Het verdriet van Ulft, hoe binnenlands bestuur werd herijkt

september 24, 2013 by  
Filed under De Stad

“Niet helemaal is helemaal niet”. Het blijken achteraf legendarische woorden te zijn geweest van Piet Hein Donner. Op 8 juni 2011 sprak toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Piet Hein Donner, het jaarcongres van de VNG toe. Een grote meerderheid van het congres had het hoofdstuk ‘Werken naar vermogen’ uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten afgewezen. Voorzitter Annemarie Jorritsma hield dapper vol dat er nog steeds een akkoord was. Maar Piet Hein Donner was onverbiddelijk: als één van beide partijen terugkomt op een deel van het akkoord, hebben we helemaal geen akkoord. Hij zei er nog iets anders bij. “Het is niet zo dat de VNG de bevolking vertegenwoordigt, dat gebeurt door de Tweede en Eerste Kamer.” Overbodig voegde hij eraan toe: “En er is geen extra geld.” De boodschap was helder. Als het niet goedschiks kon, dan moest het maar kwaadschiks, gewoon middels wetgeving door het parlement, zonder instemming van de gemeenten.

Ik weet niet of de aanwezigen beseften dat ze een historisch moment meemaakten in de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. Of is dat alleen maar mijn interpretatie? Twee ontwikkelingen botsten hard op elkaar. Ik zal in dit essay proberen te schetsen welke ontwikkelingen dat waren en waartoe dat heeft geleid.

Wat gebeurde in Ulft

Maar eerst nog even terug naar Ulft. Wat gebeurde er in Ulft, afgezien van het unverfroren optreden van Piet Hein Donner? Bovenal mag duidelijk zijn dat de gemeenten in Ulft hun hand hebben overspeeld. Het was zo’n mooie gewoonte aan het worden: het sluiten van bestuursakkoorden met het nieuwe kabinet. Of was het toch niet meer dan een ritueel? Tot 2011 was men er altijd uitgekomen en had het VNG-congres het akkoord altijd bekrachtigd. Zo niet in Ulft, waar het congres van de VNG voor het eerst een concept-akkoord afwees. De machtsverhoudingen werden openlijk getest. En niet in het voordeel van de gemeenten. De macht van de VNG bleek plotseling veel minder groot dan door de leden werd gedacht. Doodleuk zei de minister dat er dan geen akkoord was. Terwijl het woord ‘bestuursakkoord’ hintte naar gelijkwaardigheid, bleek die gelijkwaardigheid er uiteindelijk helemaal niet te zijn. De minister greep meteen terug op zijn eigen machtsbasis: het parlement. Daar wordt over Nederland beslist en niet op dat feestelijke jaarcongres van de gemeenten.

De uitkomsten waren uiteindelijk nog veel desastreuzer. Na het congres werd het akkoord in stukken opgeknipt en uiteindelijk door de VNG geaccordeerd. Het kabinet viel voordat de sociale wetgeving door het parlement was geloodst. De gevolgen waren groot. Want VVD en PvdA besloten bij de formatie van Rutte II tot verdergaande ingrijpen in de sociale wetgeving dan de inzet van het vorige kabinet ooit was geweest. Wellicht hebben de gemeenten toen nog wel eens teruggedacht aan Ulft. Hoe zou het zijn afgelopen als de gemeenten wel akkoord waren gegaan?

Hoe groot de spijt eventueel ook is, uiteindelijk is dat hier minder relevant. Voor mij is ‘Ulft’ vooral het bewijs van het feit dat het Rijk, ondanks alle mooie woorden als ‘mede-overheden’ en ‘bestuursakkoorden’, die alle op een zekere gelijkwaardigheid duiden, gewoon de baas is. En dat niet alleen: het mocht weer gewoon worden gezegd. Dat dominante gedrag is daarna zeker niet minder geworden. Het regeerakkoord van Rutte II dringt de gemeenten drie grote decentralisatie-operaties op, zonder dat ze daarover van tevoren zelfs maar zijn gehoord. Bovendien zijn deze operaties helemaal niet bedoeld om de gemeenten meer macht te geven, ze hebben alleen maar als doel om een financieel probleem van het Rijk op te lossen, terwijl de gemeenten de klappen mogen opvangen van ontevreden burgers.

Tegelijkertijd is in Ulft de positie van de VNG verzwakt en niet alleen omdat Piet Hein Donner laconiek liet weten geen boodschap te hebben aan de mening van een grote meerderheid van de gemeenten. De positie is ook verzwakt omdat de VNG steeds openlijker langs landelijke politieke scheidslijnen lijkt te worden verdeeld. De VNG lijkt een middel te worden om oppositie te voeren tegen het kabinet. Waren het in Ulft nog vooral PvdA-wethouders die te hoop liepen tegen het Rijk, momenteel zie je vooral wethouders van CDA- en SP-huize die de aanval inzetten tegen het kabinetsbeleid. Van PvdA-wethouders hoor je plotseling veel minder. Hoe begrijpelijk dit ook is, het is wel schadelijk voor de machtspositie van de VNG. De VNG heeft al moeite genoeg om de belangen van grote en kleine gemeenten te verbinden. Maar als de VNG ook nog wordt gepolitiseerd, zal zij veel te voorspelbaar worden en daarmee aan macht inboeten.

Botsing tussen denken en doen

Laten we even aannemen dat mijn analyse van ‘Ulft’ redelijk klopt, dan heeft in Ulft dus een botsing plaatsgevonden tussen ‘denken en doen’ in het binnenlands bestuur. Bestuurskundigen zouden wellicht zeggen tussen ‘discours’ en ‘handelingspraktijk’, maar dat terzijde. Men beleed gelijkwaardigheid, maar in werkelijkheid was er sprake van hiërarchie. In historisch perspectief is dat heel interessant, omdat 20 jaar geleden wellicht het tegenovergestelde het geval was. Dit is de centrale stelling van dit essay, die ik in het onderstaande probeer te onderbouwen: terwijl de toon steeds ‘gelijkwaardiger’ werd, nam in de praktijk de hiërarchie tussen Rijk en gemeenten toe. En die twee ontwikkelingen kwamen in Ulft keihard in botsing. Om dit toe te lichten moeten we even terug in de tijd.

Zoals bekend is de Tweede Wereldoorlog een omslagpunt geweest voor de rol van de overheid. De nachtwakersstaat waren we al lang voorbij, maar de verzorgingsstaat kwam toch vooral na de oorlog werkelijk op. En het medebewind, dat ook al veel eerder was uitgevonden, kwam eveneens pas na de oorlog tot volle bloei, omdat de rijksoverheid veel overheidstaken aan zich trok en ze vervolgens door de gemeenten liet uitvoeren. Het was in die jaren dat Thorbecke geheel werd herschreven. Thorbecke zag Rijk, provincies en gemeenten nog als min of meer gelijkwaardige en onmisbare ‘organen’ van die ene staat, terwijl hij slechts een hiërarchie in verantwoordelijkheden onderkende. De nationale verantwoordelijkheid ging boven de provinciale en de provinciale boven de lokale. Maar dat betekende geenszins dat het Rijk de baas over de gemeente zou zijn. Thorbecke was ook nog onbekend met het fenomeen van het meebewind, dat later werd uitgevonden, overigens eerst onder de verwarrende naam van ‘zelfbestuur’.

De bestuurskundige Brasz herschreef Thorbecke in zijn proefschrift uit 1960 over het Nederlandse ‘communalisme’. Gemeenten hadden in het perspectief van Brasz geen eigen, op zichzelf staande legitimiteit, maar waren er slechts terwille van de ‘effectiviteit’ en de ‘efficiëntie’ van het overheidsbestuur. En in het overheidsbestuur had het Rijk een allesbepalende rol. Waar Thorbecke nog een zekere gelijkwaardigheid erkende tussen Rijk en gemeenten, koos Brasz onvoorwaardelijk voor de hiërarchie. De gemeenten als hulpstuk, als uitvoeringsloket van het Rijk ter plaatse. Het is tegen die achtergrond heel begrijpelijk dat de Rijksdepartementen in de decennia na de oorlog het binnenlands bestuur als hiërarchisch gingen bestempelen. En zoals bekend dachten de sectordepartementen nog hiërarchischer dan het moederdepartement van het binnenlands bestuur: Binnenlandse Zaken.

Maar de praktijk leek zich daar niet helemaal, of zelfs helemaal niet naar de gedragen. In de jaren 80 deden verschillende bestuurskundigen onderzoek naar de werkelijke (machts-)verhoudingen in het binnenlands bestuur. En uit al dat onderzoek bleek steeds maar weer dat gemeenten heel bekwaam waren in het niet doen wat het Rijk van hen verwachtte. Ik zeg met nadruk niet doen, omdat de meeste gemeenten te braaf waren om eigen initiatief te nemen in strijd met het Rijksbeleid. Ik herinner me persoonlijk de blijdschap van wethouder Hans Simons van Rotterdam die van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ad Melkert de toezegging had gekregen om 512 ‘Melketiers’ in Rotterdam aan te stellen. Een jaar eerder had de gemeenteraad voor eenzelfde soort (gesubsidieerde) banen 50 miljoen vrijgemaakt, zonder dat inmiddels één baan was gerealiseerd. Blijkbaar was het toch prettiger als het Rijk het lokale initiatief mede ondersteunde.

Iets niet doen wat van je verlangd wordt, is veel eenvoudiger dan iets op eigen initiatief te doen. En het bleek dat het Rijk grote moeite had om de (vaak bewuste) ‘nalatigheid’ van gemeenten te corrigeren. In de bestuurskunde spraken we in die tijd over de formele en de informele verhoudingen in het binnenlands bestuur. In de praktijk bleken gemeenten veel meer macht te hebben dan formeel vaak werd gedacht. En die macht baseerden ze vooral op twee dingen: de aanwezigheid ter plaatse en de tegenstellingen op Rijksniveau. En voor een deel op de eensgezindheid binnen de VNG. Het Rijk kon gemeenten wel voorschrijven wat ze moesten doen, maar kon nauwelijks in de plaats treden van de gemeenten als die dat nalieten. De latere staatssecretaris Henk Bleker beschreef in een mooi boek hoe het Rijk met heel veel inspanning, heel veel capaciteit en heel veel geld in staat was om zijn eigen afhankelijkheid van de gemeente Groningen (bij het aanleggen van een rondweg) om te zetten in een gelijkwaardige positie. Het was meteen duidelijk dat het Rijk tot een dergelijke krachtsinspanning maar sporadisch in staat zou zijn, en zich voor het overige wel moest neerleggen bij zijn eigen afhankelijkheid van het lokaal bestuur. Dat gold te meer als de publieke opinie (en de media) de kant kozen van de gemeenten. Zo is bijvoorbeeld te verklaren waarom de gemeenten een steeds grotere invloed hebben gekregen op de benoeming van hun eigen burgemeester, terwijl op Rijksniveau zich nimmer een meerderheid voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester heeft afgetekend. Nee, het Rijk is achteraf de steeds grotere invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester gaan accepteren.

Het Rijk was niet alleen vaak afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om uitvoering te geven aan Rijksbeleid, het Rijk was vaak ook zo verdeeld dat gemeenten daarvan dankbaar gebruik konden maken. In een eigen onderzoek concludeerde ik dat gemeenten veel geld kregen van het ministerie van Economische Zaken om winkelstraten op te leuken en te bederven in strijd met de historische karakteristieken die nu juist volgens de ministerie van VROM en CRM moesten worden behouden. En de Rotterdamse schouwburg werd ooit gebouwd met geld van andere departementen nadat het departement van Cultuur (CRM) had besloten dat er geen culturele redenen waren om in Rotterdam een nieuwe schouwburg te bouwen.

Er was in die tijd dus een boeiende discrepantie tussen het discours over het binnenlands bestuur (hiërarchie) en de werkelijke machtsverhoudingen (wederzijdse afhankelijkheden). Het bracht me ertoe om een centralisatieparadox te formuleren: hoe meer het Rijk centraliseert, hoe afhankelijker het wordt van de gemeenten. Ja, het leek tegenstrijdig, maar het was wel de praktijk van alledag.

Een ander discours, en een andere praktijk

Sinds die tijd, laten we zeggen: de jaren 80, is er veel veranderd. De taal veranderde en het discours werd aangepast aan de praktijk. Het begrip mede-overheid raakte in zwang. Later worden er zelfs ‘bestuursakkoorden’ gesloten, alsof het Rijk aan de gemeenten moest vragen onder welke voorwaarden nieuw beleid eventueel zou kunnen worden uitgevoerd. Het VNG nam plaats aan de onderhandelingstafel met het Rijk, zoals FNV en VNO-NCW al jaren gewoon waren. Daarmee is overigens niet gezegd dat de VNG over dezelfde onderhandelingsvaardigheden beschikt als het VNO-CNW of over dezelfde hardheid als het FNV (in vroegere tijden). Het hoogtepunt van gelijkwaardigheid is de fraaie afspraak ‘dat we gelijk de trap opgaan, en gelijk de trap afgaan’. Het Rijk zal niet harder op de gemeenten bezuinigen dan op zichzelf.

Dat zijn de woorden, dat is het ‘denken’, dat was het nieuwe discours. De praktijk van de binnenlandse verhoudingen begon zich daarvan te vervreemden. Het lijkt erop dat het Rijk, en met name de sectordepartementen wakker waren geworden en inmiddels beseften dat die ‘hiërarchie’ in het binnenlands bestuur geen automatisme was, en ze in werkelijkheid opereerden in een veld van ‘wederzijdse afhankelijkheden’. Het binnenlands bestuur werd ook voor hen een ‘spel om de macht’. Jacques Wallage lanceerde als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een fraaie koppelverkoop bij de uitvoering van de Bijstandswet: de gemeenten zouden jaarlijks een eigen budget krijgen voor ‘werk en inkomen’, en zouden binnen de wettelijke normen voor de bijstand zelf mogen bepalen hoe ze dat geld zouden besteden. Tot dat moment werd elke bijstandsuitkering bij het Rijk gedeclareerd. Het leek zo prachtig: hier werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot, terwijl het Rijk zijn uitgaven beter kon beheersen. Maar er was meer. In de praktijk werden de gemeenten vooral gedwongen om veel efficiënter met hun geld om te gaan en om werklozen meer aan te zetten om weer aan het werk te gaan. Juist dit laatste was de openlijke wens van het Rijk, dat inmiddels van oordeel was dat de bijstand geen ‘vangnet’ moest zijn maar een ‘trampoline’. En het waren de gemeenten die in de uitvoering op dit punt veel te laks waren. Klaas de Vries loodste als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid enige jaren later deze plannen door het parlement. De gevolgen waren evident. Het lokale beleid (vangnet) paste zich snel aan het Rijksbeleid (trampoline) aan, onverlet het feit dat ook op lokaal niveau het denken over werk en inkomen aan het veranderen was. Het aantal bijstandsuitkeringen is sedertdien drastisch verlaagd. Hier werd gedecentraliseerd met als effect dat juist de Rijksdoelen beter werden bereikt! Anders gezegd: door uit te gaan van een praktijk van wederzijdse afhankelijkheden werd juist hiërarchie hersteld.

De VNG werd zich gaandeweg van dit mechanisme bewust. Op de gangen van de Nassaulaan werd fluisterend gesproken over ‘recentralisatie’: al die mooie voornemens tot decentralisatie bleken uiteindelijk toch in het voordeel van het Rijk uit te pakken. Als Thorbecke-hoogleraar (waarvan de VNG de moeder was) werd ik gevraagd om het fenomeen nader te onderzoeken. Een onderzoeker van de VNG ondersteunde me. We kwamen tot de conclusie dat de VNG er te vaak ‘intuinde’: achter zogenaamde ‘decentralisatie’ ging inderdaad heel vaak een machtsverschuiving ten faveure van het Rijk schuil. We presenteerden het onderzoek aan de directie van de VNG. Of het bestuur van de VNG ons onderzoek ooit onder ogen heeft gehad is mij onbekend. In ieder geval werd besloten om het onderzoek niet te publiceren. In een afscheidsbundel voor Peter Dordregter maakte ik er later nog eens gewag van.

Het is ook leerzaam om de recente veranderingen in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur in dit licht te bezien. Het debat over die verhoudingen heeft jaren in het teken gestaan van de overheveling van de specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds. De specifieke uitkeringen zouden de gemeentelijke beleidsvrijheid te veel inperken en de vrije besteedbaarheid van het Gemeentefonds zou de lokale democratie ten goede komen. Overigens is deze redenering nog wel vatbaar voor enig commentaar. Het zijn immers vaak individuele of groepen van gemeenten geweest die indertijd hebben geijverd voor de instelling van een specifieke uitkering en het zijn ook de sectorwethouders die heel blij als ‘hun eigen deel’ van de gemeentelijke inkomsten nadrukkelijk is gemarkeerd. Dit laat onverlet dat de gemeentelijke beleidsvrijheid aanzienlijk kan worden vergroot als specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Dat is het laatste decennium ook in belangrijke mate gebeurd. Maar ik betwijfel of uiteindelijk alleen de gemeenten voordeel hebben gehad van deze operatie. We moeten namelijk ook vaststellen dat het Gemeentefonds inmiddels aanzienlijk is vervuild, met allemaal regels en verantwoordingsmechanismen die ertoe moeten bijdragen dat gemeenten hun geld meer conform de wensen van het Rijk gaan uitgeven. Er is ook nog een argument a contrario. Als het Rijk dan zo graag de financiële beleidsvrijheid van gemeenten had vergroot, waarom ligt het dan altijd zo dwars bij de vergroting van het lokale belastinggebied? Veel erger, het lokale belastinggebied, dat gemeenten werkelijk meer vrijheid van handelen en beslissen zou geven, is de laatste decennia alleen maar ingeperkt.

Op dit moment zou ik dus eerder geneigd zijn om in plaats van een centralisatieparadox, juist een decentralisatieparadox te formuleren: naarmate je meer decentraliseert, neemt de macht van het Rijk toe. Van de centralisatieparadox had vooral het Rijk last, van de decentralisatieparadox de gemeenten. Je kan het ook anders zeggen. Het Rijk heeft van de eerste paradox geleerd: het heeft altijd de informatie van de gemeenten nodig om werkelijk effectief te kunnen zijn. Centraliseren loopt daarom meestal vast in bureaucratie op een te grote afstand van de uitvoering van het beleid. En zo biedt juist decentraliseren paradoxaal genoeg vaak kansen voor het Rijk: op voorwaarde dat decentralisatie in het teken staat van het beheersen van het lokale beleid (in plaats van het versterken van de lokale democratie of het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid). En daarin heeft het Rijk de laatste decennia schijnbaar grote stappen gemaakt.

Ulft: botsing van discours en praktijk

Voor ‘Ulft’ zagen we dus twee boeiende, maar in wezen tegenstrijdige ontwikkelingen. Het discours verschoof in de richting van gelijkwaardigheid, de praktijk in de richting van hiërarchie. Er werd steeds meer gesproken over ‘mede-overheden’ en het sluiten van bestuursakkoorden was daarvan een logisch uitvloeisel. Denk ook aan die fraaie leuze ‘gelijk de trap op en gelijk de trap af’: een automatische koppeling van het budget van de lokale overheden aan het budget van het Rijk. Er zou geen greep meer worden gedaan in de kas van de gemeenten. De praktijk was anders. Er was altijd wel een onderzoek te vinden dat aantoonde dat gemeenten relatief gezien toch te veel ontvingen. In het algemeen is de handelingspraktijk van het Rijk de laatste decennia veranderd: het beheersen van lokaal beleid kwam voorop te staan. Zie ook het regeerakkoord van Rutte II: de gemeente is hier niks anders dan het verlengstuk van het Rijk en de oplosser van Rijks financiële problemen. Daarbij laat ik verder onbesproken dat de komende decentralisaties grote gevolgen zullen hebben voor de toekomstige schaal van het lokaal bestuur. En hoe is te verklaren dat het Rijk in het sociaal akkoord met de sociale partners, maar niet met de gemeenten, afspraken maakt die door de gemeenten moeten worden uitgevoerd?

Het lijkt ook alsof de steun voor het lokaal bestuur in Den Haag geleidelijk is geërodeerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is tot op heden redelijk onzichtbaar in de grote decentralisatieoperaties. Ik moet zelfs zeggen: is in het algemeen redelijk onzichtbaar als het gaat om het verdedigen van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur. En één van de betrokken Kamerleden wees me erop dat de portefeuille ‘BZK’ ook in de Kamer aan aanzien verliest. Zoals ook dat de wetenschap zich over het (evenwicht in het ) binnenlands bestuur nauwelijks meer lijkt te bekommeren. Steeds meer zijn de sectordepartementen het aanspreekpunt voor het lokaal bestuur.

Ja, sinds ‘Ulft’ lijken de ontwikkelen zich in versneld tempo te hebben voltrokken. ‘Ulft’ was een keerpunt. Hier werd het het praten over gelijkwaardigheid verslagen door de nieuwe machtspolitiek van het Rijk. Die tegenstrijdige ontwikkelingen moesten wel een keer met elkaar botsen. En zo werd het pittoreske Ulft onderdeel van de geschiedenis van het binnenlands bestuur.

 

[Verschenen in: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Omslag, perspectieven voor goed bestuur in 2020, Den Haag, 2013, pp. 139-148]

Politici verdienen wachtgeld (Trouw, Radio 1)

mei 31, 2013 by  
Filed under artikel

wachtgeld1Minister Ronald Plasterk beëindigt de wachtgeldregeling voor raadsleden per 1 juli. Raadsleden krijgen geen wachtgeld meer als ze na de volgende verkiezingen niet meer worden gekozen. Zijn argument is helder en op het eerste gezicht overtuigend: het lidmaatschap van de raad is een nevenfunctie. En waarom zou je nog betaald moeten worden voor een nevenfunctie uit het verleden, terwijl je goed kan leven van je echte baan? Veel gemeenten hadden de wachtgeldregeling voor raadsleden al eerder afgeschaft. Van een forse beleidswijziging is dan ook geen sprake.

Toch bekruipt me bij dit besluit een onaangenaam gevoel. De stap van wachtgeldregeling naar ‘zakkenvullers’ is in de beleving van veel mensen een kleine, hoe onterecht ook. De media schrijven gretig over politieke ambtsdragers die ‘veel geld meekrijgen’ na een mislukte politieke carrière. Soms lijkt het alsof iedereen die met ‘wachtgeld weggaat’ al een ‘exces’ is. Publieke opinie en populisme liggen hier niet ver van elkaar.

Laat duidelijk zijn: dat zijn niet de argumenten van Plasterk. Maar hij distantieert zich ook niet nadrukkelijk van de publieke opinie. Dat is wel nodig. Het wordt tijd voor een pleidooi vóór wachtgeld voor politieke ambtsdragers, en vooral voor een pleidooi voor de lokale politiek. Voor wethouders en raadsleden. (Dezelfde argumenten die ik daarvoor hieronder geef, gelden trouwens voor leden van Gedeputeerde en Provinciale Staten en de meeste ook voor ministers en Kamerleden.)

Wethouders

Ik start met de wethouders. Gewezen wethouders krijgen een wachtgeldregeling gedurende eenzelfde periode als ze hun functie hebben vervuld, met een minimum van twee jaar en een maximum van drie jaar en twee maanden. Wethouders die minder dan drie maanden in functie zijn geweest, krijgen zes maanden wachtgeld. Het wachtgeld is in het eerste jaar 80 procent en in het tweede jaar 70 procent van het laatst genoten salaris. Wie bij aftreden ouder is dan 55 jaar en meer dan tien jaar wethouder is geweest, krijgt wachtgeld tot zijn pensioen. Alle inkomsten uit reguliere banen of nevenfuncties worden gekort op het wachtgeld. Je wordt geacht actief uit te kijken naar ander werk en naar andere inkomsten.

Het is volstrekt logisch dat een wethouder recht heeft op wachtgeld, zoals een normaal mens recht heeft op WW. Oké, er is één belangrijk verschil. Een wethouder krijgt ook wachtgeld als hij zelf ontslag neemt. Maar daarvoor zijn goede redenen.

Ten eerste waarderen we het in de politiek als mensen de eer aan zichzelf houden en er blijk van geven dat een ander beter het stokje kan overnemen. We zijn zelfs vol lof als een bestuurder zijn verantwoordelijkheid neemt voor een ambtelijke fout, ook als hemzelf geen enkele blaam treft. Moet een wethouder die zo integer omgaat met zijn formele verantwoordelijkheid, meteen de bijstand in als hij zijn consequenties trekt?

Ten tweede is het wethouderschap maar zelden een mooie stap in je carrière. Beter gezegd: het is vaak een zijpad waar je carrière niet veel beter van wordt. De meesten worden ook geen wethouder om daarmee een mooie carrière af te dwingen, ze worden vooral wethouder om de publieke zaak te dienen. En omdat ze ongetwijfeld worden gegrepen door ‘de politiek’. Mag je dan niet nog een tijdje wachtgeld hebben als je je weer moet oriënteren op je oude werkkring, als daar ooit nog een baan te vinden is?
Ten derde: actief zijn in de lokale politiek is een lovenswaardige vorm van burgerschap. Laten we het simpel houden: in mijn ideale samenleving is er een overheid. En in mijn ideale overheid delen burgers de lakens uit en houden andere burgers toezicht. Om de democratie in stand te houden heb je dus burgers nodig die bereid zijn om hun tijd en vaak hun carrière op te offeren aan de publieke zaak. Er is niets op tegen om mensen voor die houding te belonen.

Raadsleden

Natuurlijk, voor raadsleden gelden deze argumenten veel minder. Het lidmaatschap van een gemeenteraad is geen baan en er zijn ook goede redenen om het niet als een baan te gaan zien. Het is goed als raadsleden horen wat er in de samenleving leeft en draaien niet alleen rondjes in het stadhuis. Daarom is het goed dat ze een gewone baan hebben naast hun raadslidmaatschap. En: hoe meer je het raadslidmaatschap honoreert als een echte baan, hoe meer het zich ontwikkelt tot een echte baan. Dan wordt het onbereikbaarder voor iemand die het naast zijn werk erbij wil doen.

Daar staat wel wat tegenover. Het raadslidmaatschap vraagt vooral in grote steden erg veel energie en tijd. Er gaan miljarden in het bestuur om; het toezicht moet professioneel worden uitgevoerd. Dat doe je niet in een paar avonden per week. En wie de helft van zijn tijd kwijt is aan een raadslidmaatschap, zo niet meer, kan het maken van een carrière wel vergeten. Na afloop van je raadsperiode, kom je dan ook vaak met achterstand terug op de arbeidsmarkt. Stel dat je acht jaar keihard hebt gewerkt aan de lokale democratie, mag je dan niet even de tijd krijgen om je normale werk weer op te pakken voordat je meteen een inkomensval maakt?
En ook hier, of misschien wel juist hier: raadslid worden is een vorm van burgerschap. Wie doet het hen na?

Sociale media

Lokale politici verdienen dus een solide wachtgeldregeling, óók de raadsleden. Het argument dat het slechts om een nevenfunctie gaat overtuigt me uiteindelijk niet. Het gaat hier tenslotte om degenen die de democratie niet alleen bemensen, maar ook mogelijk maken.
Hoe anders is het beeld dat de social media ons bieden. Wie bij Google zoekt naar ‘graaiers’ en ‘wachtgeld’ stuit op meer dan 20.000 hits. Wachtgeld is zo ongeveer identiek aan graaien uit de publieke middelen.

– De gemeente Delfzijl betaalt de huidige raadsperiode 4,7 ton aan wachtgeld! (Hoeveel WW ontvangen de ontslagen werknemers van uw bedrijf?).

– Een opgestapte wethouder van Nieuwegein wordt een jaar later wethouder in Amersfoort en zou ‘om die reden’ zijn wachtgeld moeten terugbetalen. (Zou er nog ooit een werkloze aan het werk gaan, als hij de inmiddels genoten WW en bijstand moet terugbetalen?)

– Een wethouder van Zwolle heeft na twee jaar nog geen nieuwe baan, waarover al weer schande wordt gesproken. (Zijn we weer helemaal terug in de tijd dat werkloosheid een kwestie is van ‘eigen schuld’?)

– Een wethouder van Utrecht weet het wachtgeld te beperken tot twee maanden, en wordt door haar eigen partijleider teruggefloten en ziet uiteindelijk af van 14.000 euro. (Waarom spreken we bij WW over 70 procent van het laatst genoten inkomen en gaat het bij wachtgeld altijd over het cumulatieve bedrag?)

– Om het beeld compleet te maken: Aleid Wolfson ziet op voorhand af van wachtgeld, als hij zijn afscheid als burgemeester van Utrecht bekend maakt. Ja, inderdaad nobel. Maar hij versterkt daarmee helaas het beeld dat wachtgeld er alleen is voor ‘graaiers’ en ‘profiteurs’.

Wachtgeld = graaier. Het is een naar sentiment. Dat blijkt ook uit iets anders: in de sociale media vind je geen enkel onderscheid tussen aan de ene kant ziekenhuisdirecteuren, directeuren van woningcorporaties, Balkenende-normen, excessen en misbruik, en aan de andere kant gewone brave politici die een normale werkloosheidsuitkering krijgen in de vorm van wachtgeld. Ja, het zijn vaak onderbuikgevoelens van mensen die zich op een of andere manier misdeeld voelen. Daarvoor bestaat een woord: populisme.

Kwaliteitsmedia

Dat sentiment beperkt zich niet tot de sociale media, je komt het ook in toenemende mate tegen in kwaliteitskranten en kwaliteitsprogramma’s op tv. Ook zij lijken het zakkenvullers-argument tegenwoordig salonfähig te maken. Elk vermeend misbruik van de wachtgeldregeling krijgt buitensporige aandacht, terwijl over het reilen en zeilen van gemeenteraden nog maar nauwelijks wordt bericht.

Ook in de kwaliteitsmedia lijkt het gebruikmaken van de wachtgeldregeling op zich al vaak verdacht te zijn. Natuurlijk, als de WW wordt versoberd, moet ook het wachtgeld worden versoberd. En het is terecht dat elk geval van misbruik aan de kaak wordt gesteld. Juist om de democratie te versterken. Maar wie alleen maar aandacht heeft voor wachtgeldregelingen, voedt het populistische idee van politici als zakkenvullers.

Vandaar mijn onaangename gevoel. We zien het populisme al tijden woeden in de sociale media, de kwaliteitsmedia doen er inmiddels aan mee en nu komt zelfs het kabinet tegemoet aan dat populistische gevoel, in plaats van zich daartegen af te zetten.

Die kant moeten we niet op. Waarom hebben we niet veel meer oog voor de kwetsbare positie waarin wethouders en raadsleden verkeren? Voor het gescheld via sociale media of voor de reële bedreigingen die aan hun adres worden geuit? Waarom hebben we niet veel meer oog voor de kwaliteit van raadsleden en wethouders? Te meer daar een dalend aanzien van plaatselijke politici onherroepelijk leidt tot een tanende kwaliteit. Waarom spreken we niet meer over de mogelijkheden om hen beter te laten functioneren? Dat zijn de echte thema’s waarover we het zouden moeten hebben.

Daarom is het zo verkeerd om mee te gaan in het idee van graaiers en zakkenvullers. En zou het juist goed zijn om raadsleden eerder te veel dan te weinig te belonen. En om het lidmaatschap van de raad juist met een goede wachtgeldregeling interessanter te maken. Want het echte probleem is niet het teveel aan wachtgeld, maar het gebrek aan kwaliteit van veel raadsleden. Er zijn domweg te weinig mensen die hun tijd nog willen besteden aan het raadswerk. En dan is een afnemende kwaliteit helaas onvermijdelijk.

Natuurlijk, ook ik weet dat het afschaffen van de wachtgeldregeling voor raadsleden vooral een symbolisch gebaar is. Maar het is zo jammer dat het zo bevestigend is. Het bevestigt een populistisch beeld over politici, en het draagt eraan bij dat het aanzien van de gemeenteraden afneemt, terwijl het tegenovergestelde nodig is om meer goede kandidaten te werven.

[verscheen op zaterdag 1 juni 2013 in Trouw]

wachtgeld2 wachtgeld3

 

De discussie kreeg ook een vervolg bij het programma De Lijn op Radio 1. Dat interview is hieronder terug te zien en te horen:


 

NRC Handelsblad 6 november 2012: Eindelijk een nieuw lokaal bestuur

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: NRC Handelsblad
Geschreven door: Wim Derksen

En weer staan gemeenten en provincies ter discussie. Rutte-II wil gemeenten van minmaal 100.000 inwoners en er blijven nog maar vijf provincies over. Het eerste geklaag is al te horen. ‘Bestuurlijke reorganisatie wordt bij ons toch nooit wat’. “Wat blijft er zo nog over van de lokale democratie?’ Maar dat is niet terecht. Het is een goed plan en de omstandigheden zijn er zo langzamerhand rijp voor. Ik geef zeven argumenten.

Twintig jaar geleden verzetten bijna alle gemeenten zich nog tegen een herindeling, uitgezonderd de gemeenten die hun grondgebied zagen uitgebreid. Nu verlangen veel gemeenten naar een herindeling, om beter opgewassen te zijn tegen hun taak. Zij zoeken fusiepartners of gaan verregaand met de buren samenwerken om na een paar jaar alsnog te fuseren.

Dat heeft alles te maken met de overdracht van rijkstaken naar gemeenten die al jaren gaande is en die steeds meer gemeenten voor grote problemen stelt. Maar dat niet alleen: die overdracht van rijkstaken accentueert hoezeer de gemeente tegenwoordig vooral een uitvoerder van rijksbeleid is. Het romantische idee van de gemeente als democratisch bestuur van de lokale gemeenschap is steeds meer verleden tijd.

In dat opzicht heeft al dat herindelen van de afgelopen vijftig jaar (van 900 naar 400 gemeenten) zijn effect ook gehad. Veel gemeenten hebben al een schaal die niet meer aansluit bij de schaal van de lokale gemeenschap, voorzover die overigens ook nog bestaat. Bovendien zijn veel regio’s in een permanente staat van herindeling geraakt. Nieuwgevormde gemeenten worden soms binnen tien jaar opnieuw heringedeeld. Dan wordt het tijd om een keer rust te brengen en te kiezen voor een helder idee van het lokaal bestuur.

En als we nu toch allemaal aan het fuseren zijn, laten we dan ook meteen kiezen voor een schaal waarop veel te winnen valt. Gemeenten van 100.000 inwoners zijn niet alleen robuust, ze bieden ook een oplossing voor veel van die grensoverschrijdende zaken waarmee gemeenten op dit moment te maken hebben. Niet voor alle, maar wel voor een belangrijk aantal.

Alle voorgaande pogingen om het binnenlands bestuur te reorganiseren waren vooral een zoektocht naar een nieuw regionaal bestuur. De oplossingen waren vaak gekunsteld en gingen bijna altijd ten koste van provincies en gemeenten. De tegenstand was daarmee ingebouwd. En een volgende mislukking lag op de loer. In de nieuwe plannen blijven de gemeenten bestaan. Van veel gemeenten is steun te verwachten. En andere gemeenten zullen accepteren dat zelfstandig voortbestaan een illusie is.

Ook de provincies krijgen een nieuw perspectief. Ze gaan fuseren op het niveau van landsdelen. De waterschappen gaan op in het provinciaal bestuur. En het takenpakket van de provincies wordt veel transparanter: minder eigen beleid en meer schakelen tussen nationale en lokale belangen. Een logisch voorstel, dat op steun kan rekenen van veel provincies.

En die lokale democratie dan? Ten eerste: in veel gemeenten wordt op dit moment geklaagd over het niveau van de gemeenteraad. Dus opschaling zou ook in dit opzicht wel eens een oplossing kunnen zijn. Ten tweede bieden de plannen ruimte voor een nieuwe vorm van lokale democratie in de dorpen, in de kleine gemeenschappen, zonder de balast van de uitvoering van al die rijkstaken. Laat burgers in hun eigen omgeving beslissen over de zaken die alleen hen aangaan.

Wim Derksen

Hoogleraar bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam