Corona: de betekenis van kennis voor beleid

maart 31, 2020 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Ik geef al jaren samen met Karen Ephraim les over de relatie tussen kennis en beleid. Maar ik heb het nog nooit meegemaakt dat de lesstof zo voor het oprapen lag als in deze coronacrisis. Dan is het wel zaak om de goede lessen te trekken. En om die lessen straks ook op andere gebieden in de praktijk te brengen. Ik trek vier lessen en licht ze daarna toe. [Ik spreek daarbij gemakshalve over ‘corona’ waar wetenschappers veel specifiekere termen (als COVID-19) hanteren.]

  1. Kennis is altijd onvolledig
  2. Kennis is altijd tijdelijk en schrijdt altijd voort
  3. Kennis zegt nooit wat je moet doen
  4. Goed beleid kan nooit zonder kennis

Kennis is altijd onvolledig

Beleidsmakers hebben een hekel aan onzekerheid en wetenschappers komen alleen maar verder door te twijfelen aan alles wat zeker leek. Voor een vruchtbare relatie tussen kennis en beleid is het nodig dat beleidsmakers accepteren dat we niet alles weten (en zullen wetenschappers moeten accepteren dat beleidsmakers met twijfel weinig zijn geholpen).

Welke onzekerheden waren er zoal bij het begin van de uitbraak: 

  • Hoe besmettelijk is de ziekte (daarbij gaat het over het reproductiegetal R0: hoeveel mensen worden door één zieke besmet)
  • Hoe verloopt de besmetting (hoesten, niezen, handen etc.) en in welke fase van de besmetting kan iemand het virus doorgeven (pas wanneer de ziekte zich heeft geopenbaard of al eerder en tot wanneer)
  • Wat zijn de ziekteverschijnselen (koorts, hoesten, keelpijn, kortademigheid etc.) en in welke mate onderscheiden de symptomen van corona zich van andere ziektes (een ‘normale’ griep bijvoorbeeld)
  • Welk percentage van de besmette mensen heeft ziekenhuiszorg nodig (en hoeveel zullen op een intensive care komen te liggen)
  • Welk percentage van de besmette mensen overlijdt (waarbij we wel aardig nauwkeurig weten hoeveel mensen met corona zijn gestorven, al minder weten hoeveel mensen door corona zijn gestorven en heel weinig weten over hoeveel mensen daadwerkelijk zijn besmet)
  • Hoe snel is er een vaccin (voldoende getest en in voldoende voorraden) voorradig

Kennis is altijd tijdelijk en schrijdt altijd voort

Het is bijzonder om te zien hoe snel de wetenschap met antwoorden kwam. Natuurlijk, het beeld bleef onvolledig, maar het werd ingevuld. Soms gaf dat meer hoop, soms minder. Ik geef weer enkele voorbeelden:

  • Het zijn vooral ouderen (gemiddelde leeftijd boven den 80 jaar) die overlijden, in de meeste gevallen met onderliggend lijden (hart-vaat-ziekte, longaandoening, kanker, diabetes)
  • De ziekte is bij veel (gezonde) mensen mild. Dat betekent dat veel besmette gevallen niet in de statistieken zijn terecht gekomen. Maar hoeveel mensen al besmet zijn blijft nog zeer onduidelijk. Voortschrijdend inzicht roept hier dus weer nieuwe vragen op.
  • Het beleid om directe contacten tussen mensen tegen te gaan, doet de epidemie afvlakken. Maar hoe groot het effect van het beleid echt is, is op dit moment (31 maart 2020) nog onduidelijk.
  • Het verblijf van patiënten op de intensive care duurt langer dan aanvankelijk werd ingeschat (niet 10 maar eerder 23 dagen). Daardoor dreigt er een grote tekort aan IC-bedden.

Kennis zegt nooit wat je moet doen

Ook als het onderzoek naar corona definitief zou zijn afgerond en wetenschappers alle vragen over corona eenduidig zouden kunnen beantwoorden, blijft het een open vraag wat je moet doen. Basaal gaat het om de vraag hoeveel doden is de economische groei ons waard. Dat is geen wetenschappelijke, maar een politieke vraag. Ik werk dit nader uit, eerder hypothetisch dan volledig. 

Zo kan de overheid basaal drie dingen doen bij de uitbraak van het coronavirus:

  1. Niets doen en de ziekte uitzitten. Ongetwijfeld zijn we in dit model het snelste van het virus af, maar dat zal ten koste gaan van heel veel doden.
  2. Lockdown: we leggen het hele maatschappelijke verkeer stil, waardoor de reproductiegraad onder 1 zakt, waardoor het virus langzaam uitdooft. Wuhan in China is nog steeds het beste voorbeeld. De grote vraag is: hoe voorkom je dat het virus weer terugkomt als je het maatschappelijk verkeer weer op gang brengt. Er is immers geen immuniteit opgebouwd (door besmetting). Of moeten we in lockdown wachten tot er een vaccin is ontwikkeld.
  3. De tussenweg: om ervoor te zorgen dat iedereen de zorg krijgt die nodig is, moet de overheid zoveel beperkingen aan het maatschappelijk verkeer opleggen dat de zorg niet overbelast raakt. Bijkomend voordeel van dit model is dat de bevolking geleidelijk besmet raakt en dus immuun wordt voor het virus (we bouwen groepsimmuniteit op). Als de meerderheid van de bevolking immuun is, zal het virus langzaam uitdoven, om de simpele reden dat het virus te weinig mensen tegenkomt die nog niet besmet zijn geweest. In dit model is onduidelijk hoe lang de beperkingen moeten worden aangehouden, omdat we wel (ongeveer) weten hoeveel zieke patiënten de ziekenhuizen aankunnen, maar niet in staat zijn om dat aantal ziekenhuispatiënten door te vertalen naar het aantal mensen dat wekelijks besmet mag raken. We weten dus ook niet hoe snel we groepsimmuniteit opbouwen. 

Natuurlijk is de praktijk minder eenduidig dan een keuze uit drie modellen. Bijvoorbeeld: als de overheid een overbelasting van de zorg alleen kan voorkomen door heel drastische maatregelen te nemen (model 3), kom je bijna vanzelf terecht bij model 2 (lockdown) uit. En ook is bijvoorbeeld denkbaar dat we in model 3 uiteindelijk een scherper onderscheid gaan maken tussen de gezonde bevolking en de kwetsbare bevolking (ouderen, chronisch zieken). 

Wat voor dilemma’s spelen nu bij de keuze tussen deze drie modellen? Welke politieke keuzen moeten worden gemaakt. Ik noem vier dilemma’s, die ongetwijfeld eenvoudig zijn aan te vullen:

  • Afweging tussen gezondheid en economie. Als we niks doen lijdt de economie de minste schade omdat het maatschappelijk verkeer nauwelijks stil komt te liggen. De meerderheid van de bevolking zal besmet worden (velen met mild symptomen), veel mensen zullen komen te overlijden (ook al omdat we ze niet de vereiste zorg kunnen bieden). En ook deze afweging is complexer: veel economische schade zal op termijn grote gevolgen hebben voor de gezondheid van de bevolking; ook niets doen zal veel economische schade opleveren; veel doden zouden anders binnen een jaar ook zijn overleden (bijvoorbeeld aan een volgende griepepidemie). 
  • Afweging tussen gezondheid en gezondheid. Om alle corona-patiënten de vereiste hulp te kunnen geven, zullen andere zieken wellicht tijdelijk van zorg moeten afzien. Dat kan om minder urgente zaken gaan (het rechtzetten van een vervelende teen), maar ook om de behandeling van kanker-patiënten. 
  • Afweging tussen veiligheid en vrijheid. Hoe belangrijk economie en gezondheid ook zijn, het blijft een politieke vraag of ze het inperken van de vrijheid en de rechten van burgers rechtvaardigen. Uit het feit dat de vrijheden van burgers in Nederland veel minder zijn ingeperkt dan in China zie je dat hier blijkbaar andere politieke afwegingen worden gemaakt. Overigens is dit niet alleen een debat voor rechtsgeleerden. Het gaat ook om de veel kleinere vraag of de overheid de burgers mag verplichten om de kinderopvang maar een paar maanden zelf te regelen. 
  • Afweging tussen wijsheid en draagvlak. Het leek erop dat de aanvankelijke beslissing van de overheid om de scholen open te houden goed met wetenschappelijke kennis was onderbouwd (kinderen worden nauwelijks ziek en dragen ook nauwelijks virussen over). Onder maatschappelijk druk werd er drie dagen later toch voor gekozen om de scholen te sluiten. Iets wat ‘goed’ leek, was toch minder ‘goed’ omdat de samenleving er anders over dacht. Omdat een regering zonder draagvlak geen regering is. 

Goed beleid kan nooit zonder kennis

Hoe onzeker de kennis ook is, hoe fluïde de kennis ook is, hoeveel politieke afwegingen alsnog moeten worden gemaakt, beleid wordt domweg beter als je de bestaande kennis mee neemt in je overwegingen. Als je de bestaande kennis onderdeel laat zijn van je politieke redeneringen en van je politieke afwegingen. Als dat ergens nog weer eens keihard is bewezen, dan is het in deze coronacrisis. 

Bij ‘beter’ beleid gaat het mij hier niet om politiek gewenster beleid. Ik verwijs hier bij ‘beter’ naar beleid dat beter in staat is om een antwoord te geven op de behoeften van mensen en op de doeleinden van de politiek. ‘Beter’ beleid is hier met name ‘effectiever’ beleid. En je kan alleen maar in de buurt van effectiviteit komen als je dat virus een beetje begrijpt. 

Dat leert ons ook dat het ontkennen van kennis niet alleen bedrog is, maar ook zinloos. Het ontkennen van de klimaatverandering heeft geen enkele zin, het ontkennen van de rol van de mens in de klimaatverandering heeft geen enkele zin. Daarmee zeg ik niet dat alles wat we weten over het klimaat per definitie impliceert dat je er iets tegen moet doen. Dat blijft altijd een politieke keuze. Maar daarom zou het de klimaatontkenners ook sieren toe te geven dat ze politieke keuze hebben gemaakt om niets aan de klimaatverandering te doen, in plaats van te doen alsof die kennis niet huizenhoog ligt opgestapeld.

Het coronavirus leert ons ten slotte hoe belangrijk onafhankelijke wetenschappelijke kennis is. Wie een politieke redenering wil opbouwen op bestaande kennis, moet weten dat die kennis belangeloos is, dat die kennis de waarheid het beste benadert. En wie beseft dat de boeren nog niet zo lang geleden het RIVM te lijf gingen met trekkers en met fake-onderzoek, kan alleen maar blij zijn dat de coronacrisis de positie van onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek weer de plek heeft gegeven die het in het publieke debat toekomt. Met veel dank aan datzelfde RIVM. 

Deel dit bericht:

Recensie ‘Kennis en beleid verbinden’

november 1, 2012 by  
Filed under Geen categorie

Verschenen op: Beleidsonderzoek Online
Geschreven door: Thijs Lenderink

Wim Derksen is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en heeft een adviespraktijk. Zijn werkervaring op het snijvlak van wetenschap en beleid bij onder andere VROM/RPB, en de mede door hem verzorgde masterclass ‘Kennis voor beleid’ (najaar 2010), zijn aanleiding voor het besproken boek. Het boek is geschreven uit verwondering: Nederland heeft veel kennisinstituten, maar te veel onderzoek wordt niet gebruikt voor beleidsmatige doelen en te veel beleid wordt ontwikkeld op grote afstand van kennis. ‘Kennis en beleid verbinden’ is vanuit deze verwondering geschreven: het is bedoeld als boek voor de beleidspraktijk, het heeft geen wetenschappelijke pretenties. In zijn boek stelt Derksen, op een heldere wijze, veel kwesties aan de orde die in de beleidspraktijk maar zeker ook bij het beleidsonderzoek spelen.

Bij ‘kennis’ en ‘beleid’ gaat het in dit boek grotendeels over de relatie tussen kennisinstituten van de overheid en hun opdrachtgevers bij de departementen, opdrachtgevers die strategisch beleid maken. Een vrij kleine en ‘Haagse’ doelgroep dus, gezien het uitgangspunt van het boek dat het vooral voor de beleidspraktijk is bedoeld. Het boek heeft de facto een veel groter bereik. Vele anderen kunnen er inzichten aan ontlenen: onderzoekers, operationeel beleidsmakers, leden van begeleidingscommissies, et cetera. Dit is zeker een verdienste van Derksen, die transparant schrijft en een overzichtelijke structuur hanteert in dit boek: korte en krachtige hoofdstukken met veel aandacht voor herkenbare en actuele casussen. Zoals hij zelf aangeeft, gaat het daarbij om voorbeelden uit zijn praktijk, zoals de ruimtelijke ordening, de infrastructuur, het milieu, de volkshuisvesting: het ‘fysieke domein’.

In het eerste deel van het boek wordt de relatie tussen kennis en beleid beschreven, en definieert Derksen de begrippen. Kennis maakt de onzekere toekomst minder onzeker. Er is expliciete en impliciete kennis: expliciete kennis is gebaseerd op wetenschappelijke inzichten, impliciete kennis is betekenis geven op basis van ervaring. Derksen beperkt zich tot expliciete kennis: kennis gebaseerd op nieuw en bestaand onderzoek, en hij verwijst voor impliciete kennis en kennismanagement naar anderen. Misschien kan dat in een tweede druk wel worden meegenomen?

Hoe meer (wetenschappelijke) kennis, des te beter kan de juistheid van de betreffende beleidstheorie ingeschat worden. Derksen maakt onderscheid tussen strategische kennis (richting, vormgeving beleid) versus operationele kennis (technische, juridische, politiek-bestuurlijke kennis). Operationele kennis is onmisbaar bij de concretisering en uitvoering van beleid. Strategische kennis biedt nieuwe antwoorden op bekende vragen, of leidt ook tot nieuwe vragen.

Kennis betreft niet alleen het beleid zelf, maar ook het gedrag van burgers en beleidsmakers. Zo verwijst Derksen naar het WRR-rapport De menselijke beslisser (2010): cognitieve vaardigheden voor het maken van keuzes zijn beperkt, voorkeuren zijn vaak niet consistent en het ontbreekt vaak aan wilskracht om geplande keuzes uit te voeren. Kennis betreft dus ook kennis van machtsrelaties en kennis van onbedoelde bijwerkingen van beleid. Derksen beschrijft in een casus een ‘spel om de macht’ tussen het Rijk en gemeenten met betrekking tot beschermde dorps- en stadsgezichten: niet de inhoud van het beleid van het Rijk speelde volgens hem hier de boventoon, maar juist dat het Rijk het beleid van de gemeenten vergaand wilde bepalen, leidde tot een tegenreactie van gemeenten. De indeling die Derksen hanteert, is niet altijd even duidelijk: de kennis van menselijk gedrag, en deze casus, worden door Derksen geordend onder kennis van de werking van beleidsinstrumenten.

Als het gaat om de relatie tussen kennis en beleid, haalt Derksen twee modellen aan: het kennisgebruiksmodel (benadrukt onafhankelijkheid, gescheiden werelden van beleid en kennis) en het coproductiemodel (samenwerken in alle fasen). Derksen neemt een tussenpositie in, met nadrukkelijk behoud van eigen verantwoordelijkheden van onderzoekers en beleidsmakers. Via voorbeelden maakt Derksen zijn insteek duidelijk: niemand is de baas, beleidsmakers en wetenschappers moeten zich beiden in hun eigen domein verantwoorden. Hij formuleert dit later kort op een aansprekende manier: hij stelt dat beleidsmakers en onderzoekers zich om elkaar moeten bekommeren, maar zich niet met elkaar moeten bemoeien.

In het tweede deel van het boek schetst Derksen een handleiding voor beleidsmakers. Deze handleiding is natuurlijk ook een reflectie op wat hij zelf in diverse rollen (bij kennisinstituut, bij universiteit, als beleidsambtenaar) heeft ervaren, en wat hij van anderen heeft opgestoken. Hij pleit, mede op basis van eigen ervaringen met dergelijk overleg (en blijkbaar op basis van voortschrijdend inzicht), voor meer informeel overleg tussen departementen en kennisinstituten. Verder licht hij de begrippen kenniskamer (top beleidsmakers overlegt met top kenniswereld) en kennisagenda (strategische agenda departement) toe. Beleidsmakers moeten openstaan voor nieuwe kennisvragen, kennisinstituten moeten geen onderzoek doen waar geen behoefte aan is, en beide moeten beseffen dat veel kennis al bestaat. De ins en outs van het begeleiden van onderzoek worden herkenbaar beschreven. De rol van de media in het krachtenveld kennis-beleid beschrijft Derksen wat als te vanzelfsprekend. In de praktijk haalt natuurlijk lang niet al het (strategisch) beleidsonderzoek de pers.

Omdat het boek is geschreven vanuit zijn werkervaring, is het niet verwonderlijk dat de auteur zelf figureert in een flink deel van de gebruikte casussen. Zijn eigen opvattingen komen mede hierdoor in het boek duidelijk naar voren. En dat is interessant: het kan bij de lezer leiden tot vraag- en/of uitroeptekens. Soms gaat Derksen wat korter door de bocht, bijvoorbeeld wanneer hij schrijft over ‘bestelkennis’: minder diepgravende kennis die wordt geleverd door commerciële onderzoeksbureaus met de bereidheid om de conclusies aan de wensen van de opdrachtgever aan te passen. Gelukkig spaart Derksen ook zichzelf in het boek niet, wat ook tegengewicht biedt aan de indruk dat hij bij de beschrijving van een enkel praktijkvoorbeeld alsnog de kans aangrijpt het ‘laatste woord’ te nemen.

Aan het eind van het boek stelt Derksen terecht dat het boek nog meer een leerboek is dan een praktijkboek. In het boek beschrijft hij immers hoe het zou moeten gaan in de praktijk, op basis van zijn eigen ervaringen en inzichten. Zijn streven is het beleid te verbeteren door kennis en beleid (veel) intensiever met elkaar te verbinden. Hij bepleit, in navolging van evidence-based medicine, evidence-based policy. Hij stelt deze Angelsaksische term tegenover een andere Angelsaksische term: fact-free politics. Het moge duidelijk zijn dat hij daar geen vertrouwen in heeft. Ook introduceert de auteur de term ‘grenswerkers’: intermediairs die nodig zijn om kennis en beleid te verbinden. Zoals hij er zelf een was toen hij op een ministerie werkte. Dit interessante concept zou Derksen een volgende keer misschien nog wat verder kunnen uitwerken.

Ofschoon Derksen in een voetnoot impliciet een tweede boek aankondigt waarin met name onderzoekers worden aangesproken, raad ik beleidsonderzoekers aan juist ook dit boek te lezen. Het is voor hen minstens zo leerzaam om te weten hoe er vanuit beleid naar onderzoek wordt gekeken dan andersom. Ik heb het boek in ieder geval geboeid gelezen. Het levert me meerdere nieuwe inzichten op (bijvoorbeeld over de evaluatie van het krachtwijkenbeleid) en bruikbare handvatten voor de onderzoekspraktijk (bijvoorbeeld over de spelregels van begeleidingscommissies en over het ‘Belgische model’). Ik zie ook uit naar een eventueel tweede boek, zeker als het lukt om nog wat meer casussen uit het sociale domein te beschrijven (waar de gewenste rolverdeling tussen kennis en beleid misschien wat minder makkelijk is te realiseren).

Deel dit bericht: