteristieken die nu juist volgens de ministerie van VROM en CRM moesten worden behouden. En de Rotterdamse schouwburg werd ooit gebouwd met geld van andere departementen nadat het departement van Cultuur (CRM) had besloten dat er geen culturele redenen waren om in Rotterdam een nieuwe schouwburg te bouwen.

Er was in die tijd dus een boeiende discrepantie tussen het discours over het binnenlands bestuur (hiërarchie) en de werkelijke machtsverhoudingen (wederzijdse afhankelijkheden). Het bracht me ertoe om een centralisatieparadox te formuleren: hoe meer het Rijk centraliseert, hoe afhankelijker het wordt van de gemeenten. Ja, het leek tegenstrijdig, maar het was wel de praktijk van alledag.

Een ander discours, en een andere praktijk

Sinds die tijd, laten we zeggen: de jaren 80, is er veel veranderd. De taal veranderde en het discours werd aangepast aan de praktijk. Het begrip mede-overheid raakte in zwang. Later worden er zelfs ‘bestuursakkoorden’ gesloten, alsof het Rijk aan de gemeenten moest vragen onder welke voorwaarden nieuw beleid eventueel zou kunnen worden uitgevoerd. Het VNG nam plaats aan de onderhandelingstafel met het Rijk, zoals FNV en VNO-NCW al jaren gewoon waren. Daarmee is overigens niet gezegd dat de VNG over dezelfde onderhandelingsvaardigheden beschikt als het VNO-CNW of over dezelfde hardheid als het FNV (in vroegere tijden). Het hoogtepunt van gelijkwaardigheid is de fraaie afspraak ‘dat we gelijk de trap opgaan, en gelijk de trap afgaan’. Het Rijk zal niet harder op de gemeenten bezuinigen dan op zichzelf.

Dat zijn de woorden, dat is het ‘denken’, dat was het nieuwe discours. De praktijk van de binnenlandse verhoudingen begon zich daarvan te vervreemden. Het lijkt erop dat het Rijk, en met name de sectordepartementen wakker waren geworden en inmiddels beseften dat die ‘hiërarchie’ in het binnenlands bestuur geen automatisme was, en ze in werkelijkheid opereerden in een veld van ‘wederzijdse afhankelijkheden’. Het binnenlands bestuur werd ook voor hen een ‘spel om de macht’. Jacques Wallage lanceerde als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een fraaie koppelverkoop bij de uitvoering van de Bijstandswet: de gemeenten zouden jaarlijks een eigen budget krijgen voor ‘werk en inkomen’, en zouden binnen de wettelijke normen voor de bijstand zelf mogen bepalen hoe ze dat geld zouden besteden. Tot dat moment werd elke bijstandsuitkering bij het Rijk gedeclareerd. Het leek zo prachtig: hier werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot, terwijl het Rijk zijn uitgaven beter kon beheersen. Maar er was meer. In de praktijk werden de gemeenten vooral gedwongen om veel efficiënter met hun geld om te gaan en om werklozen meer aan te zetten om weer aan het werk te gaan. Juist dit laatste was de openlijke wens van het Rijk, dat inmiddels van oordeel was dat de bijstand geen ‘vangnet’ moest zijn maar een ‘trampoline’. En het waren de gemeenten die in de uitvoering op dit punt veel te laks waren. Klaas de Vries loodste als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid enige jaren later deze plannen door het parlement. De gevolgen waren evident. Het lokale beleid (vangnet) paste zich snel aan het Rijksbeleid (trampoline) aan, onverlet het feit dat ook op lokaal niveau het denken over werk en inkomen aan het veranderen was. Het aantal bijstandsuitkeringen is sedertdien drastisch verlaagd. Hier werd gedecentraliseerd met als effect dat juist de Rijksdoelen beter werden bereikt! Anders gezegd: door uit te gaan van een praktijk van wederzijdse afhankelijkheden werd juist hiërarchie hersteld.

De VNG werd zich gaandeweg van dit mechanisme bewust. Op de gangen van de Nassaulaan werd fluisterend gesproken over ‘recentralisatie’: al die mooie voornemens tot decentralisatie bleken uiteindelijk toch in het voordeel van het Rijk uit te pakken. Als Thorbecke-hoogleraar (waarvan de VNG de moeder was) werd ik gevraagd om het fenomeen nader te onderzoeken. Een onderzoeker van de VNG ondersteunde me. We kwamen tot de conclusie dat de VNG er te vaak ‘intuinde’: achter zogenaamde ‘decentralisatie’ ging inderdaad heel vaak een machtsverschuiving ten faveure van het Rijk schuil. We presenteerden het onderzoek aan de directie van de VNG. Of het bestuur van de VNG ons onderzoek ooit onder ogen heeft gehad is mij onbekend. In ieder geval werd besloten om het onderzoek niet te publiceren. In een afscheidsbundel voor Peter Dordregter maakte ik er later nog eens gewag van.

Het is ook leerzaam om de recente veranderingen in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur in dit licht te bezien. Het debat over die verhoudingen heeft jaren in het teken gestaan van de overheveling van de specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds. De specifieke uitkeringen zouden de gemeentelijke beleidsvrijheid te veel inperken en de vrije besteedbaarheid van het Gemeentefonds zou de lokale democratie ten goede komen. Overigens is deze redenering nog wel vatbaar voor enig commentaar. Het zijn immers vaak individuele of groepen van gemeenten geweest die indertijd hebben geijverd voor de instelling van een specifieke uitkering en het zijn ook de sectorwethouders die heel blij als ‘hun eigen deel’ van de gemeentelijke inkomsten nadrukkelijk is gemarkeerd. Dit laat onverlet dat de gemeentelijke beleidsvrijheid aanzienlijk kan worden vergroot als specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Dat is het laatste decennium ook in belangrijke mate gebeurd. Maar ik betwijfel of uiteindelijk alleen de gemeenten voordeel hebben gehad van deze operatie. We moeten namelijk ook vaststellen dat het Gemeentefonds inmiddels aanzienlijk is vervuild, met allemaal regels en verantwoordingsmechanismen die ertoe moeten bijdragen dat gemeenten hun geld meer conform de wensen van het Rijk gaan uitgeven. Er is ook nog een argument a contrario. Als het Rijk dan zo graag de financiële beleidsvrijheid van gemeenten had vergroot, waarom ligt het dan altijd zo dwars bij de vergroting van het lokale belastinggebied? Veel erger, het lokale belastinggebied, dat gemeenten werkelijk meer vrijheid van handelen en beslissen zou geven, is de laatste decennia alleen maar ingeperkt.

Op dit moment zou ik dus eerder geneigd zijn om in plaats van een centralisatieparadox, juist een decentralisatieparadox te formuleren: naarmate je meer decentraliseert, neemt de macht van het Rijk toe. Van de centralisatieparadox had vooral het Rijk last, van de decentralisatieparadox de gemeenten. Je kan het ook anders zeggen. Het Rijk heeft van de eerste paradox geleerd: het heeft altijd de informatie van de gemeenten nodig om werkelijk effectief te kunnen zijn. Centraliseren loopt daarom meestal vast in bureaucratie op een te grote afstand van de uitvoering van het beleid. En zo biedt juist decentraliseren paradoxaal genoeg vaak kansen voor het Rijk: op voorwaarde dat decentralisatie in het teken staat van het beheersen van het lokale beleid (in plaats van het versterken van de lokale democratie of het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid). En daarin heeft het Rijk de laatste decennia schijnbaar grote stappen gemaakt.

Ulft: botsing van discours en praktijk

Voor ‘Ulft’ zagen we dus twee boeiende, maar in wezen tegenstrijdige ontwikkelingen. Het discours verschoof in de richting van gelijkwaardigheid, de praktijk in de richting van hiërarchie. Er werd steeds meer gesproken over ‘mede-overheden’ en het sluiten van bestuursakkoorden was daarvan een logisch uitvloeisel. Denk ook aan die fraaie leuze ‘gelijk de trap op en gelijk de trap af’: een automatische koppeling van het budget van de lokale overheden aan het budget van het Rijk. Er zou geen greep meer worden gedaan in de kas van de gemeenten. De praktijk was anders. Er was altijd wel een onderzoek te vinden dat aantoonde dat gemeenten relatief gezien toch te veel ontvingen. In het algemeen is de handelingspraktijk van het Rijk de laatste decennia veranderd: het beheersen van lokaal beleid kwam voorop te staan. Zie ook het regeerakkoord van Rutte II: de gemeente is hier niks anders dan het verlengstuk van het Rijk en de oplosser van Rijks financiële problemen. Daarbij laat ik verder onbesproken dat de komende decentralisaties grote gevolgen zullen hebben voor de toekomstige schaal van het lokaal bestuur. En hoe is te verklaren dat het Rijk in het sociaal akkoord met de sociale partners, maar niet met de gemeenten, afspraken maakt die door de gemeenten moeten worden uitgevoerd?

Het lijkt ook alsof de steun voor het lokaal bestuur in Den Haag geleidelijk is geërodeerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is tot op heden redelijk onzichtbaar in de grote decentralisatieoperaties. Ik moet zelfs zeggen: is in het algemeen redelijk onzichtbaar als het gaat om het verdedigen van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur. En één van de betrokken Kamerleden wees me erop dat de portefeuille ‘BZK’ ook in de Kamer aan aanzien verliest. Zoals ook dat de wetenschap zich over het (evenwicht in het ) binnenlands bestuur nauwelijks meer lijkt te bekommeren. Steeds meer zijn de sectordepartementen het aanspreekpunt voor het lokaal bestuur.

Ja, sinds ‘Ulft’ lijken de ontwikkelen zich in versneld tempo te hebben voltrokken. ‘Ulft’ was een keerpunt. Hier werd het het praten over gelijkwaardigheid verslagen door de nieuwe machtspolitiek van het Rijk. Die tegenstrijdige ontwikkelingen moesten wel een keer met elkaar botsen. En zo werd het pittoreske Ulft onderdeel van de geschiedenis van het binnenlands bestuur.

 

[Verschenen in: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Omslag, perspectieven voor goed bestuur in 2020, Den Haag, 2013, pp. 139-148]

Wat kan de wetenschap Ronald Plasterk leren over bestuurlijke reorganisatie

april 7, 2013 by  
Filed under artikel

 

Iedereen zijn eigen professor

Op het eerste gezicht is het niet verwonderlijk dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken de wetenschap in zijn ‘Kenniskamer’ uitnodigt voor een gesprek over de bestuurlijke reorganisatie. Niet alleen wordt het departement tegenwoordig geleid door een oud-wetenschapper, het genoemde onderwerp is al jaren onderwerp van wetenschappelijk debat. Veel erger: er kan geen voorstel tot bestuurlijke reorganisatie worden gedaan zonder dat alle partijen zich door een meer of minder bekende bestuurskundige, dan wel staatsrechtsgeleerde laten ondersteunen. Daarbij doet zich overigens wel de komische situatie voor dat alle wetenschappers zich op hun wetenschappelijkheid laten voorstaan in een betoog dat de eigen opdrachtgever toevalligerwijs nogal ernstig ondersteunt.

Aan de toon van deze eerste alinea laat zich de rest van dit essay aflezen. Ik zal de vragen: ‘wat kan het beleid van de wetenschap leren?’ en ‘hoe kan de bestuurlijke reorganisatie door wetenschappelijke kennis worden onderbouwd?’ relativerend bespreken. Ik geef toe: daarmee creëer ik mijn eigen paradox: neem ook deze wetenschapper met een korrel zout.

Eerste nuance: onderzoek toont niet aan wat je moet doen

Ik heb de laatste jaren in allerlei masterclasses veel onderzoekers wegwijs gemaakt in de wereld van het beleid. Twee dingen vallen me daarbij op. Ten eerste hebben ze soms weinig benul van deze wondere wereld, waarin veel anders verloopt dan op het eerste gezicht logisch zou lijken. Ten tweede hebben ze vaak moeite te beseffen dat hun onderzoek nooit aantoont, en dat ten principale ook niet kan, wat een beleidsmaker zou moeten doen. Hoe evident de uitkomsten van het onderzoek ook zijn. Uitkomsten van onderzoek hebben alleen maar betrekking op de vraag hoe de wereld in elkaar zit en welke relaties zich daarin voordoen. Of die wereld moet veranderen, laat staan in welke richting, is geen vraag voor de wetenschap. Ook het tegenargument dat wetenschap nooit ‘waardevrij’ kan zijn, slaat hier de plank mis. Ik zou zeggen: het is al erg genoeg dat wetenschappers zich ook in hun onderzoek door normativiteit laten leiden. Onderzoek toont dus nooit aan wat je moet doen.

Laat ik een voorbeeld geven uit de wereld van de bestuurlijke organisatie. Tegenwoordig wordt door velen verwezen naar onderzoek ‘van de universiteit van Groningen’ dat gemeentelijke herindeling niet leidt tot efficiëntere gemeenten. Nu was al veel langer bekend dat de gefuseerde gemeenten in de regel meer ambtenaren in dienst hadden dan de fusiegemeenten en daarom hogere kosten met zich brachten. Daarmee is niet gezegd dat ze ook minder efficiënt zouden zijn, omdat we niet weten hoe de prestaties van de nieuwe gemeenten zich verhouden tot de prestaties van hun voorgangers. Laat ik me voorzichtig uitdrukken: het is niet denkbeeldig dat de nieuwe gemeenten meer presteren. Waarom zouden we ze anders hebben gevormd? Je kan dus niet zeggen dat de nieuwe gemeenten minder efficiënt zijn dan hun voorgangers, omdat de kosten hoger zijn. Als fusiegemeenten tegen hogere kosten hogere prestaties leveren, is het aan de politiek om de afweging te maken of de hogere prestaties ook de hogere kosten rechtvaardigen.

Ik merk in mijn masterclasses over het verbinden van kennis en beleid dat een simpele formule kan helpen: weten + willen = beleid. Het is hier niet de plek om te discussiëren over de vraag of in deze formule een ‘+’ moet staan dan wel een ‘*’. Duidelijk is wel dat onderzoekers een nadrukkelijk beroep moeten doen op hun eigen normen, om tot de conclusie te komen dat de ene vorm van bestuurlijke reorganisatie beter is dan de andere.

Persoonlijk trek ik daaruit twee conclusies. Het gaat bij bestuurlijke reorganisatie niet alleen om kennis van het binnenlands bestuur, maar al evenzeer om het doen van politieke keuzes. Bovendien is het goed om je te hoeden voor professoren die komen vertellen wat je moet doen.

Tweede nuance: er is relatief weinig onderzoek

Er is een tweede reden waarom al die professorale adviezen mij zorgen baren, afgezien van het feit dat elk advies ten principale buitenwetenschappelijk is. Het lijkt er namelijk op dat er meer adviezen over het binnenlands bestuur worden geschreven dan dat er fatsoenlijk onderzoek naar het binnenlands bestuur wordt gedaan. Wat is er nu bijvoorbeeld bekend over de bestuurskracht van gemeenten en provincies? In de jaren ’80 was ik projectleider van het eerste grote bestuurskracht-onderzoek naar gemeenten, een studie uitgevoerd in opdracht van uw Ministerie. Afgezien van het feit dat de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet altijd optimaal is geweest, waaraan ik zelf, het mag nu wel gezegd, in belangrijke mate debet was, leverde het onderzoek veel gegevens op. Dat we vaststelden dat de relatie tussen bestuurskracht en inwonertal weinig eenduidig was, was niet erg verrassend, zij het wel in strijd met de vigerende beleidstheorie.

Nadien is het jaren stil geweest rondom het onderwerp ‘bestuurskracht’. Het laatste decennium is de term weer teruggekeerd. Maar dit betekent niet dat er weer en verdergaand onderzoek naar de bestuurskracht van gemeenten wordt verricht. ‘Bestuurskrachtonderzoek’ staat tegenwoordig vooral voor ‘visitatie’, hoe nuttig een dergelijke visitatie ook kan zijn. We bevragen elkaar of de zaken op orde zijn en we geven commentaar op gepercipieerd beleidsfalen. Laat duidelijk zijn: dat is geen onderzoek, laat staan wetenschappelijk onderzoek.

Waar te weinig onderzoek wordt gedaan, kan het beleid ook te weinig door onderzoek worden ondersteund. Want zoals geldt dat onderzoek geen antwoord geeft op de vraag wat goed beleid is, zo geldt ook dat goed beleid niet zonder kennis kan. En het feit dat er relatief weinig onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het binnenlands bestuur, belemmert ons dus in het ontwikkelen van een goed beleid.

Derde nuance: ‘essentially contested concepts’ hinderen onderzoek

In mijn pleidooi voor meer onderzoek naar het binnenlands bestuur, mede ter onderbouwing van een beter beleid, ga ik niet aan de moeilijkheidsgraad van dergelijk onderzoek voorbij. In dit onderzoek komen we namelijk nogal wat begrippen tegen die zich niet zonder meer eenduidig laten definiëren, juist omdat er politieke keuzes achter schuilgaan. Ik noemde het begrip efficiëntie reeds, dat nogal eens wordt verward met lagere kosten. Bij efficiëntie gaat het echter in essentie om de vermijdbaarheid van kosten bij het realiseren van een bepaald doel. De kosten moet je dus altijd relateren aan de mate waarin je tevreden bent over het realiseren van doeleinden. Dat lijkt me uiteindelijk een politieke afweging.

‘Bestuurskracht’ is een vergelijkbaar begrip. Gaat het bij bestuurskracht om de ‘kracht’ van de organisatie an sich, uitgedrukt in het aantal fte en in de omvang van de gemeentelijke reserves, of gaat het bij bestuurskracht om het vermogen om lokale problemen op te lossen en te voorzien in de wensen van burgers? Definiëren we ‘bestuurskracht’ als het ware intern of extern? Wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke definities het beste is, ook dat is een politieke afweging, waarvoor de wetenschappelijke gereedschapskist geen instrumenten bevat.

Het zijn nog maar relatief simpele voorbeelden. Denk bijvoorbeeld eens aan het begrip ‘democratie’ dat zich op veel manieren laat operationaliseren. Maar welke operationalisering is beter? Zo wordt in het debat over gemeentelijke herindeling al jaren betoogd dat herindeling de afstand tot de burger groter maakt en daarom een bedreiging is voor de lokale democratie. Ik wil deze stelling geenszins bestrijden, maar het is ook heel goed denkbaar dat de de herindeling de ‘bestuurskracht’ van het lokaal bestuur heeft vergroot, en daarmee de lokale democratie op een andere manier meer inhoud heeft gegeven. Ook hier weer: er is niet één juiste operationalisering van dit soort ‘essentially contested concepts’. Er zijn er vaak vele, en wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke operationalisering de goede is. En om het nog ingewikkelder te maken: beleidsmakers zijn met name geïnteresseerd in onderzoek dat leunt op dit soort ‘essentially contested concepts’.

Vierde nuance: over de grens kunnen we maar beperkt leren

Het is een bekende reflex dat beleidsmakers willen weten hoe het in andere landen eraan toe is gegaan, als het eigen onderzoek minder eenduidig is. Of als elders wel grote stappen zijn gemaakt, waar het Nederlandse beleid op het gebied van de bestuurlijke organisatie vooral door kleine stappen wordt gekenmerkt. Hoe verleidelijk dat ook is, het betekent niet dat het onderzoek in het buitenland niet tegen dezelfde problemen aanloopt als het Nederlandse. Ook daar zou men graag willen weten of het nieuwe lokaal bestuur ‘democratischer’ en ‘bestuurskrachtiger’ is dan het vorige en of de ‘regisserende’ rol van het ‘middenbestuur’ in de nieuwe constellatie beter tot zijn recht komt dan vroeger. En ook daar staan geen grote onderzoeksbureaus klaar om voor jaren en voor miljoenen aan onderzoek te doen.

Maar daarbij past nog een extra relativering. Als er íets cultureel bepaald is, dan is het wel de wijze van besturen en daarmee de veronderstelde relaties tussen de verschillende bestuurslagen. Dus hoe wetenschappelijk interessant de evaluaties van bestuurlijke reorganisaties elders ook mogen zijn, het is zeer de vraag of de conclusies zich naar de Nederlandse situaties laten vertalen. Natuurlijk, in de hele Westerse wereld laat het lokaal bestuur zich minder door het centraal gezag gezeggen dan vijftig jaar geleden nog het geval was. Maar wie bijvoorbeeld het centralistische Frankrijk met de gedecentraliseerde eenheidsstaat van Nederland wil vergelijken, zal altijd moeten vaststellen dat wat in Frankrijk mogelijk bleek, in Nederland ondenkbaar is. Of omgekeerd. De cultuurverschillen zijn vaak te groot om Nederlands beleid op buitenlandse voorbeelden te baseren.

Toch weten we nog heel veel

Deze lange inleiding was nodig. Maar laat niet de indruk ontstaan dat er geen kennis is waarop een nieuwe bestuurlijke reorganisatie volgens de formule [weten + willen = beleid] kan worden gestut. Het reorganisatiebeleid kan veel baat hebben bij kennis over het binnenlands bestuur in het algemeen en bij kennis over de mislukte pogingen tot bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen decennia.

Eerste les: er is weinig hiërarchie in het binnenlands bestuur

Thorbecke’s naam duikt nog altijd op in discussies over het binnenlands bestuur. En vaak niet in positieve zin. Of dat laatste juist is, kan men betwijfelen. Wie Thorbecke zelf bestudeert leert een andere Thorbecke kennen dan de man die model staat voor een verouderde inrichting van het binnenlands bestuur. Om Thorbecke simpel samen te vatten: Nederland kent drie bestuurslagen, die gezamenlijk, als organen van één lichaam de overheid vormen. Alledrie leven zij in autonomie en er bestaat geen hiërarchie tussen bestuurslichamen, maar alleen in verantwoordelijkheden. De nationale verantwoordelijkheid gaat boven de provinciale en de provinciale boven de lokale.

Zo kijken velen al lang niet meer tegen het binnenlands bestuur aan. Ze veronderstellen vaak een heldere hiërarchische verhouding, en als aan die vooronderstelling wordt getwijfeld, dan gebeurt dat in ieder geval niet in Den Haag. Ondanks het vriendelijke gepraat over ‘mede-overheden’ wordt het lokaal bestuur in Den Haag toch vooral als ondergeschikt gezien aan het Rijk. En ook de gemeenten stralen dat soms uit.

Een dergelijke perceptie is een realiteit en valt in die zin niet te ontkennen. Tegelijkertijd staat de bestuurlijke praktijk nogal eens haaks op de bestaande beelden. Het Rijk is voor de uitvoering van veel beleid (geheel) afhankelijk van de gemeenten en de gemeenten beseffen dat al te goed. Hun lokale aanwezigheid geeft hen een machtsvoorsprong. Omgekeerd heeft het Rijk andere machtsbronnen die juist gemeenten in een afhankelijke positie kunnen brengen. Aldus kan de relatie tussen Rijk en gemeenten het beste worden gekarakteriseerd als ‘wederzijds afhankelijk’.

In het spel van het binnenlands bestuur trekt de provincie aan het kortste einde. Deze bestuurslaag heeft weinig machtsbronnen en zeker over de grote steden heeft de provincie nog maar weinig te zeggen. Dat blijkt te meer als de provincie soms vanuit een nostalgisch hiërarchisch gevoel geneigd is op zijn strepen te gaan staan.

Deze les is van belang voor elke bestuurlijke reorganisatie. Om drie redenen. Ten eerste is het goed om helder zicht te hebben op de uitgangssituatie. Ten tweede zijn veel plannen voor bestuurlijke reorganisatie op de foutieve aanname gebaseerd dat met nieuwe bestuurslichamen de hiërarchie kant worden teruggebracht in het binnenlandse bestuur. Zo was de stadsprovincie indertijd een duidelijke poging om ‘doorzettingsmacht’ te organiseren rondom de grote steden. Maar het introduceren van een nieuw bestuurslichaam boven bestaande lichamen impliceert niet dat de wederzijdse afhankelijkheden automatisch verdwijnen. Ten derde wordt de minister door het hiërarchische zelfbeeld van Den Haag soms in de waan gebracht dat hij de bestuurlijke reorganisatie vanuit een bovengeschikte positie kan aansturen. Als er echter één domein is waar het fenomeen van de ‘wederzijdse afhankelijkheden’ speelt, dan is het wel op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie. Een minister zal niets bereiken als hij niet over meerderheden beschikt. Meerderheden in het land, wel te verstaan. Meerderheden in de Kamer vervliegen snel als de meerderheden in het land afwezig zijn.

Tweede les: grenzen zijn arbitrair, maar niet anything goes

Bestuurlijke reorganisatie is niet alleen een spel om de herverdeling van macht, maar ook een spel om grenzen. Daarom is het goed te beseffen dat de grenzen van weleer niet meer bestaan. Niet alleen is het onderscheid tussen stad en land komen te vervallen en is heel Nederland min of meer verstedelijkt. Belangrijker is dat de koppeling tussen de schaal van gemeenschappen en de schaal van het bestuur sterk is vervaagd, hoezeer die koppeling ook nimmer absoluut is geweest. Daar komt bij dat ‘gemeenschappen’ zijn gaan differentiëren. Voor het werk leven we in een andere gemeenschap en op een andere schaal dan voor culturele voorzieningen. Hetzelfde kunnen we opmerken voor onderwijs, zorg, recreatie enzovoorts. Al die schalen van die denkbare gemeenschappen overlappen elkaar slechts gedeeltelijk en zijn niet meer in een eenduidige schaal te vangen. Elke nieuwe grens die we in het kader van bestuurlijke reorganisatie trekken, zal daarmee een arbitraire grens zijn. Daarbij ga ik voor het gemak nog maar even voorbij aan de virtuele gemeenschappen die in de digitale wereld zijn ontstaan en die zich plotseling kunnen openbaren in een naburig dorp.

Nieuwe grenzen blijven arbitrair, en toch zijn er patronen te ontwaren in die wereld van vluchtige en overlappende schalen. Die patronen zijn overigens vaak kleinschaliger dan bestuurders geneigd zijn te denken. De Randstad is een mooi wervend concept, maar is nog nimmer in een geografische studie blootgelegd. Hetzelfde geldt voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel, twee begrippen die alleen door bestuurders worden gebezigd. Het stadsgewest Amsterdam bestaat (gelet op woon-werkverkeer, voorzieningen en relaties tussen bedrijven) zonder meer, net zoals de stadsgewesten Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Maar van een of andere samensmelting van Amsterdam en Utrecht en van Rotterdam en Den Haag is nog geen sprake. Natuurlijk, er zijn vele verbindingen en interacties tussen deze stadsgewesten onderling. Maar die interacties vallen in aantal nog steeds in het niet in vergelijking met de interacties binnen de stadsgewesten. Ook van complementariteit tussen de stadsgewesten is nog nauwelijks sprake. In dat verband is het goed dat bestuurders de samenhangen die zij zien, regelmatig toetsen aan de maatschappelijke werkelijkheid.

Ik trek deze conclusies op basis van onderzoek naar interacties in en rond de steden: hoe bewegen mensen zich, met welke andere bedrijven hebben bedrijven contact. Maar in de geografie gaat het ook om de mentale beleving. Mensen voelen zich bij buurten, dorpen, steden en zelfs provincies betrokken. En die mentale beleving heeft weer uitwerking op het denken en handelen van bestuurders. In de mate van beleving doen zich grote verschillen voor. Er zijn maar weinig mensen die zich Zuid-Hollander voelen of wanen. In de meer perifere gebieden van het land wordt het provinciale gevoel daarentegen wel ervaren. Niet dat zich dat uit in grotere interesse voor de provinciale politiek, maar wel in een groter gezag van het provinciaal bestuur.

Deze korte schets van de geografische onderlegger van de bestuurlijke reorganisatie leert ons dat grenzen enerzijds arbitrair blijven (na de eerste randgemeente volgt altijd weer een volgende randgemeente), en dat tegelijkertijd niet elke indeling mogelijk is. Daarmee wordt bestuurlijke reorganisatie een ingewikkelde puzzel. De vraag ‘wat kan bij elkaar’ is zelden eenduidig te beantwoorden op basis van maatschappelijke interacties. De vraag ‘wat hoort bij elkaar’, of beter: ‘wat hoort niet bij elkaar’ wordt vaak bepaald door soms vage en soms heftige gevoelens van betrokkenheid. Zo sneuvelden de stadsprovincies voor Amsterdam en Rotterdam, die oorspronkelijk bedoeld waren om het stedelijk bestuur te versterken, terwijl ze werden ervaren als een aantasting van de ‘eigen’ stad.

Derde les: het binnenlands bestuur past zich organisch aan

Is er nu reden om de bestuurlijke organisatie aan te passen? Nogmaals: mijn oordeel daarover is niet relevant, omdat mij gevraagd is te beschrijven wat we inmiddels weten over het binnenlands bestuur. En of het binnenlandse bestuur goed of slecht functioneert en of de prestaties van gemeenten en provincies aan de maat zijn of ondermaats zijn, vergt een buitenwetenschappelijke norm. Zie de formule: weten + willen = beleid. En de politicus staat hier aan de lat voor het ‘willen’.

Wel valt te constateren dat het binnenlands bestuur zich ook zonder grote bestuurlijke reorganisaties aardig heeft weten aan te passen aan de veranderende omstandigheden in de laatste decennia. De plannen voor de invoering van stadsprovincies èn het mislukken van die plannen hebben er bijvoorbeeld toe bijgedragen dat de regionale samenwerking rondom de grote steden veel beter is geworden. De aloude ruzies, vaak aangewakkerd door plannen voor annexatie, zijn grotendeels verleden tijd. Het Rijk was hier ook een belangrijke aanjager van samenwerking door de juridische mogelijkheden daarvoor te verruimen (WGR+) en door geldstromen als incentive voor samenwerking in te zetten. Of die samenwerking tussen gemeenten te veel bestuurlijke energie kost, moet de politicus bepalen (‘bestuurlijke drukte’). En ook als men in de maatschappelijke interacties nog geen metropool Rotterdam-Den Haag kan ontwaren, het zijn de bestuurders die al op mogelijke ontwikkelingen vooruitlopen door in dat gebied te gaan samenwerken.

Intussen is er ook zonder grootscheepse bestuurlijke reorganisatie gesleuteld aan de schaal van het lokaal bestuur. Veel gemeenten zijn opgeheven en gefuseerd met andere gemeenten. Het is een incrementeel proces geweest met uiteindelijk grote gevolgen. De kleine ‘pareltjes’ van weleer (ooit onderzocht ik de gemeente Tienhoven, die ten tijde van mijn onderzoek de legendarische grens van 600 inwoners bereikte) zijn allang opgegaan in grotere verbanden. De gemiddelde omvang van gemeenten is in de laatste decennia enorm omhoog gegaan.

En dat niet alleen. De veronderstelde ondergrenzen worden steeds weer naar boven bijgesteld. Het gevolg is dat veel dorpen al meerdere golven van herindeling over zich heen hebben gekregen. Het heeft ook het karakter van het lokaal bestuur veranderd. Niet alleen is de afstand tot het lokaal bestuur vergroot, ook is de nadruk nog meer komen te liggen op de gemeente als uitvoerder van rijksbeleid. Daarmee komen we aan bij een belangrijk kenmerk van het Nederlandse lokale bestuur. Het is in de wereld geen uniek verschijnsel, dat gemeenten Rijksbeleid uitvoeren, maar het gewicht dat het medebewind legt op het lokaal bestuur is momenteel mede door herindelingen (en vanzelfsprekend ook door decentralisaties) wel erg dominant geworden. Gemeenten worden veelal ook niet vanwege hun lokale politieke taak tot fusie gedwongen, maar vooral vanwege het (veronderstelde) onvermogen om rijkstaken uit te voeren.

Zie hoe schilderachtig het lokaal bestuur in Frankrijk nog immer is. Nog steeds zijn er 36.000 gemeenten in Frankrijk. En nog steeds gaat het over die ene boom, dat ene fietspad, dat kleine beetje gevoel van saamhorigheid. Vanaf het moment dat Nederland voor medebewind heeft gekozen is die kant van het lokale bestuur in Nederland gaandeweg in de verdrukking te komen, ondanks het vertoon van lokale partijen die aan het medebewind maar niet willen wennen.

Overigens wordt de lokale democratie niet alleen in kleine gemeenten gekleurd of zelfs verkleurd door de dominantie van het medebewind, van het zijn van uitvoerder van rijkstaken en rijkswetten. Ook de grote gemeenten kennen vaak de schijn van democratie over onderwerpen waarover de gemeenten nagenoeg niets te zeggen hebben.

Vierde les: het binnenlands bestuur kent wel sleetse plekken

Het feit dat het binnenlands bestuur zich langs organische én langs incrementele weg redelijk weet aan te passen aan de veranderende maatschappelijke verhoudingen, is een groot compliment voor Thorbecke. Blijkbaar weet zijn simpele model van drie bestuurslagen, met de middelste als intermediair, zich heel goed aan te passen aan nieuwe tijden.

Daarmee ontken ik niet dat het binnenlands bestuur gaandeweg op bepaalde plekken sleets is geworden. En dat is niet mijn eigen mening (die hier minder relevant is), maar hetgeen ik binnen het binnenlands bestuur vaak hoor. Er worden sleetse plekken ervaren, die reden kunnen zijn om het binnenlands bestuur fundamenteler te vernieuwen. Ik constateer er drie.

Ten eerste is het besef dat veel gemeenten te klein zijn, minder omstreden dan enige decennia geleden. De vergaande decentralisatieplannen van het kabinet dragen daar zonder meer aan bij. Maar dat het protest tegen herindeling veel minder heftig is geworden heeft ook te maken met het feit dat de band tussen lokale gemeenschap en lokaal bestuur op veel plaatsen al geheel is vervaagd. Of je nu in de gemeente Oostflakkee woont of in de gemeente Goeree Overflakkee maakt voor de burger van Ooltgensplaat bar weinig uit. Het oude stadhuis is al jaren in gebruik als restaurant. Wie ooit tegen een herindeling heeft gevochten, maakt zich over de volgende minder zorgen. En de derde herindeling zal hem worst wezen. Het feit dat veel gemeenten te klein zijn om het (nieuwe) omvangrijke takenpakket uit te voeren, pleit voor herindeling. Het feit dat de band tussen lokaal bestuur en lokale gemeenschap op veel plaatsen al nagenoeg geheel is doorgeknipt, pleit voor een werkelijke opschaling van het lokaal bestuur (als uitvoerder van rijksbeleid).

Ten tweede worstelen provincies nog te veel met hun rol als intermediair van het binnenlands bestuur. Sommige provincies lijkt een zeker autisme niet vreemd. Ze zijn te veel op zichzelf gericht en ze zijn daarmee te weinig dienstbaar. Dat is niet zo verwonderlijk. Voor veel burgers is wel helder dat er soms spanningen bestaan tussen nationale en lokale belangen (een trein is goed voor de nationale economie, maar een trein veroorzaakt ook veel rumoer in de eigen achtertuin). Maar hoe in dat krachtenveld ook nog ‘provinciale belangen’ moeten worden gedefinieerd, is vaak onduidelijk. Die gedachte ontneemt legitimiteit aan een zelfstandige provinciale politiek. Provincies zouden tevreden moeten zijn als gemeenten het onderling eens zijn binnen de kaders van het Rijksbeleid. En provincies moeten niet in de valkuil trappen om de hele wereld te blijven toetsen aan het provinciale beleid. Daarom is het goed om de open huishouding van de provincie gaandeweg te sluiten. En zou het ook goed zijn te stoppen met de rechtstreekse democratische legitimatie van provinciale politiek en provinciaal beleid. Als er nu ergens reden is voor getrapte verkiezingen dan is het bij de provincies. Het is denkbaar om de Provinciale Staten door de leden van gemeenteraden te laten kiezen.

Tegelijkertijd moeten we oog hebben voor provincies, als Noord-Brabant, die veel beter in staat zijn om een verbindende rol te vervullen. Of laat zo’n provincie juist het gelijk van bovenstaande redenering zien? Een provincie die zich niet opstelt tegenover de gemeenten vanuit een vermeend provinciaal belang, maar die gemeenten juist op één lijn brengt en juist de gezamenlijke belangen onderstreept. Zou Noord-Brabant minder functioneren als de gemeenteraden de Provinciale Staten zouden kiezen? Of nog beter?

Of de huidige provincies te klein zijn, laat zich moeilijk bepalen. Dat de provincie Flevoland wel erg worstelt met zijn rol, heeft alles te maken met het geringe aantal gemeenten en de speciale positie van de gemeente Almere. Als de gemeentelijke bestuurslaag wordt opgeschaald, zal dat probleem zich in meer provincies gaan voordoen. Bovendien drukt de uitbreiding van de EU op de inrichting van het binnenlands bestuur. De zwakste bestuurslaag komt daarmee het meeste onder druk. En in Nederland is dat de provincie.

Ten derde is de uitvoering van rijksbeleid in de lokale democratie, het is al opgemerkt, steeds dominanter geworden. De lokale democratie als bestuursvorm van de lokale gemeenschap is grotendeels verdwenen en op sommige plaatsen nog slechts symbolisch. Als gemeenten conform de plannen van het kabinet fors moeten worden opgeschaald (minimaal 100.000 inwoners) valt te overwegen of die andere lokale democratie niet een impuls zou moeten krijgen. Ik besef dat de binnengemeentelijke decentralisatie in de grote steden voor velen geen aanbeveling is om over democratie op dorps- en wijkniveau te spreken. Toch zou dat debat opnieuw moeten worden gevoerd als de verdere ‘medebewindisering’ van het lokaal bestuur doorgaat. Daarbij moeten we inderdaad niet weer de fout maken dat op wijkniveau kopieën van het lokale bestuur ontstaan. En zullen we juist ruimte moeten maken voor burgerinitiatieven.

De vraag resteert: zijn de plekken in het binnenlands bestuur zo sleets dat er meer nodig is dan organische en incrementele veranderingen? Dit is een politieke vraag, waarop de wetenschap geen antwoord heeft. Toch lijkt de tijd in het binnenlands bestuur rijp voor een verdergaand perspectief. Dat daarbij altijd voor een groeipad moet worden gekozen, lijkt de historie van de bestuurlijke reorganisaties te bevestigen. Daarover nu meer.

Vijfde les: creëer draagvlak

Het sleutelen aan het binnenlands bestuur is van alle tijden. Maar in sommige tijden was het heftiger en grootser dan in andere. Na de Tweede Wereldoorlog zien we twee grote debatten over het binnenlands bestuur. De eerste woedde in de jaren 70 en eindigde in het begin van de jaren 80. De tweede startte met het rapport van de commissie Montijn uit 1989 en strandde met de referenda over de stadsprovincies van Amsterdam en Rotterdam in 1995. Daarna is het lange tijd tamelijk stil gebleven en heeft het binnenlands bestuur zich organisch en incrementeel verder aangepast.

Het is boeiend dat de twee debatten ongeveer identiek zijn verlopen. De volgorde der voorstellen was identiek en ook de argumenten waren in het tweede debat niet anders dan in het eerste debat. Uiteindelijk zijn beide debatten vruchteloos gebleken. Ongetwijfeld zijn daarvoor verschillende oorzaken aan te wijzen. Ik wijs met name op de bijzondere procesgang, waarbij eerst voor de grootstedelijke regio’s een ander bestuur werd voorgesteld, waarna vervolgens werd bedacht dat dat nieuwe ‘regionale’ bestuur voor het hele land zou moeten gelden, waarna de provincies zich als het nieuwe regionale bestuur wisten op te werpen, waarna de grote steden hun speeltje kwijtraakten en de randgemeenten blij waren dat er niet veel zou veranderen….

We zouden kunnen zeggen dat het ging om het eeuwige debat over differentiatie en uniformiteit (mag in een bepaald deel van het land het binnenlands bestuur anders georganiseerd zijn dan elders?). En in dat debat kiezen we uiteindelijk blijkbaar in meerderheid voor een uniform model. Het komische van de situatie is dat we gaandeweg bedenken dat dat model van Thorbecke zo gek nog niet is. Een lokaal bestuur, een Rijksoverheid en daartussen een intermediair.

We kunnen het ook anders verwoorden: voor een ander model voor het binnenlands bestuur bestaat onvoldoende draagvlak. En als het draagvlak ontbreekt dan zijn de plannen tot mislukken gedoemd. En dat geldt niet alleen voor draagvlak voor de ontwerpprincipes. Ook wie binnen het algemeen aanvaarde drielagen-model wil sleutelen aan het binnenlands bestuur, zal zich door een meerderheid gesteund moeten weten.

Daarbij is het een feit dat veel nostalgie kan komen bovendrijven. Ook in dat verband is de geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen eeuw veelzeggend. Als randgemeenten dreigen te worden samengevoegd met de centrale stad ontstaat altijd een hoop rumoer. En als het oog valt op provincies met een grote historie ligt de volgende dag de brandbrief op de mat. En zelfs als provincies in het geding zijn die nog nauwelijks historie hebben, zullen bestuurders argumenten weten te vinden om de reorganisatie tegen te gaan. Hoe kenmerkend is het dat Voorburg moord en brand schreeuwde toen twee straten en een paar weilanden (voor Ypenburg) aan Den Haag moest worden afgestaan, terwijl men zonder enig rumoer een paar jaar later samenging met Leidschendam, terwijl Voorburg toch meer een buitenwijk is van Den Haag, dan van Leidschendam. En ook nu al hebben de bestuurders van Noord-Brabant en Friesland publiekelijk laten weten dat ze onder geen beding willen fuseren met een andere provincie.

De geschiedenis van de twee debatten heeft mij geleerd dat er weinig goede redenen zijn om af te wijken van het drielagen-model van Thorbecke, waarbij het intermediaire karakter van het middenbestuur kan worden geaccentueerd. Ik verwijs in dit verband ook graag naar het pleidooi van de WRR in een rapport uit 1995. Centrale gedachte daarin was dat je juist in een snel veranderende samenleving beter tijdelijke aanpassingen kan plegen, dan steeds het stelsel zelf ter discussie te stellen. Biedt ruimte voor samenwerking in een voor het overige helder en stabiel systeem.

De geschiedenis heeft me ook geleerd dat draagvlak cruciaal is voor elke fundamentele vorm van bestuurlijke reorganisatie. En dat draagvlak kan eenvoudiger worden geworven in een incrementeel proces, met een eenduidig en helder perspectief. Hoe grootschaliger de reorganisatie wordt aangepakt, hoe kleiner de kans dat een meerderheid overblijft.

Zesde les: smeed coalities, grijp kansen en hanteer een goed frame

In mijn pleidooi voor het zoeken naar draagvlak komen verschillende lessen samen. Niet alleen zijn de twee debatten in de afgelopen eeuw vruchteloos gebleven, omdat een stabiele meerderheid ontbrak. In het algemeen moeten we vaststellen dat het binnenlands bestuur dusdanig door wederzijdse afhankelijkheden wordt gekenmerkt, dat een decreet vanuit Den Haag bijna per definitie kansloos is. Netwerkmanagement is hier het enige parool. En netwerkmanagement betekent het smeden van coalities, het grijpen van kansen en het hanteren van een verbindend frame.

Het smeden van coalities betekent dat bij de vorming van één nieuwe provincie voor de Noordvleugel in ieder geval de grootste provincie, de provincie Noord-Holland heel blij en dankbaar moet zijn, dat de provincie Utrecht moet instemmen met de plannen en dat de derde provincie, Flevoland, tot het besef komt dat tegenstand geen zin meer heeft. En je smeedt coalities door partijen te laten meedenken en ze iets terug te geven dat ze nog niet hadden. Of door ze financieel te prikkelen (dat kan ook door aanzienlijk op budgetten te korten). Ook kan de gemeente Amsterdam in de coalitie worden getrokken door haar enige voordelen te bieden die met name de angst voor een dominantere provincie kunnen wegnemen.

Het grijpen van kansen betekent dat alleen daar stappen worden gezet waar dat opportuun is. Dat de Brabantse bestuurders allemaal al met een treurig gezicht in de krant stonden, doet het proces geen goed. Dat de Friezen zich gaan verschansen, is nergens voor nodig. [Biedt ze West-Friesland aan, zodat de Waddenzee nog meer het domein van Friesland wordt.] En als de provincie Zuid-Holland zich steeds meer zorgen gaat maken over de metropool Rotterdam-Den Haag, creëer dan een provincie voor de Delta.

Het hanteren van een verbindend frame vergt misschien op dit moment nog wel de meeste aandacht. Als alle kranten erg lauw dan wel negatief reageren op de huidige voorstellen is er iets grondig mis. Het is ook zeer goed te begrijpen dat in deze tijd weinig mensen warm lopen voor ‘schaalvergroting vanwege de efficiency-voordelen’. Denk aan Amaranthis, denk aan de thuiszorg. En met het populistische verhaal van de ‘bestuurlijke drukte’ krijg je misschien een lauwe steun van een deel van het grote publiek, maar jaag je alle hardwerkende bestuurders tegen je in het harnas. In die zoektocht naar een goed frame zit de aloude wijsheid: gelijk krijgen is iets anders dan gelijk hebben. Als dat adagium ergens geldt, dan geldt het wel in de wereld van de bestuurlijke reorganisatie.

[7 april 2013 1]