Een opvallende commercial van @Panteia

februari 20, 2014 by  
Filed under artikel

Onderzoeksinstituut Panteia geeft een tijdschrift uit. Onder de titel: Basis. Ik behoor tot het netwerk van het instituut en vind het tijdschrift op onverwachte momenten in mijn postvak. De hoofdredacteur pakt in het laatste nummer uit en er is alle reden om hem van repliek te dienen. 

Hij waagt zich aan een voorspelling: “Als we niets doen, zijn beleidsonderzoek en beleidsontwikkeling over tien jaar gemarginaliseerd, gedecimeerd, uitgerangeerd. Of iets vrolijker geformuleerd: ze staan voor een van de grootste uitdagingen uit hun bestaan. Die uitdaging heet cynisme”. De hoofdredacteur voegt eraan toe dat het ergens in de afgelopen tien jaar is misgegaan. Politiek is alleen nog maar eigenbelang, beleid is vooral bedrijfsvoering en beleidsonderzoek is op zijn best een instrument om je eigen argumenten te onderbouwen en in het slechtste geval geldverspilling.

Panteia is een conglomeraat van een aantal gerenommeerde onderzoeksbureaus als Research voor Beleid, IOO, EIM, NEA, etc. Naar mijn weten werken er enkele honderden beleidsonderzoekers. Het blad Basis wordt in een oplage van 6000 verspreid. En de hoofdredacteur ziet er op de bijgevoegde foto uit als een frisse jonge man, die cynisme nog vreemd zou moeten zijn.

Laten we vooraf vaststellen dat onderzoeksbureaus wel eens handiger reclame maken. Je vraagt je al snel af of hier de ervaringen van Panteia worden beschreven. Als het beleidsonderzoek van Panteia zo weinig betekenis heeft, lijkt het verstandiger om ergens anders een opdracht te verstrekken. Ook als het citaat niet opgaat voor het onderzoek van Panteia, is het nooit verstandig om je opdrachtgever zo tegen de schenen te schoppen.

Dat gezegd zijnde, wat Panteia hier schrijft is gewoon onzin. Ik ben me er terdege van bewust dat het beleid nog beter kan worden gegrond op de aanwezige kennis. Dat veel kennis van kennisinstituten zich moeilijk laat vertalen in beleid. Dat departementen meer tijd zouden moeten besteden aan het stellen van need-to-know-kennisvragen. Maar dat beleidsonderzoek in het beste geval alleen maar wordt gebruikt om de eigen argumenten van een zekere onderbouwing te voorzien en in het slechtste geval slechts geldverspilling is, is gewoon niet waar.

Het moet de hoofdredacteur bekend zijn dat Den Haag drie gerenommeerde planbureaus telt. Hij moet ook weten dat de begroting en de Voorjaarsnota van de regering niet verschijnen zonder de economische onderbouwing van het CPB. Hij moet weten dat over elk groot infrastructuurproject in Nederland pas wordt besloten nadat een maatschappelijke-kosten-baten-analyse is uitgevoerd. Hij moet weten dat Schiphol al decennia niet alleen een groot vliegveld is maar ook een voorwerp van tientallen rapporten waarop het Schipholbeleid wordt gebaseerd. Hij moet weten dat Henk Kamp te lang heeft gewacht met ingrijpen in de provincie Groningen, omdat het onderzoek nog niet was afgerond. Etc., etc.

Toch fascineert me die column van hoofdredacteur Lennart de Ruig. Daarom is het goed om op zijn verdere argumentatie in te gaan. De Ruig is niet alleen teleurgesteld over de beleidsmakers, maar geeft ook aan dat juist op dit moment zo’n grote behoefte is aan beleidsonderzoek, omdat maatschappelijke problemen ‘vaker ongetemd zijn’. Hij bedoelt dat er veel grote problemen bestaan (als klimaat, integratie, inkomensverdeling), maar geeft onbewust een sleutel voor zijn onbegrip. ‘Ongetemde’ problemen zijn immers problemen waarover zowel op kennisniveau als op waardenniveau geen consensus bestaat. De wetenschappers zijn het onderling fundamenteel oneens over de aard en de oorzaken van het probleem, en de politici zijn het onderling fundamenteel oneens over de oplossingen. Hoe kan je zo banaal klagen over de te geringe benutting van beleidsonderzoek, als je juist wijst op terreinen waarover de wetenschap in onzekerheid verkeert?

Maar er is meer aan de hand. Als ik me niet erg vergis, is hier een trotse onderzoeker aan het woord die meent dat  wetenschappers legitieme antwoorden hebben op de vraag wat de beleidsmakers zouden moeten doen en dat er onvoldoende naar die antwoorden wordt geluisterd. Die onvoldoende beseft dat onderzoek nooit aantoont wat je moet doen. En die onvoldoende beseft dat  te veel wetenschappers ten onrechte denken dat hun onderzoek maar één beleidsmatig antwoord rechtvaardigt.

In dat opzicht zou het boeiend zijn om Van Ruig te vragen wat hij bedoelt als hij schrijft dat ‘zorgvuldige beleidskeuzes’ pas mogelijk zijn als er heel veel onderzoek is gedaan. Laat duidelijk zijn: ook ik meen dat we bij de beleidsontwikkeling veel kennis nodig hebben en dat je pas een ‘zorgvuldige’ afweging kunt maken als je weet waarover je praat. Maar ik vrees dat Van Ruig beleidskeuzes die niet passen bij de politieke voorkeuren van de onderzoeker al snel als ‘niet-zorgvuldig’ wil typeren. En dan schrijf je uiteindelijk zo’n cynisch commentaar.

Wat is een stad?

februari 24, 2013 by  
Filed under De Stad

architectimage-extralargethumnailJe hebt van die begrippen. Iedereen weet wat je bedoelt, maar als je om de definitie vraagt staan veel mensen met een mond vol tanden. Of ze vertellen maar een klein deel van het verhaal. Denk aan ‘democratie’, aan ‘kennis’, aan ‘burger’. Of denk aan het woord ‘stad’. Sommige begrippen laten zich moeilijk eenduidig definiëren, omdat ze ‘essentially contested’ zijn: een waardeoordeel is bepalend voor de gehanteerde definitie. Zo kun je met goed recht verschillende definities van ‘democratie’ hanteren.

Bij het begrip ‘stad’ ligt het wat anders. Voor dat begrip bestaat geen eenduidige definitie, omdat verschillende wetenschappen het begrip gebruiken. Elke wetenschap beziet hetzelfde fenomeen (de stad) op een andere manier. Zo ontstaan tal van definities naast elkaar, waarin elke keer een (iets) ander accent wordt gelegd. Toch hebben al die wetenschappers het over hetzelfde.

Demografen leggen het accent op het inwonertal, op de bevolkingsdichtheid (inwonertal per km2) en op migratie. Daarmee is nog niet gezegd wanneer een ‘nederzetting’ een ‘stad’ mag worden genoemd. Nederlandse steden hebben veel lagere inwonertallen dan steden elders. Of we van een stad mogen spreken, hangt dus sterk af van de context, van de omgeving. Al die steden hebben wel één ding gemeen: veel mensen trekken van het platteland naar de stad. Mensen zoeken nieuwe kansen in de stad. Zo woont nu al de helft van de wereldbevolking in ‘steden’.

De sociale geografie gaat een stap verder. Deze wetenschap legt het accent op de ruimtelijke concentratie van bewoners en van bedrijven. Hoe hoger de concentratie, hoe beter het voorzieningenniveau. De centrale-plaatsentheorie van Christaller wijst ons hier de weg. Christaller ontwikkelde een theorie voor de verklaring van de spreiding en de hiërarchie van voorzieningen. De stad is hier nadrukkelijk het centrum van zijn omgeving.

De ruimtelijke econoom neemt vrijwel meteen het woord ‘agglomeratie-effecten’ in de mond als hij de ‘stad’ wil duiden. Door de concentratie van mensen en bedrijven ontstaan schaalvoordelen. Eenzelfde bedrijf is in de stad productiever dan in het ommeland, omdat niet alleen de arbeidsmarkt beter is voorzien (het bedrijf is voor veel meer potentiële werknemers bereikbaar), maar ook omdat er op korte afstand meer potentiële klanten wonen. Tegenwoordig zijn de face-to-face-contacten tussen bedrijven en met name tussen bedrijven en van kennisinstellingen van groot belang voor innovatie. Ontmoeting leidt tot innovatie en juist in de stad kunnen al die ontmoetingen eenvoudig plaatsvinden.

De socioloog kijkt weer anders naar de stad. Ooit maakte de socioloog Tönnies een onderscheid tussen ‘Gemeinschaft’ en ‘Gesellschaft’. De Gemeinschaft vinden we in het dorp waar iedereen elkaar kent en de sociale controle groot is. Informele relaties staan voorop. De Gesellschaft treft men in de stad: hier domineren formele relaties, en de bijbehorende anonimiteit. Door die cultuur van ‘niet-gezien-worden’ kent de stad niet alleen meer vrijheid, maar trekt hij ook veel migranten en veel verschillende culturen aan. Ook wie deviant gedrag vertoont of wil vertonen, houdt zich liever in de anonimiteit van de stad op.

De stedebouw let niet op concentratie van mensen of bedrijven, maar juist op de dichtheid van de bebouwing. Ook hoogbouw hoort bij de stad. Overigens leidt hoogbouw maar in uitzonderlijke gevallen tot een grotere bevolkingsdichtheid. Je kunt meestal meer mensen bergen door compact te bouwen in plaats van hoog. Manhattan vormt met enkele andere plekken op aarde een fraaie uitzondering. Maar wie in Den Haag meer ruimte voor (nieuwe) inwoners wil creëren, kan beter de stad verdichten dan enkele torenflats bouwen die vanwege hun schaduwwerking vaak moeten worden gecompenseerd door een winderig plantsoen.

Ja, ik zou ze bijna vergeten: de historici. Zij hadden het echt eenvoudig. Een stad was alleen de nederzetting die ‘stadsrechten’ had. Stadsrechten bestaan in Nederland niet meer. Thorbecke maakte in 1848 met zijn nieuwe Grondwet een einde aan het onderscheid tussen steden, dorpen, heerlijkheden etc. Voortaan waren er alleen nog maar gemeenten. Een tegenwoordige jurist kan dan ook niks met het begrip ‘stad’.

Kennisagenda’s als innovatie

februari 18, 2013 by  
Filed under Geen categorie

Er worden kansen gemist. Kennis en beleid staan soms te ver van elkaar. Niet altijd krijgt beleid de onderbouwing die mogelijk en wenselijk is. In andere gevallen is onvoldoende bekend over de effecten van beleid. Of over maatschappelijke veranderingen die ons te wachten staan. Dat gaat ten koste van de kwaliteit van het beleid. Nee, onderzoek schrijft niet voor wat je moet doen. En de politiek blijft de plek waar uiteindelijk de afwegingen moeten worden gemaakt. Maar het is goed als die afwegingen worden gemaakt op basis van een goed inzicht in de problemen waarover we het hebben.

De rijksoverheid heeft een keur aan voortreffelijke kennisinstellingen in zijn omgeving. Bovendien werken verschillende instellingen expliciet voor de rijksoverheid. En toch dringt al de kennis die daar voorhanden is en wordt ontwikkeld, onvoldoende door binnen de departementen. Dit geldt met name voor strategische kennis: kennis die van dienst is bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Het CPB is een positieve uitzondering, hoewel ook daar tal van rapporten het licht zien die de departementen nauwelijks bereiken. De Meerjarige Economische Verkenning, het Centraal Economisch Plan en de Maatschappelijke kosten- en batenanalyses zijn de parapaarden van het CPB die een evidente rol spelen in het overheidsbeleid. Maar waar zijn dergelijke voorbeelden van de andere kennisinstellingen van de Rijksoverheid?

Het is dan ook positief dat departementen de laatste jaren steeds meer werk zijn gaan maken van hun ‘kennisagenda’s’. Hierin formuleren ze hun kennisbehoefte. Welke kennisvragen gaan achter onze beleidsvragen schuil? Wat moeten we weten voordat we besluiten kunnen nemen? Natuurlijk is het opstellen van kennisagenda’s geen doel op zich. Uiteindelijk moet de kennisagenda één-op-één worden doorvertaald in de werkprogramma’s van de omringende kennisinstellingen. Zo komen de vragen waarmee de departementen worstelen, centraal te staan in het onderzoek van de kennisinstellingen.

De gedachte is simpel en goed. Maar de praktijk is nog weerbarstig. Te vaak nog is het opstellen van de kennisagenda een jaarlijkse, in plaats van een permanente activiteit. Op zich is dat al een vreemde gedachte. Waarom zou je maar eenmaal per jaar je kennisbehoefte formuleren? Verandert die behoefte niet naar gelang de politieke en maatschappelijke situatie verandert? Of simpel omdat nieuw onderzoek in de kennisvraag heeft voorzien? Maar er gaat ook een verkeerd beeld uit van zo’n jaarlijks feestje: alsof kennisvragen niet juist bij uitstek moeten aansluiten bij het dagelijkse werk. Het gevolg is dat veel kennisagenda’s overspoeld lijken te worden door nice-to-know-vragen: allemaal heel interessante vragen, maar niet meteen noodzakelijk voor het beleid. Bij dat soort vragen blijft ook onduidelijk hoe het advies aan de Minister zal luiden als het onderzoek over een half jaar is afgerond. In zo’n situatie moet je niet vreemd opkijken als de conclusies van het onderzoek straks in de bureaula zullen verdwijnen. Ook vragen naar de verre toekomst zijn een veilige manier om de echte need-to-know-vragen te omzeilen.

Los daarvan hebben veel beleidsambtenaren moeite met het formuleren van goede kennisvragen. Om de simpele reden dat ‘onderzoek’ niet hun vak is (onderzoekers kunnen hier heel behulpzaam zijn). Maar ook omdat het stellen van ‘beleidsvragen’ (wat moet ik doen?) in hun genen zit en het moeite kost om scherp te krijgen wat je moet weten om beter onderbouwd op die beleidsvraag een antwoord te kunnen geven.

De praktijk is weerbarstig, maar er worden wel grote stappen gezet. Kennisagenda’s worden steeds vaker als een ‘levend’ document gezien waarin de actuele kennisbehoefte van het departement wordt vastgelegd. Kennisagenda’s beginnen ook steeds meer een normaal onderdeel te worden van het dagelijkse werk op het departement. We zijn dan nu ook toe aan de volgende stap: het rechtstreeks doorvertalen van de kennisagenda’s van de departementen in de werkprogramma’s van de kennisinstellingen die de rijksoverheid ten dienste staan. Natuurlijk, het zou een grote verarming betekenen als de kennisinstellingen alleen de vragen beantwoorden die beleidsambtenaren hen stellen. Dat kan niet de bedoeling zijn. Maar waarom zou niet een belangrijk deel van de werkprogramma’s van de kennisinstellingen bestaan uit de kennisvragen die de departementen hebben geformuleerd? Die kans moeten we niet willen missen.

Prof dr Wim Derksen
Academic director Stedenacademie PBLQ-ROI
Zie ook: Wim Derksen met Karen Ephraim, Kennis en beleid verbinden; praktijkboek voor beleidsmakers, Den Haag, 2011.

Opgenomen in de PBLQ-bundel ‘Trends, de publieke sector innoveert, die verscheen in januari 2013 (pp. 52-55)

Recensie ‘Kennis en beleid verbinden’

november 1, 2012 by  
Filed under Geen categorie

Verschenen op: Beleidsonderzoek Online
Geschreven door: Thijs Lenderink

Wim Derksen is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en heeft een adviespraktijk. Zijn werkervaring op het snijvlak van wetenschap en beleid bij onder andere VROM/RPB, en de mede door hem verzorgde masterclass ‘Kennis voor beleid’ (najaar 2010), zijn aanleiding voor het besproken boek. Het boek is geschreven uit verwondering: Nederland heeft veel kennisinstituten, maar te veel onderzoek wordt niet gebruikt voor beleidsmatige doelen en te veel beleid wordt ontwikkeld op grote afstand van kennis. ‘Kennis en beleid verbinden’ is vanuit deze verwondering geschreven: het is bedoeld als boek voor de beleidspraktijk, het heeft geen wetenschappelijke pretenties. In zijn boek stelt Derksen, op een heldere wijze, veel kwesties aan de orde die in de beleidspraktijk maar zeker ook bij het beleidsonderzoek spelen.

Bij ‘kennis’ en ‘beleid’ gaat het in dit boek grotendeels over de relatie tussen kennisinstituten van de overheid en hun opdrachtgevers bij de departementen, opdrachtgevers die strategisch beleid maken. Een vrij kleine en ‘Haagse’ doelgroep dus, gezien het uitgangspunt van het boek dat het vooral voor de beleidspraktijk is bedoeld. Het boek heeft de facto een veel groter bereik. Vele anderen kunnen er inzichten aan ontlenen: onderzoekers, operationeel beleidsmakers, leden van begeleidingscommissies, et cetera. Dit is zeker een verdienste van Derksen, die transparant schrijft en een overzichtelijke structuur hanteert in dit boek: korte en krachtige hoofdstukken met veel aandacht voor herkenbare en actuele casussen. Zoals hij zelf aangeeft, gaat het daarbij om voorbeelden uit zijn praktijk, zoals de ruimtelijke ordening, de infrastructuur, het milieu, de volkshuisvesting: het ‘fysieke domein’.

In het eerste deel van het boek wordt de relatie tussen kennis en beleid beschreven, en definieert Derksen de begrippen. Kennis maakt de onzekere toekomst minder onzeker. Er is expliciete en impliciete kennis: expliciete kennis is gebaseerd op wetenschappelijke inzichten, impliciete kennis is betekenis geven op basis van ervaring. Derksen beperkt zich tot expliciete kennis: kennis gebaseerd op nieuw en bestaand onderzoek, en hij verwijst voor impliciete kennis en kennismanagement naar anderen. Misschien kan dat in een tweede druk wel worden meegenomen?

Hoe meer (wetenschappelijke) kennis, des te beter kan de juistheid van de betreffende beleidstheorie ingeschat worden. Derksen maakt onderscheid tussen strategische kennis (richting, vormgeving beleid) versus operationele kennis (technische, juridische, politiek-bestuurlijke kennis). Operationele kennis is onmisbaar bij de concretisering en uitvoering van beleid. Strategische kennis biedt nieuwe antwoorden op bekende vragen, of leidt ook tot nieuwe vragen.

Kennis betreft niet alleen het beleid zelf, maar ook het gedrag van burgers en beleidsmakers. Zo verwijst Derksen naar het WRR-rapport De menselijke beslisser (2010): cognitieve vaardigheden voor het maken van keuzes zijn beperkt, voorkeuren zijn vaak niet consistent en het ontbreekt vaak aan wilskracht om geplande keuzes uit te voeren. Kennis betreft dus ook kennis van machtsrelaties en kennis van onbedoelde bijwerkingen van beleid. Derksen beschrijft in een casus een ‘spel om de macht’ tussen het Rijk en gemeenten met betrekking tot beschermde dorps- en stadsgezichten: niet de inhoud van het beleid van het Rijk speelde volgens hem hier de boventoon, maar juist dat het Rijk het beleid van de gemeenten vergaand wilde bepalen, leidde tot een tegenreactie van gemeenten. De indeling die Derksen hanteert, is niet altijd even duidelijk: de kennis van menselijk gedrag, en deze casus, worden door Derksen geordend onder kennis van de werking van beleidsinstrumenten.

Als het gaat om de relatie tussen kennis en beleid, haalt Derksen twee modellen aan: het kennisgebruiksmodel (benadrukt onafhankelijkheid, gescheiden werelden van beleid en kennis) en het coproductiemodel (samenwerken in alle fasen). Derksen neemt een tussenpositie in, met nadrukkelijk behoud van eigen verantwoordelijkheden van onderzoekers en beleidsmakers. Via voorbeelden maakt Derksen zijn insteek duidelijk: niemand is de baas, beleidsmakers en wetenschappers moeten zich beiden in hun eigen domein verantwoorden. Hij formuleert dit later kort op een aansprekende manier: hij stelt dat beleidsmakers en onderzoekers zich om elkaar moeten bekommeren, maar zich niet met elkaar moeten bemoeien.

In het tweede deel van het boek schetst Derksen een handleiding voor beleidsmakers. Deze handleiding is natuurlijk ook een reflectie op wat hij zelf in diverse rollen (bij kennisinstituut, bij universiteit, als beleidsambtenaar) heeft ervaren, en wat hij van anderen heeft opgestoken. Hij pleit, mede op basis van eigen ervaringen met dergelijk overleg (en blijkbaar op basis van voortschrijdend inzicht), voor meer informeel overleg tussen departementen en kennisinstituten. Verder licht hij de begrippen kenniskamer (top beleidsmakers overlegt met top kenniswereld) en kennisagenda (strategische agenda departement) toe. Beleidsmakers moeten openstaan voor nieuwe kennisvragen, kennisinstituten moeten geen onderzoek doen waar geen behoefte aan is, en beide moeten beseffen dat veel kennis al bestaat. De ins en outs van het begeleiden van onderzoek worden herkenbaar beschreven. De rol van de media in het krachtenveld kennis-beleid beschrijft Derksen wat als te vanzelfsprekend. In de praktijk haalt natuurlijk lang niet al het (strategisch) beleidsonderzoek de pers.

Omdat het boek is geschreven vanuit zijn werkervaring, is het niet verwonderlijk dat de auteur zelf figureert in een flink deel van de gebruikte casussen. Zijn eigen opvattingen komen mede hierdoor in het boek duidelijk naar voren. En dat is interessant: het kan bij de lezer leiden tot vraag- en/of uitroeptekens. Soms gaat Derksen wat korter door de bocht, bijvoorbeeld wanneer hij schrijft over ‘bestelkennis’: minder diepgravende kennis die wordt geleverd door commerciële onderzoeksbureaus met de bereidheid om de conclusies aan de wensen van de opdrachtgever aan te passen. Gelukkig spaart Derksen ook zichzelf in het boek niet, wat ook tegengewicht biedt aan de indruk dat hij bij de beschrijving van een enkel praktijkvoorbeeld alsnog de kans aangrijpt het ‘laatste woord’ te nemen.

Aan het eind van het boek stelt Derksen terecht dat het boek nog meer een leerboek is dan een praktijkboek. In het boek beschrijft hij immers hoe het zou moeten gaan in de praktijk, op basis van zijn eigen ervaringen en inzichten. Zijn streven is het beleid te verbeteren door kennis en beleid (veel) intensiever met elkaar te verbinden. Hij bepleit, in navolging van evidence-based medicine, evidence-based policy. Hij stelt deze Angelsaksische term tegenover een andere Angelsaksische term: fact-free politics. Het moge duidelijk zijn dat hij daar geen vertrouwen in heeft. Ook introduceert de auteur de term ‘grenswerkers’: intermediairs die nodig zijn om kennis en beleid te verbinden. Zoals hij er zelf een was toen hij op een ministerie werkte. Dit interessante concept zou Derksen een volgende keer misschien nog wat verder kunnen uitwerken.

Ofschoon Derksen in een voetnoot impliciet een tweede boek aankondigt waarin met name onderzoekers worden aangesproken, raad ik beleidsonderzoekers aan juist ook dit boek te lezen. Het is voor hen minstens zo leerzaam om te weten hoe er vanuit beleid naar onderzoek wordt gekeken dan andersom. Ik heb het boek in ieder geval geboeid gelezen. Het levert me meerdere nieuwe inzichten op (bijvoorbeeld over de evaluatie van het krachtwijkenbeleid) en bruikbare handvatten voor de onderzoekspraktijk (bijvoorbeeld over de spelregels van begeleidingscommissies en over het ‘Belgische model’). Ik zie ook uit naar een eventueel tweede boek, zeker als het lukt om nog wat meer casussen uit het sociale domein te beschrijven (waar de gewenste rolverdeling tussen kennis en beleid misschien wat minder makkelijk is te realiseren).