De lokale politiek is nauwelijks interessant

februari 6, 2019 by  
Filed under artikel, De Stad

De gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar zijn geanalyseerd. In een mooi rapport, onder de titel Democratie dichterbij. Een keur aan goede onderzoekers hebben eraan bijgedragen. De uitkomsten zijn verrassend voor degenen die in de lokale democratie nog altijd de ware democratie willen zien. De algemene indruk laat zich namelijk simpel samenvatten: burgers zijn tevreden over hun gemeente en burgers hebben weinig interesse in de lokale politiek. En dat laatste geldt voor jongeren nog meer dan voor ouderen.

Natuurlijk we wisten al dat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen niet hoger was dan 55%, terwijl meer dan 80% van de kiezers opkomt voor de Kamerverkiezingen. Maar dat kan je nog relativeren door te wijzen op de grote belangstelling van de (landelijke) media voor de Kamerverkiezingen. Die relativering is niet op zijn plaats: burgers vinden de landelijke politiek gewoon (veel) belangrijker dan de lokale. Niet de lokale maar de landelijke democratie is het hart van de democratie in Nederland. 

Is dat nu echt verrassend? Nee. Gemeenten zijn immers vooral uitvoerders van Rijksbeleid. Omdat dat efficiënter en effectiever is. En over die uitvoering zijn de burgers tevreden. Maar daarmee is de gemeente politiek niet meteen interessant. Want de grote beslissingen worden elders genomen. Het Rijk bepaalt de hoogte van de bijstand en bepaalt of een wederprestatie is vereist. De gemeente bepaalt of u voor die bijstandsuitkering in aanmerking komt. 

Daarom is het meest verrassende aan het rapport dat het de gemeente steeds tegenover de rijksoverheid plaats, de lokale verkiezingen tegenover de Kamerverkiezingen. Terwijl in Den Haag het politieke debat wordt gevoerd over wat gemeenten straks moeten gaan doen. 

Het gaat goed met het lokaal bestuur

september 2, 2016 by  
Filed under De Stad

Dames en heren,

Laat ik beginnen met te vertellen waarom ik hier voor u sta, op dit afscheid van Roland van Schelven als burgemeester van Culemborg. Het was in Gouda. Een jaar of zeventien geleden. Er waren vaak problemen met allochtone jongeren. Vooral in het weekend. Er was een duidelijke aanleiding. De allochtone jongeren waren niet welkom in de plaatselijke disco’s. Het was duidelijk dat er een eigen plek voor hen moest worden gevonden in de binnenstad van Gouda. Een eigen ontmoetingscentrum. De meeste burgers waren het daar wel mee eens. Maar niet met de plek die het gemeentebestuur voor dit opvangcentrum in gedachten had. Er vormde zich een groep actieve burgers die zeer succesvol was in het dwarsbomen van de gemeentelijke plannen. Roland was één van die burgers. Er ontstond een patstelling en er werd een bemiddelaar gezocht om tot een oplossing te komen. Die bemiddelaar, dat was ik. Na veel geharrewar kwamen de partijen er samen uit. Ik had voorgesteld dat de burgers zelf zouden mogen bepalen waar dat opvangcentrum zou moeten komen. Als ik het wel heb, kozen ze na lang beraad voor de plek die de gemeente eerder had aangewezen. Het enige verschil: nu was iedereen tevreden.

Toch zijn de consequenties van dat conflict verstrekkend geweest. Roland van Schelven werd raadslid en wethouder in Gouda en werd burgemeester in Culemborg. Vandaag vertrekt hij als burgemeester. En heeft hij mij gevraagd te reageren op zijn afscheidsspeech. Ik heb zijn speech al eerder mogen lezen om me goed voor te kunnen bereiden. Ik heb zelfs vooraf commentaar gegeven. Dat heeft overigens niet geholpen. Ik vind zijn verhaal namelijk te somber. Hij beschrijft tal van ontwikkelingen in de gemeenten, en de teneur is te vaak dat het daarmee niet beter is geworden. Hij staat in dat denken overigens helemaal niet alleen. De VNG brengt eens in de twee jaar een rapport uit waarin wordt gepleit voor vernieuwing van het lokaal bestuur.

Dit voorjaar nog zag een rapport van de Commissie Van den Donk, in het dagelijks leven Commissaris van de Koning in Brabant, het licht. Een echt treurig rapport. Met veel wolligheid werd verteld dat het niet goed ging met het lokaal bestuur. Er moest heel veel veranderen. Wat er moest veranderen was ook weer niet helemaal duidelijk. Het dualisme tussen raad en College moest worden geëvalueerd! En de burgemeester moest voor stabiliteit zorgen en daarom was er weinig mis met de huidige benoemingsprocedure, waarbij de gemeenteraad de burgemeester aanwijst en de Kroon hem nog even netjes benoemt. Bij dat soort ‘fundamentele’ adviezen, begin je je inderdaad af te vragen hoeveel er eigenlijk mis is aan het lokaal bestuur. Ja, ik denk dat mijn verhaal een blij verhaal wordt.

Veel rapporten over de gemeenten klagen over het naar-binnen-gerichte karakter van de lokale politiek. Maar het leuke is dat die rapporten nog veel meer naar binnen zijn gericht dan het gemiddelde raadslid. Altijd een commissaris van de koning, een paar wethouders, iemand van de VNG en de verplichte hoogleraar. Die met bedrukte gezichten tegen elkaar zeggen dat het vertrouwen in de politiek zo snel afneemt. Ze bedoelen te zeggen: dat het vertrouwen in hunzelf zo snel afneemt. Nou is zelfs dat laatste niet helemaal waar. Het vertrouwen in de politiek is nooit hoog geweest. Het spreken over zakkenvullers is van alle tijden. Misschien wordt het tegenwoordig wat harder gezegd en wat sneller verspreid door sociale media. Maar wat is er mis aan als alle meningen in het politieke debat hun plek krijgen? Ik heb liever dat we weten hoe burgers erover denken, dan dat we doen alsof iedereen verliefd is op de lokale politiek. Ook in dat licht kunnen we het populisme bekijken.

Maar hoe slecht gaat het nu werkelijk met het lokaal bestuur? We weten dat veel burgers tevreden tot zeer tevreden zijn over de dienstverlening door hun gemeente. Persoonlijk ben ik ook best tevreden over mijn gemeente Den Haag. De dienstverlening is aardig op orde. De binnenstad is ongelofelijk opgeknapt in de laatste twintig jaar. De bereikbaarheid van de stad is sterk toegenomen met de Hubertustunnel. En ga zo maar door. Oké, soms doen ze in mijn ogen iets raars, dan willen ze een Cultuurpaleis bouwen, terwijl ze op hetzelfde moment 6 van de 18 bibliotheken gaan sluiten. Maar dat zegt niets over de kwaliteit van de lokale politiek of over de kwaliteit van het gemeentebestuur. Dat zegt alleen iets over de besluiten die de gemeente naar mijn mening zou moeten nemen. Of niet zou moeten nemen. Helaas voor mij heeft de meerderheid anders beslist.

Volgens mij hebben we daar een belangrijk element van de onvrede over de lokale politiek te pakken. Ik vraag me vaak af: geldt die onvrede nu de beslissingen die men neemt, of de wijze waarop beslissingen worden genomen? In een volwassen democratie worden beslissingen genomen, die niet ieders voorkeur hebben. Bovendien: in een volwassen democratie worden vaak vage beslissingen genomen, worden compromissen gesloten, omdat er geen duidelijke meerderheden zijn. In dat opzicht is elke politiek proces bijna onvermijdelijk rafelig en rommelig.

Roland van Schelven maakt zich met vele anderen zorgen over de dalende trend bij de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Dat wordt algemeen gezien als een signaal van afnemende belangstelling voor en betrokkenheid bij de lokale politiek. Maar is dat nu echt wel zo? Ik durf de vraag eens heel voorzichtig te stellen: zou er soms ook sprake kunnen zijn van toenemende tevredenheid? Als er geen reden is om je ergens druk over te maken, ben je ook minder geneigd om te gaan stemmen. Ik weet het, betrokkenheid van burgers is belangrijk in de democratie. Maar we moeten ook niet meteen alles gaan veranderen als mensen de Champions League belangrijker vinden dan de lokale politiek. Misschien hebben ze daarin nog wel gelijk ook.

Er zijn overigens ook drie belangrijke redenen waarom de lokale politiek de meeste burgers niet dagelijks bezighoudt.

Ten eerste hebben we in Nederland een hele bijzondere vorm van lokaal bestuur. U komt waarschijnlijk wel eens in Frankrijk, en dan ziet u midden in het dorp de Marie, het gemeentehuis. Een pand met enige statuur, maar altijd heel klein. En bovendien is er vaak ook nog eens de bibliotheek of de dokter in gehuisvest. Frankrijk heeft 36.000 gemeenten, en dat aantal verandert al jaren niet. De reden is heel simpel: gemeenten gaan in Frankrijk alleen maar over lokale kwesties. Ik zeg maar: over de vraag of die boom nu wel of niet moet worden gekapt. Ik weet het: in Nederland houden gemeenten zich ook met dit soort kwesties bezig die lokaal soms zeer hoog kunnen opspelen. Maar 90% van het werk van een gemeente, of misschien nog wel meer, is gewoon het netjes en efficiënt uitvoeren van het beleid van de regering. In Frankrijk hebben ze daar in het verleden allemaal departementen voor in het leven geroepen. In Nederland zijn we zuinig en hebben we minder grandeur, en hebben we ooit gezegd: die gemeenten kunnen dat beleid van het rijk best zelf uitvoeren.

De gevolgen zijn tweeërlei: we hebben in vergelijking met Frankrijk en vele andere landen, hele aanwezige gemeenten, met veel geld en veel ambtenaren. Maar we hebben ook hele onduidelijke gemeenten. Want er valt wel veel te doen, maar niet zoveel te kiezen. In Frankrijk hebben ze niks te doen, maar wel veel te kiezen, als ze een keer iets te doen hebben. De Nederlandse gemeenteraden ervaren dit aan de lijve. Een gemeenteraad is er vooral voor om het college te controleren bij de uitvoering van het rijksbeleid. En maar heel soms voor het grote politieke debat over de toekomst van de eigen stad, het eigen dorp, of de eigen boom. Dan is het niet zo vreemd dat je veel in het gemeentehuis zit als raadslid, en dan is het niet zo vreemd dat veel burgers de weg naar de lokale stembus niet weten te vinden. En het is zelfs helemaal niet zo gek dat burgers zich bij hun lokale stem vaak laten leiden door hun mening over landelijke partijen in Den Haag. Daar komt immers het beleid vandaan dat gemeenten moeten uitvoeren.

Ik noem een tweede reden waarom de lokale politiek de burger niet meteen bezighoudt. Dat is de ingewikkelde verhouding tussen gemeenteraad en college van B&W. Vroeger was de raad het algemeen bestuur en het college het dagelijks bestuur. In die tijd moest de samenstelling van het college bij voorkeur ook een afspiegeling zijn van de verhoudingen in de raad. Zo bepaalde je stem bij de gemeenteraadsverkiezingen niet alleen de verhoudingen in de raad maar ook in het college. In de jaren 60 en 70 zijn we afgestapt van de afspiegelingscolleges. Er ontstond een beetje een chaos. En toen kwam de dualisering, en toen werd de chaos nog groter, omdat niemand eigenlijk wist wat we daaronder moesten verstaan. In de kern betekent dualisme dat je twee organen hebt met hun eigen kiezerslegitimatie. Denk aan de Franse president, die rechtstreeks gekozen is en die zijn eigen kabinet formeert. President en kabinet staan tegenover een parlement dat ook rechtstreeks is gekozen. Zodat een meerderheid niet zo maar zijn mening kan doordrukken. Zodat er altijd afweging van argumenten en belangen plaatsvindt. Het Nederlands dualisme in Den Haag is al ingewikkelder. Er is geen rechtstreeks gekozen president in Den Haag die steun voor zijn plannen moet krijgen van de Tweede en Eerste Kamer. En in de gemeente ligt het nog ingewikkelder omdat de burgemeester wat onduidelijk tussen raad en college door scharrelt.

Dualisme had in de gemeenten alleen kans van slagen gehad als we de burgemeester ook rechtstreeks waren gaan kiezen en de burgemeester vervolgens, onder het toeziend oog van de gemeenteraad, zijn eigen college had kunnen samenstellen. Ja, als we iets niet goed hebben gedaan de laatste twintig jaar in het lokaal bestuur is het de dualisering geweest. We hebben de stoelen wat verschoven, we hebben een arme griffier in het leven geroepen en we hebben niets gedaan aan de onduidelijke rol van de gemeenteraad. De grootste winst van de dualisering is de klopjacht op wethouders die hun werk niet aankunnen. Ik weet, er moeten goede politieke redenen zijn om een wethouder naar huis te sturen. Maar het feit dat er tegenwoordig meer wethouders naar huis worden gestuurd dan 20, 30 jaar geleden, vind ik niet meteen een achteruitgang. Het kan ook een symptoom zijn van volwassenwording van de lokale politiek.

Dan kom ik bij mijn laatste reden waarom de aandacht van de burger voor de politiek van het gemeentehuis zal zijn afgenomen. Het is zonneklaar dat de gemeente veel taken naar de samenleving heeft overgeheveld. En het is zonneklaar dat de gemeente de uitvoering van veel taken vaker in handen legt van burgers. Zoals in Gouda, toen Roland met enkele maten mocht bepalen waar dat opvangcentrum voor allochtone jongeren moest komen. Wat fantastisch dat zij dat bepaalden, in plaats van een paar overjarige gemeenteambtenaren! Wat we toen in Gouda hebben gezien, is gemeengoed geworden in alle gemeenten. Burgers zijn binnen de grenzen van het algemeen belang gaan meebeslissen over lokale onderwerpen. Dat is ten koste gegaan van de positie van de gemeenteraad. Dat verklaart waarom de gemeenteraad tegenwoordig ook door burgers minder belangrijk wordt gevonden. Maar dat betekent niet dat de lokale democratie achteruit is gegaan. Het betekent dat de democratie ook op een andere manier vorm krijgt. Dat we de representatieve democratie van de gemeenteraad hebben uitgebreid met de vrijheid van burgers om over hun eigen publieke zaken te beslissen. Ik heb van Roland in Gouda geleerd hoe mooi dat is. En als hij nu sombert over de lokale democratie, past maar één vraag: waarom ben je eigenlijk burgemeester geworden? In Gouda had je als burger zeker zoveel invloed.
[Uitgesproken bij het afscheid van Roland van Schelven als burgemeester van Culemborg, 1 september  2016]

Van Rey én zijn rechter maakten er een potje van

juli 16, 2016 by  
Filed under artikel

Het is een vertrouwd beeld. De integriteit van het lokaal bestuur is in het geding, het Openbaar Ministerie maakt er met veel vertoon een zaak van en uiteindelijk loopt het met een sisser af. Dit keer gaat het om Jos van Rey, oud-wethouder van Roermond. Voordien jarenlang Tweede- en Eerstekamerlid voor de VVD. Wat de rechter betreft komt hij weg met een taakstraf van 240 uur. Zes weken maaltijden rondbrengen in het verpleegtehuis van zijn schoonmoeder. Na alle publiciteit zijn die zes weken inderdaad een ‘sisser’.

Daarmee sluit Van Rey aan in een lange rij integriteitskwesties in het lokaal bestuur. Sinds Ien Dales de legendarische woorden sprak, dat je niet een ‘beetje integer’ kan zijn en dat om die reden alertheid op zijn plaats is, zijn vele wethouders en burgemeesters aangeklaagd. En bijna altijd werd het een flop. Daarvoor zijn goede redenen aan te voeren.

De rechter kan niets met het woord integriteit. Een rechter moet een handeling toetsen aan de wet. Maar voor integriteit bestaan geen vaste regels. Integriteit is altijd een onderwerp van politiek debat. Dus wat de één niet-integer noemt, noemt de ander misschien wél integer. Wat te denken van een wethouder die zijn raad onvoldoende informeert om daarmee zijn eigen politieke hachje te redden. Is dat integer? Is dat niet-integer? Of wat te denken van een wethouder die zijn raad voorliegt. Is dat integer? Is dat niet-integer? Beide standpunten zijn legitiem. Want er bestaat geen wet die wethouders verbiedt te liegen. Liegende wethouders moeten in de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen en moeten gewoon naar huis worden gestuurd. Ook als je niet in strijd met de wet heb gehandeld, kan er nogal eens sprake zijn van niet-integer gedrag.

Zo wordt ook meteen duidelijk waarom integriteitskwesties voor de rechter vaak leiden tot teleurstellende uitspraken. Vooral als het Openbaar Ministerie en de media vol op het orgel gaan. Van Rey kan zich schuldig hebben gemaakt aan machtspolitiek, kan burgemeesterskandidaten hebben voorgelogen, kan te veel zijn eigen mening hebben doorgedrukt in de gemeenteraad, maar is er ook sprake van strafbare feiten? Verder reikt de wet niet. Dus: is corruptie overtuigend aangetoond: een wethouder die geld aanneemt, terwijl hij wist dat een directe poging wordt gedaan om hem om te kopen? Is valsheid in geschrifte overtuigend aangetoond, terwijl over vieze zaakjes in de regel zo weinig op papier staat? Terwijl het Openbaar Ministerie de kaart speelt van de integriteit, mag de rechter slechts oordelen over  strafbare feiten. Ja, dan is de kans erg groot dat een muisje wordt gebaard. Terwijl we nog steeds met zijn allen mogen vinden dat Van Rey niet integer heeft gehandeld.

Toch is in de zaak Van Rey iets anders aan de hand. Ik heb het relaas van de rechter er maar eens bij gepakt. En dan vallen me drie zaken op.

Ten eerste doet deze rechter wél allerlei uitspraken over de integriteit van Van Rey. Zo vraagt de rechter zich af of Van Rey wel ‘handig’ is geweest. Het antwoord luidt onverbloemd: “Zeker niet!” De rechter zegt zelfs dat Van Rey uiterst onhandig is geweest “omdat hierdoor de sterke indruk is ontstaan van een ‘voor-wat-hoort-wat-fraudecultuur’.” Maar op grond van welke wetten kan worden vastgesteld of je ‘onhandig’ bent? Geen idee. De rechter geeft hier gewoon een niet-relevante prive-mening. Gelukkig heeft hij dit zelf ook door: “Toch zijn dit niet de vragen die bij de strafoplegging aan ons voorliggen.” Precies, maar waarom doe je dan toch dit soort uitspraken over de integriteit van Van Rey?

Ten tweede toont de rechter in deze casus nu juist wel aan dat er sprake is van strafbare feiten. Waar veel integriteitskwesties vastlopen in een gebrek aan bewijs, heeft Van Rey niet alleen de geheimhoudingsplicht van de vertrouwenscommissie (bij een burgemeestersbenoeming) geschonden, heeft hij niet alleen geknoeid met volmachten bij lokale verkiezingen, hij heeft zich ook gewoon schuldig gemaakt aan corruptie. Hij heeft geld aangenomen voor zijn verkiezingskas en hij heeft zich laten fêteren met reisjes naar voetbalwedstrijden en vastgoedbeurzen. Daarbij stelt de rechter nadrukkelijk vast dat Van Rey “wist dat hij werd omgekocht”. Hij wist dat hij dat geld kreeg en dat die reisjes voor hem werden betaald, omdat zijn gever (Van Pol) verwachtte dat hij er iets voor terug zou doen. Ik betaal jouw verkiezingscampagne, op voorwaarde dat jij me straks aan een paar leuke opdrachten helpt. De integriteitskwestie loopt hier helemaal niet vast in een gebrek aan bewezen strafbare feiten. Hier is gewoon sprake van corruptie. Ook naar het oordeel van de rechter.

Ten derde valt me dan ook op hoe bizar laag de opgelegde straf is. Een taakstraf van 240 uur. Als we ons zorgen maken over het aanzien van de politiek, als we ons zorgen maken over het vertrouwen dat burgers hebben in lokale en landelijke politici, dan kan het toch niet waar zijn dat je bij bewezen corruptie wegkomt met 240 uur maaltijden rondbrengen in het verpleegtehuis van je schoonmoeder?

Vragen over een groter lokaal belastinggebied

juni 20, 2016 by  
Filed under artikel

Het lokale belastinggebied moet groter. Iedereen zegt het. En toch begrijp ik het niet. Ik heb er al vaker over geschreven op mijn site. Het gevolg is dat je als coreferent wordt gevraagd bij iemand die pleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. En daardoor ga je je nog meer afvragen waarom dat goed zou zijn. Laat duidelijk zijn: ik ben niet tegen een kleine vergroting van het lokale belastinggebied. Ik zal zo aangeven waarom. Maar waarom zou die vergroting van het lokale belastinggebied een oplossing zijn, en waarvoor? Waarom geloven zoveel mensen daarin, terwijl elke burger al heftig protesteert tegen een minimale verhoging van zijn ozb. Belastingen zijn niet geliefd, en zeker geen belastingen die zo zichtbaar zijn als lokale belastingen. Waar beginnen we aan? Ik geef tien overwegingen. En reageer vooral op het rapport van de commissie Rinnooy Kan (VNG) en het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën (Rgf).

  1. In beide adviezen worden de decentralisaties in het sociale domein als een belangrijk argument opgevoerd. De lokale beleidsvrijheid is groter geworden en dat hoort zich ook uit te betalen in meer eigen inkomsten. Stel nu dat je van dit onderwerp niets af wist. Waarom zou deze stelling dan waar zijn? De gemeenten hebben meer taken gekregen, maar ook veel meer inkomsten (rijksbijdragen via het Gemeentefonds). Die inkomsten zijn niet onbeperkt en zetten dus aan tot zuinigheid. Dat hebben we geweten! De gemeenten hebben in 2015 zelfs veel minder aan deze nieuwe taken uitgegeven dan ze hebben ontvangen. De gemeenten zijn dus financieel beter van geworden van hun zuinigheid. Dat noemen we efficiëntie. Wat is nu het probleem?
  2. Eén argument kan ik wel begrijpen. Omdat de lokale inkomsten zo enorm zijn gestegen door overheveling van rijksgelden naar de gemeenten is het percentage van de lokale belastingen van het geheel van gemeentelijke inkomsten nog lager geworden (9%). Simpel omdat de noemer groter is geworden. Dat zou een reden kunnen zijn om ook de teller weer wat te vergroten. Maar ik geef toe, dat is vooral een rekenkundige en een weinig politieke redenering.
  3. Sorry, laat ik het maar meteen zeggen: hier is sprake van groepsdenken. Iedereen praat iedereen na, en de afwijkende geluiden worden niet gehoord. Ik lees namelijk weinig fundamentele argumenten voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Ja, meer lokale belastingen zouden de lokale democratie versterken en de gemeenten meer aanzetten tot efficiëntie. Wat bedoelen we eigenlijk met efficiëntie? Is dat een synoniem voor zuinigheid of is efficiëntie ervoor zorgen dat het geld terecht komt waar het echt nodig is. We zagen al dat het eerste ook anders kan worden bereikt. Het tweede bereik je onder andere met keukentafelgesprekken. Bij dat groepsdenken hoort dat we zeggen dat al jaren vele commissies hebben gepleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Maar waarom is dan het tegendeel gebeurd? Het gebruikersdeel van de ozb voor woningen is verdwenen. Zouden er dan toch goede argumenten zijn voor een klein lokaal belastinggebied in Nederland?
  4. Er zit altijd iets oneigenlijks in die discussie over het lokale belastinggebied. Want de gemeenten krijgen maar 65% van hun inkomsten van het rijk. We moeten ons dus afvragen of die 35% groot genoeg is, en niet of die 9% groot genoeg is. En dat leidt tot een heel andere discussie. Tot voor de crisis verdienden gemeenten veel aan hun investeringen (in nieuwbouwwijken onder andere). Maar daarna werd het grondbedrijf in veel gemeenten een blok aan het been. Is dat een argument om het gemeentelijk aandeel in de eigen inkomsten te vergroten? Ja, je kan ook zeggen: gemeenten hebben slecht geïnvesteerd en daarom is het eerlijk dat de burgers daarvoor moeten boeten. Maar is dat de bedoeling van deze hele discussie?
  5. Terug naar het argument van de efficiëntie en democratie. Leiden hogere lokale lasten tot meer efficiëntie en meer democratie? De financiële verhoudingen kenden vroeger veel open-einde-regelingen, waardoor de gemeenten de rekening altijd bij het Rijk konden neerleggen. Dat kan al lang niet meer omdat al die regelingen zijn afgeschaft. Oké, dan nog kan je de efficiëntie vergroten door de gemeenten zelf hun broek te laten ophouden. Maar welke gemeentebestuurder zit daar eigenlijk op te wachten? Die VNG en die Rgf hebben geen burgers, gemeenten wel. Leg het maar eens aan de burgers uit: u moet nu twee keer zoveel lokale belasting betalen, omdat wij dan efficiënter en democratischer zullen worden. Ik denk dat weinig wethouders dat aantrekkelijk vinden. En denken we nu echt dat de lokale democratie beter gaat functioneren als we de lokale lasten met een factor twee of drie verhogen? Dat probleem lijkt me toch fundamenteler.
  6. Het is boeiend dat vroeger werd gezegd dat de lokale belastingen en het Gemeentefonds de gemeenten de vrijheid gaven om zelf hun afwegingen te maken. Democratie! Maar eerst hebben we gezien dat het aantal specifieke uitkeringen meestal op verzoek van gemeenten is uitgebreid. Beter een financieel voordeeltje in Den Haag, dan lokaal meer beleidsvrijheid. En vervolgens hebben we al die specifieke uitkeringen weer met steun van de gemeenten in het Gemeentefonds gekieperd, met instandhouding van vele beperkingen en vele onderscheidingen. Daardoor is de lokale beleidsvrijheid sterk afgenomen. En daarover hoor ik niemand klagen. Als het Gemeentefonds een generiek fonds was gebleven, en niet zo was vervuild met al die decentralisatiebalkonnetjes en al die andere onzin, was de lokale beleidsvrijheid veel groter geweest dan nu ooit door een uitbreiding van het lokale belastinggebied kan worden bereikt.
  7. Laten we naar de echte vragen gaan. De vragen over de afweging tussen equity en efficiency. Ik mis in de hele discussie namelijk een fundamenteel debat over de vraag wat we beogen met die financiële verhoudingen. Dat zou je wel verwachten, want er is vroeger goed over nagedacht. Vooral de commissie Rinnooy Kan lijkt daar geen benul van te hebben. We zouden bijvoorbeeld kunnen wensen dat verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten (als een gemeenten meer rijke inwoners heeft, kan meer belasting worden opgehaald) worden verevend. Persoonlijk vind ik (en bijvoorbeeld ook professor Maarten Allers vindt dat) dat verschillen in belastingcapaciteit volledig moeten worden gecompenseerd door het Rijk via het GF. Volgens Rgf hoeft dat niet volledig. Ook dat laatste is een legitiem standpunt. Rinnooy Kan zegt er niets over. Maar als je het lokale belastinggebied vergroot en voor de verschillen in belastingcapaciteit wil compenseren, dan is onvermijdelijk dat rijkere steden en dorpen meteen hogere belastingen moeten heffen. Willen we dat? En bovendien straf je gemeenten die erin slagen meer hogere inkomens aan te trekken (meer dan nu het geval is). Willen we dat? Of willen we die hele belastingcapaciteit vergeten en rijke gemeenten steeds rijker laten worden en arme steeds armer?
  8. De huidige financiële verhoudingen streven niet alleen naar een gelijke belastingcapaciteit, maar ook naar een gelijke voorzieningencapaciteit. Gemeenten worden niet alleen verevend voor hun mogelijkheden om belasting op te halen, maar ook voor de verschillen in kosten. De ene gemeente kent nu eenmaal meer problemen dan de andere. De gedachte is: gemeenten moeten allemaal een gelijke startpositie hebben. U begrijpt het al: gemeenten met rijkere inwoners en met lagere kosten voor het leveren van dezelfde voorzieningen krijgen daarom minder geld van het Rijk. Maar wat betekent het als we met behoud van het uitgangspunt van gelijke startposities het lokale belastinggebied willen vergroten? Heel simpel: hoe groter het lokale belastinggebied hoe meer geld van het Rijk naar arme gemeenten zal gaan (om al die achterstanden te compenseren). In extremo wordt het Gemeentefonds een armoedefonds en beloont het Rijk niet succes, maar falen. Wat heeft dat met efficiëntie te maken? En als we het streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit willen loslaten, moeten we straks niet zeuren als arme gemeenten minder geld hebben om hun grotere problemen aan te pakken.
  9. De theorie kent nog een laatste ‘aspiratieniveau’. Zo zouden we niet alleen kunnen streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit, maar gewoon naar gelijke voorzieningen. Dan moet je helemaal niet willen dat er een omvangrijk lokaal belastinggebied is. Tenzij je elke uitgave van de gemeente weer door het Rijk laat compenseren. Op het eerste gezicht lijkt dat nogal treurig, ik geef dat graag toe. Maar vragen we ons wel eens af wat burgers willen? Vinden burgers het rechtvaardig als je in de ene gemeente wel een rollator krijgt en in de andere niet? Om nog maar niet spreken over een hogere of lagere bijstandsuitkering. Als je mij vraagt begrijpen burgers er niets van als je in Rijswijk anders wordt behandeld dan in Wassenaar. Als het om de basisbehoeften van mensen gaat.
  10. Dat brengt me bij een slotvraag. Wat is de lokale democratie? Wat is een gemeente? In ons kleine land dat in feite bestaat uit één grote stad en wat achterland. Is de gemeente een uitvoeringsloket van de overheid of is de gemeente de hoeder van de lokale gemeenschap? Of denken alleen lokale bestuurders nog in termen van lokale gemeenschappen met hun eigen lokale democratie? Ik heb een huis  in Ooltgensplaat, ik heb een huis in Den Haag. Ik studeer in Amsterdam en voor mijn werk doorkruis ik elke dag de Randstad en soms verder. Sorry, ik wil vooral dat de overheid zijn werk goed doet. En hoe ze dat organiseren over Rijk, provincies en gemeenten, dat moeten ze zelf maar uitmaken. Als het maar netjes gebeurt. Ja, in die optiek is de gemeente gewoon het dichtstbijzijnde loket van de overheid. Een overheid die in dit kleine landje vooral streeft naar rechtsgelijkheid. Van alle burgers. In welke gemeente ze ook wonen.

Lokale democratie is meer dan het uitbrengen van een stem

maart 15, 2014 by  
Filed under artikel

De NRC maakt zich zorgen over de gemeenteraadsverkiezingen. Beter gezegd: over al die kritiek op de gemeenteraadsverkiezingen. “Daarom is het jammer dat, ook van wetenschappelijke zijde, de laatste tijd zoveel twijfel is uitgesproken over het nut van de komende verkiezingen”. Ik ben wetenschapper en ik heb kritiek uitgesproken over het nut van de komende verkiezingen. Leuk om te reageren. 

Uit het, zoals wel vaker, tuttige commentaar van de NRC spreekt zorg over de lokale democratie. Die zorg deel ik. Maar zorg om de democratie mag niet betekenen dat de bestaande instituties tot in lengte van jaren worden verdedigd. Zorg om de democratie vraagt juist om een permanent debat over de inrichting van de democratie. En die lokale democratie behoeft onderhoud, groot onderhoud zelfs.

Mag ik vier argumenten noemen?

Veel burgers stemmen ook komende woensdag op grond van ‘landelijke overwegingen’. Dit betekent dat het oordeel over het kabinet het denken over de lokale politiek overheerst. Dit betekent dat de gemeenteraadsverkiezingen een goede opiniepeiling zijn over het kabinetsbeleid. Als het kabinetsbeleid negatief wordt beoordeeld, zullen in nagenoeg alle gemeenten PvdA en VVD ten opzichte van 2012 verliezen; als het kabinetsbeleid wordt goedgekeurd zal het omgekeerde gebeuren. Terecht maakt de PvdA dan ook reclame met Jeroen Dijsselbloem en Jetta Klijnsma. Zie de grote posters op de stations. Maar als ik op Jetta stem, spreek ik ten onrechte geen oordeel uit over de daden van de lokale PvdA, over verkiezingsprogramma’s en over kandidatenlijsten. En daarover horen die verkiezingen te gaan. En als ik niet op Jetta stem, heeft dat geen directe gevolgen voor positie in Den Haag. Wie wordt er woensdag op wat afgerekend? Democratie?

Na de verkiezingen vormen de partijen colleges en kiezen de gemeenteraden hun wethouders. Als burger heb ik geen idee met welke partijen mijn partij zou willen samenwerken en waarom. Het land overziende lijkt collegevorming één grote toevalstreffer. Bovendien hoeven wethouders sinds een jaar of 10 niet meer in de raad te zijn gekozen. Nog erger: ze hoeven niet eens in je eigen gemeente te wonen. Zo is straks niet alleen de samenstelling van het college een grote verrassing voor mij, dat geldt te meer voor ‘mijn’ nieuwe wethouders. Democratie?

In de loop der jaren zijn gemeenten en Rijk steeds meer met elkaar verweven geraakt. Gemeenten zijn daarbij vooral uitvoerders van Rijksbeleid geworden. Ja inderdaad, ook van het beleid van Jetta Klijnsma. Dit betekent dat het accent in de gemeente steeds meer is verschoven van ‘politiek’ naar ‘bestuur’. Daarom heb ik tegenwoordig liever een goede en zorgvuldige wethouder dan een linkse megalomane. Nog meer reden om na te denken over een systeem waarin burgers hun bestuurders rechtstreeks kiezen. Democratie?

Ten slotte wordt tussendoor zo af en toe een nieuwe burgemeester benoemd. De mening van de gemeenteraad is daarbij doorslaggevend. Maar het proces dat aan de benoeming vooraf gaat is volstrekt onduidelijk. De burger wordt al weer geheel genegeerd. Overigens geeft deze wijze van benoemen de burgemeester intern ook zo weinig mandaat dat hem het bestuur van de gemeente (door de wethouders) nimmer volledig wordt toevertrouwd. Democratie?

Is het duidelijk? Dat kritiek op de democratische instituties kan voortkomen uit een nog grotere zorg om die democratie? Waarbij we bijna vergeten dat democratie sowieso meer behelst dan het uitbrengen van een stem.

Het grote misverstand van de lokale politiek

maart 4, 2014 by  
Filed under De Stad

Ze brengen weer rozen, we moeten weer stemmen. De oude media doen veel moeite om ons te informeren over de lokale politiek, maar we zien en horen vooral landelijke politici. De nieuwe media leveren een stroom aan foto’s van folderende wethouders. Ga ik stemmen? Uit overtuiging, uit braafheid of omdat mijn ouders de oorlog hebben meegemaakt? Of ga ik lekker een tegenstem uitbrengen? Ik weet het nog niet. Ik weet wel dat die raadsverkiezingen vooral één groot misverstand zijn. We hebben een basisidee van lokale democratie, maar onze gemeenten voldoen daar helemaal niet aan.

Wat is de basisgedachte van de lokale democratie? Er is een lokale gemeenschap, die moet worden bestuurd. De gemeenschap kiest daarvoor bij verkiezingen uit haar midden een gemeenteraad. Politieke partijen met een politieke visie op de lokale gemeenschap strijden om de stem van de kiezer. De gemeenteraad mag als volksvertegenwoordiging de richting aangeven. Het dagelijks bestuur (het College van B&W) voert het beleid uit. Om het beleid mogelijk te maken wordt er onder de leden van de gemeenschap belasting geheven. Een burgemeester is als symbool van de lokale democratie zowel voorzitter van de Raad als van het College.

Zo dachten de oude Grieken er in Athene over en zo denken nog veel mensen erover. Maar in een moderne democratie is ook een heel ander model denkbaar. Nederland is een klein land. En daarom willen burgers overal dezelfde (rechten op) bijstand, jeugdzorg, gezondheidszorg en noem maar op. Wij willen dat ‘Den Haag’ daarover zekerheid biedt. En bovendien is er nog Europa dat voor alle landen dezelfde richtlijnen uitvaardigt. Het lokale bestuur is ervoor om al deze nationale en internationale regels uit te voeren. Omdat dat effectiever en efficiënter is. De schaal van het lokaal bestuur is afgestemd op een efficiënte uitvoering van (inter)nationaal beleid. Burgers leven zelf in meerdere gemeenschappen, lokaal, regionaal, nationaal en virtueel. Als het beleid elders wordt vastgesteld, kennen we alleen nog maar goede en slechte wethouders. Het onderscheid tussen linkse en rechtse wethouders komt te vervallen. Het is logisch dat de gemeenten voor de uitvoering van Rijksbeleid geld krijgen van het Rijk. De weinige lokale belastingen moeten de gemeenten vooral extra prikkelen om efficiënt met dat geld om te gaan. De wethouders staan centraal in dit model, de gemeenteraad houdt op hen toezicht.

Twee ‘ideale’ modellen. In de praktijk komen ze niet voor. Maar we kunnen wel vaststellen dat de Nederlandse gemeente voor 90% is vormgegeven volgens het tweede model. Dat heeft een lange geschiedenis. Ooit is een belangrijke beslissing genomen toen het Rijk de gemeenten in ‘medebewind’ heeft geroepen om Rijksbeleid te gaan uitvoeren. In andere landen is het lokaal bestuur ongemoeid gelaten (Frankrijk is een goed voorbeeld) en laat het Rijk zijn beleid uitvoeren door functionele besturen (vaak op regionale schaal). Zoals de Belastingdienst bij ons ook lokale en regionale kantoren heeft. De drie grote ‘decentralisaties’ die nu op de gemeenten afkomen (Participatiewet, Jeugdzorg, AWBZ) bevestigen de gemeente in haar uitvoerende rol. Gemeenten moeten bovenal ter plaatse het beleid gaan uitvoeren dat door Den Haag wordt gewenst. Als de jeugdzorg straks verschillen tussen gemeenten laat zien, heeft dat alleen te maken met de kwaliteit van het bestuur, en niet met de progressiviteit van het beleid.

Ook in andere opzichten voldoen de gemeenten steeds meer aan het tweede model. De gemeenten hebben nauwelijks ruimte om zelf belastingen te heffen (veel erger: als ze naar de mening van het Rijk lokaal te veel belasting heffen, worden ze op hun algemene uitkering uit Den Haag gekort). En de laatste jaren spoelt een enorme fusiegolf over de gemeenten, omdat vele te klein zijn om al die Rijkstaken uit te voeren.

Ook de gemeenteraadsverkiezingen passen geheel dit beeld. Mensen stemmen overwegend op grond van ‘landelijke overwegingen’ (vooral in de steden). Dat is verstandig omdat Jetta Klijnsma en de Tweede Kamer niet alleen verantwoordelijk zijn voor de Participatiewet, maar ook bepalen hoe die wet moet worden uitgevoerd. Bovendien zijn gemeenteraadsverkiezingen zogenaamd ‘second-order-verkiezingen’. Ze bieden je de mogelijkheid om lekker tegen het kabinet te protesteren, zonder dat je de PVV daarmee tegelijk in de regering helpt. Al die lokale partijen passen paradoxaal genoeg heel aardig in dit beeld. Soms geven ze uiting aan hun afkeer van de politiek in het algemeen. Soms verenigen ze zich rond lokale issues, maar willen ze vooral een transparanter bestuur; een beter lokaal bestuur, en een minder ideologisch bestuur. Ze willen wethouders die luisteren en ze willen geen wethouders die een ideologisch debat beginnen om hun zwakke optreden te verdoezelen. En ten slotte zijn lokale partijen soms een uitdrukking van het nostalgische verlangen naar het eerste model van lokale democratie.

Eén ding is zeker: die raadsverkiezingen van 19 maart passen niet meer bij de tegenwoordige gemeente. Alle lokale PvdA-ers en VVD-ers zullen worden afgerekend op het kabinet, en nauwelijks op de wijze waarop ze afgelopen jaren hun gemeenten hebben bestuurd of op de mensen die ze voor de komende jaren naar voren hebben geschoven.

Wat nog erger is: de wethouders, de hoofdpersonen van het lokaal bestuur, worden niet door de burgers gekozen, maar door de raadsleden na afloop van de verkiezingen. Daarbij is eerder het bereiken van een meerderheid het streven dan het zoeken naar een coherent program. Het laatste is overigens geen verwijt, het sluit immers geheel aan bij mijn analyse. De nieuwe wethouders hoeven geen raadslid te zijn. Soms staan ze onderaan de lijst en soms komen ze niet eens uit de eigen gemeente. De benoeming van veel wethouders is dan ook een verrassing, sommigen ontbeert elk democratisch mandaat. Daartussen figureert een burgemeester die al even weinig transparant door een vorige gemeenteraad is gekozen.

Ik zou het graag anders willen. Ik zou in Den Haag een wethouder willen kiezen die minder megalomaan is, ik zou in Amsterdam een wethouder willen kiezen die de gemeentelijke toeslagen wel in de hand heeft. Ik heb geen idee hoe ik dat moet doen. Bedankt voor de rozen, bedankt voor de folders, maar wie beseft nog dat het om mijn bestuur gaat?

De PvdA en de gemeenteraadsverkiezingen

januari 4, 2014 by  
Filed under artikel, De Stad

Dat het mogelijk is om voor te beschouwen op de PvdA en de gemeenteraadsverkiezingen zegt veel over de Nederlandse gemeenten. In een volwassen lokale democratie zouden de wenselijkheid van lokale programma’s, de populariteit van lokale lijsttrekkers en niet te vergeten het functioneren van politieke partijen in Colleges van B&W en gemeenteraden bepalend zijn voor de uitslag. Zo niet in Nederland. Hier zal de populariteit van het kabinet, met name in de steden, de uitslag dicteren. Natuurlijk, er zijn ook in maart weer afwijkingen van de landelijke trend, maar die landelijke trend is in alle gemeenten het startpunt. En soms ook het eindpunt.

We kunnen de nationale overheersing van lokale verkiezingen wijten aan het gedrag van nationale politici, die zullen proberen in de voorafgaande weken het nieuws te domineren, en aan het beleid van de nationaal georganiseerde media, maar dat zou hen onrecht doen. Het is namelijk nogal logisch dat gemeenteraadsverkiezingen ook (of zelfs: vooral) een stemming zijn over het kabinetsbeleid, omdat de gemeente in zoveel opzichten het uitvoeringsloket is van rijksbeleid. En zeker op dit moment. Het kabinet heeft drie grote decentralisaties op de rol staan: participatiewet, jeugdzorg en AWBZ/Wmo. Dat je straks minder gemakkelijk een bijstandsuitkering krijgt is niet het beleid van die toevallige wethouder, maar simpel van Jetta Klijnsma. En dat er straks misschien te weinig geld is voor jeugdzorg en Wmo heeft niets met de gemeenten te maken maar alles met het beleid van Martin van Rhijn. Dus laten burgers alsjeblieft in het stemhokje straks juist denken aan deze twee staatssecretarissen. Het zij toegegeven: met hun beleid ben ik het volop eens.

Gelet op de populariteit van het kabinet en van de PvdA op dit moment zouden de gemeenteraadsverkiezingen wel eens op een deceptie voor de PvdA kunnen uitlopen. Maar laten we niet te snel denken dat opiniepeilingen een goede voorspeller zijn van verkiezingsuitslagen. Niet alleen moet er nog campagne worden gevoerd. Diederik Samsom heeft in november bij de ‘herindelingsverkiezingen’ in Friesland aangetoond dat hij nog steeds een uitstekende campaigner is. Maar volwassen burgers weten ook dat hun stem bij de verkiezingen echt telt. Juist daarom verandert er meestal nog zoveel in de opiniepeilingen in de laatste weken voor de verkiezingen. Omdat het dan pas serieus wordt. Waarmee niet gezegd is dat de PvdA het goed zal doen bij de raadsverkiezingen van 19 maart.

Laat ook volstrekt duidelijk zijn hoe belangrijk (goede) wethouders zijn. In grote en kleine gemeenten. Juist omdat de gemeente zo belangrijk is voor het welzijn van burgers, en nog steeds belangrijker wordt, is het van het grootste belang dat we goede bestuurders (wethouders) hebben en goede politici die hen controleren (raadsleden). Mijn punt is alleen dat 90% van het gemeentelijk beleid wordt bepaald op nationaal niveau. Bovendien is het debat over die resterende 10% steeds minder ideologisch, ook in de steden. In de jaren 70 was stadsvernieuwing nog een onderscheidend thema, in de jaren 90 wellicht de Melkertbanen. Maar elke stadsbestuurder weet tegenwoordig dat er weinig keuze meer is als het gaat om laaggeschoolde arbeid of hooggeschoolde arbeid, vrije sector-woningen of sociale woningbouw. Wie een stad wil vooruit helpen moet vooral ruimte bieden aan hoogopgeleiden en aan hogere inkomens. Dat zijn de mensen die de werkgelegenheid in hun kielzog meenemen. Wie een stad welvarender en minder werkloos wil maken, moet geen zinloze pogingen meer doen om kantoren te bouwen in de hoop dat de bedrijven dan wel komen, maar moet een goed cultureel klimaat creëren waarin hoogopgeleiden zich thuis voelen. Op dat punt onderscheiden de partijen zich dan ook niet meer van elkaar.

Ook bij de sociale dienst zijn de verschillen weggevallen. Vroeger hadden linkse partijen de neiging de bijstand als een basisinkomen te beschouwen en rechts had de neiging om iets over fraude te roepen. Tegenwoordig zijn alle partijen het erover eens dat werk altijd te prefereren valt boven werkloosheid. En zijn alle partijen het erover eens dat mensen moeten worden geholpen én geprikkeld om weer aan het werk te komen. Dat in alle gemeenten er zo over wordt gedacht, heeft overigens veel te maken met het rijksbeleid. Want voordat Jetta met haar participatiewet kwam, hebben Jacques Wallage en Ad Melkert ertoe bijgedragen dat gemeenten niet meer elke bijstandsuitkering bij het Rijk konden declareren, maar dat zij het voortaan moesten doen met een vast budget voor ‘werk en inkomen’. Juist die ingreep heeft ervoor gezorgd dat alle gemeenten veel strenger zijn geworden bij de sociale dienst. Rotterdam telde voor deze beleidswijziging 60.000 bijstandsgerechtigden, momenteel iets boven de 30.000.

Je zou kunnen zeggen dat het vervagen van dit soort politieke scheidslijnen vooral voor de PvdA problematisch is. De PvdA is de partij van de stadsvernieuwing en de corporaties (Jan van der Ploeg, Adri Duivesteijn). De PvdA is de partij die opkomt voor de werklozen. En juist op deze twee terreinen lijken de ideologische scheidslijnen te zijn weggevallen. Daar komt bij dat twee nieuwe thema’s in het laatste decennium hoger op de lokale politieke agenda’s staan: openbare orde en veiligheid en duurzaamheid. Ook in het veiligheidsbeleid zijn de ideologische verschillen (ME of preventie) veel minder scherp. Daarbij is het bovendien in het nadeel van de PvdA dat veiligheid vooral een thema is van andere partijen. Waarom zou je PvdA stemmen als die partij een surrogaat-rechts standpunt vertolkt? Bij duurzaamheid lijken de ideologische verschillen nog wat groter, maar het lijkt erop dat tegenwoordig erg veel gemeenten inzetten op CO2-neutraal en op groen in de stad en stadslandbouw etc., zonder dat daar een scherp ideologische debat aan vooraf is gegaan. Overigens heeft de PvdA zich op dit ‘linkse’ onderwerp nooit erg geprofileerd. Arbeid gaat voor milieu in onze partij.

Je ziet enerzijds dus dat gemeenten en rijk steeds meer met elkaar vervlochten raken, waardoor de lokale beleidsvrijheid meestal afneemt. Ja, ik ben voor decentralisatie omdat ik meen dat het beleid zo dicht mogelijk bij mensen moet worden uitgevoerd. Ja, ik geloof ik ook dat decentralisatie ertoe bijdraagt dat het beleid beter op de individuele noden van de mensen kan worden afgestemd. Nee, ik geloof niet dat deze drie decentralisaties die er nu aan komen, ertoe leiden dat gemeenten meer politieke afwegingen kunnen maken over bijstand, jeugdzorg en Wmo. En dat geldt al helemaal als er tegelijkertijd fors wordt gekort op het budget.

Anderzijds zie je dus dat waar er in de steden nog ruimte was voor politieke afwegingen, de ideologische scheidslijnen steeds meer vervagen. In de kleinere gemeenten waren die ideologische scheidslijnen altijd al grotendeels afwezig.

Het roept twee vragen op: waarom zijn die lokale (leefbaarheids)partijen dan zo sterk geworden in de grote gemeenten en waarom wordt het stemgedrag van mensen in kleinere gemeenten dan minder door landelijke overwegingen bepaald? Eerst iets over lokale partijen, daarna over het stemmen in de dorpen.

Gemakshalve onderken ik twee soorten lokale partijen: de populistische lokale partijen en de lokale partijen van de leefwereld. In de praktijk is die grens niet altijd even helder en zijn er ongetwijfeld ook nog veel andere lokale partijen. Maar voor het betoog is het voldoende om dit onderscheid te maken.

Er zijn lokale partijen die vooral leven van het chagrijn onder de mensen. Ze slaan niet zelden een populistische toon aan. Het gaat hier om de mensen die zich vooral miskend voelen. Het zijn vaak ook de verliezers van de globalisering. In Rotterdam zijn ze in het gat gesprongen dat VVD en CDA hebben laten vallen (dan wel niet wisten op te vullen) toen de PvdA haar meerderheidspositie(!) verloor. De PvdA mag de grootste vijand zijn van Leefbaar Rotterdam, maar Leefbaar heeft met name CDA en VVD in Rotterdam gemarginaliseerd. Overigens is ook die strijd tussen PvdA en Leefbaar voor een deel schijn. De verkiezingsprogramma’s van beide partijen verschilden vier jaar geleden nauwelijks van elkaar en dat zal nu niet anders zijn. Door Leefbaar worden andere stemmen gehoord, maar voor het gemeentebestuur zal het weinig uitmaken. In 2002 lag dat anders, toen de Rotterdamse PvdA na jaren comfortabel en succesvol besturen door de nieuwe tijden moest worden wakker geschud.

Daarnaast heb je de lokale partijen van de leefwereld. De vervlochten wereld van nationale en lokale overheid is de systeemwereld van het beleid. En het stadhuis van de systeemwereld heeft wel eens te weinig oog voor de kleine noden in de leefwereld van mensen. Veel lokale partijen zetten die kleine noden voorop. Ik hoor mijn oude moeder nog zeggen: “Waarom moet toch alles anders? Waarom moeten die bomen nu weer worden gekapt?” Soms is het nostalgie, soms is het gewoon de wens van veel mensen om mee te praten, mee te beslissen, in plaats van dat er voor hen wordt beslist. Die wens is vaak heel sympathiek, maar is niet zo relevant als een bijstandsuitkering moet worden verstrekt. Nee, die mevrouw moet toch vooral weer aan het werk worden geholpen. Ook vanuit de globalisering en zelfs vanuit de digitalisering is deze variant de lokale partijen heel goed te begrijpen. Waar grenzen wegvallen, wordt de plaats steeds belangrijker.

In de systeemwereld van het lokaal bestuur hebben lokale partijen bijna per definitie een achterstand. Die kunnen ze in de regel alleen maar inlopen door aansprekende leiders naar voren te schuiven. Pim Fortuyn werd niet zonder reden zo groot. Hij sprak veel mensen aan. Voor Marco Pastors gold op een ander niveau hetzelfde. En Joost Eerdmans heeft de bekendheid, maar moet het nog bewijzen dat hij ook een sprekende leider is. De gevestigde partijen moeten ervoor waken om tegenover de aansprekende leiders van de lokale partijen ‘systeemmuizen’ kandidaat te stellen. Mensen uit de stad, die zich op tal van plaatsen al hebben bewezen en daardoor ook bekend zijn, hebben een pre boven het brave raadslid dat via de fractie-assistentie omhoog is gekropen. Zoals de PvdA in Amsterdam goed scoorde met een aansprekende Lodewijk Asscher.

Ik beken me hier niet tot de politiek van de leefwereld. De stad moet ook nog worden bestuurd. Als we alleen maar over die ene boom zouden spreken zou die immense jeugdzorg nooit van de grond komen. Maar ik meen dat de PvdA wel (nog steeds) kan leren van lokale partijen door meer te kiezen voor aansprekend leiderschap, door meer oog te hebben voor wat mensen bezighoudt en door meer aan mensen over te laten. Oog hebben voor wat mensen bezighoudt is overigens niet meteen hetzelfde als het betreden van de leefwereld van mensen. Marnix Norder kan daarover meepraten, althans ik hoop dat hij inmiddels beseft dat hij deze fout aan het einde van zijn regeerperiode in de gemeente Den Haag heeft gemaakt door de Haagse bevolking een nieuw cultuurpaleis op te dringen. Dat lokale politici soms wel gedwongen te zijn om binnen het stadhuis met papieren onder de arm rond te lopen wordt hen door weinig mensen kwalijk genomen. Maar als die systeemwereld ertoe leidt dat de Haagse bevolking een overbodig en veel te duur Spuiforum krijgt opgedrongen binnen hun (toekomstige) leefwereld, moet je niet gek opkijken als de verkiezingsuitslag tegenvalt.

Tot slot die tweede vraag: als deze analyse van het lokaal bestuur waar zou zijn, waarom wordt dan juist het stemgedrag van burgers in kleinere gemeenten minder door landelijke overwegingen bepaald? Ik denk dat het antwoord simpel is: politici worden in kleine gemeenten beter gekend. En juist omdat zo’n groot deel van het gemeentelijk beleid vastligt, wordt het vertrouwen in personen belangrijker. Overigens verandert er momenteel erg veel in het lokaal bestuur op het platteland en er is ook al heel veel veranderd. Gemeentelijke herindeling werd vroeger aan veel kleine gemeenten opgelegd. Tegenwoordig vragen de fusiegemeenten van weleer om een verdergaande schaalvergroting. Zo ontstaan steeds grotere gemeenten die steeds meer dorpen overkoepelen. De zichtbaarheid van het lokaal bestuur neemt daardoor af. Tegelijkertijd is het soms een stimulans om een vertegenwoordiger uit het eigen dorp te kiezen, ongeacht zijn of haar politieke kleur.

Het wordt een spannende avond op 19 maart a.s. Voor al die kandidaten die op de lijst staan. Het wordt ook een spannende avond voor landelijke politici, die met reden de lokale uitslagen doorvertalen naar het landelijke niveau. Maar of het voor burgers echt spannend wordt, valt te betwijfelen, te meer daar de wethouders sedert 2002 niet meer door ons in de gemeenteraad hoeven te worden gekozen. En zelfs niet op de lijst hoeven te staan. Nog erger: ze hoeven niet eens meer in de gemeente te wonen om wethouder te kunnen worden. Wanneer mag ik de enigen die er echt toe doen in het lokaal bestuur, de wethouders, eens gaan kiezen?

[verschenen in  Socialisme & Democratie, februari 2014, pp. 110-114]

Het verdriet van Ulft, hoe binnenlands bestuur werd herijkt

september 24, 2013 by  
Filed under De Stad

“Niet helemaal is helemaal niet”. Het blijken achteraf legendarische woorden te zijn geweest van Piet Hein Donner. Op 8 juni 2011 sprak toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Piet Hein Donner, het jaarcongres van de VNG toe. Een grote meerderheid van het congres had het hoofdstuk ‘Werken naar vermogen’ uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten afgewezen. Voorzitter Annemarie Jorritsma hield dapper vol dat er nog steeds een akkoord was. Maar Piet Hein Donner was onverbiddelijk: als één van beide partijen terugkomt op een deel van het akkoord, hebben we helemaal geen akkoord. Hij zei er nog iets anders bij. “Het is niet zo dat de VNG de bevolking vertegenwoordigt, dat gebeurt door de Tweede en Eerste Kamer.” Overbodig voegde hij eraan toe: “En er is geen extra geld.” De boodschap was helder. Als het niet goedschiks kon, dan moest het maar kwaadschiks, gewoon middels wetgeving door het parlement, zonder instemming van de gemeenten.

Ik weet niet of de aanwezigen beseften dat ze een historisch moment meemaakten in de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. Of is dat alleen maar mijn interpretatie? Twee ontwikkelingen botsten hard op elkaar. Ik zal in dit essay proberen te schetsen welke ontwikkelingen dat waren en waartoe dat heeft geleid.

Wat gebeurde in Ulft

Maar eerst nog even terug naar Ulft. Wat gebeurde er in Ulft, afgezien van het unverfroren optreden van Piet Hein Donner? Bovenal mag duidelijk zijn dat de gemeenten in Ulft hun hand hebben overspeeld. Het was zo’n mooie gewoonte aan het worden: het sluiten van bestuursakkoorden met het nieuwe kabinet. Of was het toch niet meer dan een ritueel? Tot 2011 was men er altijd uitgekomen en had het VNG-congres het akkoord altijd bekrachtigd. Zo niet in Ulft, waar het congres van de VNG voor het eerst een concept-akkoord afwees. De machtsverhoudingen werden openlijk getest. En niet in het voordeel van de gemeenten. De macht van de VNG bleek plotseling veel minder groot dan door de leden werd gedacht. Doodleuk zei de minister dat er dan geen akkoord was. Terwijl het woord ‘bestuursakkoord’ hintte naar gelijkwaardigheid, bleek die gelijkwaardigheid er uiteindelijk helemaal niet te zijn. De minister greep meteen terug op zijn eigen machtsbasis: het parlement. Daar wordt over Nederland beslist en niet op dat feestelijke jaarcongres van de gemeenten.

De uitkomsten waren uiteindelijk nog veel desastreuzer. Na het congres werd het akkoord in stukken opgeknipt en uiteindelijk door de VNG geaccordeerd. Het kabinet viel voordat de sociale wetgeving door het parlement was geloodst. De gevolgen waren groot. Want VVD en PvdA besloten bij de formatie van Rutte II tot verdergaande ingrijpen in de sociale wetgeving dan de inzet van het vorige kabinet ooit was geweest. Wellicht hebben de gemeenten toen nog wel eens teruggedacht aan Ulft. Hoe zou het zijn afgelopen als de gemeenten wel akkoord waren gegaan?

Hoe groot de spijt eventueel ook is, uiteindelijk is dat hier minder relevant. Voor mij is ‘Ulft’ vooral het bewijs van het feit dat het Rijk, ondanks alle mooie woorden als ‘mede-overheden’ en ‘bestuursakkoorden’, die alle op een zekere gelijkwaardigheid duiden, gewoon de baas is. En dat niet alleen: het mocht weer gewoon worden gezegd. Dat dominante gedrag is daarna zeker niet minder geworden. Het regeerakkoord van Rutte II dringt de gemeenten drie grote decentralisatie-operaties op, zonder dat ze daarover van tevoren zelfs maar zijn gehoord. Bovendien zijn deze operaties helemaal niet bedoeld om de gemeenten meer macht te geven, ze hebben alleen maar als doel om een financieel probleem van het Rijk op te lossen, terwijl de gemeenten de klappen mogen opvangen van ontevreden burgers.

Tegelijkertijd is in Ulft de positie van de VNG verzwakt en niet alleen omdat Piet Hein Donner laconiek liet weten geen boodschap te hebben aan de mening van een grote meerderheid van de gemeenten. De positie is ook verzwakt omdat de VNG steeds openlijker langs landelijke politieke scheidslijnen lijkt te worden verdeeld. De VNG lijkt een middel te worden om oppositie te voeren tegen het kabinet. Waren het in Ulft nog vooral PvdA-wethouders die te hoop liepen tegen het Rijk, momenteel zie je vooral wethouders van CDA- en SP-huize die de aanval inzetten tegen het kabinetsbeleid. Van PvdA-wethouders hoor je plotseling veel minder. Hoe begrijpelijk dit ook is, het is wel schadelijk voor de machtspositie van de VNG. De VNG heeft al moeite genoeg om de belangen van grote en kleine gemeenten te verbinden. Maar als de VNG ook nog wordt gepolitiseerd, zal zij veel te voorspelbaar worden en daarmee aan macht inboeten.

Botsing tussen denken en doen

Laten we even aannemen dat mijn analyse van ‘Ulft’ redelijk klopt, dan heeft in Ulft dus een botsing plaatsgevonden tussen ‘denken en doen’ in het binnenlands bestuur. Bestuurskundigen zouden wellicht zeggen tussen ‘discours’ en ‘handelingspraktijk’, maar dat terzijde. Men beleed gelijkwaardigheid, maar in werkelijkheid was er sprake van hiërarchie. In historisch perspectief is dat heel interessant, omdat 20 jaar geleden wellicht het tegenovergestelde het geval was. Dit is de centrale stelling van dit essay, die ik in het onderstaande probeer te onderbouwen: terwijl de toon steeds ‘gelijkwaardiger’ werd, nam in de praktijk de hiërarchie tussen Rijk en gemeenten toe. En die twee ontwikkelingen kwamen in Ulft keihard in botsing. Om dit toe te lichten moeten we even terug in de tijd.

Zoals bekend is de Tweede Wereldoorlog een omslagpunt geweest voor de rol van de overheid. De nachtwakersstaat waren we al lang voorbij, maar de verzorgingsstaat kwam toch vooral na de oorlog werkelijk op. En het medebewind, dat ook al veel eerder was uitgevonden, kwam eveneens pas na de oorlog tot volle bloei, omdat de rijksoverheid veel overheidstaken aan zich trok en ze vervolgens door de gemeenten liet uitvoeren. Het was in die jaren dat Thorbecke geheel werd herschreven. Thorbecke zag Rijk, provincies en gemeenten nog als min of meer gelijkwaardige en onmisbare ‘organen’ van die ene staat, terwijl hij slechts een hiërarchie in verantwoordelijkheden onderkende. De nationale verantwoordelijkheid ging boven de provinciale en de provinciale boven de lokale. Maar dat betekende geenszins dat het Rijk de baas over de gemeente zou zijn. Thorbecke was ook nog onbekend met het fenomeen van het meebewind, dat later werd uitgevonden, overigens eerst onder de verwarrende naam van ‘zelfbestuur’.

De bestuurskundige Brasz herschreef Thorbecke in zijn proefschrift uit 1960 over het Nederlandse ‘communalisme’. Gemeenten hadden in het perspectief van Brasz geen eigen, op zichzelf staande legitimiteit, maar waren er slechts terwille van de ‘effectiviteit’ en de ‘efficiëntie’ van het overheidsbestuur. En in het overheidsbestuur had het Rijk een allesbepalende rol. Waar Thorbecke nog een zekere gelijkwaardigheid erkende tussen Rijk en gemeenten, koos Brasz onvoorwaardelijk voor de hiërarchie. De gemeenten als hulpstuk, als uitvoeringsloket van het Rijk ter plaatse. Het is tegen die achtergrond heel begrijpelijk dat de Rijksdepartementen in de decennia na de oorlog het binnenlands bestuur als hiërarchisch gingen bestempelen. En zoals bekend dachten de sectordepartementen nog hiërarchischer dan het moederdepartement van het binnenlands bestuur: Binnenlandse Zaken.

Maar de praktijk leek zich daar niet helemaal, of zelfs helemaal niet naar de gedragen. In de jaren 80 deden verschillende bestuurskundigen onderzoek naar de werkelijke (machts-)verhoudingen in het binnenlands bestuur. En uit al dat onderzoek bleek steeds maar weer dat gemeenten heel bekwaam waren in het niet doen wat het Rijk van hen verwachtte. Ik zeg met nadruk niet doen, omdat de meeste gemeenten te braaf waren om eigen initiatief te nemen in strijd met het Rijksbeleid. Ik herinner me persoonlijk de blijdschap van wethouder Hans Simons van Rotterdam die van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ad Melkert de toezegging had gekregen om 512 ‘Melketiers’ in Rotterdam aan te stellen. Een jaar eerder had de gemeenteraad voor eenzelfde soort (gesubsidieerde) banen 50 miljoen vrijgemaakt, zonder dat inmiddels één baan was gerealiseerd. Blijkbaar was het toch prettiger als het Rijk het lokale initiatief mede ondersteunde.

Iets niet doen wat van je verlangd wordt, is veel eenvoudiger dan iets op eigen initiatief te doen. En het bleek dat het Rijk grote moeite had om de (vaak bewuste) ‘nalatigheid’ van gemeenten te corrigeren. In de bestuurskunde spraken we in die tijd over de formele en de informele verhoudingen in het binnenlands bestuur. In de praktijk bleken gemeenten veel meer macht te hebben dan formeel vaak werd gedacht. En die macht baseerden ze vooral op twee dingen: de aanwezigheid ter plaatse en de tegenstellingen op Rijksniveau. En voor een deel op de eensgezindheid binnen de VNG. Het Rijk kon gemeenten wel voorschrijven wat ze moesten doen, maar kon nauwelijks in de plaats treden van de gemeenten als die dat nalieten. De latere staatssecretaris Henk Bleker beschreef in een mooi boek hoe het Rijk met heel veel inspanning, heel veel capaciteit en heel veel geld in staat was om zijn eigen afhankelijkheid van de gemeente Groningen (bij het aanleggen van een rondweg) om te zetten in een gelijkwaardige positie. Het was meteen duidelijk dat het Rijk tot een dergelijke krachtsinspanning maar sporadisch in staat zou zijn, en zich voor het overige wel moest neerleggen bij zijn eigen afhankelijkheid van het lokaal bestuur. Dat gold te meer als de publieke opinie (en de media) de kant kozen van de gemeenten. Zo is bijvoorbeeld te verklaren waarom de gemeenten een steeds grotere invloed hebben gekregen op de benoeming van hun eigen burgemeester, terwijl op Rijksniveau zich nimmer een meerderheid voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester heeft afgetekend. Nee, het Rijk is achteraf de steeds grotere invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester gaan accepteren.

Het Rijk was niet alleen vaak afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om uitvoering te geven aan Rijksbeleid, het Rijk was vaak ook zo verdeeld dat gemeenten daarvan dankbaar gebruik konden maken. In een eigen onderzoek concludeerde ik dat gemeenten veel geld kregen van het ministerie van Economische Zaken om winkelstraten op te leuken en te bederven in strijd met de historische karakteristieken die nu juist volgens de ministerie van VROM en CRM moesten worden behouden. En de Rotterdamse schouwburg werd ooit gebouwd met geld van andere departementen nadat het departement van Cultuur (CRM) had besloten dat er geen culturele redenen waren om in Rotterdam een nieuwe schouwburg te bouwen.

Er was in die tijd dus een boeiende discrepantie tussen het discours over het binnenlands bestuur (hiërarchie) en de werkelijke machtsverhoudingen (wederzijdse afhankelijkheden). Het bracht me ertoe om een centralisatieparadox te formuleren: hoe meer het Rijk centraliseert, hoe afhankelijker het wordt van de gemeenten. Ja, het leek tegenstrijdig, maar het was wel de praktijk van alledag.

Een ander discours, en een andere praktijk

Sinds die tijd, laten we zeggen: de jaren 80, is er veel veranderd. De taal veranderde en het discours werd aangepast aan de praktijk. Het begrip mede-overheid raakte in zwang. Later worden er zelfs ‘bestuursakkoorden’ gesloten, alsof het Rijk aan de gemeenten moest vragen onder welke voorwaarden nieuw beleid eventueel zou kunnen worden uitgevoerd. Het VNG nam plaats aan de onderhandelingstafel met het Rijk, zoals FNV en VNO-NCW al jaren gewoon waren. Daarmee is overigens niet gezegd dat de VNG over dezelfde onderhandelingsvaardigheden beschikt als het VNO-CNW of over dezelfde hardheid als het FNV (in vroegere tijden). Het hoogtepunt van gelijkwaardigheid is de fraaie afspraak ‘dat we gelijk de trap opgaan, en gelijk de trap afgaan’. Het Rijk zal niet harder op de gemeenten bezuinigen dan op zichzelf.

Dat zijn de woorden, dat is het ‘denken’, dat was het nieuwe discours. De praktijk van de binnenlandse verhoudingen begon zich daarvan te vervreemden. Het lijkt erop dat het Rijk, en met name de sectordepartementen wakker waren geworden en inmiddels beseften dat die ‘hiërarchie’ in het binnenlands bestuur geen automatisme was, en ze in werkelijkheid opereerden in een veld van ‘wederzijdse afhankelijkheden’. Het binnenlands bestuur werd ook voor hen een ‘spel om de macht’. Jacques Wallage lanceerde als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een fraaie koppelverkoop bij de uitvoering van de Bijstandswet: de gemeenten zouden jaarlijks een eigen budget krijgen voor ‘werk en inkomen’, en zouden binnen de wettelijke normen voor de bijstand zelf mogen bepalen hoe ze dat geld zouden besteden. Tot dat moment werd elke bijstandsuitkering bij het Rijk gedeclareerd. Het leek zo prachtig: hier werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot, terwijl het Rijk zijn uitgaven beter kon beheersen. Maar er was meer. In de praktijk werden de gemeenten vooral gedwongen om veel efficiënter met hun geld om te gaan en om werklozen meer aan te zetten om weer aan het werk te gaan. Juist dit laatste was de openlijke wens van het Rijk, dat inmiddels van oordeel was dat de bijstand geen ‘vangnet’ moest zijn maar een ‘trampoline’. En het waren de gemeenten die in de uitvoering op dit punt veel te laks waren. Klaas de Vries loodste als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid enige jaren later deze plannen door het parlement. De gevolgen waren evident. Het lokale beleid (vangnet) paste zich snel aan het Rijksbeleid (trampoline) aan, onverlet het feit dat ook op lokaal niveau het denken over werk en inkomen aan het veranderen was. Het aantal bijstandsuitkeringen is sedertdien drastisch verlaagd. Hier werd gedecentraliseerd met als effect dat juist de Rijksdoelen beter werden bereikt! Anders gezegd: door uit te gaan van een praktijk van wederzijdse afhankelijkheden werd juist hiërarchie hersteld.

De VNG werd zich gaandeweg van dit mechanisme bewust. Op de gangen van de Nassaulaan werd fluisterend gesproken over ‘recentralisatie’: al die mooie voornemens tot decentralisatie bleken uiteindelijk toch in het voordeel van het Rijk uit te pakken. Als Thorbecke-hoogleraar (waarvan de VNG de moeder was) werd ik gevraagd om het fenomeen nader te onderzoeken. Een onderzoeker van de VNG ondersteunde me. We kwamen tot de conclusie dat de VNG er te vaak ‘intuinde’: achter zogenaamde ‘decentralisatie’ ging inderdaad heel vaak een machtsverschuiving ten faveure van het Rijk schuil. We presenteerden het onderzoek aan de directie van de VNG. Of het bestuur van de VNG ons onderzoek ooit onder ogen heeft gehad is mij onbekend. In ieder geval werd besloten om het onderzoek niet te publiceren. In een afscheidsbundel voor Peter Dordregter maakte ik er later nog eens gewag van.

Het is ook leerzaam om de recente veranderingen in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur in dit licht te bezien. Het debat over die verhoudingen heeft jaren in het teken gestaan van de overheveling van de specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds. De specifieke uitkeringen zouden de gemeentelijke beleidsvrijheid te veel inperken en de vrije besteedbaarheid van het Gemeentefonds zou de lokale democratie ten goede komen. Overigens is deze redenering nog wel vatbaar voor enig commentaar. Het zijn immers vaak individuele of groepen van gemeenten geweest die indertijd hebben geijverd voor de instelling van een specifieke uitkering en het zijn ook de sectorwethouders die heel blij als ‘hun eigen deel’ van de gemeentelijke inkomsten nadrukkelijk is gemarkeerd. Dit laat onverlet dat de gemeentelijke beleidsvrijheid aanzienlijk kan worden vergroot als specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Dat is het laatste decennium ook in belangrijke mate gebeurd. Maar ik betwijfel of uiteindelijk alleen de gemeenten voordeel hebben gehad van deze operatie. We moeten namelijk ook vaststellen dat het Gemeentefonds inmiddels aanzienlijk is vervuild, met allemaal regels en verantwoordingsmechanismen die ertoe moeten bijdragen dat gemeenten hun geld meer conform de wensen van het Rijk gaan uitgeven. Er is ook nog een argument a contrario. Als het Rijk dan zo graag de financiële beleidsvrijheid van gemeenten had vergroot, waarom ligt het dan altijd zo dwars bij de vergroting van het lokale belastinggebied? Veel erger, het lokale belastinggebied, dat gemeenten werkelijk meer vrijheid van handelen en beslissen zou geven, is de laatste decennia alleen maar ingeperkt.

Op dit moment zou ik dus eerder geneigd zijn om in plaats van een centralisatieparadox, juist een decentralisatieparadox te formuleren: naarmate je meer decentraliseert, neemt de macht van het Rijk toe. Van de centralisatieparadox had vooral het Rijk last, van de decentralisatieparadox de gemeenten. Je kan het ook anders zeggen. Het Rijk heeft van de eerste paradox geleerd: het heeft altijd de informatie van de gemeenten nodig om werkelijk effectief te kunnen zijn. Centraliseren loopt daarom meestal vast in bureaucratie op een te grote afstand van de uitvoering van het beleid. En zo biedt juist decentraliseren paradoxaal genoeg vaak kansen voor het Rijk: op voorwaarde dat decentralisatie in het teken staat van het beheersen van het lokale beleid (in plaats van het versterken van de lokale democratie of het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid). En daarin heeft het Rijk de laatste decennia schijnbaar grote stappen gemaakt.

Ulft: botsing van discours en praktijk

Voor ‘Ulft’ zagen we dus twee boeiende, maar in wezen tegenstrijdige ontwikkelingen. Het discours verschoof in de richting van gelijkwaardigheid, de praktijk in de richting van hiërarchie. Er werd steeds meer gesproken over ‘mede-overheden’ en het sluiten van bestuursakkoorden was daarvan een logisch uitvloeisel. Denk ook aan die fraaie leuze ‘gelijk de trap op en gelijk de trap af’: een automatische koppeling van het budget van de lokale overheden aan het budget van het Rijk. Er zou geen greep meer worden gedaan in de kas van de gemeenten. De praktijk was anders. Er was altijd wel een onderzoek te vinden dat aantoonde dat gemeenten relatief gezien toch te veel ontvingen. In het algemeen is de handelingspraktijk van het Rijk de laatste decennia veranderd: het beheersen van lokaal beleid kwam voorop te staan. Zie ook het regeerakkoord van Rutte II: de gemeente is hier niks anders dan het verlengstuk van het Rijk en de oplosser van Rijks financiële problemen. Daarbij laat ik verder onbesproken dat de komende decentralisaties grote gevolgen zullen hebben voor de toekomstige schaal van het lokaal bestuur. En hoe is te verklaren dat het Rijk in het sociaal akkoord met de sociale partners, maar niet met de gemeenten, afspraken maakt die door de gemeenten moeten worden uitgevoerd?

Het lijkt ook alsof de steun voor het lokaal bestuur in Den Haag geleidelijk is geërodeerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is tot op heden redelijk onzichtbaar in de grote decentralisatieoperaties. Ik moet zelfs zeggen: is in het algemeen redelijk onzichtbaar als het gaat om het verdedigen van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur. En één van de betrokken Kamerleden wees me erop dat de portefeuille ‘BZK’ ook in de Kamer aan aanzien verliest. Zoals ook dat de wetenschap zich over het (evenwicht in het ) binnenlands bestuur nauwelijks meer lijkt te bekommeren. Steeds meer zijn de sectordepartementen het aanspreekpunt voor het lokaal bestuur.

Ja, sinds ‘Ulft’ lijken de ontwikkelen zich in versneld tempo te hebben voltrokken. ‘Ulft’ was een keerpunt. Hier werd het het praten over gelijkwaardigheid verslagen door de nieuwe machtspolitiek van het Rijk. Die tegenstrijdige ontwikkelingen moesten wel een keer met elkaar botsen. En zo werd het pittoreske Ulft onderdeel van de geschiedenis van het binnenlands bestuur.

 

[Verschenen in: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Omslag, perspectieven voor goed bestuur in 2020, Den Haag, 2013, pp. 139-148]