Mijn nieuwe boek is verschenen #HaagseOersoep

november 19, 2015 by  
Filed under artikel

Er wordt veel gereorganiseerd bij de overheid. De laatste jaren onder de vlag van ‘het nieuwe werken’. Maar eigenlijk weet niemand wat dat nieuwe werken inhoudt. Erger: het nieuwe werken geeft geen antwoord op de problemen van het oude werken. Waar hebben ze op een departement wel last van? Dat de politiek het uiteindelijk altijd wint van de inhoud? Dat de baas altijd het laatste woord wil hebben, ook als hij inhoudelijk niks heeft toe te voegen? Dat de planning van het beleidsproces altijd in de war loopt? Dat men te weinig kennis van zaken heeft? Dat de leefwereld van de burger zich zo slecht laat vangen in de systeemwereld van van het departement? Dat het wiel altijd weer opnieuw wordt uitgevonden? In dit boek worden acht van dat soort vragen verkend. Anekdotes spelen daarbij een grote rol. Zoals dit hele boek een combinatie is van herinnering en analyse. Het blijde antwoord: de overheid laat zich goed vernieuwen, maar met simpele antwoorden wordt niemand geholpen.

Zo luidt de flaptekst van mijn nieuwe boek: Haagse Oersoep, over de overheid en hoe het beter kan. Met een prachtig omslag van Van Toor en Van Toor (zie hieronder). Het boek is eenvoudig te bestellen, zie: boombestuurskunde.

Omslag Haagse Oersoep

 

 

 

 

 

 

Leren door te proberen

oktober 28, 2014 by  
Filed under artikel

In 2006 brachten het CPB, het MNP en het RPB, drie van de vier toenmalige planbureaus) een belangrijke scenariostudie uit. Welvaart en leefomgeving. Over de ruimtelijke toekomst van Nederland in de brede zin van het woord. Ik mocht de nieuwe studie in Diligentia in Den Haag presenteren. Het werd eieren-lopen. De drie planbureaus waren er jaren mee bezig geweest. Over elke letter en vooral over elk cijfer was gediscussieerd. Aan al die discussies moest ik in mijn verhaal recht doen. Maar ik was ook trots dat onze mensen dit grote werk hadden afgerond.

Acht jaar later kijk ik met gemengde gevoelens terug op dit bijeenkomst. Want hoewel ik dacht vooral de onzekerheden te benadrukken, heb ik achteraf gezien toch te veel zekerheid gesuggereerd. Ik geef twee voorbeelden.

De onderzoekers gingen er in navolging van een eerdere economische scenariostudie vanuit dat er twee grote onzekerheden waren: zou de globalisering doorzetten of zouden terugtrekkende bewegingen worden gemaakt én zou de markt nog meer ruimte krijgen of zou toch weer op de overheid worden vertrouwd. Die twee onzekerheden leidden tot vier scenario’s. Het opvallende was dat de economie het hardst zou groeien als de globalisering zou doorzetten en nog meer het accent bij de markt zou worden gelegd. In 2008 stortte Lehman Brothers in. De kredietcrisis en later de eurocrisis waren het gevolg. Persoonlijk heb ik het idee dat de crises vooral voortkwamen uit een te veel aan markt in een te ongrijpbare mondiale context. Als dat waar is hadden de onderzoekers het dus geheel mis in hun scenariostudie. Globalisering en markt leiden niet tot de hoogste groei, maar tot een diepe crisis die ons decennia op achterstand zal zetten.

Een tweede voorbeeld. Volgens de genoemde studie zou de groei automobiliteit pas na 2020 afvlakken. In alle scenario’s. In werkelijkheid zou het aantal autoreizigerskilometers na 2005 in Nederland niet meer groeien. Het is een trendbreuk die zich in vele Westerse landen voordoet. De auto verliest met name onder de jeugd populariteit. Bovendien groeien de steden weer hard en zijn andere vervoermiddelen in de steden relatief populair.

Twee dingen zijn wel duidelijk: de samenleving verandert steeds in hoog tempo en de beste toekomstvoorspellingen komen niet verder dan het doortrekken van de trend. Bij trendbreuken staan we al snel machteloos. Directeur Coen Teulings liet publiekelijk weten dat zijn CPB de kredietcrisis nooit had kunnen voorspellen. Het beleid zal zich dus permanent moeten aanpassen aan een snel veranderende context. Én tegelijkertijd bestaan er permanent grote onzekerheden over die veranderingen. Een departement zal dus altijd moeten leren en zal altijd moeten omgaan met onzekerheden.

Daarover gaat dit hoofdstuk. Daarmee gaat het een slag dieper dan het eerdere hoofdstuk over kennis en onderzoek. Ik begin tamelijk eenvoudig met leren uit de werking van het vastgestelde beleid. Ex post evaluatie. Daarna komen de scenariostudies en de maatschappelijke-kosten-en-baten-analyses (mkba’s) aan bod. Tot slot komt de cruciale vraag: moet een departement leren door eerst het probleem grondig te analyseren en daarna het beleid vorm te geven of kan een departement wellicht meer leren door met verschillende vormen van beleid te experimenteren?

De zoektocht naar de schuldige

In de jaren 80 kreeg ik met anderen de opdracht voor een omvangrijke beleidsevaluatie. Onderwerp: de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Twee departementen en vier directoraten-generaal waren bij het onderzoek betrokken. Er was onvrede over het beleid. Het ging allemaal te langzaam en het was onduidelijk of het centrale beleid wel door gemeenten netjes werd uitgevoerd. Quod non. De vier opdrachtgevers waren vanaf het begin bezig om de vraagstelling zo te richten dat niet zij, maar anderen de schuld zouden krijgen van het weinig geslaagde beleid. Toen uiteindelijk bleek dat de cultuurhistorische ontwikkeling van stads- en dorpsgezichten weinig relatie vertoonde met alle beleidsinspanningen, richtte de onvrede zich op de onderzoekers. Het onderzoek verdween in een diepe la. Naar mijn indruk is weinig van deze evaluatie geleerd.

Maar dat lag niet alleen aan de opdrachtgever, maar minstens zo veel aan de onderzoekers. Het was de tijd waarin je ongestraft heel veel geld kon putten uit de ‘derde geldstroom’: opdrachtonderzoek. Het betreffende onderzoek had een budget van 615.000 gulden. Ik herinner me dat we daarvoor één inleidend gesprek voerden en een offerte indienden van enkele pagina’s. Na zes maanden moest het vooronderzoek zijn afgerond. Alleen was nooit afgesproken wat er moest gebeuren als de opdrachtgever na zes maanden ontevreden zou zijn. De verplichting voor 615.000 gulden was ongeclausuleerd. Ik zag opdrachtonderzoek dan ook als een prachtig alternatief voor NWO, dat ook toen al veel vergde van je uithoudingsvermogen en van je kopieerapparaat.

Dat mijn belangen geheel anders waren dan die van de opdrachtgever bleek toen we een paper over het onderzoek indienden op een wetenschappelijk congres. Het paper ging over wat we tegenwoordig multi-level-governance zouden noemen. Het was wetenschappelijk aan de maat en werd later gepubliceerd in een deftig boek. De opdrachtgever was not amused. Er ontstond veel gedoe. Ik bleek vooral geïnteresseerd in mijn wetenschappelijke carrière en de opdrachtgevers bleken vooral geïnteresseerd in het doorschuiven van de schuld voor het overheidsfalen naar de ander. Achteraf gezien kwam het de opdrachtgevers eigenlijk wel goed uit dat ik blijkbaar mijn eigen agenda had. Het bood een fantastisch alibi om bij het einde van het project, het onderzoek meteen verder te negeren.

Het is een extreem voorbeeld. Overigens niet zo extreem voor die tijd. En helaas is niet alles beter op dit moment. Vanuit de gedachte van een lerende organisatie kunnen bij (ex post) beleidsevaluaties drie dingen fout gaan:

  • We kijken terug en niet vooruit. Bij de bescherming van stads- en dorpsgezichten hadden we nog het geluk dat het om beleid ging dat nog in ontwikkeling was en tussentijds kon worden bijgesteld. Te vaak is het bij beleidsevaluaties vooral terugkijken en is het te weinig gericht op wat we in de toekomst beter zouden kunnen doen. Door de vraag te stellen ‘wat moeten we in de toekomst anders doen?’ voorkom je het zoeken naar ‘schuldigen’. Bovendien voorkom je daarmee dat de beleidsmakers in hun reactie niet verder komen dan: ‘we doen het al allemaal anders’. Hetgeen vaak niet het geval is. En dat betekent weer dat er niet wordt geleerd. Conclusie: richt de evaluatie op de toekomst.
  • De evaluatie is een speeltje van de onderzoekers (om te publiceren) en geen tool van de beleidsmakers (om te leren). Ons onderzoek naar de bescherming van stads- en dorpsgezichten werd intensief begeleid door een viertal beleidsmakers, als een soort vooruitgeschoven posten van de begeleidingscommissie van het onderzoek. Met hen spraken we maandelijks de stand van zaken door. Als het departement iets heeft geleerd van het onderzoek, dan was het in die tussentijdse gesprekken op mijn kamer op de universiteit. En niet uit dat dikke eindrapport. Waarom bestaat de onderzoeksgroep niet voor de helft uit beleidsmakers? Het formele antwoord luidt: dan krijg je geen objectief onderzoek! Dan kunnen ze hun eigen fouten verdoezelen! Het laatste is misschien waar, objectief onderzoek bestaat niet. Maar daar gaat het toch ook niet om? Je wilt toch dat het departement leert van de evaluatie. En een departement leert daarvan het meeste als de betrokkenen hun eigen handelen en de effecten van eigen handelen onder eigen ogen zien. Conclusie: laat buitenstaanders én insiders samen de evaluatie doen.
  • Dat zou ook een derde fout voorkomen: de onderzoekers gebruiken een frame dat zich slecht verhoudt met de praktijk van de beleidswereld. Zo hanteerden wij het frame van de multi-level-governance. De Algemene Rekenkamer gebruikt heel vaak het frame van de beleidstheorie: het geheel van achterliggende assumpties van het beleid moet kloppen. Alleen al het feit dat ik dit als een ‘frame’ betitel, zal op de burelen van de Rekenkamer leiden tot het fronsen van wenkbrauwen. Daar is het idee dat beleid gebaseerd moet zijn op heldere doelen, heilig. En dat het beleid eigenlijk alleen maar succesvol kan zijn als de achterliggende assumpties evidence-based zijn. Volgens mij is dat een perspectief op beleid en niet het enig denkbare. Dat betekent niet dat je bij evaluatie alleen het perspectief van de beleidsmakers hoeft te volgen. Van andere perspectieven kan ook de beleidsmaker veel leren. De cruciale vraag is: bereik je hem met het frame dat je voor je beleidsevaluatie hebt gekozen? Conclusie: sluit in de evaluatie aan bij de belevingswereld van de beleidsmaker.

Deze drie conclusie leiden tot een generieke conclusie: beleidsevaluatie hoort een integraal onderdeel uit te maken van het werk. Ex post evaluatie is daarmee per definitie verkeerd. Leren doe je vaak door te proberen. Leren doe je vooral als je fouten mag maken. Hoe organiseer je een beleidsproces waarbij niet alleen het ontwerpen van beleid maar ook het leren voorop staat? Hoe zorg je ervoor dat je regelmatig het proces even stil zet om te reflecteren op wat je de laatste maanden hebt gedaan? Hoe zorg je ervoor dat beleidsmakers zelf na een project bedenken wat ze van dat project hebben geleerd?

Het doet me denken aan het geweldige systeem dat McKinsey wereldwijd bijhoudt. Daar is het streven dat uit elk project lessen worden getrokken. Bij elk project vraagt men zich achteraf af: wat hebben we uit dit project geleerd? Die kennis wordt opgeslagen op een zodanige manier dat iedereen daarvan profijt kan trekken. Ook iemand die op vrijdag wordt gevraagd om voor maandagmorgen een offerte in te dienen. Waarom doen ze dat op geen enkel departement? Omdat ze geen geld hoeven te verdienen? Ze geven het wel uit.

Liever één puntschatting dan het drijfzand van vier scenario’s

Het CBS presenteert elke twee jaar een prognoses van de bevolkingsontwikkeling van Nederland. Het zijn echte ‘puntschattingen’: in 2040 telt Nederland 17,8 miljoen inwoners. Puntschattingen bieden een heerlijke zekerheid, maar het is wel een schijnzekerheid. Dat zie je ook terug in de tweejaarlijkse bevolkingsprognose van het CBS. De prognoses fluctueren nogal over de jaren heen. Dat is logisch want we kunnen de ontwikkelingen van vandaag niet automatisch doortrekken (extrapoleren) naar de toekomst. Bijvoorbeeld, we weten hoe oud de huidige bevolking is, we kennen de leeftijdsopbouw van de bevolking, we weten op welke leeftijd mannen en vrouwen op dit moment dood gaan, maar wat is de levensverwachting van de groep die nog een tijdje te leven heeft? En hoe ontwikkelt de vruchtbaarheid van vrouwen zich? Nog ongewisser ligt het bij de migratiecijfers, die soms erg van jaar tot jaar verschillen, afhankelijk van de mate van ellende in de wereld. Of van de snelheid van de eenwording van Europa. Gevolg: als we een aantal jaren een hoge immigratie hebben gehad, verwacht het CBS in 2040 een hoger bevolkingstal dan wanneer de immigratie een paar jaar op een laag pitje heeft gestaan.

Het is de reden waarom onderzoekers veel liever met scenario’s werken. Ze weten dat de toekomst te onzeker is om één toekomst te voorspellen. Ze werken liever enkele mogelijke toekomsten uit. Elk scenario heeft zijn eigen puntschattingen. En die puntschattingen te zamen geven bandbreedtes. Daarmee wordt zichtbaar dat de toekomst onzeker is en zich moeilijk laat voorspellen. Dat is een groot voordeel, boven die ene prognose.

Toch bieden ook scenariostudies schijnzekerheden. En ik ben die meer gaan zien, naarmate de WLO meer betekenis kreeg. Eerlijk gezegd had ik bij die presentatie in 2006 nimmer gedacht dat de WLO zoveel gewicht zou krijgen in de beleidsvorming in Den Haag. Voor mij was de presentatie een moment van grote opluchting. De WLO-werkgroep is jaren bezig geweest voordat alle cijfers per scenario waren ingevuld. Als lid van de stuurgroep had ik steeds weer de taak om de meningsverschillen tussen de drie planbureaus over voorlopige conclusies bij te leggen. Was het nu wel of niet denkbaar dat ‘we’ Kyoto niet zouden halen? Ging de Randstad zich nu wel of niet in Oostelijke richting uitbreiden? Één conclusie bleef me vooral bij: de gehele werkgroep tastte vaak volledig in het duister. En dat is nu eenmaal het geval als je grip te krijgen op de toekomst.

Een half jaar voor de afronding van de WLO schreef ik nog een brief aan mijn collega-directeuren van de twee andere planbureaus: als de WLO niet binnen een half jaar zou zijn afgerond zouden wij ons uit het project terugtrekken. Ons management had er geen zin meer in dat we zoveel capaciteit kwijt waren aan een project dat nogal eens doelloos ronddobberde op de drie frames van drie planbureaus. Mijn brief bleek later voor alle partijen een moment van opluchting: godzijdank, we gaan afronden.

Hoe anders was de sfeer na die presentatie in september 2006. Terwijl alle prognoses voor de onderzoekers in zacht potlood werden geschreven, om ze de volgende dag weer te kunnen uitgummen, werden voortaan alle mkba’s op de keiharde waarheid van de WLO gebaseerd. Zoals gezegd, dat is helaas een ernstige overschatting van de studie. De studie kent veel meer onzekerheden dan zo’n positie als ijkpunt voor toekomstige plannen rechtvaardigt.

Het heeft mijn denken over die ‘onbetrouwbare’ puntschattingen veranderd. Niet dat ze voor mij betrouwbaarder zijn geworden. Wel betwijfel ik of een scenariostudie als de WLO een goed alternatief is. Ik begin te vrezen dat scenariostudies uiteindelijk meer nadelen hebben dan zo’n puntschatting op voorwaarde dat de laatste regelmatig wordt ververst.

Laat ik de problemen en de nadelen van (dit soort) scenariostudies eens op een rijtje zetten:

  • Om de onzekerheid van de toekomst enigszins te reduceren nemen de scenariostudies twee basisonzekerheden als uitgangspunt. Voor de WLO was het fundamenteel onzeker of de globalisering zou doorgaan, en of we van een verdere verschuiving van publiek naar privaat mochten uitgaan. Deze twee basis onzekerheden (driving forces) leiden uiteindelijk tot vier verschillende scenario’s. In het scenario Global Economy zou zowel de globalisering als de verschuiving van publiek naar privaat zich voortzetten. In Regional Communities zou het tegenovergestelde gebeuren. Vervolgens is het aan de onderzoekers om binnen zo’n scenario de toekomst verder in te vullen. Maar waarom werd gekozen voor deze twee basisonzekerheden? Geen idee. Omdat economen gepreoccupeerd zijn door beide vraagstukken? Waarom niet de klimaatverandering, die in de prognoses in feite is genegeerd? Waarom niet de inkomensongelijkheid, die pas na Piketty weer op de agenda kwam? Hier is mijn eerste bezwaar tegen scenariostudies: de keuze van de driving forces is gewoon uiterst subjectief.
  • Als een keuze voor de driving forces is gemaakt, kunnen de scenario’s verder worden ingevuld. Daarbij doen zich twee problemen voor. Ten eerste doen we hier niks anders dan het maken van puntschattingen (op welk punt prognoses nou juist tekort schoten). Puntschattingen zijn bovenal op extrapolaties gebaseerd. Trendbreuken kunnen we nu eenmaal niet voorspellen. Zo miste de WLO die ik in 2006 presenteerde, de trendbreuk in het autogebruik, die zich al in 2005 aandiende. Nee, ik stond te vertellen dat de groei in de automobiliteit pas na 2020 zou afvlakken. Wel zouden de files afnemen na 2010 kunnen, wanneer het rekeningrijden zou zijn ingevoerd. Zoals bekend werd het rekeningrijden nooit ingevoerd.
  • Bij scenariostudies doet zich nog een tweede, veel groter probleem voor. Bij een ‘normale’ prognose neem je de huidige situatie en de huidige trends als uitgangspunt en voorspel je hoeveel inwoners Nederland telt in 2040. Maar in een scenariostudie ga je een stap verder: je doet voorspellingen in een veronderstelde toekomst: stel dat de wereld verder globaliseert en dat het primaat is aan de markt hoe zal het dan gaan met de natuur? Dan gaat het niet alleen meer om het extrapoleren van trends (en het missen van trendbreuken), maar vaak ook om een geloof. Of laat ik het wetenschappelijker zeggen: een paradigma. Zo bepaalde het paradigma van de planbureaus dat de hoogste economische groei zich zou voordoen als globalisering en marktwerking het zouden winnen van de nationale grenzen en een sterke publieke sector. We zitten inmiddels sinds 2008 in de derde recessie, als ik de tel niet ben kwijtgeraakt. Zelfs economen zijn het erover eens dat de ongebreidelde globalisering van de financiële markten een belangrijke oorzaak zijn geweest van de kredietcrisis van 2008. Ik heb dan toch liever de schijnzekerheid van een sobere puntschatting die een trendbreuk mist dan de schijnzekerheid van een wetenschapper die zich op drijfzand begeeft.
  • Het idee van bandbreedtes in plaats van puntschattingen is op het eerste gezicht sympathiek. Bandbreedtes suggereren immers meer onzekerheid en onzeker zijn we over de toekomst. Maar welke bandbreedtes moeten we eigenlijk hanteren? De afstand tussen de twee uiterste scenario’s? Op het eerste gezicht lijkt dat heel logisch. Maar waarom zouden de waarden tussen de uitersten waarschijnlijker zijn dan de waarden buiten de uitersten, als je vier willekeurige toekomsten hebt uitgewerkt? Dat zou alleen gerechtvaardigd zijn als de scenario’s op ordinaal niveau zijn gekozen, zoals voor de scenario’s voor de klimaatverandering geldt. Maar dat was bij de WLO helemaal niet het geval. Dus ook die bandbreedtes op zich verschaffen in de WLO een schijnzekerheid.
  • Onderzoekers houden van scenario’s, beleidsmakers hebben er in hun hart een hekel aan. Onderzoekers weten dat zekerheden niet te geven zijn, beleidsmakers hebben moeite om te gaan met onzekerheid. Ze blijven vragen welk scenario het meest waarschijnlijk is. En als de onderzoekers daarop geen antwoord willen geven, bestaat vaak de neiging bij beleidsmakers om de uitersten minder waarschijnlijk te achten en zich te baseren op de ‘middelste’ scenario’s. Dat kunnen we de onderzoekers niet verwijten, maar het bepaalt wel de relevantie van scenariostudies. [Overigens is alles beter dan beleidsmakers die denken dat ze een politieke keuze moeten. “Ik wil dat scenario”. “Nee, meneer, mevrouw, daarvoor zijn toekomstscenario’s niet bedoeld.” “Toch wil ik dat de toekomst er zo uitziet”.]
  • Ten slotte vergen scenariostudies veel tijd. De WLO dateert van 2006, de vorige studie, de EFO, dateerde van 1997. En de planbureaus zijn inmiddels, het is 2014, weer begonnen met een nieuwe scenariostudie, terwijl de WLO in feite met de kredietcrisis van 2008 de prullenbak in kon. Ik denk dat die lange termijn bij scenariostudies onvermijdelijk zijn. Het bedenken van aannames kost immers veel tijd. Tegelijkertijd gaan sommige ontwikkelingen razendsnel. De toekomst is nu. We hebben gewoon niet de tijd om jaren over een scenariostudie te doen.

Alles afwegende heeft Nederland meer aan de bevolkingsprognoses van het CBS, de puntschattingen die elke twee jaar worden ververst, dan een scenariostudie als de WLO. En als ik eerlijk ben vind ik die puntschattingen van het CBS nog minder interessant dan de trends waarop ze zich baseren. Juist door regelmatig de prognoses te herhalen kom je trendbreuken snel op het spoor. En wordt snel duidelijk waar de paradigma’s van de wetenschappers niet meer dan paradigma’s zijn.

Zonder scenario’s geen mkba’s

Maar als we geen toekomstscenario’s meer zouden hebben, hoe moet het dan met de mkba’s? De maatschappelijke kosten- en batenanalyses. Die zijn toch altijd op scenario’s gebaseerd? Dat is waar, hoewel het me verbaasd dat al die mkba’s toch op één cijfer uitkomen. Het is tegelijkertijd geen enkel probleem, omdat je een mkba natuurlijk even gemakkelijk op één puntschatting kan baseren als op vier.

Belangrijker is dat de bezwaren die ik heb tegen toekomstscenario’s in nog sterkere mate pleiten tegen een mkba. Niet alleen is de mkba gebaseerd op één of meer scenario’s. Op het drijfzand van de scenario’s wordt ook nog eens een briljante rekenexercitie uitgevoerd, die hoogst interessant mag zijn, maar ons tegelijkertijd nog verder wegvoert van de realiteit. Daarmee is de mkba-exercitie niet zinloos, zeker niet. Als we de uitkomsten van een mkba maar niet heilig verklaren. Maar laat ik eerst proberen de voor- en nadelen van de mkba op een rijtje te zetten.

Ik begin met de voordelen:

  • Het instrument brengt verbreedt en verdiept het debat. Het gaat niet alleen meer om de kosten en de directe opbrengsten, maar ook over de bredere maatschappelijke kosten en baten. Bovendien wordt geprobeerd om die kosten en baten in werkelijke euro’s te vertalen. ‘Goed voor het milieu’ moet worden vertaald in opbrengsten door verminderde uitstoot CO2. ‘Goed voor de bereikbaarheid’ moet worden vertaald in minuten reistijdwinst en reistijd wordt gerelateerd aan value for time.
  • Het instrument zuivert het debat, en dat blijkt ook, grote projecten halen het niet meer zonder een positieve mkba. Al is een uitweg altijd mogelijk. Zie het volgende voorbeeld. In 2013 moest € 6,4 miljard worden bezuinigd op het MIRT, het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Wegen, spoorwegen, bruggen, tunnels en wat dies meer zij voor de komende 16 jaar. De kabinetsformatie had een korting van € 2,4 miljard opgeleverd (einde FES) en het compromis over het schrappen van de inkomensafhankelijke zorgpremie nog eens € 4 miljard. In kleine kring ging men zich op het departement beraden. Hoe komen we tot een korting van € 6,4 miljard? Iemand opperde om uit te gaan van de MKBA’s die immers toch voor alle projecten voor handen waren. Iemand opperde dat de uitkomst misschien niet zou overeenstemmen met de wensen van de minister. Om die reden besloot men om aan de minister te vragen welke tunnels en wegen wat haar betreft beslist moesten doorgaan. Die projecten (waaronder de Blankenburgtunnel) werden voortaan ‘robuuste’ projecten genoemd. Die stonden voortaan boven de wet. Voor de prioritering van de overige projecten was de MKBA bepalend. Kijk, daarom ben ik een voorstander van MKBA’s. Om enige orde aan te brengen in het politieke gelobby rondom tunnels en snelwegen. En om persoonlijke opvattingen van ministers wat meer in het gareel te krijgen met het algemeen belang.

Maar er zijn ook nadelen:

  • Achter de voordelen van het instrument van de MKBA gaan overigens een belangrijk nadeel schuil: een mkba is veel minder objectief dan nog wel eens wordt gesuggereerd. Zo maakt het nogal uit welke nulvariant wordt gekozen. In 2012verscheen een mkba over de IJmeerlijn. In de nulvariant werden de beoogde 60.000 extra woningen voor Almere meegenomen, terwijl volstrekt onduidelijk is of van die 60.000 extra woningen ooit sprake zal zijn. Op dit moment, in 2014, heeft Almere een vertrekoverschot, hetgeen niet meteen spoort met een beoogde groei met 3.000 woningen per jaar. Ander voorbeeld: periodiek wordt gesteggeld over de hoogte van de discontovoet in de mkba. Hoe hoger de discontovoet, hoe kleiner de betekenis van de maatschappelijke baten op lange termijn (de kosten en baten worden immers omgerekend naar contante waarde). Uit het feit dat bij de pensioenen met een veel lagere discontovoet wordt gerekend, blijkt al dat de hoogte van de discontovoet gewoon een politieke keuze is, hoe netjes ook verantwoord door een commissie van wijzen.
  • Veel overwegingen krijgen geen plek in een mkba, of worden als pro-memorie-post afgedaan. PM-posten zijn aardig, maar worden in de definitieve optelsom niet meegenomen. Vooral op het oude VROM werd nogal eens geklaagd over het feit dat mkba’s te weinig recht deed aan de ‘zachte waarden’. Ruimtelijke kwaliteit, biodiversiteit, leefbaarheid, dat soort zaken. Overigens hebben de voorstanders van de mkba hier een goed tegenargument.Ten eerste mag de ‘uitkomst’ van de MKBA, dat ene cijfer, de uiteindelijke beslissing nooit dicteren en ten tweede kan verder onderzoek ongetwijfeld meer mogelijkheden vinden om baten en kosten te monetariseren.
  • Mijn belangrijkste bezwaar ligt nu juist bij dat monetariseren. Dat mensen hun preferenties alleen op de markt tot uitdrukking brengen. Dat hun betalingsbereidheid (voor natuur, voor groen, voor biodiversiteit, voor landschappelijk schoon) alles zegt over hun preferenties. De fundamentele misvatting dat een perfecte markt een betere weergave is van onze voorkeuren dan verkiezingen. Terwijl verkiezingen nu juist aanvullende informatie verschaffen. Ook als iemand niet bereid is om elke dag € 1 te betalen om een natuurgebied te betreden, kan hij de maatschappelijke baten van het natuurgebied veel hoger inschalen. En kan hij ook bereid zijn om collectief daaraan veel meer bij te dragen dan die ene euro per dag. Een burger is meer dan een consument. En mijn grote probleem met MKBA’s is dat burgers tot consumenten worden gereduceerd.
  • Ten slotte wordt het gekleurde instrument van de mkba vaak nogal politiek gebruikt dan wel misbruikt. Ik heb me in de Rijks Planologische Commissie, een roemrucht ambtelijk voorportaal, dan ook altijd geërgerd aan vertegenwoordigers van ‘Financiën’ die een project op voorhand afwezen omdat de mkba ‘negatief’ was. Geen discussie verder nodig.

Wat leren deze voor- en nadelen? Ten eerste een mkba is erg informatief, maar dat geldt meer het denkproces dan de uitkomst. Die uitkomst is te ‘vervuild’ om als uitgangspunt van beleid te nemen. Maar wie met name dat denkproces laat zien, inclusief alle aannames, verrijkt en zuivert het politieke debat. Bepaalde argumenten kunnen voortaan niet zo maar meer worden geponeerd. Andere argumenten winnen aan gewicht. Dus: de denkexercitie is interessant, niet de uitkomst.

Daarmee is de conclusie nogal vergelijkbaar met de conclusie die ik eerder trok over scenario’s en prognoses. Bij prognoses is vooral het analyseren van de trends interessant en nuttig, bij mkba’s het analyseren van de argumenten. In beide gevallen zou de uitkomst, die ene puntschatting bijzaak moeten zijn.

Adaptief zijn

Daarmee komt de focus meer te liggen op het ‘nu’ in plaats van op een verre toekomst. Op het ontdekken van de ontwikkelingen die zich nu voordoen in plaats van op het voorspellen van een onzekere verte. Daar hoort ook een andere manier van sturen bij: adaptief.

Adaptief is één van de nieuwe woorden van Den Haag. Sinds een paar jaar moet alles adaptief en doen we alles adaptief. Ik ben daar blij mee. Niet met die hype, maar wel met dat streven naar adaptief beleid. Wat is adaptief beleid? Er zijn veel definities. Ze komen er allemaal op neer dat je je beleid beter steeds kan aanpassen, naar gelang de ontwikkelingen, dan je voor 30 jaar vast te leggen.

Er zijn twee belangrijke aanleidingen voor het Ministerie van IenM om ‘adaptief’ te worden. Ten eerste het Deltaprogramma, het omvangrijke programma om Nederland beter te beschermen tegen stijging van de zee en van de rivieren. De commissie Veerman had zich gebogen over de gevolgen van de klimaatverandering voor Nederland en had gepleit voor een Deltaprogramma. Nu al moesten harde afspraken worden gemaakt voor de verre toekomst. Gelukkig was Deltacommissaris Wim Kuijken, die leiding moet geven aan het programma, meteen een stuk pragmatischer. Hij wilde zich niet vastpinnen op plannen voor een verre toekomst. Wat hem betreft gingen we gewoon aan het werk en zouden we de komende jaren naar bevind van zaken blijven handelen. Precies wat adaptief beleid inhoudt. Uitgaan van onzekerheden. Beseffen dat de snelheid van de zeespiegelstijging onzeker is. Nooit beslissingen nemen waarvan je later spijt kan krijgen. Beter kleine stapjes en de mogelijkheid om je beleid aan te passen, dan werken aan een grand design. Als je de ontwikkelingen maar goed in de gaten houdt.

Ook bij het mobiliteitsbeleid spreken ze tegenwoordig vaak over adaptief beleid. Al is de situatie daar wel anders. We weten dat de zeespiegelstijging (door de verandering van het klimaat) zal plaatsvinden, alleen weten we niet hoe snel. Bij de automobiliteit gingen we altijd uit van een (oneindige) groei, maar sinds 2005 maakt het aantal autoreizigerskilometers pas op de plaats, terwijl de bevolking sindsdien nog wel duidelijk is gegroeid. Of de groei ooit weer aantrekt is onduidelijk. Ook hier is adaptief beleid wijs beleid: niet meteen uitgaan van schijnzekerheden, maar eerst maar eens rustig afwachten hoe de automobiliteit zich ontwikkelt. Dus niet meteen besluiten dat er nooit meer nieuwe wegen nodig zijn. Maar ook niet blijven doorgaan met het aanleggen van nieuwe wegen. Als de groei van de automobiliteit niet meer terugkomt, kunnen we dat geld beter aan andere dingen besteden. In dat opzicht is het ook wel boeiend dat het Ministerie van IenM spreekt over adaptief beleid, terwijl tot 2028 nog 35 miljard wordt gereserveerd voor de uitbreiding van het wegennet.

Het is niet zo van belang of het begrip echt nieuw is. Wetenschappers hebben al jaren geleden voor adaptief beleid gepleit. De toekomst is nu eenmaal intrinsiek onzeker en daarom moet je in het beleid altijd rekening houden met onzekerheden. Het beleid moet zich altijd kunnen aanpassen aan gewijzigde omstandigheden. Daarnaast is het de vraag of het adaptieve beleid van tegenwoordig fundamenteel anders is dan het incrementele beleid waarover Lindblom al sprak in de jaren 60. Dat beleidsmakers zich altijd voornemen om zich op de lange termijn te richten, maar dat de praktijk bestaat uit kleine en soms hele kleine stapjes, afhankelijk van de veranderende omstandigheden. Lindblom beweerde zelfs dat dat juist goed was. De toekomst was zo onzeker dat je beter kleine stapjes kan zetten dan ‘synoptisch rationeel’ te plannen voor een verre toekomst. Gelukkig hebben anderen deze theorie later weer aangepast. ‘Lindblom’ kan ook verzanden in stilstand. Het is beter om kleine stapjes te maken in een bepaalde, gewenste richting.

Adaptief beleid vraagt vijf dingen:

  • een beeld van een waarschijnlijke toekomst (dat steeds moet worden bijgesteld)
  • een beeld van een gewenste toekomst (dat ook steeds wordt bijgesteld, alleen al omdat er soms een ander kabinet komt)
  • het monitoren van de huidige ontwikkelingen
  • een open houding voor die ontwikkelingen (het ministerie van IenM had iets te veel moeite om te onderkennen dat de groei uit de automobiliteit was verdwenen; iedereen heeft overigens ook recht op zijn eigen blinde vlek)
  • het zetten van kleine stappen in het licht van de huidige ontwikkelingen in de richting van die twee bewegende ‘punten op de horizon’: wat we wensen en wat we verwachten.

Anders leren

Deze andere manier van sturen gaat voor mij samen met een andere manier van leren. Tastend en zoekend. Dat staat nogal haaks op het denken bij de overheid (niet op de praktijk!). Men denkt veelal dat een probleem eerst tot op het bot moet worden geanalyseerd, dat de toekomst zo helder mogelijk moet worden beschreven en dat dan pas een wijs, goed onderbouwd, besluit kan worden genomen. Maar waarom zouden we niet meer experimenteren en variëren? En op die manier aan de weet komen welke richting het beste kan worden gekozen?

Ik moest aan dat onderscheid denken bij het lezen van een recent rapport van de WRR: Met kennis van gedrag beleid maken. Het rapport had een roemruchte voorganger: De menselijke beslisser. Een voorstudie van de WRR uit 2009. Het was een verzameling essays van gedragswetenschappers die op grond van uitgebreide gedragswetenschappelijke studies aantoonden dat het gedrag van de burger maar zelden rationeel is, terwijl de overheid in haar beleid vaak uitgaat van een rationeel kiezende burger. Het blijkt dat burgers allerlei bias hebben bij het verwerken van informatie, dat ze moeite hebben om in hun gedrag rekening te houden met de verre toekomst en dat ze zich veel aantrekken van wat andere mensen doen. Op verzoek van de secretarissen-generaal is dat allemaal nog eens mooi en helder samengevat in een echt Rapport. Zo krijgen deze inzichten nog meer bekendheid en nog meer gewicht.

Er is wel één groot verschil met de Voorstudie. In een Voorstudie kan je nieuwe inzichten aanreiken, in een Rapport moet je erbij zeggen wat je ermee moet doen. Zo gaat dat bij de WRR. En hier word ik minder enthousiast. Persoonlijk zou ik na al die relativering van de rationaliteit van het menselijk gedrag kiezen voor een relativering van het beleid. Jongens, laten we eerlijk zijn: die mensen reageren soms zo onvoorspelbaar dat we beter een stapje terug kunnen doen. Zo niet de WRR. Die kiest voor de aanval en voor aanscherping van het beleid. Departementen moeten meer ‘gekwalificeerde gedragsexperts’ aanstellen, die vroeg in het beleidsproces moeten worden ingeschakeld. Het IAK (een Haagse bijbel met regels voor het opstellen van wetten) moet worden aangescherpt opdat de achterliggende beleidstheorie beter wordt ‘geëxpliciteerd’. En door checks and balances moeten de gedragswetenschappelijke voeding en toetsing worden ‘afgedwongen’.

Eerlijk gezegd: ik geloof er niet in. Hoe verfijnd moet het beleid wel niet worden, als we van geval tot geval moeten inschatten hoe burgers werkelijk op beleidsmaatregelen zullen reageren? Bovendien: we weten helemaal niet hoe burgers in concrete gevallen reageren. We weten vooral dat ze lang niet altijd rationeel reageren op overheidsbeleid. Herman van Gunsteren sprak ooit heel wijs over ‘de ongekende samenleving’. Als het over de afwegingen van burgers gaat, heeft hij nog steeds gelijk. En misschien moeten we deze ‘ongekendheid’ ook wel koesteren. Willen we echt weten hoe mensen mensen hun keuzes maken?

Achter het denken van de WRR gaat een vorm van leren schuil, die nu juist in dit soort onzekere omstandigheden niet erg handig is. In de bestuurskunde spreken we over A/I-leren versus V/S-leren. Analyse + instructie versus variëteit + selectie. In het eerste geval leidt een steeds verdergaande analyse tot een steeds verfijndere instructie. Precies wat de WRR hier lijkt voor te staan. In het tweede geval probeert de overheid op verschillende manieren haar doelen te bereiken en bekijkt in de praktijk welke maatregel het meeste effect heeft. Naar mijn inschatting past hier V/S-leren. Laten we maar proefondervindelijk kijken wat werkt.

Misschien is het voor sommigen wat teleurstellend, zo’n combinatie van adaptief beleid en leren door te proberen. Het gaat veel minder over verre toekomsten en over grote gebaren. Maar de verre toekomsten laten zich slecht voorspellen, en de grote gebaren uit de 20e eeuw zijn mij nogal slecht bevallen. Ik merk bij mezelf een voorkeur voor kleinere stappen die op draagvlak in de samenleving kunnen rekenen. Politiek gedragen. En inderdaad, dat is een persoonlijk standpunt.

Zonder overheid geen zelforganisatie

oktober 5, 2014 by  
Filed under artikel

 

Armoede en armoedeval 

De opdracht aan de commissie was tomeloos saai, het eindresultaat staat me nog steeds voor de geest. Ergens halverwege de jaren 90 werd ik voorzitter van een interdepartementale commissie die zich moest buigen over de ‘harmonisatie van het inkomensbegrip bij de inkomensafhankelijke regelingen’. Ik begrijp nog steeds niet helemaal waarom ik aan dat verzoek heb voldaan. Achteraf was ik blij dat ik het had gedaan. Er broeide al snel iets in de commissie. Acht departementen waren vertegenwoordigd, de jonge Coen Teulings zat er namens Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De slimme economen (of is dat een tautologie?) waren in de meerderheid.

Omdat niemand het formele onderwerp van de commissie kon boeien, ontstond een discussie over voor- en nadelen van inkomensafhankelijke regelingen. En het leuke van zo’n commissie is dat je samen verder komt dan ieder afzonderlijk. Zo trokken we de zware conclusie dat inkomensafhankelijke regelingen meer nadelen dan voordelen hebben. Dat was een schokkend bericht in die tijd (en zou nog steeds een schokkend bericht zijn). Veel politici, en dan met name politici ter linker zijde, denken dat inkomensafhankelijke regelingen een hele kosteneffectieve manier zijn om armoede tegen te gaan en om (arme) burgers tot goede zaken te verleiden. Je geeft het geld alleen aan de mensen die het nodig hebben, mooier kan toch niet. Maar dat blijkt een schijnwereld, vooruitlopend op de rest van het verhaal: een schijnwereld binnen de systeemwereld van het beleid.

Wat zijn dan de nadelen van inkomensafhankelijke regelingen? Ten eerste: je doelgroep laat zich moeilijk omschrijven. Zie bijvoorbeeld de huurtoeslag, die indertijd nog huursubsidie werd genoemd. Door alle betrokkenen werd de huursubsidie vooral gezien als een instrument om de armoede te bestrijden. En omdat de meeste mensen in armoede ook in een huurhuis woonden, was de toeslag aan de hoogte van de huur gekoppeld. Dat gold voor ongeveer 900.000 gezinnen. Tegelijkertijd leefden 300.000 huishoudens in dezelfde armoede in een koophuis. Aan hen ging de ondersteuning voorbij. Beleid baseert zich op categorieën. En categorieën vormen een uitsnede uit de werkelijkheid. Soms komt die uitsnede aardig overeen met de bedoeling, soms minder.

Ten tweede: niet-gebruik. In een democratische rechtsstaat is het geven van subsidie terecht aan allerlei regels gebonden. Ook die regels maken deel uit van de systeemwereld van het beleid. In de leefwereld van de burgers worden die regels niet allemaal begrepen en onderkend. Mede daardoor maakte indertijd 30% van de mensen die formeel recht hadden op huursubsidie, daarvan geen gebruik. Ze vroegen het gewoon niet aan. Ze hadden vroeger eens tevergeefs een minimumpas aangevraagd en met die huursubsidie zou het wel net zo gaan. De systeemwereld van het beleid houdt helemaal geen rekening met niet-gebruik. In die wereld is de burger rationeel, en zal hij toch heus wel zijn geld ophalen. Dus: terwijl 1,2 miljoen huishoudens in armoede leefden, werden met de huursubsidie maar 600.000 gezinnen bereikt.

Ten derde: armoedeval. Er was nog een misschien wel veel groter bezwaar verbonden aan de inkomensafhankelijke regelingen. Elke sector leek zijn eigen inkomensafhankelijke regeling te hebben en niemand lette op het cumulatieve effect. VROM had de huursubsidie, waarvan Ad Melkert op Sociale Zaken en Werkgelegenheid de grootste verdediger was. Op WVC had je de kinderopvang, op OCW de studiefinanciering. En de gemeenten scholden de minima de lokale lasten kwijt. Elke regel verstoorde op zich al de arbeidsmarkt, maar al die regels bij elkaar hadden een verwoestend effect. Als je een uitkering had én de vruchten genoot van een aantal inkomensafhankelijke regelingen was je wel gek om een baan aan te nemen onder 130% van het minimumloon. Omdat de winst van het loon in feite geheel teniet werd gedaan door het inhouden van al die voordeeltjes voor de onderkant. De armoedeval. Ja, dat is nu de armoedeval ten voeten uit. Door al die heel goed bedoelde inkomensafhankelijke regelingen werden werklozen vastgezogen aan hun uitkering.

Er waren nog meer nadelen, maar die zijn hier minder relevant: paternalisme (waarom wel kinderopvang en geen bier en patat?) en verstoring van markten (mensen boven de armoedegrens brachten hun kinderen bij de grootouders). Waar het me hier omgaat is het contrast tussen de systeemwereld van het beleid en de leefwereld van de (arme) burgers. En zelfs in ons onderzoek konden we als Haagse denkers niet helemaal loskomen van die systeemwereld. Want ook wij konden die armoedeval alleen maar vanuit het systeem verklaren en niet bewijzen hoe de armoedeval zich in de praktijk openbaarde. Ik herinner me dat er alleen onderzoek bestond naar de kosten van een baan (kleding bijvoorbeeld), hetgeen de armoedeval alleen maar versterkte.

Systeemwereld

Ze zijn van Habermas, die twee begrippen: systeemwereld en leefwereld. Om mij mag je ook spreken over bestuurlijke werkelijkheid en maatschappelijke werkelijkheid. Maar het begrip systeemwereld is wellicht toch iets scherper: de wereld van beleid brengt zijn eigen systeem aan in de werkelijkheid. Die werkelijkheid wordt gesegmenteerd (door beleidscategorieën), die werkelijkheid wordt sectoraal beleefd en die werkelijkheid kent zijn eigen regelsystemen, waarin de burger al gemakkelijk verdwaalt.

Je kan ook spreken over de logica van de organisatie versus de logica van de omgeving. Daarmee geef je goed aan dat de drie verschijnselen op zich heel logisch zijn. De overheid kan zelfs niet zonder. Als de overheid beleid wil voeren zal ze in een rechtsstaat helder moeten omschrijven waarop het beleid betrekking heeft en rechten en plichten helder in regelgeving moeten verankeren. Maar bizar is het soms wel.

Mijn vrouw en ik bezitten in Zeeland een huis, waar we vaak zijn. Voor ons een plek in de rust van de polder. Om ons heen staan nog 100 andere vergelijkbare woningen. Twee daarvan zijn van Duitsers die hun woning als ‘vakantiewoning’ gebruiken en het ook als zodanig verhuren. De rest wordt permanent bewoond. Als wij er toevallig in de vakantie zijn, is het doodstil op ons recreatiepark. Nee, toch zijn het geen normale woningen. Voor de overheid zijn het recreatiewoningen, hoewel men op departementen ook spreekt over ‘tweede woningen’. Het gaat zelfs zover dat als ik op het internet mijn postcode opzoek, ik de vermelding krijg ‘logiesfunctie’. Niet vreemd, want ook postcodes horen tot de systeemwereld. Maar hoe in strijd met de maatschappelijke werkelijkheid.

Er was eens een minister, Sybilla Dekker, die dit onderscheid uit de systeemwereld tussen eerste en tweede woningen maar onzin vond. Ze wilde van het onderscheid af. Ze had natuurlijk helemaal gelijk. In kwaliteit is er tegenwoordig helemaal geen verschil meer tussen eerste en tweede woningen. Beter gezegd: onze huizen in Zeeland zijn beter dan het gemiddelde huis in het oude dorp. Maar de beleidswereld wilde er niet aan. Ik heb in die tijd vele bizarre argumenten gehoord waarom het niet zou kunnen. Bijvoorbeeld omdat: de huizen niet voldoen aan de regels van het Bouwbesluit. Als men ergens niet permanent woont mag de trap steiler zijn. Mijn tante van 93 had er tot haar dood geen moeite mee. Onze huizen waren ook gebonden aan een bepaalde maximale inhoud. Maar huizen elders zijn veel kleiner. Bouwkundig is het onderscheid tussen eerste en tweede woningen inmiddels volledig achterhaald. Bijvoorbeeld omdat recreatiewoningen vaak zijn gelegen in de buurt van een natuurgebied. Je zou zeggen dat permanente bewoning te schadelijk is voor de natuur, maar dat is vaak niet het argument. Het juiste argument is: omdat de woning zo mooi gelegen is, moeten meer mensen ervan gebruik kunnen maken. De woning moet worden verhuurd. En dat bereik je blijkbaar door de eigenaar te verbieden er het hele jaar te zitten. Bijvoorbeeld omdat de woningen in waarde zouden stijgen als ze voortaan wel permanent bewoond mogen worden. En ook dat zou onrechtvaardig zijn.

Intussen worden tweede woningen op veel plekken in het land permanent bewoond. Tot grote tevredenheid van de bewoners. De tijd van de tochtige en muffe ‘zomerhuisjes’ ligt al weer ver achter ons. Een recreatiewoning is altijd een vreemde categorie geweest, maar de samenleving is inmiddels zo veranderd dat het een schijnwoord is geworden. Het verwijst niet meer naar de leefwereld, maar leeft slechts voort in de systeemwereld van het beleid. Vandaar ook de wonderlijke argumentatie om het onderscheid tussen eerste en tweede woningen formeel niet op te heffen.

Ook de regels horen bij de logica van de organisatie. En wetten zijn niet alleen een instrument van de overheid, maar juist ook een waarborg voor de burger. Een waarborg tegen willekeur. Het is de verdienste van de democratische rechtsstaat dat niet de uitvoerder bepaalt of iemand voor subsidie in aanmerking komt, maar dat de wetgever bepaalt welke beleidscategorieën voor die subsidie in aanmerking komen. En gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Alleen zijn burgers zo ongelijk in hun vermogens om met de staat om te gaan. Bureaucratische vaardigheden zijn vaak onmisbaar om duidelijk te maken dat je een gelijk geval bent. Hierbij doet zich een boeiende paradox voor. Om het systeem rechtvaardiger te maken zien we vaak een verdere differentiëring van regels en categorieën. Maar hoe meer differentiatie, hoe groter de onzekerheid en hoe groter de beleidsvrijheid voor de uitvoerend ambtenaar. En het is de vraag hoe rechtvaardig een systeem is dat burgers afhankelijk maakt van de toevallige ambtenaar die als hun ‘case-manager’ is aangewezen.

Tenslotte: ook sectoraal hoort bij de logica van de organisatie. Het is ondenkbaar om dit land integraal, vanuit één departement te besturen. Zo heeft het voorstel van mijn commissie om alle inkomensafhankelijke regelingen te integreren in de belasting het ook niet gehaald. De regering is in al die jaren niet verder gekomen dan het besluit om de huurtoeslag door de Belastingdienst te laten uitvoeren. De gevolgen zijn bekend. Maar het was natuurlijk ook niet de bedoeling van mijn commissie om al die verschillende regelingen door de Belastingdienst te laten uitvoeren. Het was onze bedoeling dat er een generiek armoedebeleid kwam, los van de voorzieningen en los van de nadelen die aan al die inkomensafhankelijke regelingen waren verbonden.

Overigens heeft een sectorale benadering, ja zelfs verkokering, ook een functie. Door de verschillende belangen in verschillende departementen onder te brengen, is de kans groter dat ze beter worden gearticuleerd. Voordat VROM en Verkeer en Waterstaat waren gefuseerd was het ondenkbaar geweest dat DG Milieu niet betrokken zou zijn geweest bij de verhoging van de maximale snelheid op snelwegen tot 130 km/uur. Na de fusie bleek het mogelijk. Ik ken de bezwaren en ik begrijp de bezwaren tegen verkokering. Maar als verkokering vooral een weerspiegeling is van de tegengestelde belangen die in de samenleving bestaan, is er niks op tegen en heeft het zelfs meerwaarde.

De onvermijdelijke systeemwereld heeft wel nare gevolgen

De systeemwereld heeft dus iets ‘logisch’, het is onvermijdelijk dat er een ‘bestuurlijke werkelijkheid’ ontstaat naast de ‘maatschappelijke werkelijkheid’. Maar daarom hoeven we de gevolgen nog niet te ontkennen. En we zouden ook meer kunnen doen om de negatieve gevolgen van de kloof te verkleinen.

Inkomensafhankelijke regelingen zijn allemaal goedbedoeld: kansen geven, armoede bestrijden op een kosteneffectieve manier. Wie wil dat niet? En toch zien we dat de nadelen groter zijn dan de voordelen. Nog veel erger: elke kabinetsformatie worden er weer nieuwe inkomensafhankelijke regelingen bedacht. Op papier lijkt het zo eerlijk en zo rechtvaardig. Zo sociaal en sterk. Het is ook opvallend dat er wel veel bezwaren tegen het sociale leenstelsel zijn ingebracht vanwege de mogelijk preventieve werking, maar niet tegen de verstorende werking van het systeem op de arbeidsmarkt. Volgens het plan krijgen studenten geen studiefinanciering meer, maar gaan ze geld lenen dat ze na hun afstuderen moeten terugbetalen afhankelijk van de hoogte van hun inkomen. Velen zijn bang dat daarmee een dam wordt opgeworpen voor kansarmen, die zoveel schulden niet aandurven. En ik hoor niemand over het verstorend effect van het terugbetalen van de lening voor de arbeidsmarkt. Het nieuwe stelsel beloont immers het niet-maken van carrière. Precies wat inkomensafhankelijke regelingen altijd doen.

De systeemwereld van het beleid verstoort dus onze leefwereld en lang niet altijd in de richting die is beoogd. Herman van Gunsteren sprak in dit verband lang geleden al over de ongekende samenleving. Door een systeemwereld in te richtingen denken we dat we de leefwereld van burgers kennen. Maar dat is maar de vraag. We kennen vooral onze systeemwereld. En als we proberen te meten of het beleid in de leefwereld effect heeft, meten we ook heel vaak de effecten die het beleid binnen de systeemwereld heeft. Ik geef twee voorbeelden.

Politici zijn dol op ‘inkomensplaatjes’. Het CPB rekent door wat de maatregelen van het (nieuwe) kabinet betekenen voor de inkomens van ‘de mensen’. Modaal gaat er 0,2% op vooruit, de AOW-ers gaan er zelfs 0,4% op vooruit. Iedereen begint te beseffen dat dit soort cijfers interessant zijn voor de politieke retoriek, maar in feite natuurlijk niks zeggen. Wat zijn AOW-ers? Zijn dat mensen die alleen maar AOW ontvangen of zijn het alle mensen die AOW ontvangen, dus ook de babyboomers met hun aardige vermogens (40% van de gepensioneerden heeft momenteel een vermogen van minimaal € 2 ton). De verschillen binnen de categorie zijn gewoon te groot, waardoor die enkele percentages geen enkele zeggingskracht hebben. Om die reden schetst het CPB tegenwoordig een ‘puntenwolk’. Er worden soorten AOW-ers onderscheiden, vele soorten. Dat is een interessante verbetering, maar nog steeds gaat het om categorieën binnen de systeemwereld.

Het tweede voorbeeld is simpeler, maar misschien nog sprekender. Ik had eens een gesprek met de directeur van het CPB. We spraken over inflatie en in welke mate in de inflatiecijfers de kwaliteitsverbetering van de producten wordt meegenomen (denk aan de laptop die elk jaar beter is, maar bijna altijd evenveel kost). Het ironische antwoord van de directeur: er is niks aan de hand als wij dezelfde definitie hanteren als het CBS, want wij voorspellen niet de toekomst, ‘wij voorspellen alleen wat het CBS volgend jaar zal vinden’.

In werkelijkheid heeft de overheid natuurlijk veel last van die ongekende samenleving, van het niet voldoende kennen van de samenleving. Wie de samenleving onvoldoende kent, kan moeilijk effectief zijn. Het cynische is wel dat de overheid ook moeilijk achteraf kan vaststellen hoe ineffectief het beleid is geweest, omdat de samenleving zo slecht wordt gekend.

De maatman

Dat is de ene kant van de medaille: de overheid zit zo vast in zijn eigen systeemwereld dat de samenleving maar slecht wordt gekend. De andere kant: op hun beurt begrijpen burgers soms nauwelijks waar de overheid mee bezig is. Een hele goede vriendin van me zit gedeeltelijk in de WIA, wat vroeger de WAO was. In het begin van 2014 kreeg ze een brief van het UWV. Dat ze in 2008 € 6.000 te veel had ontvangen. Dat ze het moest terugbetalen. Als ze binnen twee weken betaalde, hoefde ze maar € 3.000 over te maken. Ze maakte de afweging dat € 3.000 veel geld is. Dus eerst maar betalen en daarna vragen waarom ze eigenlijk moest betalen. Een bevredigend antwoord op die laatste vraag heeft ze nooit ontvangen. Of men kon de papieren niet meteen vinden, of men wist het ook niet. Op de vraag wie dan besloten had dat er een tekort was van € 6.000, kwam in ieder geval geen antwoord. De discussie eindigde na maanden in het toezenden van vele papieren, die voor een academisch gevormde vrouw niet te begrijpen waren. Het symbool van de systeemwereld van het UWV is de ‘maatman’. Iedereen die in de WIA ‘zit’ heeft een maatman, een maat voor alle dingen. Geen idee wat het is? Ik ook niet.

Wie een overheid wil, krijgt een systeemwereld. Het is onvermijdelijk. Maar het is goed om aandacht te hebben voor de nadelen. Ik besef: dat is bijna beledigend voor al die gemotiveerde medewerkers die oprecht de publieke zaak willen dienen. Dat is helemaal niet mijn bedoeling. Ik heb juist veel respect voor hen. Maar door de hardnekkigheid van de systeemwereld kunnen beleidsmedewerkers wel erg in de fout gaan. Onlangs maakte ik nog een leergang voor beleidsmedewerkers van een departement mee waarin de docent zich aan het einde van de dag enigszins wanhopig afvroeg of zijn cursisten voor elk denkbaar probleem van de burgers een oplossing wilden bedenken. Of ze zich nooit afvroegen of die burgers die problemen misschien zelf beter zouden kunnen oplossen. En of ze wel zeker wisten dat de burgers de hen toegedichte problemen ook werkelijk hadden.

Eenzelfde gevoel bekruipt me als beleidsmedewerkers over ‘beleidsknoppen’ gaan praten. Aan welke knop kan ik draaien om het probleem op te lossen? Alsof de hele wereld een systeem is, dat met knoppen vanuit een departement valt te bedienen. Het vervelende is dat de systeemwereld van het beleid inderdaad zo is te bedienen. Maar of daarmee de leefwereld van de burgers ook wordt bereikt, is maar zeer de vraag.

Zonder overheid geen zelforganisatie

‘Van systemen naar mensen’. Onder deze vlag wordt er gewerkt aan de decentralisatie van de jeugdzorg, de AWBZ en de participatiewet. Wat een prachtige illustratie van het bovenstaande verhaal. Maar het logo zegt meer. Ten eerste: de beleidsmakers zijn zich erg bewust van de kloof tussen de systeemwereld en de leefwereld van mensen. Ten tweede: ze willen die kloof overbruggen. Ten derde: ze hebben geen benul hoe groot de kloof is. Ten vierde: ze beseffen onvoldoende dat een zekere afstand tussen beide wereld onvermijdelijk is en zelfs gewenst. Eerlijk gezegd hoef ik de overheid niet op mijn verjaardag.

Natuurlijk, het is erg positief dat de overheid zich bewust is van het onderscheid tussen de twee werelden, de systeemwereld en de leefwereld. Maar het heeft geen zin om te doen alsof we wel zonder kunnen. In dit verband is de discussie over ‘zelforganisatie’ heel boeiend. Het is een woord wat je even moet proeven. Je moet even doen alsof je nog nooit in Den Haag bent geweest. Je bent bestuurslid van je hardloopclub of je bent voorzitter van de weekendcommissie van je orkest. En dan hoor je voor het eerst in je leven het woord ‘zelforganisatie’. De maatschappij organiseert zichzelf. Maar het woord ‘zelf’ heeft alleen betekenis in het licht van een ander. ‘Wij hoeven het niet te doen, ze doen het zelf’. ‘Gemeente, we willen het zelf doen.’ Zonder overheid is er geen zelf, en is er geen zelforganisatie. Dan organiseren burgers zich gewoon.

Toch is het goed dat beleidsmakers oog krijgen voor ‘zelforganisatie’, voor de wijze waarop mensen zich organiseren in hun eigen leefwereld. Die aandacht is overigens niet altijd zonder eigen belang. Zelforganisatie wordt namelijk nog wel eens verengd tot die situaties waarin de bevolking taken op zich neemt die voorheen de verantwoordelijkheid van de overheid waren. Zo kom je in bijna elke presentatie over zelforganisatie ‘de Nieuwe Leeszaal’ uit Rotterdam-West tegen. Een leeszaal die is opgezet door particulieren (zelforganisatie), nadat de overheid de wijkbibliotheek had gesloten. Is het uit een soort van schuldgevoel dat deze vormen van zelforganisatie vooral door overheidsdienaren worden bejubeld? Doet zich een vergelijkbaar fenomeen voor bij het bejubelen van de ‘energieke samenleving’ door beleidsmakers die zien dat de overheid zelf op tal van terreinen te weinig voortgang boekt?

Ik word helemaal huiverig als diezelfde overheid, die publieke taken laat liggen dan wel heeft afgestoten, vormen van zelforganisatie wil gaan initiëren. Justus Uitermark stelde mijn cursisten eens de vraag waarom de overheid denkt zelforganisatie te kunnen organiseren, als zij zelf al niet eens in staat is om de publieke taak te behartigen waarvoor die zelforganisatie verantwoordelijk zou moeten worden. Een moeilijke vraag. Om te beantwoorden. Is zelforganisatie door anderen te organiseren? Of is dat nu juist een contradictio in terminis?

Maar er gaat een nog ingewikkelder vraag achter schuil. Willen we dat de overheid de organisatie van de leefwereld ter hand neemt? Je kan zeggen: die systeemwereld van de overheid beïnvloedt permanent de leefwereld van burgers. Dat klopt. Habermas sprak ooit over de kolonisering van de leefwereld. Maar hier gaat het toch wel een stap verder. Mag de samenleving niet zelf besluiten wat haar te doen staat als de overheid om legitieme redenen besluit om bepaald publieke taken niet meer te uit te voeren?

Achterin de klas

Het schijnt dat Sander Dekker als staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap onlangs zelfs een week lang achterin de klas is gaan zitten. De klas dacht de hele week dat die aardige krullebol een stagiaire was. Hij zat er niet voor het eerst. Hij en zijn collega Jet Bussemaker doen heel veel moeite om te zien hoe hun beleid in de praktijk uitpakt. Dat is zeer te loven. Ze willen daarbij niet alleen afhankelijk zijn van de koepels en de bonden die het middenveld tussen school en departement bevolken. Ze willen in de leefwereld van de klas zien hoe de maatregelen uitpakken. En wat er in het algemeen schort aan het onderwijs.

De bewindspersonen zoeken de leefwereld van de klas op. Maar wat gaan ze met hun ervaringen doen? Leiden die tot nieuwe beleidsmaatregelen? Vertalen ze hun ervaringen uit de leefwereld weer naar hun eigen systeemwereld? Of concluderen ze dat die maatregelen uit de systeemwereld al jaren dezelfde doelen beogen, en dat die doelen ondanks al die beleidsmaatregelen blijkbaar nooit helemaal zijn bereikt? De bewindspersonen van OCW zijn toch niet zo wereldvreemd dat ze achter in de klas vooral zitten te bedenken aan welke beleidsknoppen ze bij thuiskomst moeten gaan draaien?

Toch is de systeemwereld je wereld als beleidsmaker. Als je er vies van wordt om aan beleidsknoppen te draaien, moet je een andere baan gaan zoeken. Wel kan je beginnen met heel goed te analyseren wat de dominante factoren zijn in die leefwereld van de klas. Ik denk dat Jet en Sander goed zullen zien dat het onderwijs primair niet door de verantwoordingsbureaucratie van de Inspectie maar door de betrokkenheid van de docenten een succes kan worden. Professionele en betrokken leerkrachten trekken het onderwijs. Collegialiteit en vertrouwen zijn daarbij belangrijk. De oprukkende systeemwereld in het onderwijs lijkt deze basiswaarden eerder aan te tasten dan te ondersteunen. Misschien is daarom het losdraaien van de beleidsknoppen in het onderwijsveld (systeemterm) wel het beste antwoord.

Andere cultuur

Het dilemma van de systeemwereld en de leefwereld kan per definitie niet worden opgelost. Daarvoor is het een dilemma. Maar beide werelden kunnen wel meer in evenwicht met elkaar worden gebracht. Zowel het opgaan in de systeemwereld (denken dat je vanuit een departement het onderwijs kan fine tunen), als het vereenzelvigen met de leefwereld (achter in de klas gaan zitten) bieden geen oplossing. De systeemwereld moet meer recht doen aan de leefwereld van de klas. Voor mijzelf zou ik enkele voorzichtige conclusies trekken:

  • beleidsmakers zien nogal eens te veel problemen en willen te vaak die problemen voor anderen oplossen;
  • beleidsmakers (politici en ambtenaren) hebben te vaak de neiging om het beleid vanwege allerlei legitieme principes verder te differentiëren naar categorieën, terwijl generiek beleid vaak veel minder nadelen heeft (niet voor niets is er na elke tien jaar weer dringend behoefte aan een vereenvoudiging van het belastingstelsel);
  • beleidsmakers moeten zich veel meer bewust zijn van het feit dat hun eigen termen soms maar moeizaam passen op de werkelijkheid van de burgers;
  • in het algemeen zou prudentie een heel goed uitgangspunt zijn: prudentie met de burger en prudentie met de professional, bijvoorbeeld;
  • de ongekendheid van de leefwereld vraagt vaak om een andere manier van leren; daarover gaat het volgende hoofdstuk.

Al deze richtingen wijzen niet in de richting van een andere structuur van het departement [in dat verband valt nog even te denken aan de vaak moeizame pogingen om tot één loket te komen voor bedrijven of tot één loket voor die ene vraag van de burger (dakkapel)]. Ze wijzen vooral in de richting van een andere cultuur. Een nog grotere opgave dus.

Leiderschap: richting, vertrouwen en kwaliteit

juli 22, 2014 by  
Filed under artikel

Op zoek naar houvast in het departement

Het overkwam me drie keer in de tijd dat ik Chief Scientist was. Dat één of twee collega’s mijn kamer binnenkwamen om eens met me te praten over hun ‘kennisnota’. In drie jaar tijd was blijkbaar op drie plekken binnen het departement de behoefte opgekomen om een kennisnota te schrijven. En in alle gevallen meende men dat de Bestuursraad de nota uiteindelijk zou moeten goedkeuren. De eerste nota was al in concept klaar. Ik had er toevallig weet van gekregen en vroeg de SG om de nota nog even langs mij te leiden, voordat er een besluit over werd genomen in de Bestuursraad. Ik meende in die tijd nog dat er iets onherroepelijks zou gebeuren als een nota door de Bestuursraad was goedgekeurd. Ik kwam al snel terug van die gedachte.

Het was een onbegrijpelijke nota. Ik nodigde de auteur uit om eens met me te komen praten. Het was een heel vriendelijke man. Na wat inleidende kout vroeg hij: “Wat vind je ervan?”. Ik had geleerd dat je bij slecht-weer-gesprekken meteen duidelijk moet zijn. Dus zei ik: “Ik vind het helemaal niks”. Waarop mijn gesprekspartner pardoes zei: “Ik ook niet”. Iemand in zijn directie had ooit bedacht dat er een kennisnota zou moeten voor het hele departement. Een stagiaire had er een half jaar aan gewerkt. Mijn gesprekspartner had het nog een jaar op zijn bureau laten liggen en toen nog wat komma’s verschoven. Het resultaat lag nu bij mij. Hij was blij dat ik het ook niks vond en vroeg me de afhandeling over te nemen. Ik stemde toe. Na zijn opgeluchte vertrek legde ik de nota ergens op mijn bureau, met de intentie om hem daar voor eeuwig te laten liggen. Ik werd in het jaar daarna gebeld nog een paar keer gebeld door zijn directeur. Of hij de nota kon afvinken? Na die paar telefoontjes heb ik er nooit meer wat van gehoord.

Wat is nu zo boeiend aan deze anekdote? Ten eerste dat op de werkvloer allerlei dingen worden bedacht, die het hele departement regarderen, terwijl de Bestuursraad (ons hoogste orgaan) op geen enkele wijze bij het initiatief is betrokken. Ten tweede dat men blijkbaar het idee heeft dat zo’n nota wel door de Bestuursraad moet worden vastgesteld. Dat de nota pas betekenis (rechtskracht? krijgt als het hoogste orgaan de nota heeft vastgesteld. Wat er daarna gebeurt lijkt niet relevant. Ten derde dat een toevallige Chief scientist blijkbaar net genoeg macht heeft om de nota af te schieten voordat hij in stelling kan worden gebracht. Ten vierde dat er een directeur is die zijn hiërarchische verantwoordelijkheid serieus neemt.

Ik gaf eerder al aan dat een dg mij meteen geruststelde toen de Bestuursraad een besluit had genomen dat mij betrof maar me helemaal niet zinde. Ik moest me niet sappel maken over besluiten van de Bestuursraad. Als je ze vergat, kwam niemand erop terug. We doen dus blijkbaar alsof het departement hiërarchisch is, conform het organogram dat elk departement trots op zijn website laat zien. De werkelijkheid is veel ingewikkelder. Bestuurskundigen spreken graag over een netwerk van actoren als de hiërarchie verdwenen is. Actoren die allemaal min of meer afhankelijk van elkaar zijn voor het bereiken van hun doelen. Maar zo is het nu ook weer niet. De dg is niet afhankelijk van het hoofd postzaken voor het bedienen van de minister en minister is in staat om een niet-functionerende dg met een simpele mededeling uit haar gezichtsveld te verwijderen.

Een departement is een boeiende mengvorm van hiërarchie en netwerk. En elk departement kent zijn eigen mix. Het zou goed kunnen dat VROM het minst hiërarchisch was van alle op dat moment bestaande departementen. Als Chief scientist kreeg ik bezoek van vele collega’s met fantastische ideeën (waarvoor ik blijkbaar moest worden gewonnen), van wie ik me altijd afvroeg: zou deze man een baas hebben? En: zou deze baas afweten van deze hobby? En als directeur van het Ruimtelijk Planbureau, een voortzetting van de Rijksplanologische Dienst met andere middelen, maakte ik wel heel bijzondere staaltjes van de cultuur van VROM mee. Zoals gemeld, toen ik binnenkwam als nieuwe directeur, waren er al 15 departementale medewerkers naar het nieuwe planbureau overgeplaatst. Ik kreeg niet direct het gevoel dat men op een directeur zat te wachten. Er was zelfs een lange lijst van mensen opgesteld die ik maar eens moest gaan opzoeken. De dienstauto reed voor en bracht me elke dag ver weg.

Maar dat paste niet zo goedbij mijn karakter. Mijn secretaresse, ook met een lange geschiedenis binnen VROM en tegelijkertijd van goud, kwam me na een aantal maanden dan ook waarschuwen. “Wim, ik moet je toch zeggen dat jij anders functioneert dan we bij de RPD van de dg gewend waren. De dg was altijd buiten en onder de stilzwijgende belofte dat wij ervoor zouden waken dat hij niet over een bananenschil zou struikelen, liet hij ons verder met rust. En jij laat ons niet met rust”. Overigens hadden de medewerkers ook daar wel iets op gevonden. Zo hoorde ik dat een projectleider zijn onderzoekers had toevertrouwd: “Maak je niet zo druk over Wim, ik zorg wel dat we hem zo af en toe een bot toewerpen.” Het was een doodgoede man, hij vertolkte slechts de cultuur die hij op VROM gewend was.

Terug naar VROM. Hoeveel hiërarchie, hoeveel netwerk? Het valt niet in percentages uit te drukken. Er was evident sprake van hiërarchie bij sommige bezigheden. De beantwoording van Kamervragen, het vullen van de tas van de minister voor het weekend, de voorbereiding van de Ministerraad op vrijdag. Al dat subtiele werk, dat zo goed door een directie Bestuursondersteuning wordt geregisseerd. En let ook op al die ambtenaren die in de deur hangen van hun dg, met de vraag wat de uitkomsten van hun project zouden moeten zijn.

Maar daar staat veel tegenover. De meeste dg’s beschouwen de vergadering van de Bestuursraad als corvee. Veel van die dingen die dg’s roepen naar die ambtenaren in hun deurpost komen uiteindelijk niet aan. En veel projecten die door de dg’s zijn geëntameerd blijven steken omdat de werkvloer niet weet wat ze met het onderwerp aan moeten en de dg eigenlijk ook niet. Bovendien: heel, heel veel wordt uiteindeljk gewoon op de werkvloer bedacht. Ook dat merkte ik al als directeur van het Ruimtelijk Planbureau. Zo werden bijna alle departementale onderzoeksvragen op de werkvloer bedacht. Via mijn eigen werkvloer kwamen ze bij mij. Als ik die vragen ter sprake bracht bij de dg van het departement, wist hij in 9 van de 10 gevallen nergens van. Nooit van gehoord. “Oh, willen ze dat?”

Het is logisch dat de werkvloer niet braaf doet wat de leiding vraagt. Of op zijn minst: veel meer doet dan de leiding vraagt. De agenda’s van de dg’s en de directeuren zitten zo dichtgeplamuurd dat ze nauwelijks tijd hebben om werkelijk leiding te geven. De dg’s hollen uren per week achter de minister aan, naar de minister toe of bellen met de minister. Een dg kwam eens vloekend en zwetend mijn kamer binnen en zei: “Wim, ik heb het eens nagerekend maar ik zit twee volle dagen, twee volle dagen bij dat mens op de kamer.” Toen ik een paar dagen met dezelfde dg een afspraak bij de minister had, verliet hij ijlings de kamer toen ik naar binnen ging en kermde: “Ik moet me even poederen”. Vlak daarna zat hij alweer braaf en met een ernstig gezicht aan de tafel van de minister.

Wat belangrijker is: ambtenaren zijn mondige mensen. Mondige professionals, die eigenwijs zijn, en hun vak verstaan. Waarom zullen ze zich van de wijs laten brengen door zo’n manager van de ABD die niet van de inhoud is, maar alleen van het proces. (“Laat hem lekker dat proces doen, dan bedenken wij wel wat er moet gebeuren.”)

De huidige ambtenaar laat zich inderdaad nog maar moeilijk vergelijken met zijn collega van enkele decennia gelden. En dat geldt al evenzeer voor het werk zelf. Het aloude routinewerk dat vroeger zo dominant aanwezig was in bureaucratieën is met de computer voor een groot deel verdwenen. Veel ambtenaren voeren geen routineklussen meer uit, maar denken vooral na, ook als ze bij de uitvoering zitten. Uitvoering van beleid is vaak even politiek en strategisch als de beleidsvoorbereiding. Van ambtenaren wordt steeds meer gevraagd zelfstandig te denken. Dat kunnen ze en dat doen ze dan ook.

Het is niet alleen logisch, het is ook gewoon beter. Dat het departement de ouderwetse hiërarchie loslaat. Hoe zou je kunnen inspelen op een complexe en veranderende samenleving als je het stuur geheel in handen geeft van die enkeling aan de top? Een lerende organisatie veronderstelt dat iedereen de ruimte heeft om te leren. Dan kunnen er fouten worden gemaakt. Dan kan via van trial and error duidelijk worden wat de juiste weg is. Als in de politiek eenzelfde traject wordt gevolgd, kunnen ambtenaren en politiek elkaar versterken.

Bovendien is intrinsieke motivatie een cruciale factor voor succes. Als de werkvloer niet gemotiveerd is, zal er weinig zinnigs het departement verlaten. Omgekeerd: juist als ambtenaren intrinsiek zijn gemotiveerd voor het werk dat ze doen, zullen ze goede prestaties leveren. Niet door het stellen van targets verbeter je het werk van professionals, maar door het vergroten van hun plezier in het werk. En dat bereik je door mensen meer verantwoordelijkheid te geven. Zoals Sennett uitgebreid heeft beschreven: het ontwikkelen van vakmanschap vraagt om ruimte voor reflectie, vraagt om de kans om te experimenteren en te kunnen leren van gemaakte fouten.

Het netwerk behoeft een kader

Het is dus begrijpelijk én goed dat de professionals van de werkvloer steeds bepalender zijn voor de output van een departement. Hun intrinsieke motivatie is van groot belang voor het succes van het departement. Dat stelt ons voor een nieuwe vraag: waarvoor zijn professionals intrinsiek gemotiveerd? Toch niet alleen voor hun eigen hobby’s? Dat kan een interessant ideeënlandschap opleveren, maar het is de vraag of het in de richting gaat die door de politieke leiding wordt gewenst. Het zei gezegd: in dat opzicht heb ik op VROM wel eens te veel hobbyisme gezien.

Tegelijkertijd hebben die jaren op VROM me ook veel over ‘leren’ geleerd. Ik sprak eerder al over leren in de vorm van analyse + instructie en leren in de vorm van variëteit + selectie. A/I-leren versus V/S-leren. In het eerste geval analyseer je eerst het probleem (grondig) om vervolgens te beslissen welke richting we allemaal op gaan. In het tweede geval probeer je verschillende richtingen uit, om uiteindelijk in de praktijk te beslissen welke richting de voorkeur verdient. VROM organiseerde feitelijk vaak variëteit maar vergat nogal eens te selecteren. Mensen bedachten leuke dingen en soms geen leuke dingen. Maar te weinig werd gezegd: nu houden we even op met die niet-leuke dingen.

Het is tijd voor een tussenconclusie. Ik stel vast dat het tegenwoordige departement een bijzondere, en in ieder geval niet optimale mix is van hiërarchie en netwerk. Ik stel ook vast dat versterken van de hiërarchie eerder averechts zal werken. Dus: we moeten de leiding binnen het departement zodanig veranderen, dat het netwerk beter gaat functioneren.

Het is immers goed dat een departement uit zelfstandige en minder zelfstandige professionals bestaat, maar die zelfstandigheid behoeft wel een kader. En daarom is ook op een departement een leiding onmisbaar. Maar geen hiërarchische leiding die verordonneert. Of nog erger: een leiding die aangeeft wat ondergeschikten niet mogen doen. Of een leiding die een hiërarchisch systeem in stand houdt waarin de het einde van de dag niet kan worden gehaald zonder het ophalen van parafen.

[Onlangs hoorde ik op het RIVM nog weer eens een hoogopgeleide onderzoeker zeggen: “Dat heeft mijn baas mij verboden”. Ik was verrast dat deze vorm van leiding geven in een dergelijk hoogwaardig instituut nog voorkwam. Elke leidinggevende weet toch hoe belangrijk het is dat zijn mensen gemotiveerd zijn en wat demotiveert er meer dan iemand iets te verbieden? En wat is er tegen als iemand er iets bij doet, als zijn ‘eigenlijke’ werk ruimschoots op orde is?]

Ook aan mij dus de taak om het positief te formuleren. Het gaat er niet om wat de leiding van een departement niet moet doen, maar wat het wel moet doen:

  • het moet richting geven: wat is het domein van het departement en in welke richting moet beleid worden ontwikkeld;
  • het moet ervoor zorgen dat er binnen die missie de juiste mensen worden aangesteld;
  • het moet de medewerkers motiveren door vertrouwen te geven en ruimte om nieuwe initiatieven te ontwikkelen en nieuwe vragen op te pakken;
  • het moet richting geven door geslaagde initiatieven door te zetten en te belonen en initiatieven die binnen het departement uiteindelijk geen meerwaarde hebben, te stoppen;
  • het moet de kwaliteit van het werk binnen het departement bewaken; niet door elk project van een eigen keurmerk te voorzien, maar door elk project bloot te stellen aan kritiek van collega’s, van deskundigen en van de samenleving. En door de medewerkers te motiveren om te blijven leren.

Richting

In 2008 maakte ik de overstap van het Ruimtelijk Planbureau naar het departement van VROM. De overstap leek groot. Dat had in ieder geval te maken met de schaal. Al die duizenden mensen in dat gebouw, met zo’n kantine waar al die ambtenaren aanschuiven aan lange rijen tafels. Mijn rol was natuurlijk ook wezenlijk anders. Van directeur naar observator. Er was veel moeizame hiërarchie, met die archaïsche afspraak dat de minister je altijd en overal kon roepen. Het gevolg was dat jezelf uit een leuk gesprek kon worden weggeroepen, maar de kans was groter dat de dg met wie je net een leuk gesprek voerde, naar de minister moest hollen. Ja, ooit leerde een secretaresse me bij de WRR al: ‘laag komt bij hoog’. Goed om te weten.

Er was ook veel moeizame hiërarchie omdat de leiding steeds dacht dat er iets van hen werd verwacht en medewerkers ook gingen denken dat de leiding soms iets moest zeggen. Zo startte ik ooit met enkele mensen een project over ‘de stad’. Het departement deed veel met de steden. Maar daarbij leek elke synergie te ontbreken. In Rotterdam was het DG Ruimte bezig met het Centraal Station en met Stadshavens, het DG Wonen, wijken en integratie met Rotterdam Noord en met Feijenoord en de Kop van Zuid. Die gebieden grensden aan elkaar, maar de rijksambtenaren leken de stad netjes te hebben opgedeeld.

Mijn project werd al meteen een ‘succes’. De Bestuursraad en de directeuren vanuit de genoemde DG’s gingen zich ermee bemoeien en ik was zo onverstandig het project aan deze hoge heren over te dragen. Vervolgens kwam er niets meer van terecht. Een half jaar later vroeg een nieuwe dg mij nog eens om naar dat project te kijken en hem te adviseren wat hij met het project moest doen.

Ik maakte bij dit project een wezenlijk fout: ik dacht te hiërarchisch en gaf het daarom over aan de betrokken directeuren. Zij brachten het in een nieuwe projectgroep onder en maakten vervolgens de fout zich steeds weer met het project te willen bemoeien. En zonder de tijd te nemen om eens goed over het project na te denken. Het gevolg was dat de leden van de projectgroep apathisch gingen wachten op de volgende dienstorder en de ‘leiding’ vertwijfeld zocht naar een goede scope voor het project.

Op mijn onderzoeksinstituut ging dat heel anders (en daar gingen andere dingen fout). Er was na een paar jaar zoeken een duidelijke missie. We waren er voor ‘Den Haag’. We wilden dienstbaar zijn aan het beleid door het doen van het onderzoek en door het schetsen van nieuwe beelden. Daarnaast wilden we onafhankelijk zijn. (Ik ga hier even niet in op de spanning tussen onafhankelijkheid en dienstbaarheid.)

De ideeën voor nieuw projecten kwamen uit de departementen of ze ontsproten aan de nieuwsgierigheid van de onderzoekers. De leiding bepaalde of de vraag paste binnen de missie van het instituut en de projectgroep kreeg drie maanden de tijd om te bewijzen dat een mooi antwoord denkbaar was. Als dat bewijs was geleverd, kreeg de projectgroep negen maanden voor afronding van het project. Of het eindresultaat naar ‘buiten’ ging, werd ook bepaald door de leiding. Eén van de leidinggevenden werd aangewezen als supervisor van het project. De supervisor volgde het project op de voet, maar de projectleider was in alle gevallen de baas van het project.

Waarom zou een departement niet zo kunnen werken? De politieke leiding, de ambtelijke leiding en vooral de werkvloer initieert nieuwe projecten; de leiding geeft toestemming voor een voorfase; na een voorfase besluit de leiding of het project doorgaat. En natuurlijk zijn de randvoorwaarden van een beleidsproject (op een departement) anders dan de randvoorwaarden van een onderzoeksproject. Onderzoekers moeten zich houden aan methodologische normen; bij beleidsmakers kan ‘politieke consensus’ een randvoorwaarde zijn. “Maak een nieuwe Omgevingswet en zorg ervoor dat de wet in afstemming met de minister en de andere departementen bij de Kamer wordt ingediend.” Er is een supervisor die de planning in de gaten houdt, er wordt steeds getoetst op kwaliteit, maar de projectleider is de trekker van het project. Niet steeds verantwoording afleggen, niet steeds parafen halen. Niet steeds directeuren of dg’s die een brakke zin willen tussenvoegen. En een alinea doorhalen die ze niet begrijpen omdat ze te weinig van het project afweten. En de directeuren die angstig worden van dit vooruitzicht van het departement als projectorganisatie, kunnen zich vanzelfsprekend ook aanmelden als projectleider. Want in de projecten gebeurt het in de toekomst echt.

Dat je werk steeds weer moet worden afgestemd en goedgekeurd demotiveert. Dat steeds weer mensen ‘boven’ je, die te weinig tijd hebben om je project goed te doorgronden, uit angst alle spanning uit je project halen, demotiveert ook. Wat is er tegen een mislukt project met briljante ideeën? Het is altijd nog beter dan tien vage projecten die de oersoep van het departement uiteindelijk nooit zullen verlaten. En waarom geen creatieve concurrentie creëeren tussen verschillende projecten? Laten de beleidsmakers maar laten zien welk idee het beste is. Afstemming doodt vaak elke creativiteit. Ruimte en concurrentie bieden vaak grote kansen.

Vertrouwen

Pauline Voortman heeft een mooi boek geschreven over vertrouwen in organisaties. Ze is ervan overtuigd dat ‘vertrouwen werkt’, zoals de titel van haar boek dan ook luidt. En haar boek overtuigt, haar onderzoek overigens minder. Ik vat haar boek in samen in drie belangrijke stellingen:

  1. de primaire vraag is altijd: hoe kunnen we ervoor zorgen dat professionals zich aan de inhoud van hun werk kunnen wijden?
  2. daartoe moeten professionals vertrouwen krijgen; door vertrouwen kan je omgaan met onzekerheid en durf je risico’s te nemen,
  3. en in navolging van Sennett: een cultuur van vertrouwen is de voedingsbodem voor een lerende organisatie, een organisatie die zich op duurzame wijze voortdurend aanpast aan veranderende omgeving (in plaats van via steeds opgelegde reorganisaties en fusies)

Hoe geef je als leiding vertrouwen aan al die professionals? Het antwoord zal niet meer verrassen: schep een duidelijk kader en geef oprechte aandacht aan de medewerkers. Bij dat duidelijke kader hoort dat de leiding een heldere richting aangeeft. Waar ben je van, wat wordt hier ‘goed’ genoemd en wat wordt hier ‘niet goed’ genoemd? En bij het duidelijke kader hoort ook dat de werkprocessen duidelijk zijn ingericht en dat de verdeling van verantwoordelijkheden voor iedereen helder is.

In de tijd dat ik bij het Ruimtelijk Planbureau zat, sprak ik bij toeval eens uitgebreid met een directeur van een sociale dienst. Hij had in zijn wereld geleerd dat je medewerkers mar één richting kan meegeven. Zijn probleem was echter dat bij de sociale diensten het beleid aan het loket steeds weer werd aangepast. De medewerkers kwamen uit de tijd dat de bijstand werd gezien als een basisinkomen, als een recht. Daarna werd de bijstand gezien als middel om mensen weer aan het werk te krijgen, daarna werd het gezien als dwangmiddel om mensen een baan te laten zoeken, daarna werd het gezien als onderwerp van grootscheepse fraude, daarna etc., etc.. Hij kon al die beleidswijzigingen wel begrijpen en begreep ook wel dat ook wethouders nog eens hun eigen stempel op de bijstand wilden drukken. Maar tegelijkertijd wist ie dat al die steeds veranderende signalen in een organisatie niet meer aankomen.

Omdat het Ruimtelijk Planbureau in het begin erg veel moeite had om een goed rapport af te leveren, heeft het management ervoor gekozen om maar één lijn uit te zetten: elk afgerond rapport is geweldig, bij voorkeur een rapport waar het beleid wat aan heeft. Ik geef toe: in de eerste jaren lag het accent op het eerste: we moesten leren produceren. En alles stond in dat teken. Het bewust belonen werd er op afgesteld, de prijs voor de beste projectleider ging naar de projectleider die in een jaar meer rapporten had afgerond. En ik stelde altijd de mensen ten voorbeeld die weer een ‘prachtig rapport’ hadden geschreven en in principe was elk rapport ‘prachtig’.

Dit laatste ging zover dat ik in mijn Managementberaad eens het (terechte) verwijt kreeg dat ik mijn lievelingetjes had onder het personeel. We gingen ervoor zitten en ik vroeg de medeleden van het MB ‘mijn lievelingetjes’ op een lijstje te zetten. Daar hadden ze weinig moeite mee. Ik had dezelfde namen in gedachten. Toen de namen op tafel lagen, liep ik naar de kast en zei: “Nu gaan we we kijken hoeveel van onze rapporten door deze acht mensen zijn geschreven.” We kwamen boven de 90% uit. Ja, die mensen verdienden extra zorg en aandacht.

Wellicht hadden we nog de meeste moeite met het helder benoemen van de verantwoordelijkheden en van de inrichting van de werkprocessen. Vaak als er tussen werkvloer en management ruzie ontstond, had dat betrekking op de vraag wie wat had mogen besluiten. Mensen kunnen veel besluiten accepteren, als vooraf maar volstrekt helder is wie een besluit mag nemen. Daarin waren we blijkbaar minder goed.

Pauline Voortman wil terecht meer. Niet alleen een helder kader maar ook oprechte aandacht voor medewerkers, zodat ze steun en ruimte ervaren. Oprechte aandacht geven betekent ook: gevoelens van jezelf en van anderen benoemen, je kwetsbaar opstellen, je fouten toegeven, compassie tonen met anderen, met aandacht luisteren, gefundeerde kritiek op een positieve manier uiten, begrip tonen, niet weglopen als het lastig wordt, niet anderen de schuld geven van eigen fouten, positieve resultaten schetsen, verwachtingen managen, voorwaarden creëren, verantwoordelijkheid nemen. Dat is een hele lange lijst. Het is een gave om zo’n leider te zijn. Het is ook de vraag of alle vereisten voor goed leiderschap in één persoon verenigd kunnen zijn. Daarom is het zo goed om in je managementteam meerdere kwaliteiten verenigd te hebben.

Ik kijk met veel verdriet terug op het overlijden van een jonge collega, wie een auto-ongeluk noodlottig was geworden. Toch kijk ik ook met veel warmte terug op de week die het hele planbureau doormaakte van de zondagavond dat Jan Groen overleed en de vrijdag waarop hij begraven werd. Er is heel veel gesproken in die week, er is gehuild, er is gewoon gewerkt en we stonden allemaal op de begraafplaats. Ik weet niet of het goed is dat ik deze anekdote hier vertel. Ik weet wel dat die week een enorme verbondenheid heeft gegeven die het samenwerken daarna heeft bepaald.

Kwaliteit

Motivatie draagt bij aan de kwaliteit van het werk. Maar hoe groot de intrinsieke motivatie ook is, de kwaliteit van het werk kan altijd beter. Iedereen heeft zijn eigen blinde vlekken. De een heeft meer gevoel voor het proces, de ander meer voor de inhoud. Een derde heeft een goed oog voor de uitvoering van beleid of voor het noodzakelijke draagvlak in de samenleving.

De kwaliteit van het werk verdient dus extra aandacht. Op departementen waren het vroeger de afdelingshoofden, de directeuren en de directeuren-generaal die de kwaliteit van het werk toetsten. En in veel gevallen nog steeds toetsen. Paraaf na paraaf. Dat kan beter. Bovendien is een projectorganisatie een platte organisatie. Veel overbodige schijven kunnen verdwijnen. De parafen-zeef is daarmee ook verdwenen. Ten slotte doet de leiding er goed aan om niet al die rollen te willen vervullen: richting geven, kaders stellen, oprechte aandacht geven en kwaliteit toetsen.

Ik kan het niet laten om nog eenmaal naar de praktijk in het Ruimtelijk Planbureau te verwijzen. Daar hadden we vanaf het begin een Onderzoeksberaad, bestaande uit externen, met hoge status in de wetenschappelijke wereld en in de wereld van de architectuur. Dit Onderzoeksberaad kwam maandelijks bij elkaar om de projecten inhoudelijk te bespreken. Het gaf niet alleen het management ruimte, kritiek van het Onderzoeksberaad had ook veel meer effect. De mening van echte deskundigen woog voor onze onderzoekers en ontwerpers terecht zwaarder dan de mening van het Managementberaad. Beter gezegd: er was geen betere prikkel om hard te werken dan de aankondiging dat je project de volgende maand op de agenda van het Onderzoeksberaad stond.

Waarom doen beleidsmedewerkers niet veel meer aan dit soort kwaliteitstoetsen? Waarom lezen en kijken collega’s van andere afdelingen niet veel meer mee? Waarom worden oud-directeuren en oud-dg’s niet veel meer ingezet voor de begeleiding van projecten? Waarom hebben projecten geen burgerpanel dat de projectgroepleden maandelijks met de voeten op de grond zet? Waarom worden alle beleidsvoornemens niet consequent voorgelegd aan de inspectie en aan de uitvoering? Er wordt al jaren gesproken over ‘van binnen naar buiten’ en ‘van buiten naar binnen’ en nog steeds is het dominante denken gericht op de interne processen. Op de minister, op de dg, op de directeur.

Tot mijn vreugde zie ik binnen verschillende departementen wel communities of practice ontstaan. Verbanden van collega’s die op verwante terreinen werkzaam zijn. Maar het gevaar van communities of practice is hun vrijblijvendheid. Vrijblijvend praten over elkaars ervaringen. Altijd goed, maar het verveelt snel en er komt snel de klad in. Waarom zouden we collega’s van verwante terreinen en collega’s van verder weg geen vaste rol geven in het project? Waarom zijn er ook geen beleidsbrigades van ervaren beleidsmakers die op afroep en zonder voorrijkosten verschijnen om een ochtend mee te denken?

Al met al: de kwaliteit verhoog je vooral door je open te stellen voor kritiek. En het aangename van al die kritiek van collega’s, van burgers, van deskundigen, is dat je onzinnige kritiek altijd terzijde kan schuiven. Helaas kan dat niet als alleen je baas om kritiek wordt gevraagd.

Er zijn nog twee andere terreinen die voor de kwaliteit van het werk van belang zijn: personeelsbeleid en kennismanagement. Ik heb wel eens het gevoel dat de leiding binnen departementen te weinig op heeft met personeelsbeleid. Functioneringsgesprekken worden vaak als een last gezien (als directeur van een planbureau heb ik in die zes jaar niet één functioneringsgesprek gehad met mijn leidinggevende). Benoemingen van nieuwe medewerkers laat men met liefde over aan ondergeschikten. Maar als je geacht wordt richting te geven, moet je juist het personeelsbeleid aangrijpen om mensen te werven en mensen promotie te laten maken die bij jouw richting passen.

Dat zou op een ander niveau ook moeten gelden voor projectleiders (vanuit die mooie gedachte dat we al het werk binnen een departement samenbrengen binnen tijdelijke projecten). Laat projectleiders zelf hun projectteam samenstellen op de gang. Dat is de beste garantie voor kwaliteit. En laat de leiding zich bekommeren om de medewerkers die overblijven. Die moeten niet aan een of ander project worden opgedrongen. Die moeten een opleiding krijgen of een andere baan.

En op kennis, dat intrigerendste onderdeel van de oersoep van beleid en politiek, ga ik in het volgende hoofdstuk in.

Pauline Voortman, Vertrouwen werkt, proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam, 2012.

Dat departement kan (zoveel) beter

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5). 

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8). 

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.

Leiding geven: je mensen moeten gelukkig zijn

april 29, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe moet je je voelen als je de enige directeur in de geschiedenis bent geweest van het Ruimtelijk Planbureau? Laat ik zeggen: het was een eer. Ik heb de moeizame opbouw meegemaakt, de eerste fase van succes en de versnelde ondergang, nadat de politiek had besloten dat vier planbureaus er minimaal één te veel was. Het argument vond ik nogal losjes, maar dat een planbureau voor de ruimte weinig meerwaarde had, kon ik wel delen. Waarmee niet gezegd is dat wij geen meerwaarde hadden.

Omdat het zo’n jonge club was, en we veel zelf moesten uitvinden, was het pioniersgehalte hoog. Dat geeft een speciale band. En bijzondere kansen. Daarbij verzwijg ik niet dat we in de eerste jaren voor een moeilijke afweging stonden: wie hoort hier wel en wie hoort hier niet? Moeilijk ook voor de mensen die ergens anders beter tot hun recht zouden komen.

Die pioniersfase ging gepaard met uitgebreid reisjes van de personeelsvereniging, die door bijna niemand werden overgeslagen. We trokken jaarlijks twee dagen met een bus door het land, op zoek naar interessante ruimtelijke ontwikkelingen. De alcohol vloeide rijkelijk en het kostte moeite om de volgende ochtend iemand te vinden die voor het ontbijt een stukje wilde hard lopen.

Op één van die reisjes en bij één van die flessen wijn zie iemand plotseling in een openhartige bui: ‘Dit is de mooiste baan die ik in mijn leven heb gehad.” Nu kan de wijn aan de openhartigheid hebben bijgedragen, maar dat deze man eerlijk zijn mening gaf, was onbetwistbaar. Ik waardeerde zijn opmerking dan ook erg. Nog blijer werd ik van het vervolg. Er ontstond een boeiend gesprek waarin iedereen het vermelde standpunt bleek te deel. Ik weet het, de directeur zat aan tafel. En de meesten waren de 40 nog niet gepasseerd. Maar dan nog.

Jaren later sprak ik eens met een collega over het werk, zoals je dat gewend bent te doen. Ze was niet tevreden, maar had besloten om niet naar een andere baan uit te kijken. Ze had een simpele en herkenbare redenering. Ze ze: “Er zijn drie dingen waarmee je gelukkig of ongelukkig kan zijn op je werk. De inhoud van het werk, de collega’s en de organisatie. Als je maar met één gelukkig bent, ga ik weg, als je met twee gelukkig bent, blijf ik.” Ze zei er nog iets bij: “Meestal word je niet gelukkig van de organisatie, maar wel van je collega’s en van de inhoud van je werk. Dan negeer je de organisatie maar.”

Beide anekdotes hebben me veel geleerd. Het geluk van de medewerker is het goud van de organisatie. Gelukkige medewerkers doen hun werk goed. Dus om je organisatie goed te laten functioneren moet je eerst ervoor zorgen dat je de juiste mensen aanstelt én vervolgens ervoor zorgen dat deze mensen gelukkig zijn in hun werk.

Iemand bij een gemeente vertelde me eens het verhaal dat hij ooit ergens was benoemd en verrast was over de goede koffie. Zijn baas had vriendelijk gezegd: “Goede mensen, goede koffie”. Het is een prachtig principe. Het is me dan ook volstrekt onduidelijk waarom veel organisaties op de kleine dingen bezuinigen. Koffie, drank, snoep, taart, het kost allemaal niks in vergelijking met één medewerker. En toch gaan die kleine dingen die het leven aangenaam maken, er bij een bezuiniging altijd als eerste uit.

In de jaren 80 was ik directeur van een onderzoeksschool avant la lettré van de Universiteit Leiden. We woonden met deze club boven een keuken-showroom, op een simpele gang met twaalf kamers. We schilderden zelf onze kamers en we hingen kunst op in de gang. Er werd keihard gewerkt, men moest allemaal promoveren. Om 8 uur waren de eersten aanwezig en deden we de vaat van gisteren. Tussen de middag verzorgde één van ons de lunch. Om half 7 ging ik vaak rond met een kar met frisdrank en echte drank. Nootjes. Ik wist dat ze nog een uur zouden doorwerken als op ze op dat tijdstip even werden bijgetankt. We zorgden ervoor dat er op zondag genoeg te eten was en zo werd het op zondagmiddag nog druk op het werk.

Ja, mijn rol als directeur was simpel: ik zorgde dat ze het goed hadden en nam bureaucratisch gezeur bij hen weg. Ik was er voor de community. Ik was ervoor om hen de kans te bieden om met veel plezier aan hun proefschrift te werken. Velen zouden het later ver schoppen in de wetenschappelijke wereld.

Er zijn ongetwijfeld mensen die dit een onwerkelijk en idealistisch verhaal zullen vinden. “Je kan zoiets alleen doen, als je de goede mensen hebt.” Ja, inderdaad. Het aantrekken van goede mensen is ongeveer het belangrijkste dat een leidinggevende kan doen. Als beginnend directeur van het RPB was ik dan ook nogal verbaasd toen mijn eerste sollicitant vertelde dat ze was aangenomen en alleen nog even met de directeur moest kennismaken. Ik heb haar met graagte aangenomen, maar heb daarna ik wel een paar mensen aangesproken. Voortaan leidde ik altijd het tweede gesprek met de sollicitant en was ik altijd betrokken bij de schifting na het eerste. Sommige leidinggevenden lijken vooral geïnteresseerd te zijn in de mensen om hen heen (zijn ze veilig genoeg?). Maar hoe kan je nu weten of je een goede organisatie leidt als je je niet bemoeit met al die andere benoemingen?

Als leidinggevende ben je ook verantwoordelijk voor de mensen die bij nader inzien toch minder goed in je team of in je organisatie passen. Het kan gebeuren. Of omdat jezelf een fout hebt gemaakt of omdat je voorganger een andere visie op de organisatie had. Deze mensen zal je aan een andere baan moeten helpen. Niet alleen voor henzelf, maar ook voor de mensen die wel goed functioneren. Binnen een organisatie is goed bekend welke collega’s onvoldoende functioneren. Door zwakke broeders naar buiten te helpen, geef je derhalve een positief signaal aan je sterren.

Wat zijn goede mensen op een departement? Als ik voor mezelf een omschrijving moet geven: maatschappelijk betrokken, inhoudelijk gedreven, met een groot gevoel voor politieke rationaliteit. Wat zijn goede mensen op een planbureau? Alweer voor mezelf sprekend: goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid.

En weer komt de vraag ongetwijfeld op: is dit nu genoeg voor het laten slagen van een organisatie? Goede mensen gelukkig laten worden? “Moeten we die goede mensen van jou gewoon een beetje laten aan rotzooien?” Ja en nee. Ik denk inderdaad dat ‘goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid’ uit zichzelf een planbureau uitstekend laten functioneren. En ik denk inderdaad dat ‘maatschappelijk betrokken, inhoudelijke gedreven mensen met een groot gevoel voor politieke rationaliteit’ uit zichzelf goede beleidsmedewerkers zijn. Als dit soort mensen gelukkig zijn met hun werk, gaat het goed met de organisatie.

Maar gelukkig maken is niet alleen maar koffie schenken. Goede feedback krijgen maakt onderzoekers én beleidsmakers niet alleen beter, maar geeft hen ook voldoening. Die feedback hoeft niet alleen van de leidinggevenden te komen. Het is nog beter om feedback uit de eigen professionele wereld van onderzoekers en beleidsmakers te organiseren. Binnen het Ruimtelijk Planbureau hadden we van meet af het Onderzoeksberaad, dat eens in de drie weken bij elkaar kwam. Het bestond uit vier tot zes vooraanstaande hoogleraren en één vooraanstaande ontwerper. Ik heb zelden onderzoekers en ontwerpers zo hard zien werken dan als ze weer aan de beurt waren om hun project te presenteren in het Onderzoeksberaad. Ik hoefde alleen het woord te geven en, inderdaad, koffie te schenken. Voor elke onderzoeker en ontwerper is het spannend én een feest om in gesprek te mogen gaan met een topper uit zijn eigen vakgebied.

Er resteert nog één taak voor de directie, voor de leiding van de organisatie. (Ik merk dat ik het woord ‘management’ omzeil, omdat dat woord in mijn beleving inhoudelijk zo leeg is.) Nadenken over de organisatie als geheel. Dat doen onderzoekers ook, dat doen beleidsmakers niet minder. Maar zij moeten de ruimte hebben om zich soms geheel op het eigen werk te concentreren. Die vrijheid heeft de organisatieleiding niet. Aan hen om te blijven nadenken over de dilemma’s waarvoor de organisatie is gesteld.

En als het goed is heeft de organisatieleiding nog voldoende tijd over om aan het primaire proces bij te dragen. Een planbureaudirecteur moet tijd over houden om zelf onderzoek te doen, buiten te spelen en stukjes te schrijven. Anders doet hij of zij zijn werk niet goed.