Zonder overheid geen zelforganisatie

oktober 5, 2014 by  
Filed under artikel

 

Armoede en armoedeval 

De opdracht aan de commissie was tomeloos saai, het eindresultaat staat me nog steeds voor de geest. Ergens halverwege de jaren 90 werd ik voorzitter van een interdepartementale commissie die zich moest buigen over de ‘harmonisatie van het inkomensbegrip bij de inkomensafhankelijke regelingen’. Ik begrijp nog steeds niet helemaal waarom ik aan dat verzoek heb voldaan. Achteraf was ik blij dat ik het had gedaan. Er broeide al snel iets in de commissie. Acht departementen waren vertegenwoordigd, de jonge Coen Teulings zat er namens Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De slimme economen (of is dat een tautologie?) waren in de meerderheid.

Omdat niemand het formele onderwerp van de commissie kon boeien, ontstond een discussie over voor- en nadelen van inkomensafhankelijke regelingen. En het leuke van zo’n commissie is dat je samen verder komt dan ieder afzonderlijk. Zo trokken we de zware conclusie dat inkomensafhankelijke regelingen meer nadelen dan voordelen hebben. Dat was een schokkend bericht in die tijd (en zou nog steeds een schokkend bericht zijn). Veel politici, en dan met name politici ter linker zijde, denken dat inkomensafhankelijke regelingen een hele kosteneffectieve manier zijn om armoede tegen te gaan en om (arme) burgers tot goede zaken te verleiden. Je geeft het geld alleen aan de mensen die het nodig hebben, mooier kan toch niet. Maar dat blijkt een schijnwereld, vooruitlopend op de rest van het verhaal: een schijnwereld binnen de systeemwereld van het beleid.

Wat zijn dan de nadelen van inkomensafhankelijke regelingen? Ten eerste: je doelgroep laat zich moeilijk omschrijven. Zie bijvoorbeeld de huurtoeslag, die indertijd nog huursubsidie werd genoemd. Door alle betrokkenen werd de huursubsidie vooral gezien als een instrument om de armoede te bestrijden. En omdat de meeste mensen in armoede ook in een huurhuis woonden, was de toeslag aan de hoogte van de huur gekoppeld. Dat gold voor ongeveer 900.000 gezinnen. Tegelijkertijd leefden 300.000 huishoudens in dezelfde armoede in een koophuis. Aan hen ging de ondersteuning voorbij. Beleid baseert zich op categorieën. En categorieën vormen een uitsnede uit de werkelijkheid. Soms komt die uitsnede aardig overeen met de bedoeling, soms minder.

Ten tweede: niet-gebruik. In een democratische rechtsstaat is het geven van subsidie terecht aan allerlei regels gebonden. Ook die regels maken deel uit van de systeemwereld van het beleid. In de leefwereld van de burgers worden die regels niet allemaal begrepen en onderkend. Mede daardoor maakte indertijd 30% van de mensen die formeel recht hadden op huursubsidie, daarvan geen gebruik. Ze vroegen het gewoon niet aan. Ze hadden vroeger eens tevergeefs een minimumpas aangevraagd en met die huursubsidie zou het wel net zo gaan. De systeemwereld van het beleid houdt helemaal geen rekening met niet-gebruik. In die wereld is de burger rationeel, en zal hij toch heus wel zijn geld ophalen. Dus: terwijl 1,2 miljoen huishoudens in armoede leefden, werden met de huursubsidie maar 600.000 gezinnen bereikt.

Ten derde: armoedeval. Er was nog een misschien wel veel groter bezwaar verbonden aan de inkomensafhankelijke regelingen. Elke sector leek zijn eigen inkomensafhankelijke regeling te hebben en niemand lette op het cumulatieve effect. VROM had de huursubsidie, waarvan Ad Melkert op Sociale Zaken en Werkgelegenheid de grootste verdediger was. Op WVC had je de kinderopvang, op OCW de studiefinanciering. En de gemeenten scholden de minima de lokale lasten kwijt. Elke regel verstoorde op zich al de arbeidsmarkt, maar al die regels bij elkaar hadden een verwoestend effect. Als je een uitkering had én de vruchten genoot van een aantal inkomensafhankelijke regelingen was je wel gek om een baan aan te nemen onder 130% van het minimumloon. Omdat de winst van het loon in feite geheel teniet werd gedaan door het inhouden van al die voordeeltjes voor de onderkant. De armoedeval. Ja, dat is nu de armoedeval ten voeten uit. Door al die heel goed bedoelde inkomensafhankelijke regelingen werden werklozen vastgezogen aan hun uitkering.

Er waren nog meer nadelen, maar die zijn hier minder relevant: paternalisme (waarom wel kinderopvang en geen bier en patat?) en verstoring van markten (mensen boven de armoedegrens brachten hun kinderen bij de grootouders). Waar het me hier omgaat is het contrast tussen de systeemwereld van het beleid en de leefwereld van de (arme) burgers. En zelfs in ons onderzoek konden we als Haagse denkers niet helemaal loskomen van die systeemwereld. Want ook wij konden die armoedeval alleen maar vanuit het systeem verklaren en niet bewijzen hoe de armoedeval zich in de praktijk openbaarde. Ik herinner me dat er alleen onderzoek bestond naar de kosten van een baan (kleding bijvoorbeeld), hetgeen de armoedeval alleen maar versterkte.

Systeemwereld

Ze zijn van Habermas, die twee begrippen: systeemwereld en leefwereld. Om mij mag je ook spreken over bestuurlijke werkelijkheid en maatschappelijke werkelijkheid. Maar het begrip systeemwereld is wellicht toch iets scherper: de wereld van beleid brengt zijn eigen systeem aan in de werkelijkheid. Die werkelijkheid wordt gesegmenteerd (door beleidscategorieën), die werkelijkheid wordt sectoraal beleefd en die werkelijkheid kent zijn eigen regelsystemen, waarin de burger al gemakkelijk verdwaalt.

Je kan ook spreken over de logica van de organisatie versus de logica van de omgeving. Daarmee geef je goed aan dat de drie verschijnselen op zich heel logisch zijn. De overheid kan zelfs niet zonder. Als de overheid beleid wil voeren zal ze in een rechtsstaat helder moeten omschrijven waarop het beleid betrekking heeft en rechten en plichten helder in regelgeving moeten verankeren. Maar bizar is het soms wel.

Mijn vrouw en ik bezitten in Zeeland een huis, waar we vaak zijn. Voor ons een plek in de rust van de polder. Om ons heen staan nog 100 andere vergelijkbare woningen. Twee daarvan zijn van Duitsers die hun woning als ‘vakantiewoning’ gebruiken en het ook als zodanig verhuren. De rest wordt permanent bewoond. Als wij er toevallig in de vakantie zijn, is het doodstil op ons recreatiepark. Nee, toch zijn het geen normale woningen. Voor de overheid zijn het recreatiewoningen, hoewel men op departementen ook spreekt over ‘tweede woningen’. Het gaat zelfs zover dat als ik op het internet mijn postcode opzoek, ik de vermelding krijg ‘logiesfunctie’. Niet vreemd, want ook postcodes horen tot de systeemwereld. Maar hoe in strijd met de maatschappelijke werkelijkheid.

Er was eens een minister, Sybilla Dekker, die dit onderscheid uit de systeemwereld tussen eerste en tweede woningen maar onzin vond. Ze wilde van het onderscheid af. Ze had natuurlijk helemaal gelijk. In kwaliteit is er tegenwoordig helemaal geen verschil meer tussen eerste en tweede woningen. Beter gezegd: onze huizen in Zeeland zijn beter dan het gemiddelde huis in het oude dorp. Maar de beleidswereld wilde er niet aan. Ik heb in die tijd vele bizarre argumenten gehoord waarom het niet zou kunnen. Bijvoorbeeld omdat: de huizen niet voldoen aan de regels van het Bouwbesluit. Als men ergens niet permanent woont mag de trap steiler zijn. Mijn tante van 93 had er tot haar dood geen moeite mee. Onze huizen waren ook gebonden aan een bepaalde maximale inhoud. Maar huizen elders zijn veel kleiner. Bouwkundig is het onderscheid tussen eerste en tweede woningen inmiddels volledig achterhaald. Bijvoorbeeld omdat recreatiewoningen vaak zijn gelegen in de buurt van een natuurgebied. Je zou zeggen dat permanente bewoning te schadelijk is voor de natuur, maar dat is vaak niet het argument. Het juiste argument is: omdat de woning zo mooi gelegen is, moeten meer mensen ervan gebruik kunnen maken. De woning moet worden verhuurd. En dat bereik je blijkbaar door de eigenaar te verbieden er het hele jaar te zitten. Bijvoorbeeld omdat de woningen in waarde zouden stijgen als ze voortaan wel permanent bewoond mogen worden. En ook dat zou onrechtvaardig zijn.

Intussen worden tweede woningen op veel plekken in het land permanent bewoond. Tot grote tevredenheid van de bewoners. De tijd van de tochtige en muffe ‘zomerhuisjes’ ligt al weer ver achter ons. Een recreatiewoning is altijd een vreemde categorie geweest, maar de samenleving is inmiddels zo veranderd dat het een schijnwoord is geworden. Het verwijst niet meer naar de leefwereld, maar leeft slechts voort in de systeemwereld van het beleid. Vandaar ook de wonderlijke argumentatie om het onderscheid tussen eerste en tweede woningen formeel niet op te heffen.

Ook de regels horen bij de logica van de organisatie. En wetten zijn niet alleen een instrument van de overheid, maar juist ook een waarborg voor de burger. Een waarborg tegen willekeur. Het is de verdienste van de democratische rechtsstaat dat niet de uitvoerder bepaalt of iemand voor subsidie in aanmerking komt, maar dat de wetgever bepaalt welke beleidscategorieën voor die subsidie in aanmerking komen. En gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Alleen zijn burgers zo ongelijk in hun vermogens om met de staat om te gaan. Bureaucratische vaardigheden zijn vaak onmisbaar om duidelijk te maken dat je een gelijk geval bent. Hierbij doet zich een boeiende paradox voor. Om het systeem rechtvaardiger te maken zien we vaak een verdere differentiëring van regels en categorieën. Maar hoe meer differentiatie, hoe groter de onzekerheid en hoe groter de beleidsvrijheid voor de uitvoerend ambtenaar. En het is de vraag hoe rechtvaardig een systeem is dat burgers afhankelijk maakt van de toevallige ambtenaar die als hun ‘case-manager’ is aangewezen.

Tenslotte: ook sectoraal hoort bij de logica van de organisatie. Het is ondenkbaar om dit land integraal, vanuit één departement te besturen. Zo heeft het voorstel van mijn commissie om alle inkomensafhankelijke regelingen te integreren in de belasting het ook niet gehaald. De regering is in al die jaren niet verder gekomen dan het besluit om de huurtoeslag door de Belastingdienst te laten uitvoeren. De gevolgen zijn bekend. Maar het was natuurlijk ook niet de bedoeling van mijn commissie om al die verschillende regelingen door de Belastingdienst te laten uitvoeren. Het was onze bedoeling dat er een generiek armoedebeleid kwam, los van de voorzieningen en los van de nadelen die aan al die inkomensafhankelijke regelingen waren verbonden.

Overigens heeft een sectorale benadering, ja zelfs verkokering, ook een functie. Door de verschillende belangen in verschillende departementen onder te brengen, is de kans groter dat ze beter worden gearticuleerd. Voordat VROM en Verkeer en Waterstaat waren gefuseerd was het ondenkbaar geweest dat DG Milieu niet betrokken zou zijn geweest bij de verhoging van de maximale snelheid op snelwegen tot 130 km/uur. Na de fusie bleek het mogelijk. Ik ken de bezwaren en ik begrijp de bezwaren tegen verkokering. Maar als verkokering vooral een weerspiegeling is van de tegengestelde belangen die in de samenleving bestaan, is er niks op tegen en heeft het zelfs meerwaarde.

De onvermijdelijke systeemwereld heeft wel nare gevolgen

De systeemwereld heeft dus iets ‘logisch’, het is onvermijdelijk dat er een ‘bestuurlijke werkelijkheid’ ontstaat naast de ‘maatschappelijke werkelijkheid’. Maar daarom hoeven we de gevolgen nog niet te ontkennen. En we zouden ook meer kunnen doen om de negatieve gevolgen van de kloof te verkleinen.

Inkomensafhankelijke regelingen zijn allemaal goedbedoeld: kansen geven, armoede bestrijden op een kosteneffectieve manier. Wie wil dat niet? En toch zien we dat de nadelen groter zijn dan de voordelen. Nog veel erger: elke kabinetsformatie worden er weer nieuwe inkomensafhankelijke regelingen bedacht. Op papier lijkt het zo eerlijk en zo rechtvaardig. Zo sociaal en sterk. Het is ook opvallend dat er wel veel bezwaren tegen het sociale leenstelsel zijn ingebracht vanwege de mogelijk preventieve werking, maar niet tegen de verstorende werking van het systeem op de arbeidsmarkt. Volgens het plan krijgen studenten geen studiefinanciering meer, maar gaan ze geld lenen dat ze na hun afstuderen moeten terugbetalen afhankelijk van de hoogte van hun inkomen. Velen zijn bang dat daarmee een dam wordt opgeworpen voor kansarmen, die zoveel schulden niet aandurven. En ik hoor niemand over het verstorend effect van het terugbetalen van de lening voor de arbeidsmarkt. Het nieuwe stelsel beloont immers het niet-maken van carrière. Precies wat inkomensafhankelijke regelingen altijd doen.

De systeemwereld van het beleid verstoort dus onze leefwereld en lang niet altijd in de richting die is beoogd. Herman van Gunsteren sprak in dit verband lang geleden al over de ongekende samenleving. Door een systeemwereld in te richtingen denken we dat we de leefwereld van burgers kennen. Maar dat is maar de vraag. We kennen vooral onze systeemwereld. En als we proberen te meten of het beleid in de leefwereld effect heeft, meten we ook heel vaak de effecten die het beleid binnen de systeemwereld heeft. Ik geef twee voorbeelden.

Politici zijn dol op ‘inkomensplaatjes’. Het CPB rekent door wat de maatregelen van het (nieuwe) kabinet betekenen voor de inkomens van ‘de mensen’. Modaal gaat er 0,2% op vooruit, de AOW-ers gaan er zelfs 0,4% op vooruit. Iedereen begint te beseffen dat dit soort cijfers interessant zijn voor de politieke retoriek, maar in feite natuurlijk niks zeggen. Wat zijn AOW-ers? Zijn dat mensen die alleen maar AOW ontvangen of zijn het alle mensen die AOW ontvangen, dus ook de babyboomers met hun aardige vermogens (40% van de gepensioneerden heeft momenteel een vermogen van minimaal € 2 ton). De verschillen binnen de categorie zijn gewoon te groot, waardoor die enkele percentages geen enkele zeggingskracht hebben. Om die reden schetst het CPB tegenwoordig een ‘puntenwolk’. Er worden soorten AOW-ers onderscheiden, vele soorten. Dat is een interessante verbetering, maar nog steeds gaat het om categorieën binnen de systeemwereld.

Het tweede voorbeeld is simpeler, maar misschien nog sprekender. Ik had eens een gesprek met de directeur van het CPB. We spraken over inflatie en in welke mate in de inflatiecijfers de kwaliteitsverbetering van de producten wordt meegenomen (denk aan de laptop die elk jaar beter is, maar bijna altijd evenveel kost). Het ironische antwoord van de directeur: er is niks aan de hand als wij dezelfde definitie hanteren als het CBS, want wij voorspellen niet de toekomst, ‘wij voorspellen alleen wat het CBS volgend jaar zal vinden’.

In werkelijkheid heeft de overheid natuurlijk veel last van die ongekende samenleving, van het niet voldoende kennen van de samenleving. Wie de samenleving onvoldoende kent, kan moeilijk effectief zijn. Het cynische is wel dat de overheid ook moeilijk achteraf kan vaststellen hoe ineffectief het beleid is geweest, omdat de samenleving zo slecht wordt gekend.

De maatman

Dat is de ene kant van de medaille: de overheid zit zo vast in zijn eigen systeemwereld dat de samenleving maar slecht wordt gekend. De andere kant: op hun beurt begrijpen burgers soms nauwelijks waar de overheid mee bezig is. Een hele goede vriendin van me zit gedeeltelijk in de WIA, wat vroeger de WAO was. In het begin van 2014 kreeg ze een brief van het UWV. Dat ze in 2008 € 6.000 te veel had ontvangen. Dat ze het moest terugbetalen. Als ze binnen twee weken betaalde, hoefde ze maar € 3.000 over te maken. Ze maakte de afweging dat € 3.000 veel geld is. Dus eerst maar betalen en daarna vragen waarom ze eigenlijk moest betalen. Een bevredigend antwoord op die laatste vraag heeft ze nooit ontvangen. Of men kon de papieren niet meteen vinden, of men wist het ook niet. Op de vraag wie dan besloten had dat er een tekort was van € 6.000, kwam in ieder geval geen antwoord. De discussie eindigde na maanden in het toezenden van vele papieren, die voor een academisch gevormde vrouw niet te begrijpen waren. Het symbool van de systeemwereld van het UWV is de ‘maatman’. Iedereen die in de WIA ‘zit’ heeft een maatman, een maat voor alle dingen. Geen idee wat het is? Ik ook niet.

Wie een overheid wil, krijgt een systeemwereld. Het is onvermijdelijk. Maar het is goed om aandacht te hebben voor de nadelen. Ik besef: dat is bijna beledigend voor al die gemotiveerde medewerkers die oprecht de publieke zaak willen dienen. Dat is helemaal niet mijn bedoeling. Ik heb juist veel respect voor hen. Maar door de hardnekkigheid van de systeemwereld kunnen beleidsmedewerkers wel erg in de fout gaan. Onlangs maakte ik nog een leergang voor beleidsmedewerkers van een departement mee waarin de docent zich aan het einde van de dag enigszins wanhopig afvroeg of zijn cursisten voor elk denkbaar probleem van de burgers een oplossing wilden bedenken. Of ze zich nooit afvroegen of die burgers die problemen misschien zelf beter zouden kunnen oplossen. En of ze wel zeker wisten dat de burgers de hen toegedichte problemen ook werkelijk hadden.

Eenzelfde gevoel bekruipt me als beleidsmedewerkers over ‘beleidsknoppen’ gaan praten. Aan welke knop kan ik draaien om het probleem op te lossen? Alsof de hele wereld een systeem is, dat met knoppen vanuit een departement valt te bedienen. Het vervelende is dat de systeemwereld van het beleid inderdaad zo is te bedienen. Maar of daarmee de leefwereld van de burgers ook wordt bereikt, is maar zeer de vraag.

Zonder overheid geen zelforganisatie

‘Van systemen naar mensen’. Onder deze vlag wordt er gewerkt aan de decentralisatie van de jeugdzorg, de AWBZ en de participatiewet. Wat een prachtige illustratie van het bovenstaande verhaal. Maar het logo zegt meer. Ten eerste: de beleidsmakers zijn zich erg bewust van de kloof tussen de systeemwereld en de leefwereld van mensen. Ten tweede: ze willen die kloof overbruggen. Ten derde: ze hebben geen benul hoe groot de kloof is. Ten vierde: ze beseffen onvoldoende dat een zekere afstand tussen beide wereld onvermijdelijk is en zelfs gewenst. Eerlijk gezegd hoef ik de overheid niet op mijn verjaardag.

Natuurlijk, het is erg positief dat de overheid zich bewust is van het onderscheid tussen de twee werelden, de systeemwereld en de leefwereld. Maar het heeft geen zin om te doen alsof we wel zonder kunnen. In dit verband is de discussie over ‘zelforganisatie’ heel boeiend. Het is een woord wat je even moet proeven. Je moet even doen alsof je nog nooit in Den Haag bent geweest. Je bent bestuurslid van je hardloopclub of je bent voorzitter van de weekendcommissie van je orkest. En dan hoor je voor het eerst in je leven het woord ‘zelforganisatie’. De maatschappij organiseert zichzelf. Maar het woord ‘zelf’ heeft alleen betekenis in het licht van een ander. ‘Wij hoeven het niet te doen, ze doen het zelf’. ‘Gemeente, we willen het zelf doen.’ Zonder overheid is er geen zelf, en is er geen zelforganisatie. Dan organiseren burgers zich gewoon.

Toch is het goed dat beleidsmakers oog krijgen voor ‘zelforganisatie’, voor de wijze waarop mensen zich organiseren in hun eigen leefwereld. Die aandacht is overigens niet altijd zonder eigen belang. Zelforganisatie wordt namelijk nog wel eens verengd tot die situaties waarin de bevolking taken op zich neemt die voorheen de verantwoordelijkheid van de overheid waren. Zo kom je in bijna elke presentatie over zelforganisatie ‘de Nieuwe Leeszaal’ uit Rotterdam-West tegen. Een leeszaal die is opgezet door particulieren (zelforganisatie), nadat de overheid de wijkbibliotheek had gesloten. Is het uit een soort van schuldgevoel dat deze vormen van zelforganisatie vooral door overheidsdienaren worden bejubeld? Doet zich een vergelijkbaar fenomeen voor bij het bejubelen van de ‘energieke samenleving’ door beleidsmakers die zien dat de overheid zelf op tal van terreinen te weinig voortgang boekt?

Ik word helemaal huiverig als diezelfde overheid, die publieke taken laat liggen dan wel heeft afgestoten, vormen van zelforganisatie wil gaan initiëren. Justus Uitermark stelde mijn cursisten eens de vraag waarom de overheid denkt zelforganisatie te kunnen organiseren, als zij zelf al niet eens in staat is om de publieke taak te behartigen waarvoor die zelforganisatie verantwoordelijk zou moeten worden. Een moeilijke vraag. Om te beantwoorden. Is zelforganisatie door anderen te organiseren? Of is dat nu juist een contradictio in terminis?

Maar er gaat een nog ingewikkelder vraag achter schuil. Willen we dat de overheid de organisatie van de leefwereld ter hand neemt? Je kan zeggen: die systeemwereld van de overheid beïnvloedt permanent de leefwereld van burgers. Dat klopt. Habermas sprak ooit over de kolonisering van de leefwereld. Maar hier gaat het toch wel een stap verder. Mag de samenleving niet zelf besluiten wat haar te doen staat als de overheid om legitieme redenen besluit om bepaald publieke taken niet meer te uit te voeren?

Achterin de klas

Het schijnt dat Sander Dekker als staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap onlangs zelfs een week lang achterin de klas is gaan zitten. De klas dacht de hele week dat die aardige krullebol een stagiaire was. Hij zat er niet voor het eerst. Hij en zijn collega Jet Bussemaker doen heel veel moeite om te zien hoe hun beleid in de praktijk uitpakt. Dat is zeer te loven. Ze willen daarbij niet alleen afhankelijk zijn van de koepels en de bonden die het middenveld tussen school en departement bevolken. Ze willen in de leefwereld van de klas zien hoe de maatregelen uitpakken. En wat er in het algemeen schort aan het onderwijs.

De bewindspersonen zoeken de leefwereld van de klas op. Maar wat gaan ze met hun ervaringen doen? Leiden die tot nieuwe beleidsmaatregelen? Vertalen ze hun ervaringen uit de leefwereld weer naar hun eigen systeemwereld? Of concluderen ze dat die maatregelen uit de systeemwereld al jaren dezelfde doelen beogen, en dat die doelen ondanks al die beleidsmaatregelen blijkbaar nooit helemaal zijn bereikt? De bewindspersonen van OCW zijn toch niet zo wereldvreemd dat ze achter in de klas vooral zitten te bedenken aan welke beleidsknoppen ze bij thuiskomst moeten gaan draaien?

Toch is de systeemwereld je wereld als beleidsmaker. Als je er vies van wordt om aan beleidsknoppen te draaien, moet je een andere baan gaan zoeken. Wel kan je beginnen met heel goed te analyseren wat de dominante factoren zijn in die leefwereld van de klas. Ik denk dat Jet en Sander goed zullen zien dat het onderwijs primair niet door de verantwoordingsbureaucratie van de Inspectie maar door de betrokkenheid van de docenten een succes kan worden. Professionele en betrokken leerkrachten trekken het onderwijs. Collegialiteit en vertrouwen zijn daarbij belangrijk. De oprukkende systeemwereld in het onderwijs lijkt deze basiswaarden eerder aan te tasten dan te ondersteunen. Misschien is daarom het losdraaien van de beleidsknoppen in het onderwijsveld (systeemterm) wel het beste antwoord.

Andere cultuur

Het dilemma van de systeemwereld en de leefwereld kan per definitie niet worden opgelost. Daarvoor is het een dilemma. Maar beide werelden kunnen wel meer in evenwicht met elkaar worden gebracht. Zowel het opgaan in de systeemwereld (denken dat je vanuit een departement het onderwijs kan fine tunen), als het vereenzelvigen met de leefwereld (achter in de klas gaan zitten) bieden geen oplossing. De systeemwereld moet meer recht doen aan de leefwereld van de klas. Voor mijzelf zou ik enkele voorzichtige conclusies trekken:

  • beleidsmakers zien nogal eens te veel problemen en willen te vaak die problemen voor anderen oplossen;
  • beleidsmakers (politici en ambtenaren) hebben te vaak de neiging om het beleid vanwege allerlei legitieme principes verder te differentiëren naar categorieën, terwijl generiek beleid vaak veel minder nadelen heeft (niet voor niets is er na elke tien jaar weer dringend behoefte aan een vereenvoudiging van het belastingstelsel);
  • beleidsmakers moeten zich veel meer bewust zijn van het feit dat hun eigen termen soms maar moeizaam passen op de werkelijkheid van de burgers;
  • in het algemeen zou prudentie een heel goed uitgangspunt zijn: prudentie met de burger en prudentie met de professional, bijvoorbeeld;
  • de ongekendheid van de leefwereld vraagt vaak om een andere manier van leren; daarover gaat het volgende hoofdstuk.

Al deze richtingen wijzen niet in de richting van een andere structuur van het departement [in dat verband valt nog even te denken aan de vaak moeizame pogingen om tot één loket te komen voor bedrijven of tot één loket voor die ene vraag van de burger (dakkapel)]. Ze wijzen vooral in de richting van een andere cultuur. Een nog grotere opgave dus.

Deel dit bericht:

Dat departement kan (zoveel) beter

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5). 

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8). 

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.

Deel dit bericht: