Flevoland ontbeert identiteit

september 29, 2016 by  
Filed under artikel

Tiende Cornelis Lelylezing, 28 september 2016

Volgens de wetten van de retorica is het altijd goed om met een anekdote te beginnen. Het was, geloof ik, in 2005 of 2006. Chris Leeuwe had me als burgemeester van Lelystad gevraagd om een lezing te houden, om de langere donkere winters in Lelystad enigszins te onderbreken. Ik was de derde of vierde spreker in een serie. Een paar weken voor het moment daar was, belde Chris me nog even op. Hij had een kleine suggestie. De vorige sprekers waren erg interessant geweest, maar hun verhalen waren niet erg nieuw en hadden overal uitgesproken kunnen worden. Wat ongetwijfeld ook gebeurd zal zijn. Of ik misschien in mijn verhaal wat meer aandacht aan Lelystad wilde geven. Als Chris zoiets vraagt doe je dat. Ik was indertijd directeur van het Ruimtelijk Planbureau, het planbureau dat nooit bestaan heeft met een andere directeur. Ik vroeg enkele medewerkers om met mij mee te denken. Ze adviseerden me om in Lelystad vooral te vertellen dat Lelystad één belangrijke asset had, namelijk ruimte. Ja, we waren nu eenmaal van het Ruimtelijk Planbureau. En dat als Lelystad iets wilde, dat ze dan vooral veel ruimte zou moeten bieden aan burgers en bedrijven. Het werd de centrale stelling van mijn verhaal. Mijn medewerkers hadden me helaas niet verteld dat in diezelfde tijd Burgemeester en wethouders van Lelystad een nota hadden uitgebracht. Waarin ze een heftig pleidooi hielden voor… verdichting. U begrijpt, het werd een boeiende avond. En het College van B&W was niet zo blij met me. Vooral één wethouder keek nogal bedrukt. Misschien moet ik wel zeggen: ronduit zuur.

U mag natuurlijk helemaal zelf bedenken waarom ik nu juist deze anekdote vandaag vertel. Ik geef u een kleine hint. Chris Leeuwe heeft mij voor deze tiende Cornelis Lely-lezing gevraagd. En Chris deed me weer een suggestie. “Wim, vertel ons nu eens echt wat jij van Flevoland vindt. Vertel ons nu eens echt of Flevoland een eigen toekomst heeft….”. Ja, inderdaad, dat kan weer een verhaal worden dat ons bedrukt achterlaat.

Hoe dan ook, ik vind het erg eervol dat ik hier vandaag de tiende Cornelis Lely-lezing mag uitspreken. Ik dank daarvoor het bestuur van de stichting. En ik dank u allen voor uw komst hier naartoe. En ik beloof u: na afloop is er een goede borrel en zullen de bitterballen warm zijn. Wat mijn conclusie ook zal zijn geweest.

Ik vind het eervol om hier te staan omdat ik altijd trots ben geweest op die polders. Ze behoren bij de identiteit van Nederland. En ze horen bij mijn levenslange liefde voor het water. Voor dat prachtige verhaal van Lely, die eerst tekende aan de plannen voor de polders, en later de Afsluitdijk en de IJsselmeerpolders als minister door de Kamer loodste.

Bovendien bracht ik mijn jeugd door op het oude land, op 20 km van ‘de polder’. Zo noemden wij thuis de Noordoostpolder. Mijn oom haalde er fruit, in de zomer. De kofferbak van zijn auto volgeladen. Mijn vader bakkeleide met hem over de prijs. Mijn vader meende altijd dat hij van zijn jongere broer alles gratis kreeg. Zij broer meende dat hij altijd werd achtergesteld. Het is dus een bijzonder feest om opnieuw over die polder na te denken. En over die polders die erna kwamen. Toen ik geboren werd was de Noordoostpolder al in cultuur gebracht. En waren al kavels en de winkels daar al lang toebedeeld. Maar pas in 1968 viel de laatste polder droog. En ik herinner me goed dat ik als student voor het eerst door de polders vanuit Groningen naar Amsterdam reed. Het eerste huis in Almere moest nog verschijnen.

Als bestuurskundige herinner ik me ook goed dat gekozen werd voor de nieuwe provincie Flevoland. Niet omdat men daar enthousiast over was, maar vooral omdat men van het gezeur over die bestuurlijke organisatie af wilde zijn. Oostelijk en Zuidelijk Flevoland werden bij de gemeenten Noordoostpolder en Urk gevoegd. Of omgekeerd. Bij de vorming van de provincie Flevoland bleef de Wieringermeer ongemoeid. Het bleef gewoon onderdeel van de provincie Noord-Holland. Zoals ook de Haarlemmermeer al heel lang een vanzelfsprekend onderdeel is van de provincie Noord-Holland.

Die laatste opmerking lijkt buiten de orde. Maar is dat niet. Want de Haarlemmermeer symboliseert het feit dat polders in Nederland zo gewoon zijn, dat we ze nog maar nauwelijks als zodanig herkennen. Dat Nederland bestaat uit polders en niet-polders. En dat provincies bestaan uit polders en niet-polders. En dat het eigenlijk heel bijzonder is om het polder-zijn tot indelingscriterium te maken voor een provincie. Of komt dat omdat het hier om hele jonge polders gaat? Waarbij we per ongeluk de Wieringermeer zijn vergeten? Maar als dat zo is, hoe oud moet je dan als polder zijn om niet meer zo bijzonder te zijn dat je met mekaar een eigen provincie mag vormen?

Hier zie je meteen dat die vraag naar de toekomst van Flevoland in feite om twee vragen gaat. Het gaat om de toekomst van het gebied, dat een eigenstandige plek heeft omdat het omringd wordt door dijken. En het gaat om de vraag of die eigenstandigheid een eigen bestuur, een eigen provincie rechtvaardigt. Daarmee gaat mijn lezing over de polders en over de provincie.

Ik teken daar wel iets bij aan. Mocht ik tot de conclusie komen dat de polders wel toekomst hebben en de provincie in mijn ogen niet, dan wil ik daarmee beslist geen aanzet geven voor het opheffen van de provincie Flevoland. En al helemaal niet voor een nieuwe discussie over de bestuurlijke reorganisatie. Als één onderwerp me is gaan tegenstaan in mijn professionele leven is het wel het onderwerp van de bestuurlijke reorganisatie, dat altijd primair in het teken heeft gestaan van machtsverschillen, stroperigheid en drogredeneringen. Dus ook als er geen enkele reden is om de provincie Flevoland te laten voortbestaan, stel ik toch voor om haar niet op te heffen. Misschien kan dat het aantal bedrukte gezichten vanmiddag ook enigszins beperken.

Dames en heren, dit zijn allemaal nog steeds inleidende woorden. Er heeft ook iemand bedacht dat ik 45 minuten aan het woord zou moeten zijn. En dat terwijl ik zelf altijd na 5 minuten afdwaal als ik moet luisteren naar een ander. Maar dat kan met mijn karakter te maken hebben. Om u bovendien tot het uiterste in te spannen, heb ik besloten geen plaatjes te laten zien. Die leiden alleen maar af. En ik heb ook besloten om mijn tekst voor te lezen, zodat de monotonie van mijn stem en de warmte van de ruimte u volop kansen geven om uw slaaptekort in te halen. Tot hen zeg ik: tot straks bij de borrel!

Nog een laatste opmerking voordat ik echt begin. Hoe kom ik bij dit verhaal? Ik zei al: ik hou van deze polders. Ik ben er relatief veel geweest. Ik heb er veel studie van gemaakt. En ik ben voor deze lezing nog weer eens op stap gegaan met een tiental Flevolanders. In hun gebied, in hun polders. Met hun verhaal. Maar het onderstaande is helemaal mijn verhaal. Daaraan maak ik niemand anders medeschuldig.

Ik begin met de stand van de polders. Ik kom tot de conclusie dat het bijzondere van Flevoland vooral in het verleden ligt. Bovendien is de toekomst niet onbelast, omdat de last van het verleden zich nog goed laat voelen. Onvermijdelijk eindig ik met de identiteit van de polders en met het zelfbeeld naar hun inwoners.

De stand van de polders

Ik spreek Eva Vriend. We drinken koffie in het Voorhuys in Emmeloord. We kijken uit op de Lange Nering. Ik herken het van vroeger. Toch is het bijna onherkenbaar veranderd. Vroeger was het een trotse straat. Typisch voorbeeld van Delftse school. Nu is het vooral een poging om zoveel mogelijk te lijken op de winkelstraat van Winterswijk, Drachten, Boxmeer of Waddinxveen. Om enkele aantrekkelijke plaatsen in dit land te noemen. Verderop in de straat ben ik niet de enige met sloopneigingen. De gemeente gaat mij zelfs al voor. Drie treurige flats zijn afgebroken, een vierde staat er nog, vanwege een conflict met de eigenaar. Eva en ik lopen door. De Golfslag, een modernistisch bejaardentehuis van Abe Bonnema doemt voor ons op. Het staat leeg en zou zo snel mogelijk moeten worden afgebroken. Treurig en droevig. Tweehonderd meter verder lopen we weer in het groen. De straten met de bakstenen huizen stralen geborgenheid uit. Zoals het hoort.

Dat is Flevoland. Maar Flevoland is veel meer. Flevoland is ook het land van Homeruskwartier, waar mensen hun eigen huis bouwen. Wel of niet in strijd met het Haagse Bouwbesluit. Als ik daar rondloop met architecten dan hebben die veel te klagen. Maar ik vind het prachtig om te zien dat mensen zelf mogen beslissen hoe ze willen wonen. En niet de architecten met een te groot ego of een kongsi van gemeenten, projectontwikkelaars en corporaties die vooral oog voor elkaar lijken te hebben. Hoe boeiend is ook Oosterwold in Almere, naar een idee van Adri Duivesteijn en Winy Maas. Hier bouwt de burger niet alleen zijn huis, maar ook zijn eigen straat. Spannend, eens even helemaal terug naar af. Ik voorspel u overigens wel dat de gemeente over tien jaar daar weer de straten en de riolering aanlegt. In de geschiedenis is nu eenmaal gebleken dat dat handig is.

De woningbouw van Flevoland kent daarmee een grote verscheidenheid. Het is een prachtig palet van alle gedachten over stedebouw en architectuur van de tweede helft van de twintigste eeuw. En van het begin van deze eeuw. Van de Delftse school van de Noordoostpolder via het bizarre modernisme van Nagele, van de Meerpaal in Dronten als symbool van de jaren zeventig, naar Almere Haven als een van hogerhand bedachte vertrutting als reactie op de eigen ideeën van de jaren ervoor. Van het functionalisme en de functiescheiding van Lelystad, naar de massale Vinexwijken, niet alleen in Almere, maar tot in Emmeloord toe. Van de kleinschaligheid van Zeewolde tot het creatieve Duin in Almere. En toch heeft het iets uniforms en monotoons. En mist het in ieder geval historie.

Maar in al die ontwikkeling is er wel een duidelijk omslagpunt. Vanaf het begin van deze eeuw is de echte groei in de woningbouw eruit. Er wordt nog wel gebouwd, maar vooral voor de eigen behoefte. De provincie kent een negatief migratiesaldo. Er vertrekken dus meer mensen dan erin komen. Ook Almere heeft al een paar jaar een vertrekoverschot gekend. De trek naar het nieuwe land lijkt definitief te zijn opgedroogd. Het lijkt me in veel opzichten een zegen. Wat een feest dat we tegenwoordig de tijd hebben voor Homeruskwartier en Oosterwold en de ruimte hebben om flats af te breken in Emmeloord.

Zo komt de woningbouw in een rustiger vaarwater. En waar de druk op de woningmarkt verdwijnt worden de contrasten groter. Nagele ontwikkelt zich tot een afvoerputje van de Noordoostpolder. Niet zo vreemd als je bedenkt dat de woningen eerder aansloten bij de dogma’s van de architecten dan bij de behoeften van de burgers. Gek genoeg heeft Nagele in architectuurkringen nog steeds zo’n grote naam, dat Hendrick de Keijzer er een straatje heeft gekocht. Hier wordt het modernisme nog even gecultiveerd, terwijl in het hele land eindelijk wordt aangesloten bij de smaak van de bewoners. Kijk bijvoorbeeld naar het interessante Overgooi waar de rijke medebewoner wordt verleid om zijn eigen paleis te bouwen.

Dat omslagpunt in de woningbouw is dus vooral een normalisering van de bouw. Kinderen worden geboren, mensen zoeken een huis vanwege het vinden van een baan. Anderen verhuizen juist naar elders. Nieuwe huizen worden gebouwd en oude huizen worden gesloopt. Allemaal heel normaal. Woningen worden voortaan gebouwd in een normaal tempo en met normale hoeveelheden.

Dat was de stand van de woningbouw. Nu de stand van de landbouw, de andere pijler van de polders. Het wordt tijd voor een mooi citaat van het instituut dat het kan weten, het LEI, het Landbouw Economisch Instituut. Het LEI schreef vorig jaar: “De land- en tuinbouw in Flevoland staat er goed voor. De bedrijfsstructuur en bedrijfsomvang zijn gunstig in vergelijking met vergelijkbare bedrijfstypes in andere gebieden. De gewasopbrengsten per ha zijn hoog, de melkgift per koe is goed en de melkproductie per ha is hoog. De financiële opbrengsten per ha zijn hoog, maar dat geldt ook voor de kosten, zodat het saldo per ha in zowel de akkerbouw als melkveehouderij gemiddeld is.”

Dat woordje ‘gemiddeld’ werpt al een schaduw over deze prachtige samenvatting. Want elders in het rapport, en buiten het rapport om, zijn de onderzoekers veel genuanceerder. Zoals één van die onderzoekers tegen mij zei: “De boeren uit Flevoland zijn in opbrengsten nog steeds de besten, maar niet meer in ondernemerschap.” De keiharde selectie uit de jaren 40, 50 en 60 lijkt te zijn uitgewerkt. Interessant is dat mijn respondent de boeren uit de Noordoostpolder hoger aanslaat dan de boeren uit de Flevopolders. Er wordt wel gefluisterd dat de gesubsidieerde windmolens de laatste boeren lui hebben gemaakt. Ik weet niet of het waar is. Ik hoor ook dat de boeren uit Flevoland zeker niet innovatiever zijn dan boeren elders. Ook de agrarische kennisinstituten lijken eerder het gebied te verlaten dan zich in Flevoland te concentreren. Wageningen en Leeuwarden zijn bijvoorbeeld meer in trek.

Dus ook de landbouw is gaandeweg genormaliseerd. Met alle verschijnselen die je elders ook aantreft. Overal zie je de behoefte aan schaalvergroting. Overal hebben veel boeren geen opvolger. Overal neemt het opleidingsniveau van boeren toe. Overal worden de agrarische bedrijven kennisintensiever. Steeds vaker wonen boeren niet meer op hun eigen erf. Steeds meer boerderijen krijgen een andere functie. En ook in deze provincie wordt over ruilverkaveling gesproken. Die ruilverkaveling geeft met name in de Noordoostpolder veel discussie. De verkaveling en de boerenhoeven met hun windsingels bepalen daar in belangrijke mate de kwaliteit van het landschap. Dit jonge landschap ligt al zo verankerd in de herinnering van velen, dat het tot op heden blijft bij het ruilen van grond. Een nieuwe verkaveling van het land wordt nog vermeden.

Zo moeten we vaststellen dat zowel de woningbouw als de landbouw in de polders in de laatste decennia zijn genormaliseerd. Het zijn de twee pijlers waarop de polders vanaf het begin rustten.

Ik zal u zeggen, daar blijft het niet bij. Ook het bestuur is genormaliseerd en het lijkt erop dat de burgers normaler dan normaal zijn geworden. Laat ik eerst iets zeggen over de normalisering van het bestuur.

Natuurlijk, het bestuur van de polders week nogal af van wat de norm was. Vele boeken zijn erover geschreven. Die boeken hebben vaak een nostalgische ondertoon. Toen waren we nog eens in staat om iets te bereiken! Iets te bouwen! Een samenleving te maken! Ik ben er door gefascineerd, maar voor nostalgie lijkt me weinig reden. Wie het prachtige boek van de Eva Vriend leest over de selectie van de nieuwe inwoners van met name de Noordoostpolder, waant zich in lang vervlogen tijden. En geen tijden om naar terug te verlangen. Wat een subjectivisme, wat een machtsarrogantie, wat een rechtsongelijkheid.

Maar dat niet alleen. In de biografie over Han Lammers van Herman Liagre Böhl wordt Frits Tellegen geciteerd, die destijds hoofd was van de Hoofdafdeling Stedebouw en Openbare Werken van de RIJP. Deze wond er geen doekjes om: “De Engelsen hebben het goed begrepen. Als die een new town gaan bouwen, beginnen ze met de local authorities er helemaal uit te gooien. Dat is een werkbare manier, anders gaat het niet”. Dat was de sfeer waarin werd gewerkt.

Ik geef het toe: de overheid had eerder in de Haarlemmermeer de zaak veel te veel op zijn beloop gelaten. Daar was men door schade en schande wijs geworden. Dat moest nu anders. De overheid zou nadrukkelijker de regie moeten nemen. En die regierol werd geperfectioneerd in de Noordoostpolder. Met verbetenheid werden kaarten ingetekend. Emmeloord in het midden, dorpen eromheen op fietsafstand. Wegen werden zo aangelegd dat er mooie kavels ontstonden voor de boeren. Elk dorp kreeg een brink, een open ruimte midden in het dorp. Elk dorp kreeg groenstructuren. Elk dorp kreeg een centrale plek voor de kerken.

Werkelijk alles werd bepaald door de overheid, op basis van gedegen kennis over het gebied. Wetenschappers leverden de schijnbaar objectieve kennis aan. Prof Ter Veen en prof Groenman waren grootheden in de ontstaansgeschiedenis van de polder. En de burger? Die was al lang blij als hij mocht komen en een kavel mocht pachten of een winkel mocht beginnen.

Ja, de Noordoostpolder is vooral Werelderfgoed omdat de Nederlandse overheid nooit zoveel macht heeft gehad en de burger in een democratische staat waarschijnlijk nergens zo horig is geweest. In de Flevopolders ging het godzijdank al iets beter. Er werden daar zelfs ‘woonwensenformulieren’ onder de burgers verspreid. Niet dat duidelijk was wat met de antwoorden gebeurde, omdat de overheid de uitkomst geheel zelf bleef bepalen. De landdrost en de zijnen waren de baas en lieten zich slechts periodiek door een paar burgers adviseren. Het is de verdienste van Han Lammers geweest dat hij snel wilde doorstoten naar normaal gemeentelijk bestuur, met normale verkiezingen en een normale gemeenteraad aan het hoofd van die gemeenten.

Hoe anders is het nu. De provincie Flevoland is bezig met een nieuwe Omgevingsvisie. Zeg maar een visie op de verdere ontwikkeling van Flevoland. De provincie is begonnen met een Startnotitie. Deze Startnotitie beschrijft alleen het proces: hoe gaan wij een nieuwe Omgevingsvisie vaststellen? Er staan geen inhoudelijke doelen in de notitie. Er staat alleen in op welke terreinen keuzes gemaakt moeten worden. Duidelijk is dat de ‘maatschappelijke vraag’ centraal moet staan in het proces. En dat de uitkomst ‘flexibel en adaptief’ moet zijn omdat de toekomst vooral ongewis is. Alles gericht op een ‘wederkerige samenwerking met partners’. En partners: dat is iedereen.

Als eerste stap is een atelier ingericht om na te denken over Flevo-perspectieven. Bij die perspectieven gaat het zowel om ontwikkelingen die op de provincie afkomen als om het perspectief dat aan de provincie moet worden geboden. Het atelier was uiteindelijk een rondreizend circus, onder leiding van externe procesbegeleiders. Blijkbaar was het niet passend als de gekozen volksvertegenwoordigers dit proces zelf zouden hebben begeleid. In ieder geval bleef de betrokken gedeputeerde geheel buiten beeld. Ik weet niet of je daarmee het vertrouwen in de politiek vergroot. Het nadeel was in ieder geval dat de externe procesbegeleiders de mensen in de zaal meestal niet bleken te kennen.

De Flevo-perspectieven zijn inmiddels afgerond. Ik heb ze bestudeerd en er vallen me veel zaken op. Vooral wordt er wel met veel nostalgie gepraat over het verleden (hier wonen vooral pioniers), maar ik lees voorlopig weinig richtinggevends voor de toekomst. Natuurlijk, ik weet dat Gedeputeerde Staten hun aanzet voor de nieuwe Omgevingsvisie nog moeten maken. Maar ook die aanzet zal weer zo snel mogelijk het overleg in met alle ‘partners’ worden gebracht. Zeg maar: met iedereen. Het is daarom niet moeilijk om te voorspellen dat in definitieve Omgevingsvisie weinig richting zal geven.

Ik ontken niet dat de samenleving sinds het droogleggen van de Noordoostpolder drastisch is veranderd. En dat met name de rol van de overheid drastisch is veranderd. In Den Haag schrijven ze zelfs nota’s over de doe-democratie, waarin burgers worden opgeroepen om zelf de maatschappelijke problemen op te lossen. Dat lijkt me in deze tijden overigens een tamelijk overbodige oproep. In Den Haag spreken ze ook over ‘overheidsparticipatie’: niet de burger participeert nog in de processen van de overheid, maar de onzichtbare gedeputeerde participeert in het denkproces van de samenleving. Maar toch vraag ik me af hoe we de polders ooit hadden moeten droogleggen met een overheid die zich slechts met het proces van de visievorming bezighoudt, en zelfs dat nog alleen op de achtergrond. En dan spreek ik nog niet eens over het bouwen van dorpen en steden, het aanleggen van wegen, ja, over de ontwikkeling van een samenleving.

Ik ga misschien niet ver genoeg als ik zeg dat ook het bestuur is genormaliseerd. Het provinciebestuur lijkt zich eerder onzichtbaar te maken. Ter geruststelling: een zichtbare provincie is in het hele land een contradictio in terminis.

Tot slot de mensen. We hebben gezien dat de overheid er alles aan heeft gedaan om de beste mensen naar de polder te halen. Hier moest een ideale samenleving door ideale mensen worden geschraagd. Gaandeweg is de selectie losgelaten. Bij de overloopgemeenten Lelystad en later Almere kon daarvan natuurlijk ook geen sprake meer zijn. Demografie bepaalde de instroom. De stadsvernieuwingswijken van Amsterdam leverden veel nieuwe inwoners voor de polders. En je ziet het in Almere nog op straat terug. Veel mensen zijn zo gewoon. De inwoner van Almere is vooral modaal. Weinig aan de bovenkant, en tot voor kort ook weinig aan de onderkant. Hoe bizar die selectie van die boeren in de Noordoostpolder ook was, op basis van die vreemde ideeën van professor Ter Veen over rassen en mensen, de uitkomst was zeker niet gemiddeld. De overloop uit Amsterdam was daarentegen bovenal gemiddeld. Zoals Teun Koolhaas al zei: de polders zijn het landgoed van de middenklasse.

We kunnen het ook anders zeggen. De selectie leidde tot een elite, terwijl de overloop-gemeenten vooral een nieuwe elite moesten ontberen. En dat is een opvallend kenmerk van Flevoland. Op het oude land werken de elites en de netwerken wel eens verstikkend. Denk aan Amsterdam waar je deel moet uitmaken van allerlei coterietjes om mee te mogen doen. Maar hier telde het college van Burgemeester en Wethouders van Almere tussen 2006 en 2010 zelfs drie wethouders die van buiten de stad werden gerekruteerd. Hoe wijs dat soms ook kan zijn, het duidt niet op een omvangrijke en hechte politieke elite die voldoende kwaliteit én ambitie heeft om zelf de banen te verdelen.

Tegen de achtergrond van dit gebrek aan politieke vastigheid en politieke traditie hebben ook nog eens relatief veel burgers een voorkeur voor extreem-rechtse en voor populistische partijen. Die voorkeuren zijn overigens niet onbegrijpelijk voor een witte middenklasse die de grote stad is ontvlucht. Het zijn juist de mensen die minder in aanraking komen met migranten, die vaker een afkeer van migranten ontwikkelen. Misschien is ook een zekere teleurstelling over de nieuwe stad een goede voedingsbodem voor populisme. Het nieuwe land heeft wel een huis met een tuin gebracht, maar ook de file voor de Hollandse Brug. En weinig reuring.

En wordt er in de polder nog steeds met graagte over ‘pioniers’ gesproken. Ik verwees al naar de Omgevingsvisie. Misschien is het een goed moment om daarmee te stoppen. De 200.000 inwoners van Almere zochten vooral een huis. Dat had niets met pionieren te maken. En ook de boeren van de Noordoostpolder waren geen pionier, in de werkelijke zin van het woord. Een pionier laat alles achter zich om elders een nieuw en ongewis bestaan op te bouwen. Het bestaan van de boer uit de polder was echter verre van ongewis. Een prachtig bedrijf stond hem bij aankomst ter beschikking. Hij kon letterlijk de volgende morgen onder zijn gezonde koeien kruipen.

De last van het verleden

Iedere provincie is uniek. Elk gebied is uniek. Maar als we naar de gemiddelden kijken is Flevoland vooral heel normaal. Natuurlijk zijn er innovatieve start-ups. Welke gemeente heeft die tegenwoordig niet. Natuurlijk zijn er broedplaatsen. Natuurlijk lopen hier originele mensen rond als Bob Crébas, die ik uitgebreid sprak in zijn recreatiepark en in zijn opnamestudio, verstopt in een leegstaande boerderij. Maar als je praat over innovatie en pionieren, dan praat je tegenwoordig niet meer over Flevoland. Dan denk ik aan Eindhoven en zijn High Tech Campus, aan de Food Valley in Wageningen, aan de Noordkant van het IJ in Amsterdam, en noem maar op. Ik moet eerlijk zeggen: het bijzondere van Flevoland ligt toch vooral in het verleden.

En ik zie ook geen ontwikkelingen die dat op korte termijn gaan veranderen. Waarom zou de landbouw weer gaan excelleren? Omdat Flevoland een relatief hoog percentage biologische landbouw van 9% heeft? Maar het is de vraag of de toekomst bij de biologische landbouw ligt. Het is veel waarschijnlijker dat de voorlopers van de biologische landbouw de mainstream-landbouw zullen dwingen om zich aan te passen. Zoals nu ook al gebeurd. En de mainstream-landbouw in Flevoland is niet innovatiever dan de landbouw elders in het land.

Ik zie ook niet dat Flevoland op korte termijn weer snel zal gaan groeien, wat onder ons gezegd overigens een zegen is. Nog maar een paar decennia geleden was Amsterdam erg afhankelijk van Almere, en daarvoor van Lelystad. Dat is niet meer zo. De afhankelijkheidsrelatie is zelfs omgedraaid. De mensen willen weer in Amsterdam wonen en de stad Amsterdam heeft de oude groeikernen steeds minder nodig. Natuurlijk is er nog steeds veel migratie-dynamiek tussen Amsterdam en Almere. Het is van alle tijden dat de jeugd voor een opleiding naar de stad trekt. Ze kwamen in de tweede helft van de afgelopen eeuw massaal terug als ze de opleiding hadden afgerond en een gezin hadden gesticht. Op dit moment trekt de jeugd nog steeds naar de stad. Maar ze komen steeds minder terug. En voor gemeenten als Almere is het extra vervelend dat met name de hoger-opgeleide en rijkere jonge gezinnen in de stad willen blijven wonen. Om hun kinderen met hun bakfiets naar de kinderopvang te brengen. Het zijn vooral de lager-opgeleiden die de stad nog blijven verlaten. We zien in Almere dus geleidelijk meer armoede ontstaan. Het eendimensionale Almere verdwijnt, maar aan de bovenkant van de arbeidsmarkt komt er te weinig bij. Waar Almere vroeger in de zon lag en rijkelijk werd bedeeld met rijkssubsidies, ligt het steeds meer in de schaduw van Amsterdam, min of meer vergeten door het Rijk. Overigens maken alle groeikenen een vergelijkbare ontwikkeling door.

Met normalisering is niets mis. Maar het moet niet doorschieten. Flevoland moet niet verder afzakken, laat staan wegglijden. Bureau Louter gaf al aan dat het werkloosheidspercentage in Flevoland boven het nationale gemiddelde ligt en dat het vooral sinds de kredietcrisis sterk is gestegen. Vergeet ook niet dat het aantal inwoners hier de laatste 20 jaar, vergeleken met het nationaal gemiddelde, nog sterker is gegroeid dan het aantal banen. Het moet niet gebeuren dat hier in het midden van het land een krimpgebied gaat ontstaan.

Bovendien draagt Flevoland een aanzienlijke last uit het verleden mee. Juist nu de nieuwe inwoners niet meer als vanzelfsprekend toestromen, zien we waartoe die toestroom uit het verleden heeft geleid. De groeikernen Almere en Lelystad zijn erg eenvormig, zoals dat geldt voor alle groeikernen in Nederland. Ten onrechte heeft de locatie nauwelijks een rol gespeeld in het stedebouwkundig plan. Lelystad heeft aanvankelijk helemaal niets gedaan met Markermeer en IJsselmeer. Hetzelfde geldt voor Almere en het IJmeer. Hele wijken van Lelystad hadden in Haarlemmermeer kunnen worden gebouwd en de buitenwijken van Almere hadden evengoed in Alkmaar kunnen staan. Veel wijken van groeikernen zijn in de praktijk volstrekt inwisselbaar. En dat geldt ook voor al die winkelcentra, die zo op elkaar lijken. Je waant je overal op dezelfde plek, en niet alleen vanwege de bekende winkelketens.

Die strikte eenvormigheid was overigens wel aan modes onderhevig. In Lelystad stond Van Eesteren nog aan de basis van de plannen. Er werd uiteindelijk gekozen voor een functionalistische gridstructuur met vrijliggende fietspaden. Almere kwam een decennium later van de grond. Hier werd gekozen voor een vlekkenplan en de eerste vlek, Almere Haven, werd geteisterd (ja, ik laat mijn gemoed even spreken) door de periode van de nieuwe truttigheid. Er kwam een namaak-grachtje met namaak-grachtenhuizen. Nadrukkelijk werd afstand genomen van de functionalistische benadering. De grote architect Le Corbusier leek even helemaal vergeten. De auto stond niet meer centraal, maar de intimiteit. In deze periode werd ook het startsein gegeven voor de bouw van ‘bloemkoolwijken’, met woonerven, waar je je auto kwijt kon, als je de weg kwijt was. Niet meer de bereikbaarheid was het streven, maar de onbereikbaarheid. En ook de bloemkoolwijken kregen weer hun opvolgers.

Hier stuiten we op een interessante paradox: juist het gebrek aan historisch besef heeft geleid tot een prachtig historisch overzicht van de recente stedebouw. Omdat zo weinig aandacht is besteed aan de voor Nederland kenmerkende principes van stedebouw, konden de stedebouwkundige modes onverdund worden gevolgd.

Dat heeft wel een keerzijde. In de groeikernen zijn de historie van de Nederlandse stedebouw én de historie van de plek nauwelijks te herkennen. Dat heeft het bizarre effect dat veel woonwijken in de groeikernen nu alweer gedateerd zijn, iets wat we van de historische centra van de oude Nederlandse steden nooit zullen zeggen. In de groeikernen zijn steeds weer nieuwe stedebouwkundige regels uitgeprobeerd, en vervolgens afgekeurd. In de oude Nederlandse steden zijn eeuwenoude principes steeds weer aan nieuwe omstandigheden aangepast. De stedebouwkundige plannen voor de groeikernen zijn inderdaad wel erg origineel, maar ook weinig doorleefd.

Het is dan ook niet verrassend dat na de eeuwwisseling een tegenbeweging op gang is gekomen. De huidige bezoeker van groeikernen wordt steeds vaker verrast door opvallende architectuur. In Almere Centrum zijn Koolhaas, SANAA, Van Dongen en Van Zuuk actief en succesvol geweest. In Lelystad hebben Van Egeraat, Van Zuuk en Mastenbroek gebouwd aan een hele nieuwe Zilverparkkade. En Van Berkel bouwde zijn schouwburg. Toch is het de vraag of grote architecten het gebrek aan doorleefde stedebouw kunnen goedmaken.

Her en der wordt ook al weer gesloopt. Dat zou hoopvol kunnen stemmen. Juist door her en der te slopen en door interessante nieuwe bouwwerken toe te voegen, zou een echte stad kunnen ontstaan. De eenvormigheid zou kunnen worden doorbroken. Zou op die manier iets van organische stedelijke ontwikkeling tot stand kunnen worden gebracht? Wellicht. Al vergt organische stedebouw meer dan het slopen van slechte delen en het toevoegen van nieuwe woningen. Organische stedebouw vraagt nu juist een plan, een overtuigend verhaal, waarbinnen al die kleine veranderingen een plek kunnen krijgen. Het kenmerkende van de groeikernen is dat dat eenduidige verhaal er niet is.

Identiteit en zelfbeeld

Ik ga naar mijn afronding. Ik heb eerst geconcludeerd dat het bijzondere van Flevoland vooral in het verleden ligt. Daarna heb ik vastgesteld dat dat verleden ook nog eens een last is. Ik probeer zo objectief mogelijk te kijken. Maar ik kan me voorstellen dat u mij inmiddels met graagte op één hoop gooit met al die azijnzeikers van buiten de polder. Van al die mensen die met enig dédain neerkijken op Flevoland, zonder er ooit te zijn geweest. U hebt dat recht. Maar misschien moeten we het dan ook eens hebben over zelfbeeld en identiteit. Want het voorgaande was niet mijn belangrijkste conclusie van mijn rondgang door de polder. Belangrijker was dat al die gesprekken uiteindelijk gingen over het zelfbeeld van de Flevolander en over de identiteit van Flevoland.

Elke psycholoog kan u vertellen dat ieder mens gebaat is bij een gezond zelfbeeld. Je moet je bij voorkeur niet minderwaardig voelen en evenmin overwaardig. Dat zelfbeeld moet dus een beetje netjes aansluiten bij wat je bent, bij je identiteit. In dat verband valt me op dat Flevoland erg bezig is met wat anderen van haar vinden. En wat die ander vindt, wordt vaak als neerbuigend gezien. Het leidt tot gekrenkte trots. En het gevolg is dat dan nog meer de grootheid van het project van Lely wordt bezongen. In de trant van het kind dat tegen zijn papa roept: “Kijk eens hoe goed ik kan fietsen, Papa!”

Zo ken ik uit geen enkele provincie zo’n dik boek over het waarom van de provincie. U kent dat boek ongetwijfeld allemaal. Het grappige van dat dikke gele boek over het ontstaan van Flevoland is dat het alleen bewijst hoe toevallig het ontstaan van de provincie in feite is geweest. Minister Rietkerk wilde een punt zetten achter de discussie over stadsgewesten en mini-provincies en wilde zoveel mogelijk bij het oude laten. Het gevolg was dat dat hij alleen voor twee polders nog een oplossing moest vinden. De Noordoostpolder en Urk werden erbij gevoegd, omdat Friesland en Overijssel erom vochten. U kent het verhaal van die twee honden. Het had al heel anders kunnen lopen als op dat moment ook Gelderland en Noord-Holland hun deel hadden opgeëist.

Er is dus iets mis met het zelfbeeld. Het zou goed zijn om identiteit en zelfbeeld beter op elkaar af te stemmen. Maar dan stuit ik op een volgend probleem. Want wat is de identiteit van Flevoland? Ik vind het werkelijk moeilijk om een antwoord te geven op die vraag. [Ja, mij is niet gevraagd om een feestrede uit te spreken.] Zoals iemand die hier lang heeft gewoond en het gebied erg goed kent, tegen me zei: “Wim, die polders, die Lely, dat is toch allemaal net even te dun om een eigen identiteit aan te ontlenen.” Inderdaad de Wieringermeer heeft zijn bestaan aan diezelfde Lely te danken en is al heel lang een goed geïntegreerd onderdeel van de provincie Noord-Holland. En wie valt de Haarlemmermeer nog op? Of al die andere polders van Nederland? In feite is de helft van Nederland polder.

Ook aan de historie van de maakbaarheid valt moeilijk een identiteit te ontlenen, nu de maakbaarheid zo nadrukkelijk is afgezworen en vooral de napijn van de maakbaarheid voelbaar is. Bij die napijn doel ik bijvoorbeeld op de wet van de remmende voorsprong, die zich nogal eens laat gelden. Op sommige plaatsen in Flevoland lijkt men zelfs verlamd te zijn door het feit dat het vroeger allemaal zo bedoeld was. Denk aan die windsingels en die verkaveling van de Noordoostpolder.

Over de pioniers heb ik al iets gezegd. Ook zij bieden geen basis voor de identiteit van de polders. Ze voldoen immers geheel aan de echte definitie van nostalgie: terugverlangen naar een tijd die nooit heeft bestaan. In feite heeft het gebied nooit pioniers gehad, alleen hele goede boeren. Het visionaire is met het vertrek van Adri Duivesteijn uit Almere uit de polders verdwenen. Eigenlijk was Adri, hoe vooruitstrevend hij ook was met zijn keuze voor de burger, in zijn hart de laatste ingenieur van de RIJP.

Maar het grootste probleem van de identiteit van Flevoland is gelegen in het feit dat het geen geheel is. Zoals Louter in zijn rapport al schreef: Flevoland ademt mee met de omliggende provincies en de delen hebben weinig tot niets met elkaar. De Noordoostpolder en Dronten zijn gericht op Zwolle, Zeewolde op Gelderland, Almere bij uitstek op Amsterdam en ja, Lelystad is misschien de enige stad van Flevoland. Maar het dan is het de hoofdstad van zichzelf.

Misschien denkt u nu: ik ken wel meer provincies zonder een duidelijk centrum. Of: ik ken wel meer provincies waarvan de hoofdstad niet de belangrijkste stad is. Dat is allemaal waar. Maar ik ken geen provincie waarin het referentiepunt voor zovelen buiten de eigen provincie is gelegen. Almere is als grootste stad niet het referentiepunt, laat staan Lelystad. Nee, het is juist Almere dat voor een belangrijk deel refereert aan Amsterdam. In zekere zin is deze provincie centrifugaal.

En daarmee komen we bij de kern van het probleem. Flevoland ontbeert identiteit. En als je te weinig identiteit hebt, kan je niet uitblinken is het moeilijk om trots te zijn. Om nog een stap verder te gaan: iemand met een gebrekkige identiteit heeft vaak een ongedefinieerd zelfbeeld. En dat is een gemis. Want, zoals gezegd, het helpt als je weet waarin je goed bent.

Mijn conclusie zou zijn: ontleen je identiteit niet aan het toevallige geheel. Want het geheel is hier niet meer dan de som der delen, maar juist minder. Het geheel is eerder een last. Laat Almere zijn identiteit ontlenen aan Amsterdam. Streef op termijn naar een fusie van Almere met Amsterdam. Laat de Noordoostpolder zijn identiteit ontlenen aan het land van Friesland en Overijssel. Laat Zeewolde genieten van de nabijheid van Gelderland.

Ik heb al gezegd dat ik niet gelukkig wordt van bestuurlijke reorganisatie. Dus ook niet van de opheffing van de provincie Flevoland. Maar op een ander niveau zou je heel goed invulling kunnen geven aan mijn conclusies. Bijvoorbeeld: waarom zou je voor dit toevallige gebied één Omgevingsvisie willen maken? Van Luttelgeest en Bant tot Almere. Laat Almere zo’n visie maken samen met Amsterdam. Daar en nergens anders moet Almere aanhaken om de komende decennia goed door te komen. En laat de andere delen hun omgevingsvisie maken met hun echte partners over de provinciegrens.

Dat is mijn eerste belangrijke conclusie. Versterk je identiteit met je echte partners. Daarnaast moet niet de overheid, maar moeten vooral de burgers de identiteit van dit gebied gaan bepalen. De Dienst Zuiderzeewerken kon polders droogleggen. De RIJP kon steden bouwen en zwembaden aanleggen. Maar uiteindelijk moeten nu de burgers hun eigen omgeving identiteit geven. Amsterdam ontleent zijn identiteit niet aan het toevallige bestuur, maar aan de arrogantie van haar inwoners. Rotterdam is Rotterdam door het niet-lullen-maar-poetsen-karakter van haar inwoners. Ook hier moeten de burgers nu eindelijk zelf het heft in handen gaan nemen. Wat zou het mooi zijn als ze in Nagele schuine daken, extra verdiepingen en tientallen dakkapellen op hun lullige woninkjes zouden zetten. Wat zou het mooi zijn als er eens een boom werd gekapt en de nieuwe boom niet meteen weer in het gelid werd gezet. Wat zou het mooi zijn als burgers hun tuinen onrechtmatig gingen uitbreiden, hekken en Gamma-schuttingen zouden zetten waar het nu nog niet mag. Als burgers niet alleen in het reservaat van Homeruskwartier en Oosterwold, maar overal hun eigen huis mochten bouwen. En andere huizen gingen slopen. Wat zou het mooi zijn als het WTC in Almere werd gekraakt en een echte broedplaats voor talent zou worden. Wat zou het mooi zijn als Flevoland één groot olifantenpad zou worden. Waar burgers hun eigen weg kiezen, dwars tegen al de wensen van al die bestuurders in. Ja, het moment is gekomen om echt te stoppen met het project van Lely. Het moment is gekomen om Flevoland eindelijk aan haar inwoners te geven.

Zouden we ooit nog één polder kunnen droogleggen

juli 24, 2016 by  
Filed under artikel

In de sociale geografie worden studenten altijd naar een gebied op stage gestuurd. In de bestuurskunde naar een organisatie, in de regel ergens in de overheid. Maar als bestuurskunde-studenten echt iets zouden willen leren van de overheid, zouden ze voortaan naar Flevoland moeten gaan. En misschien wel vooral naar de Noordoostpolder. Als er één gebied is waar de overheid alomtegenwoordig was, is het wel dit gebied. En als er één plek is waar de overheid tegenwoordig worstelt met zijn rol, is het ook in dit gebied. Fascinerend om die rol van de overheid zo te zien veranderen.

Na de watersnoodramp van 1916 kreeg minister Lely zijn oude plannen voor de inpoldering van de Zuiderzee door de Staten-Generaal. Men begon met de Wieringermeer en de Afsluitdijk. In de Wieringermeer werd al geëxperimenteerd met een stevige rol voor de overheid. Eerder had de overheid in Haarlemmermeer de zaak veel te veel op zijn beloop gelaten. Daar was men door schade en schande wijs geworden. Dat moest nu anders. De overheid nam dit keer nadrukkelijk de regie. En die regierol werd geperfectioneerd in de Noordoostpolder.

De Noordoostpolder viel in de Tweede Wereldoorlog droog en werd in de naoorlogse periode van de Wederopbouw ingericht. Op kaarten tekende men de dorpen in. De dorpen lagen op fietsafstand van het centrumdorp Emmeloord, dat om die reden ook wel polderstad werd genoemd. Wegen werden ingetekend zodanig dat er mooie kavels ontstonden voor de boeren (van 12, 24 of 36 ha). Elk dorp kreeg een brink, een open ruimte midden in het dorp. Elk dorp kreeg groenstructuren. Elk dorp kreeg een centrale plek voor de kerken. De Delftse school was sterk bepalend voor de architectuur, behalve in Nagele, waar het Nieuwe Bouwen ook nog een kansje kreeg. Het wonen, het werken, de winkels en het recreëren werden zoveel mogelijk gescheiden. Inwoners en met name boeren werden streng geselecteerd. Eva Vriend schreef haar prachtige boek Het nieuwe land over het selectieproces, dat uiteindelijk toch erg subjectief was.

Werkelijk alles werd bepaald door de overheid, op basis van gedegen kennis over het gebied. Wetenschappers leverden de schijnbaar objectieve kennis aan. Prof Ter Veen en prof Groenman waren grootheden in de ontstaansgeschiedenis van de polder. En de burger? Die was al lang blij als hij mocht komen en een kavel mocht pachten of een winkel mocht beginnen. De rol van de overheid was duidelijk (de baas), de rol van de wetenschap was duidelijk (de randvoorwaarden) en de rol van de burger was duidelijk (hopen dat je een plekje krijgt).

Hoe anders is het nu. De Noordoostpolder maakt deel uit van de provincie Flevoland. En die provincie wil een nieuwe Omgevingsvisie maken voor haar hele grondgebied. Zeg maar een visie op de verdere ontwikkeling van Flevoland. De provincie is begonnen met een Startnotitie. Deze Startnotitie beschrijft alleen het proces: hoe gaan wij een nieuwe Omgevingsvisie vaststellen? Er staan geen inhoudelijke doelen in de notitie. Er staat alleen in op welke terreinen keuzes gemaakt moeten worden. Zeg maar zes beleidsterreinen. Duidelijk is dat de ‘maatschappelijke vraag’ centraal moet staan in het proces. En dat de uitkomst ‘flexibel en adaptief’ moet zijn omdat de toekomst vooral ongewis is. Alles gericht op een ‘wederkerige samenwerking met partners’. En partners: dat is iedereen. Als eerste stap is een atelier ingericht om na te denken over Flevo-perspectieven. Bij die perspectieven gaat het zowel om ontwikkelingen die op de provincie afkomen als om het perspectief dat aan de provincie moet worden geboden. Het atelier was uiteindelijk een rondreizend circus, onder leiding van externe procesbegeleiders. Blijkbaar was het niet passend als de gekozen volksvertegenwoordigers dit proces zelf zouden hebben begeleid. Daarmee zouden ze zich zelf te veel op de voorgrond hebben geplaatst. Het nadeel was wel dat de externe procesbegeleiders de mensen in de zaal meestal niet kenden.

Deze Flevo-perspectieven zijn inmiddels afgerond. Ik heb ze bestudeerd en twee zaken vallen me op. Ten eerste speelt kennis over het gebied een ondergeschikte rol. Vooral wat men elkaar heeft verteld, wordt als de waarheid gepresenteerd. Het gedegen onderzoek dat wel is uitgevoerd, komt men in de eindpresentatie nauwelijks tegen. Schijnbaar volgens het adagium dat onderzoek ook maar een mening is en dat iedereen zijn eigen waarheid heeft. Ten tweede wordt er wel met veel nostalgie gepraat over het verleden (hier wonen vooral pioniers), maar lees ik weinig richtinggevends over de toekomst. Niet alleen het ‘weten’ blijft onduidelijk, maar ook het ‘willen’. Welk perspectief moet dit gebied nu werkelijk worden geboden?

Natuurlijk, ik weet dat nu de overheid aan zet is. Gedeputeerde Staten gaan een  aanzet maken voor de nieuwe Omgevingsvisie. Maar ook die aanzet moet weer zo snel mogelijk het overleg in met alle ‘partners’. Het is daarom niet moeilijk om te voorspellen dat in die Omgevingsvisie weinig keuzes zullen worden gemaakt en al helemaal geen richting zal worden geboden.

Het doet me denken aan een traject dat ik ooit van dichtbij meemaakte: de totstandkoming van de nota Randstad 2040 van het kabinet-Balkenende-Bos. Daar sprak ook iedereen van het begin tot het einde mee. Ik herinner me nog dat aanvankelijk in de stukken stond dat Amsterdam een heel klein beetje belangrijker was voor de Nederlandse economie dan Rotterdam en dat Amsterdam economisch misschien ook een heel klein beetje beter functioneerde dan Rotterdam. Totdat de burgemeester van Rotterdam, Ivo Opstelten, ter vergadering eiste dat Rotterdam evenzeer bloeide als Amsterdam. Hij kreeg zijn zin, terwille van het draagvlak. Van die nota hebben we overigens later nooit meer iets gehoord.

Ik ontken niet dat de samenleving sinds het droogleggen van de Noordoostpolder drastisch is veranderd. En dat met name de rol van de overheid drastisch is veranderd. Maar toch vraag ik me af hoe we de polders ooit hadden moeten droogleggen met een overheid die zich slechts met het proces van de visievorming bezighoudt, en zelfs dat nog alleen op de achtergrond. En dan spreek ik nog niet eens over de ruimtelijke inrichting, het bouwen van dorpen en steden, de ontwikkeling van een samenleving, de selectie van al die burgers enzovoorts. Of vindt die provincie Flevoland die Omgevingsvisie gewoon niet belangrijk genoeg?

Wat is er bijzonder aan de #Flevopolders

juli 21, 2016 by  
Filed under artikel

Op 28 september mag ik de 10e Cornelis Lely-lezing uitspreken. In Lelystad. In het centrum van zijn eigen polders. Lely is een unicum in de parlementaire geschiedenis. Hij bedacht vele jaren eerder als ambtenaar het plan dat hij uiteindelijk zelf als minister door de Kamer zou loodsen. De afsluiting van de Zuiderzee en het aanleggen van een vijftal polders, waarvan de laatste, de Markerwaard, uiteindelijk niet is drooggelegd. In 1932 werd het laatste gat in de Afsluitdijk gedicht. In 1968 viel de laatste polder, Zuidelijk Flevoland droog. In 1984 was het hele gebied gemeentelijk ingedeeld en in 1986 ontstond de provincie Flevoland. Oostelijk en Zuidelijk Flevoland werden bij de gemeenten Noordoostpolder en Urk gevoegd. Of omgekeerd. Op dat moment maakten de Noordoostpolder en Urk al lang onderdeel uit van de provincie Overijssel. Bij de vorming van de provincie Flevoland bleef de Wieringermeer ongemoeid. Het bleef gewoon onderdeel van de provincie Noord-Holland. Zoals ook de Haarlemmermeer al heel lang een vanzelfsprekend onderdeel is van de provincie Noord-Holland.

Die laatste opmerking lijkt buiten de orde. Maar is dat niet. Want de Haarlemmermeer geeft maar weer eens duidelijk aan dat polders in Nederland zo gewoon zijn, dat we ze nog maar nauwelijks als zodanig herkennen. Dat Nederland bestaat uit polders en niet-polders. En dat provincies bestaan uit polders en niet-polders. En dat het eigenlijk heel bijzonder is om het polder-zijn tot indelingscriterium te maken voor een provincie. Of komt dat omdat het hier om hele jonge polders gaat? Waarbij we per ongeluk de Wieringermeer zijn vergeten? Maar als dat zo is, hoe oud moet je dan als polder zijn om niet meer zo bijzonder te zijn dat je met mekaar een eigen provincie mag vormen?

Dit zou de centrale vraag voor mijn Cornelis Lely-lezing van 28 september kunnen zijn. Ik weet het nog niet. Ik ben op dit moment aan het studeren. Ik spreek inspirerende mensen. Ik lees boeken en rapporten. En dat doe ik met genoegen, want het gebied boeit me enorm. Sociologisch en bestuurskundig is het heel interessant. Bovendien bracht ik mijn jeugd door op het oude land, op 20 km van ‘de polder’. Mijn oom haalde er fruit, in de zomer. De kofferbak van zijn auto volgeladen. Mijn vader bakkeleide met hem over de prijs. Mijn vader meende altijd dat hij van zijn jongere broer alles gratis kreeg. Zij broer meende dat hij altijd werd achtergesteld. Het is dus een bijzonder feest om opnieuw over die polder na te denken.

Traditioneel zou ik dat nadenken doen achter een bureau, met een type-machine. In de beslotenheid van mijn studeerkamer. Maar de tijden zijn gelukkig veranderd. Dus ik schrijf zo af en toe een blog. Met vragen, met gedachten en met nieuwe vragen. En misschien komt daarop een reactie. Van het oude of van het nieuwe land. En zo zal mijn lezing geleidelijk ontstaan. Geen idee waartoe dat leidt.

Wat kan de wetenschap Ronald Plasterk leren over bestuurlijke reorganisatie

april 7, 2013 by  
Filed under artikel

 

Iedereen zijn eigen professor

Op het eerste gezicht is het niet verwonderlijk dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken de wetenschap in zijn ‘Kenniskamer’ uitnodigt voor een gesprek over de bestuurlijke reorganisatie. Niet alleen wordt het departement tegenwoordig geleid door een oud-wetenschapper, het genoemde onderwerp is al jaren onderwerp van wetenschappelijk debat. Veel erger: er kan geen voorstel tot bestuurlijke reorganisatie worden gedaan zonder dat alle partijen zich door een meer of minder bekende bestuurskundige, dan wel staatsrechtsgeleerde laten ondersteunen. Daarbij doet zich overigens wel de komische situatie voor dat alle wetenschappers zich op hun wetenschappelijkheid laten voorstaan in een betoog dat de eigen opdrachtgever toevalligerwijs nogal ernstig ondersteunt.

Aan de toon van deze eerste alinea laat zich de rest van dit essay aflezen. Ik zal de vragen: ‘wat kan het beleid van de wetenschap leren?’ en ‘hoe kan de bestuurlijke reorganisatie door wetenschappelijke kennis worden onderbouwd?’ relativerend bespreken. Ik geef toe: daarmee creëer ik mijn eigen paradox: neem ook deze wetenschapper met een korrel zout.

Eerste nuance: onderzoek toont niet aan wat je moet doen

Ik heb de laatste jaren in allerlei masterclasses veel onderzoekers wegwijs gemaakt in de wereld van het beleid. Twee dingen vallen me daarbij op. Ten eerste hebben ze soms weinig benul van deze wondere wereld, waarin veel anders verloopt dan op het eerste gezicht logisch zou lijken. Ten tweede hebben ze vaak moeite te beseffen dat hun onderzoek nooit aantoont, en dat ten principale ook niet kan, wat een beleidsmaker zou moeten doen. Hoe evident de uitkomsten van het onderzoek ook zijn. Uitkomsten van onderzoek hebben alleen maar betrekking op de vraag hoe de wereld in elkaar zit en welke relaties zich daarin voordoen. Of die wereld moet veranderen, laat staan in welke richting, is geen vraag voor de wetenschap. Ook het tegenargument dat wetenschap nooit ‘waardevrij’ kan zijn, slaat hier de plank mis. Ik zou zeggen: het is al erg genoeg dat wetenschappers zich ook in hun onderzoek door normativiteit laten leiden. Onderzoek toont dus nooit aan wat je moet doen.

Laat ik een voorbeeld geven uit de wereld van de bestuurlijke organisatie. Tegenwoordig wordt door velen verwezen naar onderzoek ‘van de universiteit van Groningen’ dat gemeentelijke herindeling niet leidt tot efficiëntere gemeenten. Nu was al veel langer bekend dat de gefuseerde gemeenten in de regel meer ambtenaren in dienst hadden dan de fusiegemeenten en daarom hogere kosten met zich brachten. Daarmee is niet gezegd dat ze ook minder efficiënt zouden zijn, omdat we niet weten hoe de prestaties van de nieuwe gemeenten zich verhouden tot de prestaties van hun voorgangers. Laat ik me voorzichtig uitdrukken: het is niet denkbeeldig dat de nieuwe gemeenten meer presteren. Waarom zouden we ze anders hebben gevormd? Je kan dus niet zeggen dat de nieuwe gemeenten minder efficiënt zijn dan hun voorgangers, omdat de kosten hoger zijn. Als fusiegemeenten tegen hogere kosten hogere prestaties leveren, is het aan de politiek om de afweging te maken of de hogere prestaties ook de hogere kosten rechtvaardigen.

Ik merk in mijn masterclasses over het verbinden van kennis en beleid dat een simpele formule kan helpen: weten + willen = beleid. Het is hier niet de plek om te discussiëren over de vraag of in deze formule een ‘+’ moet staan dan wel een ‘*’. Duidelijk is wel dat onderzoekers een nadrukkelijk beroep moeten doen op hun eigen normen, om tot de conclusie te komen dat de ene vorm van bestuurlijke reorganisatie beter is dan de andere.

Persoonlijk trek ik daaruit twee conclusies. Het gaat bij bestuurlijke reorganisatie niet alleen om kennis van het binnenlands bestuur, maar al evenzeer om het doen van politieke keuzes. Bovendien is het goed om je te hoeden voor professoren die komen vertellen wat je moet doen.

Tweede nuance: er is relatief weinig onderzoek

Er is een tweede reden waarom al die professorale adviezen mij zorgen baren, afgezien van het feit dat elk advies ten principale buitenwetenschappelijk is. Het lijkt er namelijk op dat er meer adviezen over het binnenlands bestuur worden geschreven dan dat er fatsoenlijk onderzoek naar het binnenlands bestuur wordt gedaan. Wat is er nu bijvoorbeeld bekend over de bestuurskracht van gemeenten en provincies? In de jaren ’80 was ik projectleider van het eerste grote bestuurskracht-onderzoek naar gemeenten, een studie uitgevoerd in opdracht van uw Ministerie. Afgezien van het feit dat de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet altijd optimaal is geweest, waaraan ik zelf, het mag nu wel gezegd, in belangrijke mate debet was, leverde het onderzoek veel gegevens op. Dat we vaststelden dat de relatie tussen bestuurskracht en inwonertal weinig eenduidig was, was niet erg verrassend, zij het wel in strijd met de vigerende beleidstheorie.

Nadien is het jaren stil geweest rondom het onderwerp ‘bestuurskracht’. Het laatste decennium is de term weer teruggekeerd. Maar dit betekent niet dat er weer en verdergaand onderzoek naar de bestuurskracht van gemeenten wordt verricht. ‘Bestuurskrachtonderzoek’ staat tegenwoordig vooral voor ‘visitatie’, hoe nuttig een dergelijke visitatie ook kan zijn. We bevragen elkaar of de zaken op orde zijn en we geven commentaar op gepercipieerd beleidsfalen. Laat duidelijk zijn: dat is geen onderzoek, laat staan wetenschappelijk onderzoek.

Waar te weinig onderzoek wordt gedaan, kan het beleid ook te weinig door onderzoek worden ondersteund. Want zoals geldt dat onderzoek geen antwoord geeft op de vraag wat goed beleid is, zo geldt ook dat goed beleid niet zonder kennis kan. En het feit dat er relatief weinig onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het binnenlands bestuur, belemmert ons dus in het ontwikkelen van een goed beleid.

Derde nuance: ‘essentially contested concepts’ hinderen onderzoek

In mijn pleidooi voor meer onderzoek naar het binnenlands bestuur, mede ter onderbouwing van een beter beleid, ga ik niet aan de moeilijkheidsgraad van dergelijk onderzoek voorbij. In dit onderzoek komen we namelijk nogal wat begrippen tegen die zich niet zonder meer eenduidig laten definiëren, juist omdat er politieke keuzes achter schuilgaan. Ik noemde het begrip efficiëntie reeds, dat nogal eens wordt verward met lagere kosten. Bij efficiëntie gaat het echter in essentie om de vermijdbaarheid van kosten bij het realiseren van een bepaald doel. De kosten moet je dus altijd relateren aan de mate waarin je tevreden bent over het realiseren van doeleinden. Dat lijkt me uiteindelijk een politieke afweging.

‘Bestuurskracht’ is een vergelijkbaar begrip. Gaat het bij bestuurskracht om de ‘kracht’ van de organisatie an sich, uitgedrukt in het aantal fte en in de omvang van de gemeentelijke reserves, of gaat het bij bestuurskracht om het vermogen om lokale problemen op te lossen en te voorzien in de wensen van burgers? Definiëren we ‘bestuurskracht’ als het ware intern of extern? Wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke definities het beste is, ook dat is een politieke afweging, waarvoor de wetenschappelijke gereedschapskist geen instrumenten bevat.

Het zijn nog maar relatief simpele voorbeelden. Denk bijvoorbeeld eens aan het begrip ‘democratie’ dat zich op veel manieren laat operationaliseren. Maar welke operationalisering is beter? Zo wordt in het debat over gemeentelijke herindeling al jaren betoogd dat herindeling de afstand tot de burger groter maakt en daarom een bedreiging is voor de lokale democratie. Ik wil deze stelling geenszins bestrijden, maar het is ook heel goed denkbaar dat de de herindeling de ‘bestuurskracht’ van het lokaal bestuur heeft vergroot, en daarmee de lokale democratie op een andere manier meer inhoud heeft gegeven. Ook hier weer: er is niet één juiste operationalisering van dit soort ‘essentially contested concepts’. Er zijn er vaak vele, en wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke operationalisering de goede is. En om het nog ingewikkelder te maken: beleidsmakers zijn met name geïnteresseerd in onderzoek dat leunt op dit soort ‘essentially contested concepts’.

Vierde nuance: over de grens kunnen we maar beperkt leren

Het is een bekende reflex dat beleidsmakers willen weten hoe het in andere landen eraan toe is gegaan, als het eigen onderzoek minder eenduidig is. Of als elders wel grote stappen zijn gemaakt, waar het Nederlandse beleid op het gebied van de bestuurlijke organisatie vooral door kleine stappen wordt gekenmerkt. Hoe verleidelijk dat ook is, het betekent niet dat het onderzoek in het buitenland niet tegen dezelfde problemen aanloopt als het Nederlandse. Ook daar zou men graag willen weten of het nieuwe lokaal bestuur ‘democratischer’ en ‘bestuurskrachtiger’ is dan het vorige en of de ‘regisserende’ rol van het ‘middenbestuur’ in de nieuwe constellatie beter tot zijn recht komt dan vroeger. En ook daar staan geen grote onderzoeksbureaus klaar om voor jaren en voor miljoenen aan onderzoek te doen.

Maar daarbij past nog een extra relativering. Als er íets cultureel bepaald is, dan is het wel de wijze van besturen en daarmee de veronderstelde relaties tussen de verschillende bestuurslagen. Dus hoe wetenschappelijk interessant de evaluaties van bestuurlijke reorganisaties elders ook mogen zijn, het is zeer de vraag of de conclusies zich naar de Nederlandse situaties laten vertalen. Natuurlijk, in de hele Westerse wereld laat het lokaal bestuur zich minder door het centraal gezag gezeggen dan vijftig jaar geleden nog het geval was. Maar wie bijvoorbeeld het centralistische Frankrijk met de gedecentraliseerde eenheidsstaat van Nederland wil vergelijken, zal altijd moeten vaststellen dat wat in Frankrijk mogelijk bleek, in Nederland ondenkbaar is. Of omgekeerd. De cultuurverschillen zijn vaak te groot om Nederlands beleid op buitenlandse voorbeelden te baseren.

Toch weten we nog heel veel

Deze lange inleiding was nodig. Maar laat niet de indruk ontstaan dat er geen kennis is waarop een nieuwe bestuurlijke reorganisatie volgens de formule [weten + willen = beleid] kan worden gestut. Het reorganisatiebeleid kan veel baat hebben bij kennis over het binnenlands bestuur in het algemeen en bij kennis over de mislukte pogingen tot bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen decennia.

Eerste les: er is weinig hiërarchie in het binnenlands bestuur

Thorbecke’s naam duikt nog altijd op in discussies over het binnenlands bestuur. En vaak niet in positieve zin. Of dat laatste juist is, kan men betwijfelen. Wie Thorbecke zelf bestudeert leert een andere Thorbecke kennen dan de man die model staat voor een verouderde inrichting van het binnenlands bestuur. Om Thorbecke simpel samen te vatten: Nederland kent drie bestuurslagen, die gezamenlijk, als organen van één lichaam de overheid vormen. Alledrie leven zij in autonomie en er bestaat geen hiërarchie tussen bestuurslichamen, maar alleen in verantwoordelijkheden. De nationale verantwoordelijkheid gaat boven de provinciale en de provinciale boven de lokale.

Zo kijken velen al lang niet meer tegen het binnenlands bestuur aan. Ze veronderstellen vaak een heldere hiërarchische verhouding, en als aan die vooronderstelling wordt getwijfeld, dan gebeurt dat in ieder geval niet in Den Haag. Ondanks het vriendelijke gepraat over ‘mede-overheden’ wordt het lokaal bestuur in Den Haag toch vooral als ondergeschikt gezien aan het Rijk. En ook de gemeenten stralen dat soms uit.

Een dergelijke perceptie is een realiteit en valt in die zin niet te ontkennen. Tegelijkertijd staat de bestuurlijke praktijk nogal eens haaks op de bestaande beelden. Het Rijk is voor de uitvoering van veel beleid (geheel) afhankelijk van de gemeenten en de gemeenten beseffen dat al te goed. Hun lokale aanwezigheid geeft hen een machtsvoorsprong. Omgekeerd heeft het Rijk andere machtsbronnen die juist gemeenten in een afhankelijke positie kunnen brengen. Aldus kan de relatie tussen Rijk en gemeenten het beste worden gekarakteriseerd als ‘wederzijds afhankelijk’.

In het spel van het binnenlands bestuur trekt de provincie aan het kortste einde. Deze bestuurslaag heeft weinig machtsbronnen en zeker over de grote steden heeft de provincie nog maar weinig te zeggen. Dat blijkt te meer als de provincie soms vanuit een nostalgisch hiërarchisch gevoel geneigd is op zijn strepen te gaan staan.

Deze les is van belang voor elke bestuurlijke reorganisatie. Om drie redenen. Ten eerste is het goed om helder zicht te hebben op de uitgangssituatie. Ten tweede zijn veel plannen voor bestuurlijke reorganisatie op de foutieve aanname gebaseerd dat met nieuwe bestuurslichamen de hiërarchie kant worden teruggebracht in het binnenlandse bestuur. Zo was de stadsprovincie indertijd een duidelijke poging om ‘doorzettingsmacht’ te organiseren rondom de grote steden. Maar het introduceren van een nieuw bestuurslichaam boven bestaande lichamen impliceert niet dat de wederzijdse afhankelijkheden automatisch verdwijnen. Ten derde wordt de minister door het hiërarchische zelfbeeld van Den Haag soms in de waan gebracht dat hij de bestuurlijke reorganisatie vanuit een bovengeschikte positie kan aansturen. Als er echter één domein is waar het fenomeen van de ‘wederzijdse afhankelijkheden’ speelt, dan is het wel op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie. Een minister zal niets bereiken als hij niet over meerderheden beschikt. Meerderheden in het land, wel te verstaan. Meerderheden in de Kamer vervliegen snel als de meerderheden in het land afwezig zijn.

Tweede les: grenzen zijn arbitrair, maar niet anything goes

Bestuurlijke reorganisatie is niet alleen een spel om de herverdeling van macht, maar ook een spel om grenzen. Daarom is het goed te beseffen dat de grenzen van weleer niet meer bestaan. Niet alleen is het onderscheid tussen stad en land komen te vervallen en is heel Nederland min of meer verstedelijkt. Belangrijker is dat de koppeling tussen de schaal van gemeenschappen en de schaal van het bestuur sterk is vervaagd, hoezeer die koppeling ook nimmer absoluut is geweest. Daar komt bij dat ‘gemeenschappen’ zijn gaan differentiëren. Voor het werk leven we in een andere gemeenschap en op een andere schaal dan voor culturele voorzieningen. Hetzelfde kunnen we opmerken voor onderwijs, zorg, recreatie enzovoorts. Al die schalen van die denkbare gemeenschappen overlappen elkaar slechts gedeeltelijk en zijn niet meer in een eenduidige schaal te vangen. Elke nieuwe grens die we in het kader van bestuurlijke reorganisatie trekken, zal daarmee een arbitraire grens zijn. Daarbij ga ik voor het gemak nog maar even voorbij aan de virtuele gemeenschappen die in de digitale wereld zijn ontstaan en die zich plotseling kunnen openbaren in een naburig dorp.

Nieuwe grenzen blijven arbitrair, en toch zijn er patronen te ontwaren in die wereld van vluchtige en overlappende schalen. Die patronen zijn overigens vaak kleinschaliger dan bestuurders geneigd zijn te denken. De Randstad is een mooi wervend concept, maar is nog nimmer in een geografische studie blootgelegd. Hetzelfde geldt voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel, twee begrippen die alleen door bestuurders worden gebezigd. Het stadsgewest Amsterdam bestaat (gelet op woon-werkverkeer, voorzieningen en relaties tussen bedrijven) zonder meer, net zoals de stadsgewesten Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Maar van een of andere samensmelting van Amsterdam en Utrecht en van Rotterdam en Den Haag is nog geen sprake. Natuurlijk, er zijn vele verbindingen en interacties tussen deze stadsgewesten onderling. Maar die interacties vallen in aantal nog steeds in het niet in vergelijking met de interacties binnen de stadsgewesten. Ook van complementariteit tussen de stadsgewesten is nog nauwelijks sprake. In dat verband is het goed dat bestuurders de samenhangen die zij zien, regelmatig toetsen aan de maatschappelijke werkelijkheid.

Ik trek deze conclusies op basis van onderzoek naar interacties in en rond de steden: hoe bewegen mensen zich, met welke andere bedrijven hebben bedrijven contact. Maar in de geografie gaat het ook om de mentale beleving. Mensen voelen zich bij buurten, dorpen, steden en zelfs provincies betrokken. En die mentale beleving heeft weer uitwerking op het denken en handelen van bestuurders. In de mate van beleving doen zich grote verschillen voor. Er zijn maar weinig mensen die zich Zuid-Hollander voelen of wanen. In de meer perifere gebieden van het land wordt het provinciale gevoel daarentegen wel ervaren. Niet dat zich dat uit in grotere interesse voor de provinciale politiek, maar wel in een groter gezag van het provinciaal bestuur.

Deze korte schets van de geografische onderlegger van de bestuurlijke reorganisatie leert ons dat grenzen enerzijds arbitrair blijven (na de eerste randgemeente volgt altijd weer een volgende randgemeente), en dat tegelijkertijd niet elke indeling mogelijk is. Daarmee wordt bestuurlijke reorganisatie een ingewikkelde puzzel. De vraag ‘wat kan bij elkaar’ is zelden eenduidig te beantwoorden op basis van maatschappelijke interacties. De vraag ‘wat hoort bij elkaar’, of beter: ‘wat hoort niet bij elkaar’ wordt vaak bepaald door soms vage en soms heftige gevoelens van betrokkenheid. Zo sneuvelden de stadsprovincies voor Amsterdam en Rotterdam, die oorspronkelijk bedoeld waren om het stedelijk bestuur te versterken, terwijl ze werden ervaren als een aantasting van de ‘eigen’ stad.

Derde les: het binnenlands bestuur past zich organisch aan

Is er nu reden om de bestuurlijke organisatie aan te passen? Nogmaals: mijn oordeel daarover is niet relevant, omdat mij gevraagd is te beschrijven wat we inmiddels weten over het binnenlands bestuur. En of het binnenlandse bestuur goed of slecht functioneert en of de prestaties van gemeenten en provincies aan de maat zijn of ondermaats zijn, vergt een buitenwetenschappelijke norm. Zie de formule: weten + willen = beleid. En de politicus staat hier aan de lat voor het ‘willen’.

Wel valt te constateren dat het binnenlands bestuur zich ook zonder grote bestuurlijke reorganisaties aardig heeft weten aan te passen aan de veranderende omstandigheden in de laatste decennia. De plannen voor de invoering van stadsprovincies èn het mislukken van die plannen hebben er bijvoorbeeld toe bijgedragen dat de regionale samenwerking rondom de grote steden veel beter is geworden. De aloude ruzies, vaak aangewakkerd door plannen voor annexatie, zijn grotendeels verleden tijd. Het Rijk was hier ook een belangrijke aanjager van samenwerking door de juridische mogelijkheden daarvoor te verruimen (WGR+) en door geldstromen als incentive voor samenwerking in te zetten. Of die samenwerking tussen gemeenten te veel bestuurlijke energie kost, moet de politicus bepalen (‘bestuurlijke drukte’). En ook als men in de maatschappelijke interacties nog geen metropool Rotterdam-Den Haag kan ontwaren, het zijn de bestuurders die al op mogelijke ontwikkelingen vooruitlopen door in dat gebied te gaan samenwerken.

Intussen is er ook zonder grootscheepse bestuurlijke reorganisatie gesleuteld aan de schaal van het lokaal bestuur. Veel gemeenten zijn opgeheven en gefuseerd met andere gemeenten. Het is een incrementeel proces geweest met uiteindelijk grote gevolgen. De kleine ‘pareltjes’ van weleer (ooit onderzocht ik de gemeente Tienhoven, die ten tijde van mijn onderzoek de legendarische grens van 600 inwoners bereikte) zijn allang opgegaan in grotere verbanden. De gemiddelde omvang van gemeenten is in de laatste decennia enorm omhoog gegaan.

En dat niet alleen. De veronderstelde ondergrenzen worden steeds weer naar boven bijgesteld. Het gevolg is dat veel dorpen al meerdere golven van herindeling over zich heen hebben gekregen. Het heeft ook het karakter van het lokaal bestuur veranderd. Niet alleen is de afstand tot het lokaal bestuur vergroot, ook is de nadruk nog meer komen te liggen op de gemeente als uitvoerder van rijksbeleid. Daarmee komen we aan bij een belangrijk kenmerk van het Nederlandse lokale bestuur. Het is in de wereld geen uniek verschijnsel, dat gemeenten Rijksbeleid uitvoeren, maar het gewicht dat het medebewind legt op het lokaal bestuur is momenteel mede door herindelingen (en vanzelfsprekend ook door decentralisaties) wel erg dominant geworden. Gemeenten worden veelal ook niet vanwege hun lokale politieke taak tot fusie gedwongen, maar vooral vanwege het (veronderstelde) onvermogen om rijkstaken uit te voeren.

Zie hoe schilderachtig het lokaal bestuur in Frankrijk nog immer is. Nog steeds zijn er 36.000 gemeenten in Frankrijk. En nog steeds gaat het over die ene boom, dat ene fietspad, dat kleine beetje gevoel van saamhorigheid. Vanaf het moment dat Nederland voor medebewind heeft gekozen is die kant van het lokale bestuur in Nederland gaandeweg in de verdrukking te komen, ondanks het vertoon van lokale partijen die aan het medebewind maar niet willen wennen.

Overigens wordt de lokale democratie niet alleen in kleine gemeenten gekleurd of zelfs verkleurd door de dominantie van het medebewind, van het zijn van uitvoerder van rijkstaken en rijkswetten. Ook de grote gemeenten kennen vaak de schijn van democratie over onderwerpen waarover de gemeenten nagenoeg niets te zeggen hebben.

Vierde les: het binnenlands bestuur kent wel sleetse plekken

Het feit dat het binnenlands bestuur zich langs organische én langs incrementele weg redelijk weet aan te passen aan de veranderende maatschappelijke verhoudingen, is een groot compliment voor Thorbecke. Blijkbaar weet zijn simpele model van drie bestuurslagen, met de middelste als intermediair, zich heel goed aan te passen aan nieuwe tijden.

Daarmee ontken ik niet dat het binnenlands bestuur gaandeweg op bepaalde plekken sleets is geworden. En dat is niet mijn eigen mening (die hier minder relevant is), maar hetgeen ik binnen het binnenlands bestuur vaak hoor. Er worden sleetse plekken ervaren, die reden kunnen zijn om het binnenlands bestuur fundamenteler te vernieuwen. Ik constateer er drie.

Ten eerste is het besef dat veel gemeenten te klein zijn, minder omstreden dan enige decennia geleden. De vergaande decentralisatieplannen van het kabinet dragen daar zonder meer aan bij. Maar dat het protest tegen herindeling veel minder heftig is geworden heeft ook te maken met het feit dat de band tussen lokale gemeenschap en lokaal bestuur op veel plaatsen al geheel is vervaagd. Of je nu in de gemeente Oostflakkee woont of in de gemeente Goeree Overflakkee maakt voor de burger van Ooltgensplaat bar weinig uit. Het oude stadhuis is al jaren in gebruik als restaurant. Wie ooit tegen een herindeling heeft gevochten, maakt zich over de volgende minder zorgen. En de derde herindeling zal hem worst wezen. Het feit dat veel gemeenten te klein zijn om het (nieuwe) omvangrijke takenpakket uit te voeren, pleit voor herindeling. Het feit dat de band tussen lokaal bestuur en lokale gemeenschap op veel plaatsen al nagenoeg geheel is doorgeknipt, pleit voor een werkelijke opschaling van het lokaal bestuur (als uitvoerder van rijksbeleid).

Ten tweede worstelen provincies nog te veel met hun rol als intermediair van het binnenlands bestuur. Sommige provincies lijkt een zeker autisme niet vreemd. Ze zijn te veel op zichzelf gericht en ze zijn daarmee te weinig dienstbaar. Dat is niet zo verwonderlijk. Voor veel burgers is wel helder dat er soms spanningen bestaan tussen nationale en lokale belangen (een trein is goed voor de nationale economie, maar een trein veroorzaakt ook veel rumoer in de eigen achtertuin). Maar hoe in dat krachtenveld ook nog ‘provinciale belangen’ moeten worden gedefinieerd, is vaak onduidelijk. Die gedachte ontneemt legitimiteit aan een zelfstandige provinciale politiek. Provincies zouden tevreden moeten zijn als gemeenten het onderling eens zijn binnen de kaders van het Rijksbeleid. En provincies moeten niet in de valkuil trappen om de hele wereld te blijven toetsen aan het provinciale beleid. Daarom is het goed om de open huishouding van de provincie gaandeweg te sluiten. En zou het ook goed zijn te stoppen met de rechtstreekse democratische legitimatie van provinciale politiek en provinciaal beleid. Als er nu ergens reden is voor getrapte verkiezingen dan is het bij de provincies. Het is denkbaar om de Provinciale Staten door de leden van gemeenteraden te laten kiezen.

Tegelijkertijd moeten we oog hebben voor provincies, als Noord-Brabant, die veel beter in staat zijn om een verbindende rol te vervullen. Of laat zo’n provincie juist het gelijk van bovenstaande redenering zien? Een provincie die zich niet opstelt tegenover de gemeenten vanuit een vermeend provinciaal belang, maar die gemeenten juist op één lijn brengt en juist de gezamenlijke belangen onderstreept. Zou Noord-Brabant minder functioneren als de gemeenteraden de Provinciale Staten zouden kiezen? Of nog beter?

Of de huidige provincies te klein zijn, laat zich moeilijk bepalen. Dat de provincie Flevoland wel erg worstelt met zijn rol, heeft alles te maken met het geringe aantal gemeenten en de speciale positie van de gemeente Almere. Als de gemeentelijke bestuurslaag wordt opgeschaald, zal dat probleem zich in meer provincies gaan voordoen. Bovendien drukt de uitbreiding van de EU op de inrichting van het binnenlands bestuur. De zwakste bestuurslaag komt daarmee het meeste onder druk. En in Nederland is dat de provincie.

Ten derde is de uitvoering van rijksbeleid in de lokale democratie, het is al opgemerkt, steeds dominanter geworden. De lokale democratie als bestuursvorm van de lokale gemeenschap is grotendeels verdwenen en op sommige plaatsen nog slechts symbolisch. Als gemeenten conform de plannen van het kabinet fors moeten worden opgeschaald (minimaal 100.000 inwoners) valt te overwegen of die andere lokale democratie niet een impuls zou moeten krijgen. Ik besef dat de binnengemeentelijke decentralisatie in de grote steden voor velen geen aanbeveling is om over democratie op dorps- en wijkniveau te spreken. Toch zou dat debat opnieuw moeten worden gevoerd als de verdere ‘medebewindisering’ van het lokaal bestuur doorgaat. Daarbij moeten we inderdaad niet weer de fout maken dat op wijkniveau kopieën van het lokale bestuur ontstaan. En zullen we juist ruimte moeten maken voor burgerinitiatieven.

De vraag resteert: zijn de plekken in het binnenlands bestuur zo sleets dat er meer nodig is dan organische en incrementele veranderingen? Dit is een politieke vraag, waarop de wetenschap geen antwoord heeft. Toch lijkt de tijd in het binnenlands bestuur rijp voor een verdergaand perspectief. Dat daarbij altijd voor een groeipad moet worden gekozen, lijkt de historie van de bestuurlijke reorganisaties te bevestigen. Daarover nu meer.

Vijfde les: creëer draagvlak

Het sleutelen aan het binnenlands bestuur is van alle tijden. Maar in sommige tijden was het heftiger en grootser dan in andere. Na de Tweede Wereldoorlog zien we twee grote debatten over het binnenlands bestuur. De eerste woedde in de jaren 70 en eindigde in het begin van de jaren 80. De tweede startte met het rapport van de commissie Montijn uit 1989 en strandde met de referenda over de stadsprovincies van Amsterdam en Rotterdam in 1995. Daarna is het lange tijd tamelijk stil gebleven en heeft het binnenlands bestuur zich organisch en incrementeel verder aangepast.

Het is boeiend dat de twee debatten ongeveer identiek zijn verlopen. De volgorde der voorstellen was identiek en ook de argumenten waren in het tweede debat niet anders dan in het eerste debat. Uiteindelijk zijn beide debatten vruchteloos gebleken. Ongetwijfeld zijn daarvoor verschillende oorzaken aan te wijzen. Ik wijs met name op de bijzondere procesgang, waarbij eerst voor de grootstedelijke regio’s een ander bestuur werd voorgesteld, waarna vervolgens werd bedacht dat dat nieuwe ‘regionale’ bestuur voor het hele land zou moeten gelden, waarna de provincies zich als het nieuwe regionale bestuur wisten op te werpen, waarna de grote steden hun speeltje kwijtraakten en de randgemeenten blij waren dat er niet veel zou veranderen….

We zouden kunnen zeggen dat het ging om het eeuwige debat over differentiatie en uniformiteit (mag in een bepaald deel van het land het binnenlands bestuur anders georganiseerd zijn dan elders?). En in dat debat kiezen we uiteindelijk blijkbaar in meerderheid voor een uniform model. Het komische van de situatie is dat we gaandeweg bedenken dat dat model van Thorbecke zo gek nog niet is. Een lokaal bestuur, een Rijksoverheid en daartussen een intermediair.

We kunnen het ook anders verwoorden: voor een ander model voor het binnenlands bestuur bestaat onvoldoende draagvlak. En als het draagvlak ontbreekt dan zijn de plannen tot mislukken gedoemd. En dat geldt niet alleen voor draagvlak voor de ontwerpprincipes. Ook wie binnen het algemeen aanvaarde drielagen-model wil sleutelen aan het binnenlands bestuur, zal zich door een meerderheid gesteund moeten weten.

Daarbij is het een feit dat veel nostalgie kan komen bovendrijven. Ook in dat verband is de geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen eeuw veelzeggend. Als randgemeenten dreigen te worden samengevoegd met de centrale stad ontstaat altijd een hoop rumoer. En als het oog valt op provincies met een grote historie ligt de volgende dag de brandbrief op de mat. En zelfs als provincies in het geding zijn die nog nauwelijks historie hebben, zullen bestuurders argumenten weten te vinden om de reorganisatie tegen te gaan. Hoe kenmerkend is het dat Voorburg moord en brand schreeuwde toen twee straten en een paar weilanden (voor Ypenburg) aan Den Haag moest worden afgestaan, terwijl men zonder enig rumoer een paar jaar later samenging met Leidschendam, terwijl Voorburg toch meer een buitenwijk is van Den Haag, dan van Leidschendam. En ook nu al hebben de bestuurders van Noord-Brabant en Friesland publiekelijk laten weten dat ze onder geen beding willen fuseren met een andere provincie.

De geschiedenis van de twee debatten heeft mij geleerd dat er weinig goede redenen zijn om af te wijken van het drielagen-model van Thorbecke, waarbij het intermediaire karakter van het middenbestuur kan worden geaccentueerd. Ik verwijs in dit verband ook graag naar het pleidooi van de WRR in een rapport uit 1995. Centrale gedachte daarin was dat je juist in een snel veranderende samenleving beter tijdelijke aanpassingen kan plegen, dan steeds het stelsel zelf ter discussie te stellen. Biedt ruimte voor samenwerking in een voor het overige helder en stabiel systeem.

De geschiedenis heeft me ook geleerd dat draagvlak cruciaal is voor elke fundamentele vorm van bestuurlijke reorganisatie. En dat draagvlak kan eenvoudiger worden geworven in een incrementeel proces, met een eenduidig en helder perspectief. Hoe grootschaliger de reorganisatie wordt aangepakt, hoe kleiner de kans dat een meerderheid overblijft.

Zesde les: smeed coalities, grijp kansen en hanteer een goed frame

In mijn pleidooi voor het zoeken naar draagvlak komen verschillende lessen samen. Niet alleen zijn de twee debatten in de afgelopen eeuw vruchteloos gebleven, omdat een stabiele meerderheid ontbrak. In het algemeen moeten we vaststellen dat het binnenlands bestuur dusdanig door wederzijdse afhankelijkheden wordt gekenmerkt, dat een decreet vanuit Den Haag bijna per definitie kansloos is. Netwerkmanagement is hier het enige parool. En netwerkmanagement betekent het smeden van coalities, het grijpen van kansen en het hanteren van een verbindend frame.

Het smeden van coalities betekent dat bij de vorming van één nieuwe provincie voor de Noordvleugel in ieder geval de grootste provincie, de provincie Noord-Holland heel blij en dankbaar moet zijn, dat de provincie Utrecht moet instemmen met de plannen en dat de derde provincie, Flevoland, tot het besef komt dat tegenstand geen zin meer heeft. En je smeedt coalities door partijen te laten meedenken en ze iets terug te geven dat ze nog niet hadden. Of door ze financieel te prikkelen (dat kan ook door aanzienlijk op budgetten te korten). Ook kan de gemeente Amsterdam in de coalitie worden getrokken door haar enige voordelen te bieden die met name de angst voor een dominantere provincie kunnen wegnemen.

Het grijpen van kansen betekent dat alleen daar stappen worden gezet waar dat opportuun is. Dat de Brabantse bestuurders allemaal al met een treurig gezicht in de krant stonden, doet het proces geen goed. Dat de Friezen zich gaan verschansen, is nergens voor nodig. [Biedt ze West-Friesland aan, zodat de Waddenzee nog meer het domein van Friesland wordt.] En als de provincie Zuid-Holland zich steeds meer zorgen gaat maken over de metropool Rotterdam-Den Haag, creëer dan een provincie voor de Delta.

Het hanteren van een verbindend frame vergt misschien op dit moment nog wel de meeste aandacht. Als alle kranten erg lauw dan wel negatief reageren op de huidige voorstellen is er iets grondig mis. Het is ook zeer goed te begrijpen dat in deze tijd weinig mensen warm lopen voor ‘schaalvergroting vanwege de efficiency-voordelen’. Denk aan Amaranthis, denk aan de thuiszorg. En met het populistische verhaal van de ‘bestuurlijke drukte’ krijg je misschien een lauwe steun van een deel van het grote publiek, maar jaag je alle hardwerkende bestuurders tegen je in het harnas. In die zoektocht naar een goed frame zit de aloude wijsheid: gelijk krijgen is iets anders dan gelijk hebben. Als dat adagium ergens geldt, dan geldt het wel in de wereld van de bestuurlijke reorganisatie.

[7 april 2013 1]