Waar ben je van als overheid

mei 16, 2014 by  
Filed under artikel

In het voorjaar van 2014 was ik uitgenodigd om met de ambtelijke top van het departement van Infrastructuur en Milieu en andere genodigden te praten over de toekomst van dat departement. De secretaris-generaal, Siebe Riedstra, heette ons welkom. Hij presenteerde zijn gedachten over zijn departement, dat enkele jaren geleden was ontstaan uit een fusie tussen de departementen van VROM en V&W. Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en waterstaat. Ik moest nog in de stemming komen en zo ontging me het belangrijkste deel van zijn presentatie. Het viel me wel op dat Riedstra het proces van fusie naar integratie weinig tijd gaf. Drie jaar na de fusie leek het alsof er nooit een ander departement had bestaan. Van de medewerkers wist ik wel beter. Veel VROM-mers hadden het gevoel dat hun departement door Verkeer en Waterstaat was overgenomen, hoewel van hogerhand was besloten dat dat nu allemaal achter ons lag.

Na het woord van welkom gingen we in werkgroepen uiteen. Ik was ingedeeld bij ‘de nieuwe organisatie’. Hoe zou het departement van I&M er over enige jaren moeten uitzien? Ik was ten onrechte een beetje bang voor een discussie over harkjes, kantelen en cultuur. Gelukkig ontstond een boeiende discussie, die zich na afloop toch nog tamelijk moeilijk door de voorzitter liet samenvatten. Ik hield er het volgende aan over. De organisatie van een departement staat niet op zichzelf. Nee, een departement moet zo zijn georganiseerd dat het adequaat kan opereren. Daarmee wordt de organisatie van een departement bepaald door twee vragen: waar ben je van? en hoe verhoud je je tot de samenleving? Als het vooral je taak is om gevaarlijke stoffen met wetgeving te verbieden heb je een andere organisatie nodig dan wanneer je de ‘energieke samenleving’ moet stimuleren om zelf voor zijn duurzame energie te zorgen (overigens: waarom zou iets wat uit zichzelf al ‘energiek’ is nog door een overheid moeten worden gestimuleerd?). Een logische redenering waar geen speld tussen te krijgen is.

Gelukkig waren we toen bijna klaar met het toetje. Want het is eenvoudiger de vraag te stellen ‘waar ben je van?’ dan hem te beantwoorden. Nog afgezien van de vraag dat het departement, de minister, het kabinet, de politiek deze vraag moet beantwoorden en niet een stel toevallige adviseurs die vooral aanwezig waren om elkaar te zien en gezien te worden.

Veel departementen spreken over ‘publieke belangen’ als legitimatie voor hun werk en misschien wel voor hun ‘zijn’, maar weinig departementen durven echt een debat aan te gaan over die publieke belangen. Geef nou eens aan welke publieke belangen het bestaan van jouw departement rechtvaardigen. En dan niet van die vage antwoorden, maar heel concreet. En volg dan eens onderstaande redeneerlijn. Die redeneerlijn is helemaal niet nieuw. Hij stond al in het rapport van de WRR, Het borgen van publiek belang, uit 2000, waarvan ik indertijd de hoofdauteur was. Het gaat om drie stappen.

De eerste stap: de overheid is niet van individuele belangen, hoogstens van maatschappelijke belangen. Welke belangen maatschappelijke belangen zijn, is een politieke keuze.

Het is in mijn persoonlijk belang dat mijn vrouw mij lief vindt (en ik haar), dat we samen te eten hebben, dat we een dak boven ons hoofd hebben, dat we inspirerend werk hebben en dat we gezond zijn. En dat onze hond Bas tevreden is. Daar is de overheid niet van. Dat zijn de individuele belangen van mij en mijn vrouw. En van Bas, die zijn belang bovendien heel goed kan articuleren.

Toch zijn we voor de wet getrouwd, voldoet ons brood aan kwaliteitseisen die door de Warenautoriteit worden gehandhaafd, past ons huis in het vigerende bestemmingsplan, krijgen we een tijdje een uitkering als het werk genoeg van ons heeft en betalen we elke maand onze premie waarvoor anderen in het ziekenhuis kunnen liggen.

Onze individuele belangen lijken dus ingebed in een spinnenweb van overheidsbemoeienis. Daarover zijn goede redenen aan te voeren. Als de overheid de kwaliteit van ons brood niet bewaakt, zouden we niet zeker zijn van het brood dat de bakker ons verkocht. We zouden er ziek van kunnen worden. En daarom zouden we de bakker niet meer vertrouwen. En als er geen vertrouwen is, functioneert de markt minder goed. En we hebben allemaal er belang bij dat die markt voor brood wel goed functioneert. Alleen dan zijn we allemaal het beste af.

Dat de kwaliteit van brood aan minimum-eisen voldoet, is niet alleen in mijn belang, maar in het belang van iedereen. Daarom spreken we hier over maatschappelijke belangen, belangen die de individuele belangen van burgers overstijgen. We zijn er zo aan gewend dat de overheid toeziet op de kwaliteit van brood, dat we bijna vergeten dat hier sprake is van een politieke keuze. We hebben ooit de politieke keuze gemaakt dat een goed functionerende markt voor brood in ons aller belang was. En dat om die reden de overheid die kwaliteit moest garanderen. Nog niet zo lang geleden keken we daar heel anders tegenaan. We namen het leven zoals het kwam. Als we ziek werden van het brood van bakker A, gingen we voortaan naar bakker B. Als we al wisten dat we ziek waren geworden van het brood van bakker A!

Daar komt nog iets bij. De overheid ziet niet alleen toe op de kwaliteit van brood om de markt goed te laten functioneren, maar ook om ons te beschermen tegen allerlei ziektes. We moeten gezond blijven! Omdat gezonde mensen meer werk kunnen verzetten. En: hoe meer werk er wordt verzet hoe hoger onze welvaart. Natuurlijk werk ik voor mijn eigen inkomen. Maar als ik niet werk of minder werk dan ik zou kunnen, verdient de hele samenleving ook een klein beetje minder (nog afgezien van het feit dat de samenleving mijn uitkering moet betalen). En als de samenleving als geheel minder verdient, hebben we ook minder geld voor nieuwe wegen en voor cultuur. En nieuwe wegen en een bloeiende cultuur zijn voorwaarden voor verdere economische groei. Dus de gezondheid van mij is van belang voor de welvaart van mijn buurman. En daarom is gezondheid in de ogen van velen een maatschappelijk belang. Maar ook dat blijft een politieke keuze, want waarom zou de economie eindeloos moeten blijven groeien?

Ook zonder te denken aan economische groei en aan het bbp, kunnen we de gezondheid van ons allen als een maatschappelijk belang zien. Gezondheid maakt deel uit van het brede welvaartsbegrip. Welvaart is meer dan genoeg verdienen, het brede welvaartsbegrip omvat ook het welzijn van alle burgers. En misschien willen we wel in meerderheid in een samenleving leven waarin niet alleen ieders inkomen zo hoog mogelijk is, maar ook ieders welzijn. Of willen we in meerderheid dat iedereen zo gezond mogelijk moet zijn, bijvoorbeeld omdat iedereen de kans moet krijgen om zich optimaal te ontplooien.

In al die gevallen gaat het om een politieke keuze: is er wel of geen sprake van een maatschappelijk belang? Is iets beter voor ons allen of alleen voor mijzelf? Of is beter voor mijzelf als we iets voor ons allen doen? Als mijn buurman gezonder wordt omdat hij niet meer rookt, wordt niet alleen zijn welzijn verhoogd, maar ook mijn ziektekostenpremie verlaagd. Als alle werklozen een uitkering krijgen, geldt dat ook voor mij in het onverhoopte geval dat ik werkloos zou mogen worden. Abram de Swaan schreef eens een prachtig boek, Zorg om staat, waarin hij het ontstaan van de verzorgingsstaat verklaarde uit het eigenbelang van de elite. Aan het einde van de 19e eeuw kreeg de burgerij in de steden veel last van de verpaupering van de arbeidersklasse. De stad werd minder veilig en de hygiëne in de steden nam snel af toen de woonomstandigheden in de arbeidersbuurten steeds slechter werden. Dat was de werkelijke reden waarom voor de Woningwet van 1901 en voor al die nieuwe wetten die het leven van de onderklasse aangenamer maakten.

Economen hebben veel over overheidsbemoeienis nagedacht. Zij stellen dat er bij collectieve goederen (kenmerk: van het voordeel kan niemand worden uitgesloten) en bij negatieve effecten (kenmerk: mijn gedrag heeft positieve of negatieve gevolgen voor een ander) altijd reden is voor overheidsbemoeienis. Dat ben ik geheel met ze eens, maar die reden voor overheidsbemoeienis is er alleen als er behoefte aan dit soort goederen bestaat. Als we de politieke keuze maken om van een leger af te zien, is er geen sprake van een maatschappelijk belang en is er ook geen reden voor overheidsbemoeienis, hoezeer een leger ook als collectief goed moet worden aangemerkt. Dijken zijn ook collectieve goederen, maar de overheid hoeft pas dijken te gaan aanleggen, als we de politieke keuze hebben gemaakt dat er dijken moeten komen (en terpen onvoldoende zijn). Zo blijft het ten slotte altijd een politieke keuze welke externe effecten van mijn gedrag voor mijn buurman politiek onwenselijk zijn.

De tweede stap: veel maatschappelijke belangen hebben geen overheidsbetrokkenheid nodig om te worden behartigd. Laat de overheid zich daar niet mee bemoeien.

Laten we terugkeren naar ons brood, als metafoor voor voedsel. Het is mijn individuele belang dat ik te eten krijg. Mijn hond Bas ervaart het ook als zijn individuele belang dat hij eten krijgt. Dat laat hij soms ook luidkeels weten. Het is pas een maatschappelijk belang dat ik te eten krijg, als honger economische groei van ons allen in de weg staat. Ik betwijfel of het een maatschappelijk belang is dat Bas te eten krijgt (moet hij maar gewoon bij mij blijven). En nu de vervolgvraag: als het maatschappelijk van belang is dat er geen honger is, is er dan ook een legitimatie voor overheidsingrijpen om honger tegen te gaan?
Dat hangt er maar van af. Omdat de markt goed functioneert (mede op basis van regelgeving van de overheid), is er in de Nederlandse samenleving op dit moment voldoende voedsel om iedereen te voeden. De overheid kan de markt dus het beste zijn gang laten gaan. Dat betekent niet dat dit maatschappelijk belang altijd door de markt wordt bediend. In de oorlog en in de jaren erna was er onvoldoende voedsel en in de naoorlogse jaren was er alle reden om het voedsel op de bon te doen: de overheid bemoeide zich intensief met de verdeling van het schaarse voedsel over de bevolking.

Ik merk hoe subtiel ik me moet uitdrukken, en wellicht heb ik dat in de ogen van sommigen nog onvoldoende gedaan. Natuurlijk is ook op dit moment niet iedereen in staat om zonder overheidssteun (bijstand, wettelijke WW etc.) voldoende voedsel te kunnen kopen. En ook met de hoogte van de huidige bijstand moet er in veel gezinnen beknibbeld worden op het eten. Er is in mijn politieke visie dan ook voldoende reden voor inkomenssteun van de overheid aan de onderkant van de samenleving. Maar dit neemt niet weg dat de markt op zich in voldoende voedsel voorziet en dat er om die reden geen legitimatie is voor overheidsingrijpen, ondanks het feit dat er (ten overvloede: in mijn politieke visie) evident sprake is van een maatschappelijk belang.

Zon zijn er meer zaken die maatschappelijk van belang zijn, en tegelijkertijd geen overbemoeienis rechtvaardigen, omdat de samenleving zelf wel zorgt voor behartiging van het betreffende belang. Velen zullen het met mij eens zijn dat de samenleving behoefte heeft aan sociale cohesie. Je zou zelfs kunnen stellen dat er helemaal geen samenleving bestaat als mensen niet op elkaar betrokken zijn. Maar hebben we de overheid voor de sociale cohesie nodig, of kunnen we dat onderling wel af?

De aanwezigheid van een maatschappelijk belang legitimeert dus op zich nog geen overheidsingrijpen. De overheid heeft pas een rol als de samenleving het zelf niet aan kan. Dat kan gaan om de civic society, dat kan gaan om de markt als coördinatiemechanisme binnen de samenleving. Althans dat was de redenering die de WRR in 2000 koos. En als hoofdauteur van het genoemde rapport deel ik dat standpunt. Maar ook dat standpunt is politiek: “Overheid, houd je erbuiten als de samenleving het zelf wel kan oplossen”.

De derde stap: de overheid is verantwoordelijk voor de behartiging van maatschappelijke belangen als de samenleving daartoe onvoldoende in staat is, en de overheid daarin wél slaagt. Dan spreken we over publieke belangen.

Als we niet allemaal op onze eigen terp willen wonen, en niet het gevaar willen lopen in de golven om te komen, hebben we dijken nodig. Als eenmaal die keuze is gemaakt, kunnen we niet zonder de overheid. Dat is het mooie principe van een collectief goed. Het is immers voor iedereen voordelig om te wachten tot de buurman een dijk bouwt waarachter het voor iedereen veilig toeven is. Als iedereen op zijn buurman gaat wachten, kan je lang wachten. Dus moet het collectief, de overheid, het doen. De bescherming tegen overstroming is vanaf dat moment niet alleen een maatschappelijk, maar ook een publiek belang. Het begrip ‘publiek belang’ is dan ook geen mythisch of verheven begrip. Alle maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid neemt, omdat ze anders niet zouden worden behartigd, heten publieke belangen. Zo simpel is de definitie.

En weer is er een ‘maar’. Niet alleen bestaat er marktfalen, dat een goede legitimatie is voor overheidsingrijpen, er bestaat evenzeer overheidsfalen (non-market-faillures). Het is geen gegeven dat de overheid alles wat de samenleving niet voor elkaar krijgt, wel voor elkaar krijgt.

In dit verband denk ik graag aan de woorden van Justus Uitermark, die mooi college kan geven over ‘zelforganisatie’. Zelforganisatie is een wat modieuze term, die dan ook zwanger gaat van allerlei goede bedoelingen. Bij zelforganisatie neemt in feite de samenleving de taken op zich, die de overheid laat liggen. De particuliere bibliotheek in Rotterdam-West geldt hier als het voorbeeld dat door bijna iedereen wordt genoemd. De gemeente Rotterdam had geen geld meer voor een bibliotheek in West en een aantal burgers zijn vervolgens in het gat gesproken door met eigen boeken een bibliotheek te beginnen. Het is zo’n succes dat veel gemeenten momenteel proberen zelforganisatie te stimuleren. Justus Uitermark vindt dat allemaal heel boeiend, maar vraagt zich tegelijkertijd af waarom de overheid wel zelforganisatie zou kunnen organiseren waar ze zelf niet in staat is om die ene bibliotheek open te houden. Dat is inderdaad een prangende vraag.

In het sociale domein zijn er veel meer, en veel ingrijpender voorbeelden van zelfoverschatting door de overheid. Ella Vogelaar wees 40 wijken aan tot Vogelaarwijken, de slechtste en armste wijken van Nederland. En besloot dat al deze wijken in 2016 op het stedelijk gemiddelde zouden moeten liggen. Het kan ook 2018 of 2020 zijn geweest. In alle gevallen is het een naïeve en zelfs onzinnige gedachte. Of moeten we veronderstellen dat alle kansarmen en armen na 2020 in een andere wijk zijn gaan wonen. Een gemiddelde wijk veronderstelt betere én slechtere wijken, tenzij alle wijken op het gemiddelde niveau worden gebracht.

Zeker in het sociaal domein wil de overheid erg veel, en dat is op zich zeer te waarderen. Maar als je iets wilt is sociale betrokkenheid niet voldoende. Je zal fundamenteel benul moeten hebben hoe je wensen kunnen worden gerealiseerd. En het geldt niet alleen voor het sociale domein. In Almere wilde de overheid 60.000 woningen gaan bouwen. Omdat er voor al die mensen onvoldoende werk zou zijn, besloot de overheid dat er ook 100.000 nieuwe banen zouden moeten komen. Voorlopig blijkt het eerste voornemen al veel te hoog gegrepen. De 100.000 banen waren echter uit de lucht gegrepen en niemand weet waar ze vandaan zouden moeten komen. Het Groene Hart werd door alle overheden beschermd, maar werd voor 20% volgebouwd en in het resterende gebied gingen de ontwikkelingen net zo snel als in de rest van Nederland. Nieuwbouw moest plaatsvinden in bundelingsgebieden, maar 45% van de nieuwbouw kwam daarbuiten terecht, alsof gemeenten nog nooit van bundelingsgebieden hadden gehoord. De gemeente Rotterdam benoemde in de jaren 90 1000 mensen op een Melkertbaan, terwijl tegelijkertijd twee keer zoveel mensen verdwenen uit de onderste schalen bij de gemeentelijke diensten. Ik constateer het allemaal zonder enige vreugde, maar het moet wel geconstateerd worden. Veel politici en veel beleidsmakers zijn (nog steeds) veel te optimistisch over de het vermogen van de overheid om de samenleving echt te veranderen. Tegelijkertijd houdt het geloof in de maakbaarheid velen bij de overheid op de been. Maar dat mag geen reden zijn om allerlei zaken te beloven die nooit kunnen worden waargemaakt.

Anders werken

Waar ben je van? Elk departement, elke gemeente en elke provincie zou er goed aan doen die vraag nog eens opnieuw te stellen en fundamenteel te beantwoorden. Om het voorgaande samen te vatten gaat het daarbij om drie simpele vragen die bij elk onderwerp, bij elke activiteiten van belang zijn:

  • dien je een maatschappelijk belang?
  • kan de samenleving dat zelf niet?
  • en kan jij het wel?

Als het antwoord luidt dat de overheid de verantwoordelijkheid op zich moet nemen, zijn er drie vervolgvragen:

  • hoe kan het publiek belang het best worden geborgd: in het publieke of in het private domein? Moet de overheid zelf treinen laten rijden of kan de overheid zijn eindverantwoordelijkheid voor goed openbaar vervoer beter waarmaken door private bedrijven op tijd private treinen te laten rijden?
  • welke overheid moet hier de eindverantwoordelijkheid op zich nemen: de nationale, de provinciale of de gemeentelijke?
  • en, als de nationale overheid de meest geëigende bestuurslaag is, welk departement moet dan bij uitstek verantwoordelijk zijn?

Ik ga snel aan deze vervolgvragen voorbij, hoe belangrijk ze ook zijn. Ik heb de departementen nu in ieder geval genoeg huiswerk meegegeven.
Wat is mijn verwachting over het resultaat?

Nogmaals: welke publieke belangen in het geding zijn, is een politieke vraag en behoeft een politiek antwoord. Toch zou het me niet verbazen als veel werk dat op departementen wordt verricht de zes vragen niet zal weten te doorstaan. Vooral om dat deze vragen niet vaak genoeg en niet dwingend genoeg worden gesteld. Uit de bestuurskunde weten we ook dat beleid zich heel slecht laat ‘beëindigen’. Dus ook als de redenen voor een bepaald beleid zijn weggevallen, gaat men er soms nog jaren mee door.

Dit vraagt om voorbeelden, hoe pijnlijk wellicht ook.

Al twee kabinetten hebben afscheid genomen van de nationale ruimtelijke ordening, desondanks zijn nog vele tientallen medewerkers van het ministerie van IenM bezig met de vraag welke ruimtelijke projecten betrokkenheid van ‘Den Haag’ rechtvaardigen. Hetzelfde ministerie werkt hard aan plannen voor verkeersmanagement, terwijl het steeds duidelijker wordt dat vooral private partijen in de toekomst voor het verkeersmanagement zullen gaan zorgen. Het ministerie van Economische Zaken stimuleert al jaren innovatie en economische groei, maar doet dat over all zo ongericht dat een algemene lastenverlichting evenveel, zo niet meer effect zou hebben gehad. Europa geeft nog steeds 40% van zijn budget aan landbouw, terwijl iedereen weet dat niet landbouw het speerpunt van de Europese economie moet zijn. Velen piekeren op Haagse departementen over de krimp van de bevolking die in delen van het land (als gevolg van urbanisatie) plaatsvindt, zonder dat duidelijk welke bijdrage de rijksoverheid hier te bieden heeft. Ook gemeenten kunnen zich overigens maar beter aan de ontwikkeling aanpassen dan heldhaftige pogingen te doen om de krimp tegen te houden. In het algemeen denken veel departementen met gemeenten en provincies mee, zonder dat daaraan bij gemeenten en provincies behoefte bestaat. Hetzelfde geldt voor de vele accountmanagers die vanuit Den Haag het land worden ingestuurd, vanuit het besef dat het tegenwoordig niet meer in Den Haag maar elders gebeurt. Helaas is het de vraag welke taak de accountmanagers hebben te vervullen.

Zie je, dat wordt een zuur stukje. Ik maak mensen ongelukkig omdat ze niet alleen heel betrokken zijn, maar ook denken een bijdrage aan de samenleving te leveren. Toch ben ik nog niet klaar. Ik wil ook nog iets zeggen over die duizenden medewerkers van de departementen die zich met de ondersteuning bezig houden. Het is geen uitzondering dat meer dan 40% van de werknemers van een departement werkzaam zijn in de ondersteuning. Denk aan: personeelszaken, huisvesting, juridische zaken, communicatie, postzaken, ict, enzovoorts. Dat komt vooral omdat niemand werkelijk nog zicht heeft op wat daar binnen al die diensten gebeurt. Wie bereid is de zes vragen achtereenvolgens te beantwoorden stelt in in ieder geval het primaire proces weer centraal. Vervolgens zal de ondersteuning nog maar moet bewijzen wat hun bijdrage aan het primaire proces werkelijk is.

In het organisatie- en formatierapport (hoe hou je mensen aan het werk?) van het Ruimtelijk Planbureau, dat ik aantrof toen ik daar directeur werd, stond dat minimaal 20% van de mensen voor ondersteuning zou moeten worden gereserveerd. In de latere jaren zou een nog hoger percentage nodig zijn. Omdat ik een schrijnend tekort aan ondersteunend werk zag heb ik de tegengestelde beweging ingezet. Elke keer als iemand wegging uit de ondersteuning, trokken we een nieuwe onderzoeker aan. Ik zag dat zowel de onderzoekers als de resterende ondersteuners blij waren met die ontwikkeling. Onderzoekers konden meer onderzoek doen, en ondersteuners kregen gaandeweg steeds meer werk. En wie zinvol werk doet voelt zich veel meer gewaardeerd dan degene die die hele dag op zoek is naar een praatje. Of in het betere geval: naar overbodig werk.

Laat ik daar nog een persoonlijke noot aan toevoegen. Ja, het vorige was nog niet persoonlijk genoeg. Ik kom soms op een vmbo-school in Rotterdam-West. Melanchton. Een fantastische school. Met fantastische leerkrachten. Ze hebben weinig ruimte, ze hebben nauwelijks geld. In de zomer organiseren de leerkrachten in hun eigen vrije tijd een week lang een ‘zomerschool’. Omdat de ouders van de meeste leerlingen geen geld hebben om met hun kinderen op vakantie te gaan, is vakantie voor veel kinderen vooral veel verveling en wachten tot het voorbij is. Daarom is die zomerschool een schot in de roos. Alleen: die zomerschool kost ook geld en dat is er niet. Ze vragen subsidie bij de gemeente aan. De gemeente zegt zo waar enkele honderden euro’s subsidie toe. Helaas: na de vakantie wordt het bedrag niet uitgekeerd omdat de begeleiding van de kinderen op de ‘zomerschool’ niet allemaal bevoegd waren. [Omdat de wethouder van onderwijs van CDA-huize is, is vloeken verboden.]

Als ik dan de rijkdom zie aan geld en aan gebouwen waarmee de medewerkers van departementen worden omgeven, dan zou ik aan hen willen vragen hoe ze hun maatschappelijke betrokkenheid zien in het licht van deze tegenstelling.

Dat departement kan (zoveel) beter

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5). 

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8). 

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.

Afscheid van het nieuwe werken

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Harrie Aardema schreef een dik boek over ‘verbindend leiderschap’. Daarin vertelt hij dat 70 tot 80% van alle organisatieveranderingen achteraf door de betrokkenen als mislukt worden beschouwd. Boonstra en anderen hebben daar onderzoek naar gedaan. Harrie is er niet verbaasd over. Veel reorganisaties hebben een hoog ritueel en verbaal karakter. En ze raken niet het echte werk, de zogenaamde primaire processen. Daarom gaat zijn boek over leiderschap. Leiding geven is veel belangrijker dan steeds weer de tent opnieuw inrichten. Misschien is het nog wel erger: juist wanneer het management niet in staat is om goed leiding te geven, wordt de tent steeds opnieuw ‘gekanteld’.

Is het daarom dat Aardema zo’n mooi onderscheid maakt tussen ‘leiderschap’ en ‘management’? In zijn definitie zorgt de ‘leider’ voor de visie. Het is aan hem om een visie te ontwikkelen op de organisatie. Hij hoort permanent te worstelen met de vraag: hoe kan het beter? In zijn denken staat vanzelfsprekend het primaire proces centraal. Welke veranderingen kunnen ertoe leiden dat we ons echte werk beter kunnen doen? Een manager daarentegen zorgt voor de uitvoering. Managers zijn van de routine, leiders van de verandering.

Jammer dat de woorden ‘verbindend leiderschap’ een wee gevoel achterlaten. Bovendien hoor ik dat soort termen – denk ook aan ‘dienend leiderschap’ – vooral uit de mond van veel te dominante directeuren, die bij de volgende reorganisatie tweederde van hun managers ontslaan omdat ze niet ‘dienend’ of ‘verbindend’ genoeg zouden zijn. Voor Aardema heeft ‘verbindend leiderschap’ wél echt betekenis. Toevallig weet ik dat Aardema gewoon een echt aardige man is. Als er bij Aardema door de ‘verbindende leider’ een visie wordt ontwikkeld, wordt die visie gezamenlijk ontwikkeld. En als er wordt nagedacht over noodzakelijke veranderingen, wordt er samen nagedacht. Bij Aardema komen veranderingen niet van buiten, maar van binnenuit. Van de leiding in samenspraak met ‘zijn’ of ‘haar’ mensen.

Dat alles staat zo haaks op het nieuwe werken, dat het moment gekomen is om hier afscheid van elkaar te nemen. Het is spijtig. Het nieuwe werken was me inmiddels nog geen dierbare, maar wel een vertrouwde gesprekspartner geworden. Maar ik besef dat je grotere stappen zal moeten zetten als je overheid beter wilt laten functioneren. Flexplekken, iPads en thuiswerken zijn echt te mager. Er is behoefte aan een inhoudelijke visie op het werk en op de organisatie. Leiding en medewerkers zullen daar samen aan moeten werken.

Dit zou ook een mooi moment voor mij kunnen zijn om deze blogs af te sluiten. Als ik doorga is het gevaar immers levensgroot dat ik zelf ga vertellen wat er moet veranderen. Dan tuimel ik in de valkuil waarin velen voor mij zijn gevallen. Dan ga ook ik als buitenstaander wel even vertellen welke veranderingen wenselijk zijn. Terwijl nu juist de mensen zelf moeten bepalen hoe ze hun werk beter kunnen doen. Hoe ze gelukkiger kunnen worden op hun werk.

Dus: dank voor het lezen, dank voor het meedenken, dank voor het commentaar.

Toch zou dat een onbevredigend slot zijn van deze blogs, zowel voor mij als voor de lezer. Eerst boze reacties uitlokken van gelovigen die mij verwijten alleen maar kritiek te hebben en geen argumenten te geven – wat ik overigens bestrijd -, om daarna geen enkel alternatief te bieden. Daarnaast vind ik het zelf veel te spannend om op zoek te gaan naar veranderingen die wel betekenis kunnen hebben, of op zijn minst naar dilemma’s waar bestuurders van overheidsorganisaties tegenaan lopen. Ik heb ervaring bij de overheid, op departementen, ik heb ervaring bij een planbureau en een adviesorgaan. Vanuit die ervaring kan ik opschrijven waarvan ik werk zou maken als ik in de positie zou zijn. Ik beweer dus niet dat men het op mijn manier moet doen. Hoogstens kan het vervolg op deze blogs ter inspiratie dienen. Kan ik tips geven voor departementen (en gemeenten) en voor kennisinstellingen die werken voor de overheid. Op een departement gaat het in de kern om het ontwikkelen van beleid en bij (deze) kennisinstellingen om het doen van onderzoek voor het beleid.

Leiding geven: je mensen moeten gelukkig zijn

april 29, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe moet je je voelen als je de enige directeur in de geschiedenis bent geweest van het Ruimtelijk Planbureau? Laat ik zeggen: het was een eer. Ik heb de moeizame opbouw meegemaakt, de eerste fase van succes en de versnelde ondergang, nadat de politiek had besloten dat vier planbureaus er minimaal één te veel was. Het argument vond ik nogal losjes, maar dat een planbureau voor de ruimte weinig meerwaarde had, kon ik wel delen. Waarmee niet gezegd is dat wij geen meerwaarde hadden.

Omdat het zo’n jonge club was, en we veel zelf moesten uitvinden, was het pioniersgehalte hoog. Dat geeft een speciale band. En bijzondere kansen. Daarbij verzwijg ik niet dat we in de eerste jaren voor een moeilijke afweging stonden: wie hoort hier wel en wie hoort hier niet? Moeilijk ook voor de mensen die ergens anders beter tot hun recht zouden komen.

Die pioniersfase ging gepaard met uitgebreid reisjes van de personeelsvereniging, die door bijna niemand werden overgeslagen. We trokken jaarlijks twee dagen met een bus door het land, op zoek naar interessante ruimtelijke ontwikkelingen. De alcohol vloeide rijkelijk en het kostte moeite om de volgende ochtend iemand te vinden die voor het ontbijt een stukje wilde hard lopen.

Op één van die reisjes en bij één van die flessen wijn zie iemand plotseling in een openhartige bui: ‘Dit is de mooiste baan die ik in mijn leven heb gehad.” Nu kan de wijn aan de openhartigheid hebben bijgedragen, maar dat deze man eerlijk zijn mening gaf, was onbetwistbaar. Ik waardeerde zijn opmerking dan ook erg. Nog blijer werd ik van het vervolg. Er ontstond een boeiend gesprek waarin iedereen het vermelde standpunt bleek te deel. Ik weet het, de directeur zat aan tafel. En de meesten waren de 40 nog niet gepasseerd. Maar dan nog.

Jaren later sprak ik eens met een collega over het werk, zoals je dat gewend bent te doen. Ze was niet tevreden, maar had besloten om niet naar een andere baan uit te kijken. Ze had een simpele en herkenbare redenering. Ze ze: “Er zijn drie dingen waarmee je gelukkig of ongelukkig kan zijn op je werk. De inhoud van het werk, de collega’s en de organisatie. Als je maar met één gelukkig bent, ga ik weg, als je met twee gelukkig bent, blijf ik.” Ze zei er nog iets bij: “Meestal word je niet gelukkig van de organisatie, maar wel van je collega’s en van de inhoud van je werk. Dan negeer je de organisatie maar.”

Beide anekdotes hebben me veel geleerd. Het geluk van de medewerker is het goud van de organisatie. Gelukkige medewerkers doen hun werk goed. Dus om je organisatie goed te laten functioneren moet je eerst ervoor zorgen dat je de juiste mensen aanstelt én vervolgens ervoor zorgen dat deze mensen gelukkig zijn in hun werk.

Iemand bij een gemeente vertelde me eens het verhaal dat hij ooit ergens was benoemd en verrast was over de goede koffie. Zijn baas had vriendelijk gezegd: “Goede mensen, goede koffie”. Het is een prachtig principe. Het is me dan ook volstrekt onduidelijk waarom veel organisaties op de kleine dingen bezuinigen. Koffie, drank, snoep, taart, het kost allemaal niks in vergelijking met één medewerker. En toch gaan die kleine dingen die het leven aangenaam maken, er bij een bezuiniging altijd als eerste uit.

In de jaren 80 was ik directeur van een onderzoeksschool avant la lettré van de Universiteit Leiden. We woonden met deze club boven een keuken-showroom, op een simpele gang met twaalf kamers. We schilderden zelf onze kamers en we hingen kunst op in de gang. Er werd keihard gewerkt, men moest allemaal promoveren. Om 8 uur waren de eersten aanwezig en deden we de vaat van gisteren. Tussen de middag verzorgde één van ons de lunch. Om half 7 ging ik vaak rond met een kar met frisdrank en echte drank. Nootjes. Ik wist dat ze nog een uur zouden doorwerken als op ze op dat tijdstip even werden bijgetankt. We zorgden ervoor dat er op zondag genoeg te eten was en zo werd het op zondagmiddag nog druk op het werk.

Ja, mijn rol als directeur was simpel: ik zorgde dat ze het goed hadden en nam bureaucratisch gezeur bij hen weg. Ik was er voor de community. Ik was ervoor om hen de kans te bieden om met veel plezier aan hun proefschrift te werken. Velen zouden het later ver schoppen in de wetenschappelijke wereld.

Er zijn ongetwijfeld mensen die dit een onwerkelijk en idealistisch verhaal zullen vinden. “Je kan zoiets alleen doen, als je de goede mensen hebt.” Ja, inderdaad. Het aantrekken van goede mensen is ongeveer het belangrijkste dat een leidinggevende kan doen. Als beginnend directeur van het RPB was ik dan ook nogal verbaasd toen mijn eerste sollicitant vertelde dat ze was aangenomen en alleen nog even met de directeur moest kennismaken. Ik heb haar met graagte aangenomen, maar heb daarna ik wel een paar mensen aangesproken. Voortaan leidde ik altijd het tweede gesprek met de sollicitant en was ik altijd betrokken bij de schifting na het eerste. Sommige leidinggevenden lijken vooral geïnteresseerd te zijn in de mensen om hen heen (zijn ze veilig genoeg?). Maar hoe kan je nu weten of je een goede organisatie leidt als je je niet bemoeit met al die andere benoemingen?

Als leidinggevende ben je ook verantwoordelijk voor de mensen die bij nader inzien toch minder goed in je team of in je organisatie passen. Het kan gebeuren. Of omdat jezelf een fout hebt gemaakt of omdat je voorganger een andere visie op de organisatie had. Deze mensen zal je aan een andere baan moeten helpen. Niet alleen voor henzelf, maar ook voor de mensen die wel goed functioneren. Binnen een organisatie is goed bekend welke collega’s onvoldoende functioneren. Door zwakke broeders naar buiten te helpen, geef je derhalve een positief signaal aan je sterren.

Wat zijn goede mensen op een departement? Als ik voor mezelf een omschrijving moet geven: maatschappelijk betrokken, inhoudelijk gedreven, met een groot gevoel voor politieke rationaliteit. Wat zijn goede mensen op een planbureau? Alweer voor mezelf sprekend: goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid.

En weer komt de vraag ongetwijfeld op: is dit nu genoeg voor het laten slagen van een organisatie? Goede mensen gelukkig laten worden? “Moeten we die goede mensen van jou gewoon een beetje laten aan rotzooien?” Ja en nee. Ik denk inderdaad dat ‘goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid’ uit zichzelf een planbureau uitstekend laten functioneren. En ik denk inderdaad dat ‘maatschappelijk betrokken, inhoudelijke gedreven mensen met een groot gevoel voor politieke rationaliteit’ uit zichzelf goede beleidsmedewerkers zijn. Als dit soort mensen gelukkig zijn met hun werk, gaat het goed met de organisatie.

Maar gelukkig maken is niet alleen maar koffie schenken. Goede feedback krijgen maakt onderzoekers én beleidsmakers niet alleen beter, maar geeft hen ook voldoening. Die feedback hoeft niet alleen van de leidinggevenden te komen. Het is nog beter om feedback uit de eigen professionele wereld van onderzoekers en beleidsmakers te organiseren. Binnen het Ruimtelijk Planbureau hadden we van meet af het Onderzoeksberaad, dat eens in de drie weken bij elkaar kwam. Het bestond uit vier tot zes vooraanstaande hoogleraren en één vooraanstaande ontwerper. Ik heb zelden onderzoekers en ontwerpers zo hard zien werken dan als ze weer aan de beurt waren om hun project te presenteren in het Onderzoeksberaad. Ik hoefde alleen het woord te geven en, inderdaad, koffie te schenken. Voor elke onderzoeker en ontwerper is het spannend én een feest om in gesprek te mogen gaan met een topper uit zijn eigen vakgebied.

Er resteert nog één taak voor de directie, voor de leiding van de organisatie. (Ik merk dat ik het woord ‘management’ omzeil, omdat dat woord in mijn beleving inhoudelijk zo leeg is.) Nadenken over de organisatie als geheel. Dat doen onderzoekers ook, dat doen beleidsmakers niet minder. Maar zij moeten de ruimte hebben om zich soms geheel op het eigen werk te concentreren. Die vrijheid heeft de organisatieleiding niet. Aan hen om te blijven nadenken over de dilemma’s waarvoor de organisatie is gesteld.

En als het goed is heeft de organisatieleiding nog voldoende tijd over om aan het primaire proces bij te dragen. Een planbureaudirecteur moet tijd over houden om zelf onderzoek te doen, buiten te spelen en stukjes te schrijven. Anders doet hij of zij zijn werk niet goed.

 

Het nieuwe werken: drie lege woorden

april 11, 2014 by  
Filed under artikel

Ik weet het: ik ga te snel. Je kan het nieuwe werken niet beoordelen op basis van een paar websites. Je hebt nu eenmaal doeners en je hebt denkers. En misschien moet je niet de organisatoren van een ‘nationale week van het nieuwe werken’ vragen wat het nieuwe werken eigenlijk inhoudt. Ook al bedenken ze zelf 100 ideeën voor workshops in die week van het nieuwe werken.

Ik moet dus op zoek naar de denkers. Managementboek.nl biedt uitkomst. Ik tik ‘nieuwe werken’ in en stuit meteen op een serie boeken over het onderwerp. Nee, ik ben niet de eerste die een boek over het onderwerp wil schrijven. Ik lijk wel de eerste die niet op voorhand door het geloof is gegrepen. Ik laad mijn winkelmandje vol en de volgende dag dwarrelen de pakjes in de straat neer.

Een boek van Henny van Egmond sla ik het eerste open. ‘Het nieuwe werken; van visie naar praktijk’. Hij schetst een mooi beeld van zijn ontbijttafel waar zijn zoon van 17 druk bezig is om via het internet aan een vriendinnetje te komen. Hij heeft net een ‘aanbod’ gehad. Hij heeft het meisje nog nooit in levende lijve gezien, maar het zou vader niet verbazen als het straks ‘aan’ is. Henny vergelijkt het met zijn eigen jeugd, hoe moeizaam het toen was om contacten te leggen gelegd met iemand van het andere geslacht, zeker als er verliefdheid in het spel was.

Van Egmond concludeert dat ICT ons in een andere eeuw heeft gebracht. En dat de 21e eeuw door ICT nog fundamenteel zal veranderen. ICT doet files verdwijnen. De arbeidsproductiviteit zal door ICT verder stijgen (economen weten overigens dat het hier eerder om procentjes gaat dan om tientallen procenten, zoals Van Egmond suggereert). Door ICT worden flexibele werktijden haalbaar waardoor veel mensen de ‘onbalans tussen werk en privé kunnen aanpakken’. Achteloos komt ook het ‘nieuwe werken’ voorbij. Zo schrijft Van Egmond: ‘Onder de noemer van het nieuwe werken krijgen we de oplossing voor veel hedendaagse maatschappelijke en persoonlijke problemen gepresenteerd’. Op voorhand blijft onduidelijk om welke problemen het hier gaat en welke oplossingen hier worden gevonden.

Het is geen wetenschappelijk boek, zo is het ook niet bedoeld. Het is een boek om ons enthousiast te maken voor het ‘nieuwe werken’. En daarin zal het zeker succes hebben. Het neemt niet weg dat ik gewoon nieuwsgierig ben naar wat dat nieuwe werken nu eigenlijk is. En waarop het een antwoord is. Ik probeer op beide vragen in het boek van Van Egmond een antwoord te vinden.

Het volgende hoofdstuk licht een tip van de sluier op: wat verandert er allemaal in organisaties? Van Egmond wijst op de enorme groei van informatiestromen. Het woord informatieoverload valt. En dan gaat het plotseling over controle en beheersen. Vroeger kon je als leiding in een organisatie alles controleren en beheersen. We gingen niet alleen in de samenleving, maar ook in organisaties uit van de maakbaarheidsgedachte. Dat is niet de wereld van Van Egmond: ‘Mensen die geloven dat zij de wereld beter moeten maken, hebben de overtuiging dat zij het beter weten dan anderen’. Maar tegelijkertijd: is dat ook niet meteen een aardige omschrijving van een managementgoeroe? Ik mis hier de toegenomen complexiteit van organisaties en van de samenleving. Ik mis de toegenomen mondigheid van de medewerker, die steeds vaker wordt aangesproken met ‘professional’.

Van Egmond raakt wel aan dit onderwerp, als hij vertelt dat het werk onder invloed van ICT zo sterk verandert. Het routinewerk verdwijnt meer en meer. De specialisten worden belangrijker. Hier is duidelijk te zien dat Van Egmond zijn roots heeft liggen in de Rabo. En dan struikelen we weer over de informatieoverload. En de gedachte dat internet bijdraagt aan de ontwikkeling van zenden naar dialoog. Je zou ook kunnen zeggen dat internet voor veel meer mensen dan ooit de mogelijkheid biedt om te zenden. Ik vind persoonlijk Twitter een verrijking van mijn leven, maar ik ervaar het toch meer als zenden door heel veel mensen dan als het aangaan van een zinnige dialoog.

Hebben we daarmee nu een goede kenschets van de organisatie, het bedrijf, het departement in de 21e eeuw, zoals Van Egmond suggereert? Nee. Is dat erg? Voor het boekje van Van Egmond niet. Maar als we willen weten of het nieuwe werken een antwoord is op de problemen van de huidige organisaties, zal die analyse toch wel vijf slagen dieper moeten. Ik parkeer het probleem en kom er later op terug.

Dan die tweede vraag die me zo intrigeert: wat is het nieuwe werken? HNW? Van Egmond waagt zich aan een poging, door vooral anderen aan te halen. Zo lezen we: ‘nieuwe werken staat voor een zinvolle, effectievere, efficiëntere en ook vooral plezierige manier van werken’. Plezier in het werk, graag. Zinvol werk, graag. Maar welke veranderingen moeten we dan doorvoeren om dat te bereiken?

Even verder schrijft van Egmond over ‘sociale innovatie’. Voor hem is dat ‘een andere benaming voor het nieuwe werken’. Ik raak de draad kwijt. Ik geef toe: innovatie is ook een hoera-term, maar om nou de ene hoera-term maar meteen gelijk te stellen aan de andere, verhoogt misschien wel de feestvreugde, maar niet de helderheid van het betoog.

Van Egmond vertrouwt het zelf blijkbaar ook niet helemaal. Hij gaat leentjebuur spelen bij zijn vroegere collega van de Rabobank Hans Stegeman. Stegeman heeft een artikel geschreven over ‘de onvermijdelijkheid van Het Nieuwe Werken’, met hoofdletters. En in dat artikel staan de vijf kenmerken van het nieuwe werken.

Opgelucht haal ik adem. Eindelijk lijkt het concreet te worden. Volgens Stegeman gaat het bij het nieuwe werken om: het efficiënter maken van het werk door het inzetten van technologieën, om een decentrale organisatiestructuur, om een flexibele manier van werken, om een focus op kwaliteitsmanagement en continue verbetering en ten slotte om innovatieve prestatiemeting en beloningsschema’s.

De opluchting maakt meteen plaats voor verwarring. Komt deze omschrijving van de directeur onderzoek van de Rabobank? Beloningsschema’s zijn die niet synoniem met bonussen? Wanneer is dit artikel geschreven? Ik kom er niet achter. En hoezo decentraal? Terwijl bij de Rabobank in de laatste jaren de macht in rap tempo is verschoven van de lokale kantoren naar het hoofdkantoor in Utrecht. En was het geknoei met rentetarieven in London dat CEO Piet Moerland de kop heeft gekost, een gevolg van het nieuwe werken of juist een bewijs van de noodzaak van het nieuwe werken? Ik weet het niet.

Als het contrast tussen de leer en de praktijk zo groot is, slaat de twijfel toe. Dat wordt alleen maar erger als ik me afvraag voor welke problemen deze instrumenten een oplossing zijn. Niet alleen is dat onduidelijk, de instrumenten hebben ook maar één ding gemeen: ze zijn allemaal modieus. En plotseling begrijp ik wat het ‘nieuwe werken’ is. Het nieuwe werken is niet meer dan een verzamelnaam voor alle managementtermen die op dit moment in de mode zijn. HNW is daarmee gewoon richtingloos. Het zijn drie lege woorden. Die bovendien niet nieuw zijn. Het woord ‘nieuw’ is immers even oud als het woord ‘oud’.

[Nadat ik deze blog heb geplaatst meldt Hans Stegeman zich al snel op twitter. Hij vertelt dat zijn artikel inderdaad nooit is gepubliceerd. Hij was er niet tevreden mee. Met een glimlach concludeert hij dat het artikel blijkbaar wel bruikbaar was voor het boek van Van Egmond.]