Over betrouwbare onderzoekers en slinkse ambtenaren

december 12, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Column uitgesproken bij het afscheid van Frans Leeuw als directeur van het WODC, 12 december 2018

Nieuwsuur. Bas Haan. WODC. Een klokkenluidster. En drie onderzoeksrapporten. Het zij zo. Niet de casus is interessant, maar de vraag waarom hij interessant wordt gevonden. Daarvoor moet je het frame analyseren waarin het debat wordt gevoerd. Ik zeg er maar meteen bij: het dubieuze frame waarmee in het publieke debat naar die explosieve combi onderzoek en beleid wordt gekeken. 

Mag ik het frame proberen samen te vatten: (1) het beleid is gebaat bij onderzoek, (2) het beleid is nog meer gebaat bij onafhankelijk onderzoek, (3) ambtenaren doen er alles aan om goed onderzoek te demonteren om hun minister uit de wind te houden, (4) daarmee onthouden ze de samenleving goed beleid. Samengevat: we hebben hier te maken met  een ongelijke strijd tussen betrouwbare onderzoekers en slinkse ambtenaren, die vooral te koste gaat van de samenleving. 

Ik zei al: ik vind het een dubieus frame. En dat blijkt ook wel uit mijn verwoording. Waarom is het frame op minst onjuist? Laat ik proberen het te ontrafelen. En laat ik daarbij wat objectiever te werk gaan en me beperken tot twee premissen: (1) onderzoek is goed voor beleid en (2) met name onafhankelijk onderzoek is goed voor beleid.

Is het waar dat onderzoek goed is voor beleid? Hoe groot is het belang van onderzoek voor beleid? Natuurlijk: groot. Beleidsmakers die zich baseren op een ongefundeerd beeld van de samenleving zullen slechts bij toeval succes hebben. Met fact-free politics kom je uiteindelijk nergens. Maar met alleen onderzoek kom je ook nergens. Aan onderzoek heb je niet genoeg om een land te regeren. Ik ben geen voorstander van een technocratie. Democratisch bestuur vergt altijd een politieke afweging. Onderzoek bewijst namelijk nooit wat we moeten doen. Onderzoek levert feiten op en verbanden, maar daarmee is nog niet gezegd wat we met die nieuwe feiten en verbanden moeten doen. Politici en ambtenaren moeten dus niet op afstand worden gehouden, nee, we hebben hen nodig om de politieke afweging te maken of de nieuwe feiten ook een nieuw beleid rechtvaardigen. Alleen weten + willen geeft nieuw beleid. 

Het is dus een raar idee om de conclusies van het onderzoek voor zich zelf te laten spreken en ambtenaren op afstand te houden. Wie maakt dan de vertaling van onderzoek naar beleid? Of moet die vertaling impliciet (of zelfs expliciet) worden gemaakt door de onderzoekers? Sorry, maar dat vind ik een rare rolverdeling in een democratische rechtsstaat. 

Dat roept de vraag op: wanneer wordt een onderzoek optimaal benut? Als voor iedereen helder is dat onderzoek nooit bewijst wat je moet doen. Laat ik een extreem voorbeeld geven. Stel dat onderzoek aantoont dat het gevoerde drugsbeleid niet effectief is. Zelfs in dat geval is niet wetenschappelijk bewezen dat we behoefte hebben aan een ander drugsbeleid. Of beleid effectief moet zijn, is immers een politieke keuze. Vergeet ook niet dat het drugsbeleid al jaren onbegrijpelijk is. Bovendien kan de minister op goede gronden blijven hopen dat het ooit beter wordt, ook als hij niks doet. Maar het kan ook zijn dat de minister heel weloverwogen besluit om zijn beleid voort te zetten omdat het onderzoek voor hem aantoont dat het drugsbeleid symbolisch beleid is en dat is iets wat de politiek al jaren wil. 

Daarmee kunnen we dus vaststellen dat onderzoek optimaal wordt benut als de beleidsmaker de resultaten van het onderzoek in den brede in zijn overwegingen meeneemt. Op voorwaarde overigens dat de kwaliteit van het onderzoek dat rechtvaardigt. We kunnen het ook anders formuleren: een minister moet achteraf nooit kunnen zeggen dat hij voor een ander beleid had gekozen als hij de uitkomsten van een bepaald onderzoek wel had gekend. Ja, zo groot is het belang van onderzoek. En, ja, meer hoeft het beleid niet te doen. 

Dan de volgende premisse: met name onafhankelijk onderzoek is goed voor beleid. Natuurlijk haast ik mij deze premisse te onderschrijven. Niemand heeft er iets aan als de beleidsmakers de uitkomsten van onderzoek willen voorschrijven. We doen immers onderzoek om te ontdekken hoe dingen werkelijk in elkaar steken. En als we vooraf denken dat al te weten, heeft het doen van onderzoek weinig zin. En toch valt ook op deze brede premisse nog veel af te dingen. 

Ten eerste heb ik het niet op met onafhankelijke wetenschappers die aan hun kennis van de materie het recht ontlenen om beleidsmakers voor te schrijven hoe ze moeten handelen. Natuurlijk, ook onderzoekers hebben als burger het recht om hun mening kenbaar te maken, zoals dat ook geldt voor pomphouders, accountants, drugsdealers en uitsmijters. Maar elke suggestie dat het eigen onderzoek de eigen mening als de juiste heeft bewezen, is onjuist. Hoogstens heeft het eigen onderzoek de onderzoeker verder gesterkt in zijn mening. En dat laatste roept meteen vragen op over de onafhankelijkheid van zijn onderzoek.

Ten tweede heeft onderzoek ‘ten behoeve van beleid’ vooral belang als de vraagstelling goed aansluit bij het werk en het denken van de beleidsmakers. Ik weet dat ambtenaren niet erg vaardig zijn in het formuleren van need-to-know kennisvragen. Maar dat geeft onderzoekers geen vrijbrief om geheel hun eigen nieuwsgierigheid te volgen. Laat duidelijk zijn: ik spreek hier over onderzoekers die met de belastinggeld worden betaald om bij te dragen aan een beter beleid. De vraagstelling van dat soort beleidsonderzoek moet aansluiten bij de behoeften van het beleid. Het woord onafhankelijk is hier dan ook misplaatst. En dan kunnen we daarna nog wel eens bezien hoe we die behoeften van het beleid op het spoor moeten komen.  

Ten derde vraag ik me af waarom de ambtenaren niet een zekere invloed zouden mogen hebben op de voortgang en de ontwikkeling van het onderzoek. Veel onderzoekers overschrijden alle denkbare termijnen en veel onderzoekers blijken achteraf een andere vraag te hebben beantwoord dan de beleidsmakers vooraf hadden geformuleerd. Tast het de fundamentele onafhankelijkheid van de onderzoeker aan als de beleidsmaker daarop mag wijzen? Zo ja, dan lijkt me dat juist. 

Ten vierde mag het, op het eerste gezicht, onwenselijk lijken dat de beleidsmakers zich bezighouden met de formulering van de conclusies van het onderzoek. Zeker. Er mag niets worden bijgekleurd, zeker niet als de minister bang is voor de uitkomsten van onderzoek. Bange ministers moeten overigens sowieso worden opgesloten. Maar de relevantie van een onderzoek kan er wel baat bij hebben als de auteurs voor afronding van het onderzoek een goed gesprek voeren met de beleidsmakers over het belang en de positie van het onderzoek. Enige jaren geleden kwam ik nog in de samenvatting van een SCP-rapport allerlei p-waarden en significatie-niveaus tegen. Wat zou het mooi zijn geweest als een ambtenaar tevoren had gezegd dat die gegevens voor de lezer niet zo relevant zouden zijn. 

Ten slotte: in mijn eerste jaar sociologie leerde ik al dat waardevrij onderzoek niet bestaat. Hoe serieus onderzoekers zich ook houden aan wetenschappelijker criteria of hoeveel protocollen onderzoeksinstituten ook hebben, onafhankelijk onderzoek bestaat niet. Dit simpele gegeven is al in strijd met het frame dat de onderzoekers de goed guys zijn en de ambtenaren, zoals altijd, de bad guys. Niets menselijks is ook onderzoekers vreemd. En waarom zouden beleidsmakers de onderzoekers daarop niet mogen wijzen? 

Op dat hele frame valt dus nog wel iets af te dingen. En dat moet ook, want anders zouden we nog gaan geloven in een strijd tussen onderzoekers en ambtenaren om een beter bestaan. Die strijd moet er niet zijn. Onderzoek kan alleen een belangrijke rol spelen bij de beleidsvorming als de afstand tussen onderzoekers en beleidsmakers kleiner wordt. Als beide partijen nog meer de verbinding gaan zoeken. Die verbinding kan alleen tot stand komen met respect voor elkaars rol én met rolvastheid. Dus onderzoekers moeten zich vrij voelen om hun eigen conclusies te trekken en beleidsmakers moeten zelf kunnen bepalen welke betekenis een onderzoek moet hebben voor het beleid. Maar tegelijkertijd moet niet scheiding van onderzoek en beleid het parool zijn, maar verbinding. Alleen dan vergroten we de kans dat onderzoek echt bijdraagt aan een beter beleid. Aan een helder frame van heilige onderzoekers en slinkse ambtenaren hebben we in ieder geval niets. 

[later opgenomen in: WODC, Beestachtig goed, Den Haag, 2018, pp. 67-70]

Adviesraden, wat heb je eraan

oktober 27, 2016 by  
Filed under artikel

Adviesraden, wat heb je eraan? Laten we het daarover nog eens hebben aan het einde van deze mooie middag, waarop iedereen ongetwijfeld met veel warmte elkaars adviezen heeft besproken. “Goed dat jullie dat onderwerp nog eens op de agenda hebben gezet!” “Ik was het helemaal met jullie eens!”. Toch heeft de politiek niet zoveel met adviesraden. Ik weet het: dat is een schande! Wie zal bij de volgende kabinetsformatie het volgende slachtoffer zijn? Wordt de WRR definitief een kopje kleiner gemaakt, moeten er nog meer adviesraden fuseren? Dat ze toch niet begrijpen dat wij van groot belang zijn voor het publieke debat! En vooral voor de diepgang van het publieke debat. Of willen ze gewoon geen afwijkende standpunten horen? Is dat het probleem van de huidige politiek?

Ik ben 7,5 jaar lid geweest van de WRR, ik ben 6 jaar adviserend lid geweest van de WRR. Ik ben lid geweest van de VROM-raad. En ik geloof dat ik nog steeds adviserend lid ben van de RLi. Maar van dat laatste merk ik weinig. En het publiek ook niet. In ieder geval zit mijn hart op de goede plaats. En juist daarom stel ik me de vraag: Adviesraden, wat heb je eraan?

Laat ik mijn mening maar simpel samenvatten: de adviesraden zijn de Woestijnwet nog steeds niet te boven. Was het niet 1997? We hadden voor die tijd in Nederland honderden adviesraden. Voor elk onderwerp een eigen raad. Dat was een beetje veel. Maar die adviesraden hadden wel een heldere functie: hier sprak het maatschappelijk middenveld, hier sprak misschien wel de samenleving. Voordat een wetsontwerp naar de Kamer ging konden alle betrokken hun mening geven in de adviesraden. Maar dat systeem had ook één groot nadeel: het werd integraal onderdeel van het politieke spel. Ambtenaren die bij de minister hun zin niet hadden gekregen, probeerden alsnog hun gelijk te halen via de eigen adviesraden.

De Woestijnwet was de tijd van de primaat van de politiek. Niks maatschappelijk middenveld. Alleen de gekozen vertegenwoordigers maken hier de dienst uit. Vervolgens kreeg elk departement zijn eigen een adviesraad, bestaande uit deskundigen. Deskundigen. En deskundigen hebben één groot probleem: ze kennen niet alleen het probleem, maar ze denken ook dat hun oplossing de enige oplossing is. Maar helaas: feiten spreken wel voor zich, maar ze zeggen nog niet wat je moet doen. En dat is meteen het grote gevaar voor adviesraden. Er is veel kennis in huis, maar als je een handelingsadvies wil geven, kom je per definitie niet verder dan de privé-opvattingen van de raadsleden.

Ik gaf een paar jaar geleden een aantal masterclasses aan de medewerkers van de WRR. Ja, alleen aan de medewerkers, omdat de leden van de Raad zo’n masterclass niet nodig hadden. We dineerden met Piet Hein Donner. Hij was als oud-voorzitter van de WRR inmiddels acht jaar minister geweest. Piet Hein was glashelder. Hij zei: de enige functie van de WRR is het op de agenda zetten van nieuwe ontwikkelingen. Van nieuwe vragen. Het is niet aan de adviesraden om het antwoord te geven. Ik kende Piet Hein als voorzitter, en laat ik zeggen, ik vond zijn standpunt geactualiseerd. Maar daarom niet minder bruikbaar. Het is uitermate zinvol als adviesraden de regering wijzen op nieuwe ontwikkelingen, op nieuwe kennis. Maar hoeveel waarde heeft een advies als het schetsen van die nieuwe ontwikkelingen gepaard gaat met privé-opvattingen over wat de regering in het licht van die nieuwe ontwikkelingen zou moeten doen?

Eerlijk gezegd begrijp ik die politici wel die zich ergeren aan dat soort adviezen. Het overkomt me zelf ook dat ik bij het lezen van een belangwekkend advies van een belangwekkende adviesraad al meteen weet wie het advies heeft geschreven. Het jonge raadslid dat nog onbezonnen zijn eigen standpunt bezingt of het oude raadslid dat het nog eenmaal gezegd wil hebben. Als adviesraden echt willen blijven bestaan, en ze moeten blijven bestaan, moeten ze dat voortaan echt voorkomen. Want daarmee gaan ze op de stoel van de politiek zitten. En daarmee bewijs je de democratie geen dienst. Politici bewijzen op hun beurt de democratie geen dienst door adviezen van adviesraden als onomstotelijk bewijs te gebruiken als het ze wel uitkomt. Hoe de politici ook reageren, je ziet dat adviesraden die vooral vertellen hoe het moet, onnodig een speelbal worden van de politiek en de media. En daarmee uiteindelijk hun gezag verliezen.

Er is nog een ander gevaar verbonden aan al die ‘je-moet-het-zo-doen-adviesjes’. Ze bevestigen heel vaak het heersende frame in Den Haag. Het CDA en de SP zijn tegen en D66 en de RLi zijn voor. Een adviesraad zou moeten weten dat hij overbodig is als hij voor een dergelijke optelsom aanleiding heeft gegeven.

De kracht van de adviesraden ligt niet in het vertellen hoe ze het moeten doen, bij ons in Den Haag. De kracht van adviesraden is gelegen in het presenteren van nieuwe feiten of het nog eens scherp analyseren van bestaande redeneringen op hun empirische houdbaarheid. Wat was het een prachtig advies van de RLi over de mainports. Heel simpel: regering, waarop baseert u eigenlijk de gedachte dat de mainports van ultiem belang zijn voor de Nederlandse economie? Op basis van onze analyse (en niet op basis van onze prive-opvattingen) moeten we u zeggen dat de mainports niet van ultiem belang zijn voor de Nederlandse economie. Met dat soort rapporten bouw je gezag op.

En met dat soort adviezen heb je ook echt iets nieuws te vertellen. Dat brengt me bij twee slotopmerkingen. De borrel wacht en de bitterballen zijn heet. Hoeveel adviezen moet je uitbrengen en moeten ze bij voorkeur gevraagd of ongevraagd zijn?

Ten eerste het aantal. Ik weet niet of de adviesraden in staat zijn om het huidige aantal adviezen te halen, als het puur gaat om het agenderen van nieuwe ontwikkelingen en het analyseren van bestaande redeneringen op empirische houdbaarheid. Ik betwijfel het sterk. Maar als u de teruggang in aantal ziet als een achteruitgang is het misschien goed te bedenken wat er met de huidige adviezen gebeurt en hoeveel van de huidige adviezen door hoeveel mensen worden gelezen. Overschat dat niet.

Ten tweede de vraag of je blij moet zijn met adviesaanvragen. Een adviesaanvraag is goed als het betekent dat de minister op het advies zit te wachten. En dus in principe bereid is erover na te denken. Maar een adviesaanvraag is minder goed als de minister geen nieuwe kennis wil en geen analyse wil, maar gewoon een mening wil horen. Dan wordt je misbruikt in het politieke spel. Daar wordt je nooit beter van.

Ik sluit af met een advies mag dat wel op empirische feiten is gestoeld, maar voor de rest bol staat van privé-opvattingen. Adviesraden, bouw vooral gezag op door anders te zijn. Door niet hetzelfde te doen wat die departementen al de hele dag doen. Door geen politiek te bedrijven. Maar door analyses aan te leveren die het publieke debat echt verdiepen en de beleidsmakers uiteindelijk verder brengen. Als ze willen.
[Afsluiting van bijeenkomst Adviseurs van Adviesraden, 27 oktober 2016, Den Haag]

De mooie toekomst van het beleidsonderzoek

augustus 8, 2014 by  
Filed under artikel

Beleidsonderzoekers stellen zich dienstbaar op – [dienstbaar is te prefereren boven het steeds benadrukken van de eigen onafhankelijkheid]

Beleidsonderzoekers helpen beleidsmakers met het formuleren van de onderzoeksvraag in plaats van die vraag op te dringen – [onderzoek waaraan echt behoefte is, maakt een veel grotere kans om een rol te spelen in de beleidsvorming]

Beleidsonderzoekers zijn bereid hun probleemstelling tijdens het onderzoek bij te stellen, als de ontwikkeling van het beleid daarom vraagt – [beter de scope van het onderzoek aangepast, dan te laat te komen met je resultaten]

Beleidsonderzoekers voeren voortaan beleidsevaluaties altijd in co-creatie met beleidsmakers uit – [alleen dan kan er echt worden geleerd]

Beleidsonderzoekers accepteren dat de beleidsmaker op basis van het onderzoek zijn eigen afweging maakt – [onderzoek bepaalt nooit wat je moet doen]

Beleidsonderzoekers treden in open dialoog met de beleidsmakers om de resultaten van het onderzoek vanuit het heersende beleidsparadigma te bezien – [het goed vertalen van onderzoek in beleid vergt veel tijd]

Beleidsonderzoekers onthouden zich ervan het beleid openlijk af te keuren of een ander beleid openlijk te propageren – [daarmee verkleinen beleidsonderzoekers onnodig de kans op benutting van hun onderzoek]

Beleidsonderzoekers geven nog maar één aanbeveling: neem mijn onderzoek ter harte – [aanbevelingen zijn niet meer dan opinies van de onderzoeker; en benutting van onderzoek is niet meer dan ‘ter harte nemen’]

+++

Beleidsmakers tonen interesse voor het onderzoek en gaan serieus om met de resultaten van het onderzoek – [immuniseren van onderzoek is dodelijk voor een goede relatie tussen beleidsmakers en beleidsonderzoekers; van een slecht onderzoek mag worden gezegd dat het een slecht onderzoek is]

Beleidsmakers nemen de tijd voor het goed formuleren van kennisvragen binnen de bestaande en binnen de toekomstige politieke context – [als onderzoek nu en in de toekomst niet relevant zal zijn, zal het nimmer ten volle worden benut]

Beleidsmakers dringen alleen aan op tussentijdse wijziging van de probleemstelling vanwege een tussentijdse beleidswijziging en niet vanwege veronderstelde ‘negatieve’ uitkomsten van het onderzoek – [onderzoek maakt altijd deel uit van de politieke strijd, maar een vertrouwensbasis tussen beleidsmakers en beleidsonderzoekers heb je nodig om te komen tot zinvol onderzoek]

Beleidsmakers staan open voor leren in een proces van co-creatie bij beleidsevaluatie – [co-creatie betekent dat beleidsonderzoekers soms hun wetenschappelijke eisen moeten relativeren en betekent dat beleidsmakers soms hun eeuwige bewaking van de minister moeten relativeren]

Beleidsmakers geven de beleidsonderzoekers alle ruimte om op grond van wetenschappelijke criteria juiste conclusies aan hun data te verbinden – [beleidsonderzoekers moeten zich tegenover hun peers kunnen verantwoorden, zoals beleidsmakers zich in de politieke arena moeten kunnen verantwoorden]

Beleidsmakers beroepen zich niet meer op onderzoek als bewijs voor de juistheid van het beleid – [onderzoek toont nooit aan wat je moet doen]

Beleidsmakers treden in open dialoog met beleidsonderzoekers om de resultaten van het onderzoek ook uit een ander beleidsparadigma te bezien – [het zijn vaak paradigmashifts die het beleid verder brengen]

Beleidsmakers geven in hun afwegingen helder aan op grond van welke normatieve uitgangspunten (politieke doeleinden) de onderzoeksresultaten in beleid zijn vertaald – [weten + willen = beleid]

 

[column voor hoofdstuk over de toekomst van beleidsonderzoek, in: herziene editie van ‘Beleidsonderzoek in Nederland’, onder redactie van Bart Dekker, Peter van Hoesel en Jos Mevissen]

Dat departement kan (zoveel) beter

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5). 

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8). 

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.

Flexplekken zijn niet het probleem, maar flexmensen

januari 1, 2014 by  
Filed under artikel

De werkvloer van de overheid wordt vertimmerd. Kasten worden leeggehaald. Nieuwe werkplekken worden gecreëerd. En iedereen is zijn vaste plek kwijt. Alles in het teken van het ‘nieuwe werken’. Een belangrijk argument: efficiënter. Veel managers gebruiken dat woord als ze bedoelen: goedkoper. Het nieuwe werken is zeker goedkoper: minder werkplekken, minder kantoren, minder huur. Maar om vast te stellen of iets efficiënter is zal je moeten weten of met minder middelen hetzelfde wordt bereikt.

Tegen lagere kosten kan niemand bezwaar hebben. Toch heb ik mijn twijfels bij dat ‘nieuwe werken’. En vooral bij de achterliggende filosofie. Of moet ik zeggen: ideologie? Al die identieke flexplekken lijken bedoeld voor identieke medewerkers. Medewerkers die geen kennis meer nodig hebben, omdat de baas ‘kennis’ met ‘onderzoek’ verwart. Medewerkers die vooral hetzelfde moeten doen. En dat is nu juist het grootste gevaar dat de overheid op dit moment bedreigt. Dat streven naar medewerkers die niet meer goed zijn in hun eigen specialisme, maar vooral goed zijn in het ‘proces’. Medewerkers die geen tijd meer hebben om een andere invalshoek te kiezen, maar vooral bezig zijn met het kopiëren van de gedachten van de buurman of, erger, de baas. Medewerkers die zo identiek zijn dat ze oppervlakkig worden. Terwijl goed beleid juist ontstaat door creativiteit, door afwijkende meningen en door kennis van zaken. En door de beste ideeën met elkaar te laten strijden. Ja, zo zou het nieuwe werken kunnen betekenen dat de overheid met minder middelen veel minder bereikt. Goedkoper maar niet efficiënter.

[verschenen in NRC 4 januari 2014]

De beleidsmaker als gewoontedier

november 12, 2013 by  
Filed under artikel

De gedragseconomie is een grote stap voorwaarts. En het zelfvertrouwen van de economen is hartverwarmend. Als sociale-wetenschapper ben ik altijd aangenaam verrast door de intelligentie van de economen én van hun modellen. Maar ik ben niet de enige als ik constateer dat economen de plank soms misslaan omdat ze uitgaan van een mensbeeld dat men niet eens idealistisch kan noemen. De homo economicus. De mens die tot in zijn vingertoppen rationeel is. En daar ook naar handelt. Hoewel Simon al in de jaren 50 tot de conclusie kwam dat de mens op zijn hoogst ‘beperkt rationeel’ is, duurde het nog zeker een halve eeuw voordat de micro-economen zich begonnen af te vragen waarom hun wetenschap zo weinig relatie vertoonde met de maatschappelijke werkelijkheid. Ze gingen onderzoek doen naar de sociale werkelijkheid; in plaats van die werkelijkheid tot een X- en een Y-as te vervormen. Ze kwamen tot de conclusie dat de mens veel minder rationeel was dan altijd, althans door henzelf, was verondersteld. Het leuke en hartverwarmende van die economen is, dat ze deze kennis, die we bij de bestuurskunde al jaren in het eerste jaar doceren, vervolgens gedragseconomie zijn gaan noemen. Alsof dit gedrag zich alleen tot de economie beperkt. Of erger: alsof zij ook dit onderdeel van onze samenleving weer als enigen werkelijk doorgronden.

Vandaag stellen we ons de vraag hoe toepasbaar deze gedrags-economische inzichten zijn in het beleid en in welke mate beleidsmakers daarvan al gebruikmaken. Daarbij lijken we overigens in de valkuil te tuimelen die de economen jarenlang voor zichzelf hebben gegraven: we veronderstellen namelijk voor het gemak dat beleidsmakers zo rationeel zijn, dat ze de nieuwe gedrags-economische inzichten meteen in de praktijk gaan toepassen. Zelfs dat de beleidsmaker misschien maar beperkt rationeel zou handelen, wordt niet geaccepteerd. De gedrags-economische inzichten zijn immers zo onweerlegbaar, dat ze wel één-op-één in het beleid moeten worden vertaald.

Deze inzichten zijn inderdaad voor een deel onweerlegbaar. Ze zijn ook generaliseerbaar. Ze kunnen dan ook niet alleen op de burger maar ook op de beleidsmaker zelf worden toegepast! De gedragseconomie verklaart niet alleen waarom burgers minder rationeel op prikkels reageren dan nodig is voor de voorspellende kracht van de economische modellen, maar de gedragseconomie verklaart ook waarom beleidsmakers de gedragseconomie niet meteen benutten. Net als burgers hebben beleidsmakers een ingewikkelde prikkelstructuur. Ik zal daarvan vandaag drie voorbeelden geven. Ik baseer me daarbij op de simpele indeling die we voor onze eerstejaars bestuurskunde altijd hanteren.

Zo is er ten eerste veel ‘gewoontegedrag’: de mens handelt zonder een afweging te maken tussen alternatieven, laat staan dat hij de consequenties van al die alternatieven kent. Simpel gezegd: de mens handelt zonder na te denken. Dat ‘gewoontegedrag’ is ook de beleidsmaker niet vreemd. Beleidsvorming is voor veel ambtenaren niet zelden het recyclen van oude beleidsnota’s. Bovendien zijn ze niet gewoon om boeken te lezen die niet in de eigen kast staan. En ook deze laatste zijn vaak ongelezen. Nieuw onderzoek dringt zo maar heel langzaam door tot in de hoofden van de beleidsmakers. Natuurlijk, de toehoorder begrijpt dat de beperkte lengte van een column mij aanzet tot enig zwart-wit-denken. Er zijn ook hele hoopgevende ontwikkelingen binnen veel departementen. Maar de instroom van kennis is toch vooral gebaseerd op toeval en op van horen zeggen.

In veel andere gevallen bepaalt de houding die mensen tegenover een bepaald onderwerp aannemen, de snelle afweging die tussen gedragsopties wordt gemaakt. Een snelle afweging betekent in de praktijk vaak: een snelle afwijzing. Ook bij beleidsmakers is die attitude goed zichtbaar. We mogen aannemen dat met diezelfde attitude de nieuwe inzichten van de gedragseconomie worden beoordeeld. Zo maak ik het bij leergangen voor departementen en gemeenten vaak mee dat beleidsmakers eerder op onbekend terrein dan op bekend terrein in staat zijn om de betekenis van nieuwe kennis in te schatten. Als het om het beleidsterrein van de collega gaat, staan ze open voor nieuwe kennis. Als het over het eigen terrein gaat wordt vaak voor veiligheid gekozen, en voor de bezweringsformule dat ‘we dat al eens hebben geprobeerd’. Of: ‘mijn baas wil dit niet’, of ‘dit kunnen we deze minister niet uitleggen’, of: ‘we krijgen binnenkort een nieuwe DG’.

Ten slotte wordt het gedrag van mensen en dus ook van beleidsmakers bepaald door  ‘groepsnormen’. En die groepsnormen hebben een grote invloed op de afweging die bij tal van beslissingen wordt gemaakt. Beter gezegd: de beperkte afweging die veelal wordt gemaakt. De groepsnormen van de beleidsmaker zijn simpel samen te vatten: politieke strijd bepaalt de ontwikkeling van beleid. Mijn eerstejaars, alweer, kennen het onderscheid tussen de rationele benadering van beleid en de politieke. Bij de eerste verwijzen we naar opeenvolgende fasen en naar onze grootvader prof Andries Hoogerwerf. We doceren de studenten dat die benadering analytisch interessant is, maar dat de bestuurspraktijk meestal de wetten van de politieke benadering volgt. Kennis bepaalt in die benadering niet het beleid, maar het beleid bepaalt de kennis. Als we geen discussie willen over de spanning tussen schaliegas en duurzame energie, laten we onderzoek doen naar de veiligheid van schaliegas. En als we de A27 willen verbreden ten koste van Amelisweerd, knutselen we net zo lang met vervoersstromen tot ze niet meer over de bestaande weg kunnen. Nieuwe kennis moet voor veel beleidsmakers vooral bruikbare kennis zijn. En wat bruikbaar is wordt bepaald door de politieke opportuniteit. En het aardige is dat te veel wetenschappers de beleidsmaker op hun wenken bedienen, door zelf ook voor een politieke benadering van kennis te kiezen. Regelmatig staan er weer 55 of een ander aantal wetenschappers in de krant die betogen dat hun onderzoek maar één politieke conclusie openlaat. Laten we wel wezen: bij dat soort wetenschappers is het niet onredelijk om de conclusie te trekken dat ‘wetenschap ook maar een mening is’. Elke wetenschapper zou moeten weten dat je nooit wetenschappelijk kan bewijzen wat je moet doen. Laat staan wat de politiek moet doen.

Ik geef het graag toe: ik ben in deze column te duidelijk geweest. Ik hou van beleidsmakers en ik hou van economen. En ook ik vind dat gedrags-economische inzichten heel snel hun weg zouden moeten vinden in het beleid. Maar als we weten dat de burger niet zo rationeel handelt, mogen we niet van de beleidsmakers vragen dat meteen wel te doen.

[verschenen in ESB-dossier ’Gedragseconomie voor milieubeleid’, 8 november 2013, pp. 86-87]

[de column is uitgesproken tijdens een conferentie over ‘gedragseconomie voor milieubeleid’ op 14 november 2013 in Den Haag:http://youtu.be/raoaI5ScF64]

Agora: Planoloog, blijf bij je kennisvraag

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: Agora
Geschreven door: Wim Derksen

Sinds een paar jaar verzorg ik met Karen Ephraim in Den Haag masterclasses op het grensvlak van kennis en beleid. Zo leren we beleidsmakers hoe ze om moeten gaan met kennisinstellingen; en bijvoorbeeld onderzoekers van planbureaus hoe ze om moeten gaan met de wereld van het beleid. Het is boeiend om te zien dat beide groepen problemen hebben met het onderscheid tussen een beleidsvraag (wat moet ik doen?) en een kennisvraag (hoe zit de wereld in elkaar?). Beleidsmakers hebben de neiging om een beleidsvraag te formuleren als ze nieuwe kennis willen vergaren. Zo staan kennisagenda’s van departementen soms eerder in het teken ‘van wat moet ik doen?’ dan in het teken ‘van wat moet ik weten?’. Zoals we allemaal weten kan onderzoek nooit een antwoord geven op de vraag ‘wat moet ik doen?’. Op die vraag hoort de politiek zelf een antwoord te verschaffen.

Onderzoekers maken vaak de omgekeerde fout: ze verschaffen niet alleen kennis, maar willen de beleidsmakers ook heel graag vertellen wat hij zou moeten doen. Veel onderzoekers lijken zich niet bewust van het feit dat ze daarmee alleen hun eigen mening presenteren. Ze hebben zich zo lang in hun onderwerp verdiept dat ze zijn gaan geloven dat ook beleidsmatig maar één antwoord denkbaar is. Conclusie: beleidsmakers hebben moeite een zuivere kennisvraag te stellen en onderzoekers hebben moeite om een kennisvraag zuiver te beantwoorden.

Hoe ligt dat eigenlijk bij de planologie? Laat ik meteen zeggen dat ik me bij planologen wat ongemakkelijk voel, juist omdat zij soms zo goed weten wat de overheid moet doen. Ooit volgde ik in mijn studie het keuzevak ‘planologie’. Hoe boeiend ook, er is me vooral bijgebleven dat we moesten beargumenteren waarom een gemeentelijke herindeling rondom Delfzijl wel of niet wenselijk was. Pas veel later besefte ik dat je de bestuurskracht van gemeenten goed kan onderzoeken, maar dat onderzoek nooit kan bewijzen of je gemeenten wel of niet moet samenvoegen.

Toen ik directeur werd van het Ruimtelijk Planbureau, werd ik weer geconfronteerd met de vraag wat voor vak ‘planologie’ moest zijn. Ik ging onder anderen bij Andreas Faludi te rade. En ontdekte dat de planologie drie verschijningsvormen heeft. Faludi hoort bij de eerste: de wetenschappelijke studie van het ordenen van de ruimte. Faludi maakte zelf veel studie van planning en van ruimtelijke planning. Zijn leerling Wil Zonneveld, met zijn prachtige studies naar ‘concepten’ in de ruimtelijke ordening, behoort ook tot deze school. Hij bestudeert hoe anderen de ruimte ordenen, zonder zijn eigen mening aan hen op te dringen.

De tweede verschijningsvorm zou ik willen betitelen als ‘toegepaste sociale geografie’. Het is de wetenschap die de woningbehoefte voorspelt: hoeveel woningen moeten wanneer waar worden gebouwd? Niet omdat de onderzoeker dat zelf wenselijk acht, maar omdat hij in staat is de toekomstige woningbehoefte in te schatten. In het Ruimtelijk Planbureau werd bewust het accent gelegd op deze vorm van planologie: het leveren van informatie waarmee besluiten in de ruimtelijke ordening beter kunnen worden onderbouwd. Het was niet aan ons om te zeggen welke keuze de minister uiteindelijk moest te maken. Het was ook niet aan ons om de minister in een bepaalde richting te sturen, laat staan een bepaalde beleidslijn op te dringen. Ik geef toe: dit werd door journalisten vaak maar moeizaam begrepen. Altijd maar weer werd de vraag gesteld: ‘Maar wat moet de minister nu doen?’. Nee, daarop heeft onderzoek nooit een antwoord.

In de derde verschijningsvorm van planologie is daarentegen het onderscheid tussen beleidsvraag en kennisvraag, tussen Sein und Sollen, geheel vervaagd. Hier staat de planoloog voor iemand die niet alleen veel weet van ruimtelijke processen, maar daarom ook denkt te weten welk beleid te prefereren valt. Het zijn de planologen die in het verleden voorstander waren van groeikernen, gebundelde deconcentratie en van het openhouden van het Groene Hart en die tegenwoordig een lans breken voor organische stedebouw. Hoe lofwaardig hun streven ook, en hoe goed hun mening wellicht ook is onderbouwd, deze planologen brengen hun vak niet verder. Wie suggereert dat kennis een antwoord geeft op de beleidsvraag (wat moet ik doen?), verwart wetenschap met privé-opvattingen. En wie dat bewust doet, vertroebelt alles wat we desalniettemin weten over de ruimte.