Vuurtje stoken en de rol van de overheid

januari 7, 2019 by  
Filed under artikel, Geen categorie


In Scheveningen hebben ze het vuur te hoog opgepookt. En burgemeester Krikke zit op de (brand)blaren. Ze heeft al een grondige evaluatie beloofd. Maar zoals dat in een democratie hoort: die evaluatie is al volop aan de gang. Daarvoor hoeven we niet te wachten op een commissie van de burgemeester. 

Waarom is er een overheid? Om publieke belangen te behartigen. Om zaken te regelen die we onderling niet kunnen regelen, maar toch geregeld willen hebben. Wanneer geldt dat? Volgens de economische wetenschap bij collectieve goederen, bij externe effecten en bij verdelingsvraagstukken. Ik vrees dat de economische wetenschap hier meer heeft bij te dragen dan het vak dat ik lang heb gedoceerd, de bestuurskunde. 

In de bestuurskunde heeft al lang de mening postgevat dat de overheid ‘ook maar één van de maatschappelijke partijen is’. Voor de goede orde: die onzin heb ik zelf nooit gedoceerd. Maar ik hoorde het wel overal om me heen. Daar hoorde een heel vertoog bij: horizontalisering van bestuur, netwerken, wederzijdse afhankelijkheden en onderhandelingshuishouding. Met als centrale stelling: de overheid moet niet voor ons beslissen, maar moet met ons gaan onderhandelen. Alleen dan is er draagvlak voor beleid. 

Ik heb niets tegen een overheid die draagvlak zoekt in de samenleving, maar ik heb wel een hekel aan een overheid die zijn verantwoordelijkheid niet neemt. Juist wanneer de samenleving het zelf niet redt én de overheid zich opstelt als ‘één van de partijen’. Laten we eens teruggaan naar de drie redenen die de economische wetenschap aanreikt voor overheidsingrijpen. 

Het klimaat verandert. We zullen iets moeten doen. Maar het heeft weinig zin als alle huishoudens van het gas af gaan, terwijl de industrie CO2 blijft uitstoten. Het klimaat is een collectief goed. Bij collectieve goederen heeft niemand zin om het probleem voor een ander op te lossen. Dus is de overheid aan zet. Toch onderhandelt de overheid nu al een jaar met een aantal partijen over een Klimaatakkoord. Natuurlijk lost dat niets op. Waarom zouden die partijen een standpunt innemen dat hun eigen belang schaadt? Hier hebben we een overheid nodig die iedereen dwingt om bij te dragen aan een beter klimaat.

De pensioenen zijn al jaren verouderd. En al die jaren wordt er in de SER over een nieuw pensioenstelsel onderhandeld. Dat is op zich niet zo vreemd, omdat het om geld van de werknemers gaat. Maar één ding is wel duidelijk: de partijen komen er onderling niet uit. Omdat het ook om een verdelingsvraagstuk gaat. Tussen jong en oud bijvoorbeeld, en tussen werknemers en zzp-ers. En verdelingsvraagstukken worden niet opgelost door onderhandeling tussen partijen. Maar door een overheid die zijn verantwoordelijkheid neemt.

In Den Haag onderhandelt de overheid al jaren met burgers over het ‘vieren’ van oudjaar. De vreugdevuren op het strand zijn daarvan de uitkomst. Over de hoogte van de vuren wordt nog steeds onderhandeld. Met wie? Met de bouwers van de brandstapels. Maar die vuren hebben wel externe effecten. Voor mensen die niet gehoord zijn, maar wel de vonkenregen op hun dak krijgen. En je hebt juist de overheid nodig als de onderhandeling van twee partijen het belang van derden schaadt. Omdat de overheid hier al één van de onderhandelende partijen is, kon zij niet meer optreden voor de mensen haar echt nodig hebben. 

Ja, de bestuurskunde krijgt gelijk: de overheid gedraagt zich vaak als één van de partijen. En de economische wetenschap laat zien dat de overheid daarmee gewoon tekort schiet.

Economen kunnen nog zoveel leren

oktober 31, 2016 by  
Filed under artikel

Wat zouden economen van andere wetenschappen kunnen leren? Dat is de vraag die me (door MeJudice) is voorgelegd. De vraag vooronderstelt een grote kennis van de economische wetenschap. En van de andere sociale wetenschappen, omdat ik er op voorhand vanuit ga dat economen vooral van andere sociale wetenschappen kunnen leren. Die grote kennis heb ik niet. Ik ken wel veel economen. En ik heb met veel economen samengewerkt. Ja, die zou ik wel iets willen leren.

Laat ik niet alleen uit hoffelijkheid starten met de constatering dat ik economen vaak bewonder. Ik geniet enorm van hun scherpte. De kunst om de wereld als wiskunde te beleven. Je komt zelden een econoom tegen die die scherpte mist. Aan die scherpte kan je je laven, als socioloog en zeker als bestuurskundige.
Mijn genieten heeft vooral betrekking op het jongleren van economen binnen de wereld van hun eigen modellen. Maar eerlijk gezegd: dat genieten kan ook gemakkelijk overgaan in irritatie. Die zelfgecreëerde wereld, die geheel in formules valt te vatten, is immers wel een schijnwereld. De modellen pakken een deel van de werkelijkheid en niet het geheel. En zelfs niet de kern.

Laten we nog eens terugdenken aan die befaamde uitspraak van Coen Teulings. Na de kredietcrisis sprak hij als directeur van het CPB de wijze woorden dat “wij deze crisis niet hadden kunnen voorspellen”. Hij bracht het als een nieuwsfeit. Alsof economen de toekomst normaal wel kunnen voorspellen. Voor een socioloog zou een dergelijke uitspraak ondenkbaar zijn. Sociologen weten waarom maatschappelijke processen niet te voorspellen zijn. Onder andere omdat de mens met die voorspelling aan de haal kan gaan. Denk aan de self-fulfilling prophecy van Robert Merton en de dubbele hermeneutiek van Anthony Giddens. Begrijp me goed, ik heb geen enkel probleem met het onvermogen van economen om de toekomst te voorspellen. Wel met hun pretentie dat ze het wel kunnen.

Overigens hadden economen een veel betekenisvollere rol kunnen spelen in het debat over de kredietcrisis als ze meer geïnteresseerd waren geweest in de empirie. Beter gezegd: als de economische wetenschap meer was gebaseerd op empirisch en historisch onderzoek dan op modellen. Ja, wat zou het heerlijk zijn als het CPB bemand zou worden door economisch sociologen. Waarom zijn er eigenlijk zo weinig economisch sociologen? Komt dat door ons verlangen naar helderheid en simpelheid dat wel door de economen en niet door de sociologen wordt bevredigd?

Natuurlijk zullen veel economen zich niet meteen kunnen vinden in de gedachte dat ze in een zelfgecreëerde schijnwereld leven. Ze zullen verwijzen naar het vele onderzoek dat aan hun modellen ten grondslag ligt. Ze doen toch zoveel onderzoek naar multipliers en handelsstromen en noem maar op? Al die gegevens vinden toch hun plek in hun modellen? Dat is allemaal waar. Maar nog steeds is de werkelijkheid geen model. Om de werkelijkheid te kunnen vatten heb je aan modellen nooit genoeg.

en voorbeeld. Onder leiding van het CPB schetsen de planbureaus periodiek scenario’s voor de toekomst van Nederland. Zo ook de WLO-scenario’s van 2006. Ik was er nauw bij betrokken. Aan die scenario’s was veel onderzoek vooraf gegaan, maar uiteindelijk bleef in elke redenering overeind staan dat meer globalisering en meer marktwerking zouden leiden tot een hogere economische groei. De CPB-modellen schreven dat voor. De praktijk was geheel anders. De kredietcrisis die ons op jaren achterstand heeft gezet, werd geheel veroorzaakt door globalisering en marktwerking, met name in het bankwezen. Het was exemplarisch voor het denken van economen. Ze gebruiken de empirie meestal slechts om hun eigen modellen te laden.

Natuurlijk heeft iedereen het recht om op zijn eigen manier de werkelijkheid te duiden. Juist door verschillende perspectieven en verschillende benaderingen te hanteren zullen we die werkelijkheid beter gaan begrijpen. Zo heeft ook het modelleren van de sociale werkelijkheid ongetwijfeld veel wetenschappelijke waarde. Maar waarom te denken dat een model met wetenschappelijke waarde, ook meteen voorschrijft wat je moet doen? Waarom schrijven die economen toch zo gemakkelijk hun recepten uit?

Wie herinnert zich niet de discussie over de noodzaak van bezuinigen na de kredietcrisis. Veel economen meenden dat het kabinet voorlopig minder prioriteit zou moeten geven aan verkleining van het begrotingstekort en beter de economie kon aanjagen door te investeren. Zo ook de vooraanstaande econoom met we ik in die tijd eens discussieerde over het begrotingsbeleid. Ik bracht in dat het politiek altijd erg moeilijk is om mensen van de noodzaak tot bezuinigingen te overtuigen als de bomen tot in de hemel reiken. En dat je om die reden beter kan bezuinigen op een moment waarop iedereen van de ernst van de situatie doordrongen is. De econoom keek mij vriendelijk aan en zei: dat is een politicologisch argument en dat valt buiten onze redenering. Dat was heel eerlijk van hem, maar blijkbaar vond hij het geen probleem om op basis van kennis van een deelaspect de regering over het gehele probleem te adviseren.

Hoewel de economie een sociale wetenschap is, lijken veel economen eerder de habitus te hebben van een wiskundige. Een sociale wetenschapper zal zich altijd blijven afvragen of zijn onderzoek zijn conclusies wel rechtvaardigen. Hoe staat het met de betrouwbaarheid en de validiteit van mijn onderzoek? Wiskundigen kennen daarentegen het eureka-moment van het oplossen van de som. In wiskunde is het antwoord goed of fout. In de sociale wetenschappen is het meer of minder overtuigend of meer of minder plausibel.

Economen zouden ook veel zelfkritischer moeten zijn ten aanzien van de normatieve uitgangspunten van hun modellen. Ik geloof niet in waardevrijheid van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Maar ik geloof wel dat we de sociale wetenschappen verder brengen door de eigen normativiteit zoveel mogelijk terug te dringen en elkaar daarop nadrukkelijk aan te spreken. In dat opzicht heb ik me altijd verbaasd over de maatschappelijke kosten-baten-analyses die in de economenwereld vaak erg geliefd zijn. En mijn verbazing betreft niet alleen het feit dat mkba’s nooit alle kosten en baten in beeld kunnen brengen (dat argument van het verengen van de werkelijkheid tot de mogelijkheden van het eigen model heb ik hierboven genoemd). Mijn verbazing betreft vooral de normatieve gedachte om de betalingsbereidheid van burgers bij het monetariseren van kosten en baten centraal te stellen. Als een huis in de buurt van een bos gemiddeld € 30.000 duurder is dan een huis zonder bos, dan zijn de maatschappelijke baten van een bos € 30.00 x N (aantal huizen). Het CPB meende zelfs ooit dat het investeren in cultuur zin had zolang de grondprijzen erdoor stegen. Ja, als u het niet begrijpt, dan klopt dat.

Die fundamenteel normatieve manier van denken vinden we terug in het denken van (veel) economen over de rol van de overheid. Hun uitgangspunt luidt altijd dat de markt de beste informatie verschaft over de voorkeuren van burgers. En het is met name de rol van de overheid om marktimperfecties weg te nemen. Maar door de markt centraal te stellen wordt de democratie miskend. Ook in het democratisch circuit, in de politiek maken burgers hun verlangens kenbaar. Ja, ook dat gaat met imperfecties gepaard. Maar in de democratie worden de maatschappelijke verlangens van burgers in ieder geval beter zichtbaar dan alleen in de huizenprijzen in een bosrijke omgeving. Het denken vanuit markten, dat economen zo sterk maakt, leidt hier niet alleen tot een verenging van de werkelijkheid, maar ook tot een normatieve vertekening.

In de jaren 90 werd het debat over de rol van de overheid sterk door economen geframed. We hadden vooral te dealen met de niet onderdrukken neiging om de taken van de overheid geheel vanuit imperfecties van de markt te definiëren. En dat is fundamenteel normatief. In het WRR-rapport Het borgen van publiek belang kozen wij voor een andere benadering. Onze stelling was: natuurlijk moet de overheid geen zaken doen die de markt, of beter: de samenleving zelf kan doen. Maar wie de rol van de overheid wil definiëren moet niet starten bij de markt maar bij de verlangens van burgers. De overheid heeft bij uitstek de verantwoordelijkheid nemen voor de behartiging van maatschappelijke belangen die door samenleving en markt onvoldoende worden behartigd. En burgers bepalen welke maatschappelijke belangen we gezamenlijk willen nastreven. Bij het nadenken over publieke belangen is de economische wetenschap ongelofelijk behulpzaam, maar niet bepalend. Niet de economisch wetenschap, laat staan economen, bepaalt wat de overheid moet doen, maar dat doet het volk.

Ja, ik blijf van ze houden. Maar ze zouden hun vak verder brengen als ze wat empirischer werden en wat minder normatief.

 

Economen worden het nooit eens

oktober 22, 2013 by  
Filed under artikel

Ernst van Koesveld doet het weer. Bouwen aan de consensus onder economen. In september 2012 gaf hij al helder aan waarom economen hun strijdbijl zouden moeten begraven. ‘Een eenduidig, tijdsconsistent beleidsperspectief vermindert de kosten van beleidsonzekerheid’, zo schreef hij. En ‘meer consensusvorming onder beleidseconomen, om te beginnen ten aanzien van hervormingen in de reële economie, kan een nuttige bijdrage leveren aan het bieden van perspectief.’ Hij noemde tien onderwerpen waarover economen het toch echt wel eens zijn. In het Prinsjesdagnummer (ESB 4669) vult hij deze consensuslijst met tien andere onderwerpen aan, waarover onder economen consensus zou moeten bestaan.

Het wordt tijd om een halt toe te roepen aan deze economendroom. Omdat die droom niet alleen over kennis gaat, maar ook over ‘wat de overheid moet doen’. Elk onderwerp dat Van Koesveld aansnijdt begint met enkele (empirische) observaties en eindigt met enkele (politieke) adviezen: de regering ‘dient’ of ‘moet’. Zo moet ‘de rem op het volume van de zorg worden versterkt’ en is het ‘verstandig’ om een deel van de overheidsuitgaven en lastenverlichting apart te houden.

Laat het duidelijk zijn, ik ben de laatste om de kosten van beleidsonzekerheid en van beleidsvolatiliteit te ontkennen. Hoogstens heb ik wat meer ‘begrip’ voor onzekerheid en volatiliteit in tijden van politieke onzekerheid. Maar ik meen vooral dat de weg die Van Koesveld wil inslaan, onbegaanbaar is. Economen zullen het onderling nooit eens worden over het overheidsbeleid én de overheid zal nooit een unaniem adviezen van economen voetstoots overnemen. En dat is maar goed ook. Mag ik als socioloog die al jaren het openbaar bestuur bestudeert, een paar argumenten geven waarom de politiek niet op die economen-consensus zit te wachten?

Ten eerste dekt de economische wetenschap maar een deel van de economische werkelijkheid. Dat komt mede omdat economen worstelen met de keuze tussen economie als wiskunde en economie als sociale wetenschap. Ik weet dat veel economen onderzoek doen naar de economische werkelijkheid. Denk aan de gedragseconomen. Maar het merendeel verlaat zich nog steeds op een modelmatige benadering die niet alleen leidt tot een versimpeling van de werkelijkheid, maar zich bovendien baseert op een uitsnede uit die werkelijkheid. Dat leidt tot incomplete adviezen. Veel economen benadrukken de nadelen van bezuinigingen op dit moment, zonder daarbij te betrekken dat politici alleen in tijden van relatieve nood tot bezuinigingen bereid zijn.

Ten tweede weten we niet of de economische modellen van nu ook voor de werkelijkheid van straks toepasbaar zijn. Dat heeft niet alleen te maken met de ‘ongewisheid’ van de toekomst. Het heeft er vooral mee te maken dat te veel economen miskennen dat mensen op sommige momenten juist rationeler zijn dan de economische wetenschap vooronderstelt: op grond van nieuwe sociaal-wetenschappelijke kennis (of economische voorspellingen) veranderen ze hun gedrag. Merton schreef vlak na de oorlog al over self-fulfilling en self-denying prophecies. Giddens sprak breder over dubbele hermeneutiek.

Ten derde is de economische wetenschap inherent normatief. En het is maar de vraag of de politiek juist dit normenkader moet overnemen. Zo achten niet de minste economen de markt van goederen en diensten superieur aan de democratische markt waar belangenwensen en steun worden uitgewisseld. Zo acht de (gemiddelde) econoom efficiëntie een absolute en geen betwistbare norm. En zo wordt groei door economen altijd in geld uitgedrukt en valt daarmee alles wat niet te monetariseren is, vaak buiten beeld. Daarop val ik niet de economische wetenschap aan, maar wel de pretentie dat consensus onder economen leidend zou moeten zijn voor het overheidsbeleid.

Ten slotte mijn belangrijkste argument: wetenschappelijke adviezen bestaan niet, er bestaan alleen adviezen van wetenschappers. Wetenschap gaat over het Sein en met wetenschappelijke kennis kunnen we wellicht iets zeggen over hoe het ‘zal zijn’. Politiek gaat over het Sollen: over hoe het ‘moet zijn’. Elk advies is per definitie buitenwetenschappelijk. Je kan wetenschappelijk nooit bewijzen wat je moet doen. Elk advies van een econoom is dan ook, hoe plausibel het ook mag zijn, ten beste een combinatie van ‘weten’ en ‘willen’. Daarom hoeft het niemand te verbazen dat economen het, net zoals gewone mensen, vaak fundamenteel oneens zijn over de het te voeren beleid. Het is opvallend dat dit simpele inzicht onder veel economen geen gemeengoed lijkt te zijn.

Het verklaart het heftige debat dat economen vaak onder elkaar voeren over het economisch beleid. Ze zien hun collegae niet als een willekeurige burger met een andere mening, maar als een econoom die een fout maakt in zijn som. En als buitenstaander kan ik melden dat veel gesprekken met economen over de politiek leiden tot een college over de economie. Oké, die sociologen begrijpen misschien niets van economie. Maar daarmee hebben de economen nog niet altijd gelijk.

[verschenen in ESB, jaargang 98 (4654), p. 659]