De lokale politiek is nauwelijks interessant

februari 6, 2019 by  
Filed under artikel, De Stad

De gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar zijn geanalyseerd. In een mooi rapport, onder de titel Democratie dichterbij. Een keur aan goede onderzoekers hebben eraan bijgedragen. De uitkomsten zijn verrassend voor degenen die in de lokale democratie nog altijd de ware democratie willen zien. De algemene indruk laat zich namelijk simpel samenvatten: burgers zijn tevreden over hun gemeente en burgers hebben weinig interesse in de lokale politiek. En dat laatste geldt voor jongeren nog meer dan voor ouderen.

Natuurlijk we wisten al dat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen niet hoger was dan 55%, terwijl meer dan 80% van de kiezers opkomt voor de Kamerverkiezingen. Maar dat kan je nog relativeren door te wijzen op de grote belangstelling van de (landelijke) media voor de Kamerverkiezingen. Die relativering is niet op zijn plaats: burgers vinden de landelijke politiek gewoon (veel) belangrijker dan de lokale. Niet de lokale maar de landelijke democratie is het hart van de democratie in Nederland. 

Is dat nu echt verrassend? Nee. Gemeenten zijn immers vooral uitvoerders van Rijksbeleid. Omdat dat efficiënter en effectiever is. En over die uitvoering zijn de burgers tevreden. Maar daarmee is de gemeente politiek niet meteen interessant. Want de grote beslissingen worden elders genomen. Het Rijk bepaalt de hoogte van de bijstand en bepaalt of een wederprestatie is vereist. De gemeente bepaalt of u voor die bijstandsuitkering in aanmerking komt. 

Daarom is het meest verrassende aan het rapport dat het de gemeente steeds tegenover de rijksoverheid plaats, de lokale verkiezingen tegenover de Kamerverkiezingen. Terwijl in Den Haag het politieke debat wordt gevoerd over wat gemeenten straks moeten gaan doen. 

Het gaat goed met het lokaal bestuur

september 2, 2016 by  
Filed under De Stad

Dames en heren,

Laat ik beginnen met te vertellen waarom ik hier voor u sta, op dit afscheid van Roland van Schelven als burgemeester van Culemborg. Het was in Gouda. Een jaar of zeventien geleden. Er waren vaak problemen met allochtone jongeren. Vooral in het weekend. Er was een duidelijke aanleiding. De allochtone jongeren waren niet welkom in de plaatselijke disco’s. Het was duidelijk dat er een eigen plek voor hen moest worden gevonden in de binnenstad van Gouda. Een eigen ontmoetingscentrum. De meeste burgers waren het daar wel mee eens. Maar niet met de plek die het gemeentebestuur voor dit opvangcentrum in gedachten had. Er vormde zich een groep actieve burgers die zeer succesvol was in het dwarsbomen van de gemeentelijke plannen. Roland was één van die burgers. Er ontstond een patstelling en er werd een bemiddelaar gezocht om tot een oplossing te komen. Die bemiddelaar, dat was ik. Na veel geharrewar kwamen de partijen er samen uit. Ik had voorgesteld dat de burgers zelf zouden mogen bepalen waar dat opvangcentrum zou moeten komen. Als ik het wel heb, kozen ze na lang beraad voor de plek die de gemeente eerder had aangewezen. Het enige verschil: nu was iedereen tevreden.

Toch zijn de consequenties van dat conflict verstrekkend geweest. Roland van Schelven werd raadslid en wethouder in Gouda en werd burgemeester in Culemborg. Vandaag vertrekt hij als burgemeester. En heeft hij mij gevraagd te reageren op zijn afscheidsspeech. Ik heb zijn speech al eerder mogen lezen om me goed voor te kunnen bereiden. Ik heb zelfs vooraf commentaar gegeven. Dat heeft overigens niet geholpen. Ik vind zijn verhaal namelijk te somber. Hij beschrijft tal van ontwikkelingen in de gemeenten, en de teneur is te vaak dat het daarmee niet beter is geworden. Hij staat in dat denken overigens helemaal niet alleen. De VNG brengt eens in de twee jaar een rapport uit waarin wordt gepleit voor vernieuwing van het lokaal bestuur.

Dit voorjaar nog zag een rapport van de Commissie Van den Donk, in het dagelijks leven Commissaris van de Koning in Brabant, het licht. Een echt treurig rapport. Met veel wolligheid werd verteld dat het niet goed ging met het lokaal bestuur. Er moest heel veel veranderen. Wat er moest veranderen was ook weer niet helemaal duidelijk. Het dualisme tussen raad en College moest worden geëvalueerd! En de burgemeester moest voor stabiliteit zorgen en daarom was er weinig mis met de huidige benoemingsprocedure, waarbij de gemeenteraad de burgemeester aanwijst en de Kroon hem nog even netjes benoemt. Bij dat soort ‘fundamentele’ adviezen, begin je je inderdaad af te vragen hoeveel er eigenlijk mis is aan het lokaal bestuur. Ja, ik denk dat mijn verhaal een blij verhaal wordt.

Veel rapporten over de gemeenten klagen over het naar-binnen-gerichte karakter van de lokale politiek. Maar het leuke is dat die rapporten nog veel meer naar binnen zijn gericht dan het gemiddelde raadslid. Altijd een commissaris van de koning, een paar wethouders, iemand van de VNG en de verplichte hoogleraar. Die met bedrukte gezichten tegen elkaar zeggen dat het vertrouwen in de politiek zo snel afneemt. Ze bedoelen te zeggen: dat het vertrouwen in hunzelf zo snel afneemt. Nou is zelfs dat laatste niet helemaal waar. Het vertrouwen in de politiek is nooit hoog geweest. Het spreken over zakkenvullers is van alle tijden. Misschien wordt het tegenwoordig wat harder gezegd en wat sneller verspreid door sociale media. Maar wat is er mis aan als alle meningen in het politieke debat hun plek krijgen? Ik heb liever dat we weten hoe burgers erover denken, dan dat we doen alsof iedereen verliefd is op de lokale politiek. Ook in dat licht kunnen we het populisme bekijken.

Maar hoe slecht gaat het nu werkelijk met het lokaal bestuur? We weten dat veel burgers tevreden tot zeer tevreden zijn over de dienstverlening door hun gemeente. Persoonlijk ben ik ook best tevreden over mijn gemeente Den Haag. De dienstverlening is aardig op orde. De binnenstad is ongelofelijk opgeknapt in de laatste twintig jaar. De bereikbaarheid van de stad is sterk toegenomen met de Hubertustunnel. En ga zo maar door. Oké, soms doen ze in mijn ogen iets raars, dan willen ze een Cultuurpaleis bouwen, terwijl ze op hetzelfde moment 6 van de 18 bibliotheken gaan sluiten. Maar dat zegt niets over de kwaliteit van de lokale politiek of over de kwaliteit van het gemeentebestuur. Dat zegt alleen iets over de besluiten die de gemeente naar mijn mening zou moeten nemen. Of niet zou moeten nemen. Helaas voor mij heeft de meerderheid anders beslist.

Volgens mij hebben we daar een belangrijk element van de onvrede over de lokale politiek te pakken. Ik vraag me vaak af: geldt die onvrede nu de beslissingen die men neemt, of de wijze waarop beslissingen worden genomen? In een volwassen democratie worden beslissingen genomen, die niet ieders voorkeur hebben. Bovendien: in een volwassen democratie worden vaak vage beslissingen genomen, worden compromissen gesloten, omdat er geen duidelijke meerderheden zijn. In dat opzicht is elke politiek proces bijna onvermijdelijk rafelig en rommelig.

Roland van Schelven maakt zich met vele anderen zorgen over de dalende trend bij de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Dat wordt algemeen gezien als een signaal van afnemende belangstelling voor en betrokkenheid bij de lokale politiek. Maar is dat nu echt wel zo? Ik durf de vraag eens heel voorzichtig te stellen: zou er soms ook sprake kunnen zijn van toenemende tevredenheid? Als er geen reden is om je ergens druk over te maken, ben je ook minder geneigd om te gaan stemmen. Ik weet het, betrokkenheid van burgers is belangrijk in de democratie. Maar we moeten ook niet meteen alles gaan veranderen als mensen de Champions League belangrijker vinden dan de lokale politiek. Misschien hebben ze daarin nog wel gelijk ook.

Er zijn overigens ook drie belangrijke redenen waarom de lokale politiek de meeste burgers niet dagelijks bezighoudt.

Ten eerste hebben we in Nederland een hele bijzondere vorm van lokaal bestuur. U komt waarschijnlijk wel eens in Frankrijk, en dan ziet u midden in het dorp de Marie, het gemeentehuis. Een pand met enige statuur, maar altijd heel klein. En bovendien is er vaak ook nog eens de bibliotheek of de dokter in gehuisvest. Frankrijk heeft 36.000 gemeenten, en dat aantal verandert al jaren niet. De reden is heel simpel: gemeenten gaan in Frankrijk alleen maar over lokale kwesties. Ik zeg maar: over de vraag of die boom nu wel of niet moet worden gekapt. Ik weet het: in Nederland houden gemeenten zich ook met dit soort kwesties bezig die lokaal soms zeer hoog kunnen opspelen. Maar 90% van het werk van een gemeente, of misschien nog wel meer, is gewoon het netjes en efficiënt uitvoeren van het beleid van de regering. In Frankrijk hebben ze daar in het verleden allemaal departementen voor in het leven geroepen. In Nederland zijn we zuinig en hebben we minder grandeur, en hebben we ooit gezegd: die gemeenten kunnen dat beleid van het rijk best zelf uitvoeren.

De gevolgen zijn tweeërlei: we hebben in vergelijking met Frankrijk en vele andere landen, hele aanwezige gemeenten, met veel geld en veel ambtenaren. Maar we hebben ook hele onduidelijke gemeenten. Want er valt wel veel te doen, maar niet zoveel te kiezen. In Frankrijk hebben ze niks te doen, maar wel veel te kiezen, als ze een keer iets te doen hebben. De Nederlandse gemeenteraden ervaren dit aan de lijve. Een gemeenteraad is er vooral voor om het college te controleren bij de uitvoering van het rijksbeleid. En maar heel soms voor het grote politieke debat over de toekomst van de eigen stad, het eigen dorp, of de eigen boom. Dan is het niet zo vreemd dat je veel in het gemeentehuis zit als raadslid, en dan is het niet zo vreemd dat veel burgers de weg naar de lokale stembus niet weten te vinden. En het is zelfs helemaal niet zo gek dat burgers zich bij hun lokale stem vaak laten leiden door hun mening over landelijke partijen in Den Haag. Daar komt immers het beleid vandaan dat gemeenten moeten uitvoeren.

Ik noem een tweede reden waarom de lokale politiek de burger niet meteen bezighoudt. Dat is de ingewikkelde verhouding tussen gemeenteraad en college van B&W. Vroeger was de raad het algemeen bestuur en het college het dagelijks bestuur. In die tijd moest de samenstelling van het college bij voorkeur ook een afspiegeling zijn van de verhoudingen in de raad. Zo bepaalde je stem bij de gemeenteraadsverkiezingen niet alleen de verhoudingen in de raad maar ook in het college. In de jaren 60 en 70 zijn we afgestapt van de afspiegelingscolleges. Er ontstond een beetje een chaos. En toen kwam de dualisering, en toen werd de chaos nog groter, omdat niemand eigenlijk wist wat we daaronder moesten verstaan. In de kern betekent dualisme dat je twee organen hebt met hun eigen kiezerslegitimatie. Denk aan de Franse president, die rechtstreeks gekozen is en die zijn eigen kabinet formeert. President en kabinet staan tegenover een parlement dat ook rechtstreeks is gekozen. Zodat een meerderheid niet zo maar zijn mening kan doordrukken. Zodat er altijd afweging van argumenten en belangen plaatsvindt. Het Nederlands dualisme in Den Haag is al ingewikkelder. Er is geen rechtstreeks gekozen president in Den Haag die steun voor zijn plannen moet krijgen van de Tweede en Eerste Kamer. En in de gemeente ligt het nog ingewikkelder omdat de burgemeester wat onduidelijk tussen raad en college door scharrelt.

Dualisme had in de gemeenten alleen kans van slagen gehad als we de burgemeester ook rechtstreeks waren gaan kiezen en de burgemeester vervolgens, onder het toeziend oog van de gemeenteraad, zijn eigen college had kunnen samenstellen. Ja, als we iets niet goed hebben gedaan de laatste twintig jaar in het lokaal bestuur is het de dualisering geweest. We hebben de stoelen wat verschoven, we hebben een arme griffier in het leven geroepen en we hebben niets gedaan aan de onduidelijke rol van de gemeenteraad. De grootste winst van de dualisering is de klopjacht op wethouders die hun werk niet aankunnen. Ik weet, er moeten goede politieke redenen zijn om een wethouder naar huis te sturen. Maar het feit dat er tegenwoordig meer wethouders naar huis worden gestuurd dan 20, 30 jaar geleden, vind ik niet meteen een achteruitgang. Het kan ook een symptoom zijn van volwassenwording van de lokale politiek.

Dan kom ik bij mijn laatste reden waarom de aandacht van de burger voor de politiek van het gemeentehuis zal zijn afgenomen. Het is zonneklaar dat de gemeente veel taken naar de samenleving heeft overgeheveld. En het is zonneklaar dat de gemeente de uitvoering van veel taken vaker in handen legt van burgers. Zoals in Gouda, toen Roland met enkele maten mocht bepalen waar dat opvangcentrum voor allochtone jongeren moest komen. Wat fantastisch dat zij dat bepaalden, in plaats van een paar overjarige gemeenteambtenaren! Wat we toen in Gouda hebben gezien, is gemeengoed geworden in alle gemeenten. Burgers zijn binnen de grenzen van het algemeen belang gaan meebeslissen over lokale onderwerpen. Dat is ten koste gegaan van de positie van de gemeenteraad. Dat verklaart waarom de gemeenteraad tegenwoordig ook door burgers minder belangrijk wordt gevonden. Maar dat betekent niet dat de lokale democratie achteruit is gegaan. Het betekent dat de democratie ook op een andere manier vorm krijgt. Dat we de representatieve democratie van de gemeenteraad hebben uitgebreid met de vrijheid van burgers om over hun eigen publieke zaken te beslissen. Ik heb van Roland in Gouda geleerd hoe mooi dat is. En als hij nu sombert over de lokale democratie, past maar één vraag: waarom ben je eigenlijk burgemeester geworden? In Gouda had je als burger zeker zoveel invloed.
[Uitgesproken bij het afscheid van Roland van Schelven als burgemeester van Culemborg, 1 september  2016]

Lokale democratie is meer dan het uitbrengen van een stem

maart 15, 2014 by  
Filed under artikel

De NRC maakt zich zorgen over de gemeenteraadsverkiezingen. Beter gezegd: over al die kritiek op de gemeenteraadsverkiezingen. “Daarom is het jammer dat, ook van wetenschappelijke zijde, de laatste tijd zoveel twijfel is uitgesproken over het nut van de komende verkiezingen”. Ik ben wetenschapper en ik heb kritiek uitgesproken over het nut van de komende verkiezingen. Leuk om te reageren. 

Uit het, zoals wel vaker, tuttige commentaar van de NRC spreekt zorg over de lokale democratie. Die zorg deel ik. Maar zorg om de democratie mag niet betekenen dat de bestaande instituties tot in lengte van jaren worden verdedigd. Zorg om de democratie vraagt juist om een permanent debat over de inrichting van de democratie. En die lokale democratie behoeft onderhoud, groot onderhoud zelfs.

Mag ik vier argumenten noemen?

Veel burgers stemmen ook komende woensdag op grond van ‘landelijke overwegingen’. Dit betekent dat het oordeel over het kabinet het denken over de lokale politiek overheerst. Dit betekent dat de gemeenteraadsverkiezingen een goede opiniepeiling zijn over het kabinetsbeleid. Als het kabinetsbeleid negatief wordt beoordeeld, zullen in nagenoeg alle gemeenten PvdA en VVD ten opzichte van 2012 verliezen; als het kabinetsbeleid wordt goedgekeurd zal het omgekeerde gebeuren. Terecht maakt de PvdA dan ook reclame met Jeroen Dijsselbloem en Jetta Klijnsma. Zie de grote posters op de stations. Maar als ik op Jetta stem, spreek ik ten onrechte geen oordeel uit over de daden van de lokale PvdA, over verkiezingsprogramma’s en over kandidatenlijsten. En daarover horen die verkiezingen te gaan. En als ik niet op Jetta stem, heeft dat geen directe gevolgen voor positie in Den Haag. Wie wordt er woensdag op wat afgerekend? Democratie?

Na de verkiezingen vormen de partijen colleges en kiezen de gemeenteraden hun wethouders. Als burger heb ik geen idee met welke partijen mijn partij zou willen samenwerken en waarom. Het land overziende lijkt collegevorming één grote toevalstreffer. Bovendien hoeven wethouders sinds een jaar of 10 niet meer in de raad te zijn gekozen. Nog erger: ze hoeven niet eens in je eigen gemeente te wonen. Zo is straks niet alleen de samenstelling van het college een grote verrassing voor mij, dat geldt te meer voor ‘mijn’ nieuwe wethouders. Democratie?

In de loop der jaren zijn gemeenten en Rijk steeds meer met elkaar verweven geraakt. Gemeenten zijn daarbij vooral uitvoerders van Rijksbeleid geworden. Ja inderdaad, ook van het beleid van Jetta Klijnsma. Dit betekent dat het accent in de gemeente steeds meer is verschoven van ‘politiek’ naar ‘bestuur’. Daarom heb ik tegenwoordig liever een goede en zorgvuldige wethouder dan een linkse megalomane. Nog meer reden om na te denken over een systeem waarin burgers hun bestuurders rechtstreeks kiezen. Democratie?

Ten slotte wordt tussendoor zo af en toe een nieuwe burgemeester benoemd. De mening van de gemeenteraad is daarbij doorslaggevend. Maar het proces dat aan de benoeming vooraf gaat is volstrekt onduidelijk. De burger wordt al weer geheel genegeerd. Overigens geeft deze wijze van benoemen de burgemeester intern ook zo weinig mandaat dat hem het bestuur van de gemeente (door de wethouders) nimmer volledig wordt toevertrouwd. Democratie?

Is het duidelijk? Dat kritiek op de democratische instituties kan voortkomen uit een nog grotere zorg om die democratie? Waarbij we bijna vergeten dat democratie sowieso meer behelst dan het uitbrengen van een stem.

Het grote misverstand van de lokale politiek

maart 4, 2014 by  
Filed under De Stad

Ze brengen weer rozen, we moeten weer stemmen. De oude media doen veel moeite om ons te informeren over de lokale politiek, maar we zien en horen vooral landelijke politici. De nieuwe media leveren een stroom aan foto’s van folderende wethouders. Ga ik stemmen? Uit overtuiging, uit braafheid of omdat mijn ouders de oorlog hebben meegemaakt? Of ga ik lekker een tegenstem uitbrengen? Ik weet het nog niet. Ik weet wel dat die raadsverkiezingen vooral één groot misverstand zijn. We hebben een basisidee van lokale democratie, maar onze gemeenten voldoen daar helemaal niet aan.

Wat is de basisgedachte van de lokale democratie? Er is een lokale gemeenschap, die moet worden bestuurd. De gemeenschap kiest daarvoor bij verkiezingen uit haar midden een gemeenteraad. Politieke partijen met een politieke visie op de lokale gemeenschap strijden om de stem van de kiezer. De gemeenteraad mag als volksvertegenwoordiging de richting aangeven. Het dagelijks bestuur (het College van B&W) voert het beleid uit. Om het beleid mogelijk te maken wordt er onder de leden van de gemeenschap belasting geheven. Een burgemeester is als symbool van de lokale democratie zowel voorzitter van de Raad als van het College.

Zo dachten de oude Grieken er in Athene over en zo denken nog veel mensen erover. Maar in een moderne democratie is ook een heel ander model denkbaar. Nederland is een klein land. En daarom willen burgers overal dezelfde (rechten op) bijstand, jeugdzorg, gezondheidszorg en noem maar op. Wij willen dat ‘Den Haag’ daarover zekerheid biedt. En bovendien is er nog Europa dat voor alle landen dezelfde richtlijnen uitvaardigt. Het lokale bestuur is ervoor om al deze nationale en internationale regels uit te voeren. Omdat dat effectiever en efficiënter is. De schaal van het lokaal bestuur is afgestemd op een efficiënte uitvoering van (inter)nationaal beleid. Burgers leven zelf in meerdere gemeenschappen, lokaal, regionaal, nationaal en virtueel. Als het beleid elders wordt vastgesteld, kennen we alleen nog maar goede en slechte wethouders. Het onderscheid tussen linkse en rechtse wethouders komt te vervallen. Het is logisch dat de gemeenten voor de uitvoering van Rijksbeleid geld krijgen van het Rijk. De weinige lokale belastingen moeten de gemeenten vooral extra prikkelen om efficiënt met dat geld om te gaan. De wethouders staan centraal in dit model, de gemeenteraad houdt op hen toezicht.

Twee ‘ideale’ modellen. In de praktijk komen ze niet voor. Maar we kunnen wel vaststellen dat de Nederlandse gemeente voor 90% is vormgegeven volgens het tweede model. Dat heeft een lange geschiedenis. Ooit is een belangrijke beslissing genomen toen het Rijk de gemeenten in ‘medebewind’ heeft geroepen om Rijksbeleid te gaan uitvoeren. In andere landen is het lokaal bestuur ongemoeid gelaten (Frankrijk is een goed voorbeeld) en laat het Rijk zijn beleid uitvoeren door functionele besturen (vaak op regionale schaal). Zoals de Belastingdienst bij ons ook lokale en regionale kantoren heeft. De drie grote ‘decentralisaties’ die nu op de gemeenten afkomen (Participatiewet, Jeugdzorg, AWBZ) bevestigen de gemeente in haar uitvoerende rol. Gemeenten moeten bovenal ter plaatse het beleid gaan uitvoeren dat door Den Haag wordt gewenst. Als de jeugdzorg straks verschillen tussen gemeenten laat zien, heeft dat alleen te maken met de kwaliteit van het bestuur, en niet met de progressiviteit van het beleid.

Ook in andere opzichten voldoen de gemeenten steeds meer aan het tweede model. De gemeenten hebben nauwelijks ruimte om zelf belastingen te heffen (veel erger: als ze naar de mening van het Rijk lokaal te veel belasting heffen, worden ze op hun algemene uitkering uit Den Haag gekort). En de laatste jaren spoelt een enorme fusiegolf over de gemeenten, omdat vele te klein zijn om al die Rijkstaken uit te voeren.

Ook de gemeenteraadsverkiezingen passen geheel dit beeld. Mensen stemmen overwegend op grond van ‘landelijke overwegingen’ (vooral in de steden). Dat is verstandig omdat Jetta Klijnsma en de Tweede Kamer niet alleen verantwoordelijk zijn voor de Participatiewet, maar ook bepalen hoe die wet moet worden uitgevoerd. Bovendien zijn gemeenteraadsverkiezingen zogenaamd ‘second-order-verkiezingen’. Ze bieden je de mogelijkheid om lekker tegen het kabinet te protesteren, zonder dat je de PVV daarmee tegelijk in de regering helpt. Al die lokale partijen passen paradoxaal genoeg heel aardig in dit beeld. Soms geven ze uiting aan hun afkeer van de politiek in het algemeen. Soms verenigen ze zich rond lokale issues, maar willen ze vooral een transparanter bestuur; een beter lokaal bestuur, en een minder ideologisch bestuur. Ze willen wethouders die luisteren en ze willen geen wethouders die een ideologisch debat beginnen om hun zwakke optreden te verdoezelen. En ten slotte zijn lokale partijen soms een uitdrukking van het nostalgische verlangen naar het eerste model van lokale democratie.

Eén ding is zeker: die raadsverkiezingen van 19 maart passen niet meer bij de tegenwoordige gemeente. Alle lokale PvdA-ers en VVD-ers zullen worden afgerekend op het kabinet, en nauwelijks op de wijze waarop ze afgelopen jaren hun gemeenten hebben bestuurd of op de mensen die ze voor de komende jaren naar voren hebben geschoven.

Wat nog erger is: de wethouders, de hoofdpersonen van het lokaal bestuur, worden niet door de burgers gekozen, maar door de raadsleden na afloop van de verkiezingen. Daarbij is eerder het bereiken van een meerderheid het streven dan het zoeken naar een coherent program. Het laatste is overigens geen verwijt, het sluit immers geheel aan bij mijn analyse. De nieuwe wethouders hoeven geen raadslid te zijn. Soms staan ze onderaan de lijst en soms komen ze niet eens uit de eigen gemeente. De benoeming van veel wethouders is dan ook een verrassing, sommigen ontbeert elk democratisch mandaat. Daartussen figureert een burgemeester die al even weinig transparant door een vorige gemeenteraad is gekozen.

Ik zou het graag anders willen. Ik zou in Den Haag een wethouder willen kiezen die minder megalomaan is, ik zou in Amsterdam een wethouder willen kiezen die de gemeentelijke toeslagen wel in de hand heeft. Ik heb geen idee hoe ik dat moet doen. Bedankt voor de rozen, bedankt voor de folders, maar wie beseft nog dat het om mijn bestuur gaat?

Hoe de PvdA in de stad overeind bleef

juni 22, 2013 by  
Filed under De Stad

Nog steeds heeft de PvdA in veel steden een bepalende plaats in het bestuur. Eigenlijk is dat minder logisch dan je op het eerste gezicht zou denken. De PvdA was altijd heel dominant op sociaal en ruimtelijk gebied. Maar op beide terreinen is het beleid in de laatste twee decennia sterk veranderd en heeft het aloude sociaal-democratische geluid aanzienlijk aan kracht ingeboet. Zijn de PvdA-wethouders zo goed, dat ze desondanks in veel steden de macht hebben kunnen vasthouden?

Eerst was er Rotterdam, nu vooral Amsterdam

Ergens aan het einde van de 20e eeuw heeft de omslag definitief zijn beslag gekregen. In de jaren ’50 was Rotterdam het summum van moderniteit. Het stadsbestuur werd geroemd om de wijsheid waarmee de gebombardeerde binnenstad werd herbouwd. Over de haven ging het verhaal dat juist de totale vernietiging door de Duitsers de haven wereldwijd een voorsprong had gegeven. Nergens waren de kranen nieuwer, sterker en groter. En nergens groeide de economie zo hard als in Rotterdam.

Amsterdam verkeerde in een heel andere positie. De stad was arm, aan de grachten woonden heel gewone Amsterdammers, de Jordaan was een achterbuurt en er waren plannen om grote doorbraken te realiseren om het toekomstige verkeer alle ruimte te kunnen geven. Jaloers werd ook in dit verband naar Rotterdam gekeken. Overigens werd alleen de doorbraak van de Wibautstraat gerealiseerd. Natuurlijk kon men het in Amsterdam maar moeilijk toegeven, maar niemand kon er omheen: Rotterdam deed het in die naoorlogse jaren veel beter dan Amsterdam.

Zoals gezegd, het moment van de omslag laat zich moeilijk bepalen. Maar aan het einde van de 20e eeuw had het beeld zich inmiddels geheel gewijzigd: Amsterdam was de trekker van de Nederlandse economie en Rotterdam sukkelde er op steeds grotere afstand achteraan. Deze omslag is geenszins toe te schrijven aan een verschil in kwaliteit van de twee gemeentebesturen. Nee, ‘it is economy, stupid’. De structuur van de economie is in de tweede helft van de 20e eeuw ingrijpend veranderd. In de jaren 50 domineerden industrie, transport en handel. Aan het einde van de eeuw was de industrie verschoven naar de randen van het land, was de transport weliswaar nog heel belangrijk, maar was tegelijkertijd de werkgelegenheid in de Rotterdamse haven gedecimeerd en dreef de Nederlandse economie vooral op de zakelijke dienstverlening. Velen spraken in dit verband over de nieuwe kenniseconomie. Een economie die niet meer was gebaseerd op grondstoffen, laat staan op landbouw, maar bovenal op kennis.

De plek van de stad

Deze veranderingen in de economische structuur hadden grote gevolgen voor de steden. Vroeger waren steden vooral ontstaan in de buurt van de grondstoffen of juist op plekken waarheen de grondstoffen zich lieten vervoeren. En waar eenmaal een ‘stad’ was, een economisch centrum, daar kon worden geprofiteerd van het vliegwiel van de de zogenaamde agglomeratie-effecten: voor veel bedrijven is het aantrekkelijk om zich te vestigen op plekken waar al veel andere bedrijven zijn gevestigd. Het zijn ook de plekken waar mensen naartoe trekken, die op zoek zijn naar werk. En omdat ook deze nieuwkomers weer afnemers zijn, groeit de stedelijke economie en wordt de stad nog aantrekkelijker voor nieuwe bedrijven.

Was het eerst vooral de bereikbaarheid over water, spoor en weg, die steden aantrekkelijk maakte voor bedrijven (waardoor het aanvankelijke veel kleinere Rotterdam het trotse Amsterdam in de 20e eeuw begon te overvleugelen, omdat de Nieuwe Waterweg veel meer kansen bood dan het Noordzeekanaal met zijn sluizen), later was vooral bevolkingsdichtheid de trigger voor economische groei. Bedrijven zaten vooral in steden om van een mooi afzetgebied verzekerd te zijn. En werknemers trokken naar steden om van een baan verzekerd te zijn. Dat laatste veranderde in de jaren 90 van de afgelopen eeuw met de komst van wat ‘kenniseconomie’ is gaan heten. Steeds vaker gingen bedrijven zich vestigen in een (stedelijke) omgeving vanwege een florerende arbeidsmarkt en de aanwezigheid van een potentieel aan goede werknemers. Of ontstonden bedrijven waar hoogopgeleide kenniswerkers woonden. In het jargon van de economische wetenschap heet dat: terwijl ‘wonen’ vroeger ‘werken’ volgde, volgt ‘werken’ tegenwoordig ‘wonen’. Natuurlijk, het is een simplificatie, maar in de kern is de gedachte juist.

Voor een bloeiende lokale economie is het tegenwoordig dus belangrijker om in te zetten op een goed-opgeleide bevolking dan op het aantrekken van bedrijven. Als je de gewenste beroepsbevolking hebt, komen de bedrijven meestal vanzelf. Om nog even terug te keren naar onze casus: Rotterdam scoorde altijd al minder op het opleidingsniveau van de bevolking dan Amsterdam. De haven had indertijd vooral handarbeiders aangetrokken uit onder andere Brabant en Drenthe. En de relatie met de universiteit was in Rotterdam nooit zo intens geweest als in Amsterdam, dat bovendien over twee veel oudere universiteiten beschikte. Een andere factor is hier misschien van nog veel groter belang. Als mensen niet meer gaan wonen waar bedrijven zijn, maar vooral daar waar ze zich prettig voelen, dan scoort een stad als Amsterdam bijna vanzelfsprekend hoger dan Rotterdam. De hedendaagse hoogopgeleide bevolking woont, zo blijkt, liever in historische binnensteden met een breed scala aan cultuur dan in de modernistische hoogbouw van Rotterdam dat cultureel bovendien altijd minder te bieden heeft gehad dan Amsterdam.

Daarmee veranderen ook de mogelijkheden voor gemeentelijk beleid. Vroeger moesten gemeenten zich vooral onderscheiden met moderne bedrijventerreinen of met ruimtes voor starters. En moesten burgemeesters (en soms wethouders) op stap, bij voorkeur naar het buitenland, om bedrijven te ‘acquireren’. De geschiedenis van Rotterdam laat mooi zien wanneer dit beleid achterhaald was. In de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw was Rotterdam heel actief met hoogbouw in het centrum van de stad, met name om nieuwe bedrijven aan te trekken. Eerst op de Boompjes, later op het Weena en op de Wilhelminapier. Die hoogbouw kwam er, soms veel later dan gepland, maar die nieuwe bedrijven kwamen niet. De hoogbouw werd uiteindelijk betrokken door bedrijven en ambtelijke diensten die al jaren in Rotterdam waren gevestigd. Nee, die nieuwe bedrijven kwamen niet, omdat de Rotterdamse beroepsbevolking simpel te weinig te bieden had. In Amsterdam kwamen de bedrijven wel, overigens wel op de plek die ze daarvoor zelf in gedachten hadden. Nadat de gemeente eerst plannen had ontwikkeld voor de IJ-oevers, werd later onder druk van het bedrijfsleven een belangrijke locatie langs de Zuid-as ontwikkeld.

Steden zijn meer dan ‘economie’

Steden trekken niet alleen bedrijven, maar ook sociale problemen aan. In dat opzicht is er in eeuwen niets veranderd. De anonimiteit en de geestelijke vrijheid van de steden bieden niet alleen kansen voor innovatie, maar ook kansen om je te verschuilen en kansen voor criminaliteit. Immigranten vestigen zich bij voorkeur in steden, zeker als het om illegale migranten gaat. Kansarm als ze zijn, zijn ze aangewezen op de zwakkere buurten, de achterbuurten van de stad. En dat fenomeen deed zich in de jaren 90 met de komst van veel migranten in versterkte mate voor. Hele wijken werden in snel tempo overgenomen door nieuwkomers. De autochtone Nederlanders waren naar andere wijken verkast of naar de groeikernen op soms grote afstand van de stad.

Opvallend was dat het thema van de achterbuurten aanvankelijk veel scherper op de politieke agenda kwam te staan dan het thema van de migratie dat lange tijd nog tamelijk onbesproken bleef. Veel beleid werd ontwikkeld om de achterbuurten, zo u wilt: achterstandswijken, op te krikken. Het statistisch gemiddelde van de wijken liet zich overigens niet eenvoudig veranderen. Wel slaagde de overheid erin om een verdere terugval van de wijken te voorkomen. Dat betekende niet dat het beleid niet succescol was. Nemen we de bewoners als eenheid van analyse, dan was er juist wel sprake van een duidelijke vooruitgang. Veel onderzoek miskende namelijk de dynamiek van de wijken. In vijf jaar slaagde ongeveer 30% van de bewoners erin om te verhuizen naar een betere wijk, nadat ze zelf een baan hadden gevonden of elders promotie hadden gemaakt. Omdat de opengevallen plekken vaak weer werden ingenomen door nieuwe kansarme migranten, bleef het statische gemiddelde van de wijk bovenal op (het lage) peil.

Het lokaal bestuur raakt steeds meer verweven

Tegen de achtergrond van deze maatschappelijke ontwikkelingen veranderde het karakter van het lokaal bestuur. Ten eerste werd volop de noodzaak van decentralisatie van rijkstaken beleden, zowel in Den Haag als in de wereld van de gemeenten. Bovendien zouden gemeenten meer beleidsvrijheid moeten krijgen bij de besteding van haar eigen gelden. Zeker, er is op dit terrein ook veel in gang is gezet. Maar de uitkomst is minder eenvoudig te wegen. Wie het juridisch bekijkt kan inderdaad vaststellen dat veel taken in de richting van de gemeenten zijn opgeschoven. Ook het aantal specifieke uitkeringen is verminderd ten faveure van de algemene uitkering. Maar wie het meer politicologisch of bestuurskundig bekijkt en vooral let op de toegenomen beleidsvrijheid van de gemeenten, of nog breder op een eventuele machtsverschuiving tussen Rijk en gemeenten, moet toch vooral vaststellen dat er van een verschuiving van de macht nauwelijks sprake is geweest. Zo werd in de jaren 90 een begin gemaakt met het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de bijstand, maar tegelijkertijd werd de financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de bijstand groter, waardoor gemeenten eerder genoodzaakt werden om het bijstandsbeleid conform de rijksdoelen uit te voeren dan eerder ooit het geval was geweest. In andere gevallen zagen we een woud aan monitoring-instrumenten ontstaan na de overheveling van een enkele rijkstaak naar gemeenten, waardoor de gemeenten in de praktijk eerder minder dan meer vrijheid kregen. Dat was zeker het geval als het Rijk er niet voor terugdeinsde om alsnog in te grijpen, als het lokale beleid niet aan de verwachting van het Rijk voldeed. Wellicht is de enige juiste conclusie dat het lokale en het rijksbeleid in de jaren 90 nog verder met elkaar verweven raakten. Zoals ook de financiële relatie tussen Rijk en gemeenten door het afbouwen van specifieke uitkeringen eerder gecompliceerder dan transparanter werd.

Terwijl de gemeenten taken overnamen van het rijk, verloren ze op lokaal niveau positie door privatisering en verzelfstandiging. De jaren 90 waren de jaren van de marktwerking, van de ‘Derde Weg’ en van paars. De woningcorporaties kwamen op grotere afstand te staan van de gemeenten en de gemeenten verloren invloed op de woningmarkt; het debat over de privatisering van het stadsvervoer nam een aanvang. Het streekvervoer kwam soms in private handen. Hoewel ook hier de soep niet zo heet werd gegeten als zij werd opgediend, van een machtsverschuiving van publiek naar privaat was zeker sprake.

Een derde ontwikkeling betrof de verdergaande regionalisering van het bestuur. Omdat burgers zich voor werk, wonen, voorzieningen en recreëren steeds minder aan één gemeente hechten en steeds meer leven in stadsgewesten, werd de behoefte aan regionale coördinatie steeds groter. Met deze regionalisering verloor de gemeente zeggenschap. Omdat bij deze ontwikkeling uit democratisch oogpunt vraagtekens kunnen worden geplaatst, ontstonden plannen voor de ontwikkeling van een democratisch gekozen regionaal bestuur, onder de titel van ‘stadsprovincies’. Bij enkele referenda in Amsterdam en Rotterdam bleek dat burgers minder zwaar tilden aan het verlies van invloed aan gemeenschappelijke regelingen en meer hechtten aan hun ‘oude’ gemeente. In grote meerderheid spraken zij zich uit tegen de vorming van stadsprovincies. De hele geschiedenis van de stadsprovincies had wel een positief effect op de samenwerking tussen centrum- en randgemeenten. Men had inmiddels geleerd dat onderhandelen en samenwerken onvermijdelijk waren. Gevolg was wel dat majeure beslissingen voortaan niet meer in gemeenteraden werden genomen.

Deze drie ontwikkelingen (centraal-decentraal, publiek-privaat, centrum-periferie) duiden erop dat het lokaal bestuur steeds meer verweven raakte met zijn omgeving. Begrijpelijkerwijs had dat gevolgen voor de positie van de gemeenteraad en binnen de gemeenteraad voor de ‘oude’ politieke partijen met hun ideologische en landelijke politieke programma’s. Deze ‘depolitisering’ had zich in kleinere gemeenten al veel eerder voorgedaan. Meer en meer kwam het accent op het beheer te liggen in het gemeentelijk bestuur en steeds minder op ‘beleid’. Door het verlies aan betekenis van de oude ideologische politiek ontstond ook in de steden ruimte voor een nieuw soort politiek, de politiek van de lokale partijen. De politiek die zich richt op kleine lokale zaken, op behoud van het eigene, op inspraak voor de burger, en op bestrijding van het stadhuis. In de jaren 90 ging het nog niet om ‘leefbaarheidspartijen’, die in populistische vijvers gingen vissen en meestal aan de rechter kant van het politieke spectrum verkeren. In de jaren 90 zijn de lokale partijen schijnbaar veel vrolijker, minder grimmig dan Leefbaar later vaak zou worden. En soms opvallend progressief. De nieuwe lokale partijen veroverden in de jaren 90 eerst de randgemeenten, later de grotere steden. Het lokaal bestuur verbleekt dus niet alleen, maar verkleurt ook in de jaren 90.

De PvdA in de jaren 90

Bij de verkiezingen van 1990 en 1994 moest de PvdA grote klappen incasseren. Haalde de PvdA bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1986 nog 31,6% van de stemmen, in 1994 was dan slechts 18,7%. Natuurlijk stond dat niet los van de rol die de PvdA zich in het lokaal bestuur in de jaren 80 had aangemeten: de rol van ondernemer, van manager, waardoor de band met de traditionele achterband verwaterde. In 1990 verloor de PvdA onder leiding van Walter Etty in Amsterdam nagenoeg de helft van zijn electoraat, omdat ‘Brezjnev aan de Amstel’ te weinig oog zou hebben voor de noden van de mensen.

Maar het was niet alleen de stijl van besturen die de PvdA werd aangerekend. Door de steeds grotere verwevenheid van het lokaal bestuur met zijn omgeving kreeg politieke polarisatie steeds minder kansen. Bovendien drong het besef door dat de samenleving veel minder maakbaar was, dan gedurende decennia werd geloofd en werd uitgedragen. Het realiseren van glinsterende hoogbouw betekende niet meteen dat de lokale economie aantrok, en het plannen van een ‘brainpark’ betekende niet meteen dat universiteit en bedrijfsleven nauwer gingen samenwerken. Ook ontstond heel langzaam, met de nadruk op heel langzaam, in de jaren 90 het besef dat nog meer sociale woningbouw de steden er niet bovenop zou helpen. Tot ver in de jaren 90 stond voor PvdA-bestuurders in de steden in marmer gebeiteld dat 80% van de nieuwbouw sociale woningbouw zou moeten zijn. Het bizarre is dat de Nederlandse steden ook decennia lang zijn geholpen op deze dwaalweg door de ontwikkeling van groeikernen in het kader van de nationale ruimtelijke ordening.

Nadat duidelijk was geworden dat grote ruimtelijke projecten nog niet meteen stedelijke economie genereerden, kwam de focus weer sterk te liggen op de onderkant van de arbeidsmarkt. Daar bleek hoezeer het maakbaarheidsdenken bij de PvdA-bestuurders nog steeds in de genen zat. Als er geen banen waren voor de onderkant van de arbeidsmarkt, dan moesten die maar worden geschapen. Onder de vlag van Melkertbanen werd een heel circus van additionele arbeid in het leven geroepen. Het woord ‘circus’ is niet denigrerend bedoeld.Toch werk lange tijd miskend dat het creëren van additionele banen ernstig leed onder ‘afroming’ (in Amsterdam werden veel Melkertbanen bezet door werkloze academici), door ‘verdringing’ (in Rotterdam gingen in één collegeperiode 1000 reguliere banen aan de onderkant van het loongebouw bij de gemeente verloren; in Leiden was er een vacaturestop voor reguliere banen bij de gemeente zolang de Melkertbanen nog niet waren vervuld) en vooral onder ‘bureaucratie’ (vaak in een poging om afroming en verdringing te voorkomen). Bovenal waren de Melkertbanen een laatste poging om te laten zien dat je voor banen het bedrijfsleven niet nodig had. Dat idee verdween definitief aan het einde van de jaren 90.

Je zou ook kunnen zeggen: de PvdA werd steeds realistischer en pragmatischer. Ja, de ‘ideologische veren’ werden afgeschud. Het was de tijd van paars en dat begon ook in de gemeenten voelbaar te worden. Misschien moeten we zelfs zeggen dat ‘paars’ juist in de gemeenten voelbaar werd, hoewel er van paarse coalities op lokaal niveau nauwelijks sprake was. Om de simpele reden dat je in de lokale politiek extra profiel moet hebben om als partij zichtbaar te blijven. Al met al, is in retrospectief het verlies van de PvdA in de jaren 90 heel goed te begrijpen. Dat laat onverlet dat de partij bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1998 weer wat opkrabbelde na de grote nederlagen van de twee voorgaande verkiezingen. De populariteit van Wim Kok, na zijn eerste kabinet, was daaraan debet.

Maatschappelijke ontwikkelingen zetten zich door na de eeuwwisseling

De trends van de jaren 90 werden in veel opzichten doorgetrokken in het eerste decennium van de 21e eeuw, zij het soms in verscherpte vorm. De economie verschoof verder in de richting van een ‘kenniseconomie’, steden werden (nog) belangrijker en er werd weer fors gebouwd in de steden, met name voor de midden- en hogere inkomens. Duco Stadig gaf als wethouder van Amsterdam het goede voorbeeld door het Oostelijk Havengebied te ontwikkelen. Dat gebied is in twee opzichten zeer interessant. Ten eerste biedt het plaats aan veel van de ‘kenniswerkers’ waar de tegenwoordige stad behoefte aan heeft. Hoger opgeleid, kosmopolitisch. Ten tweede werd hier nadrukkelijk gebroken met de modernistische stedebouwkundige opvatting die Nederland vanaf de Tweede Wereldoorlog in haar greep hield, resulterend in kilometers lange monotone nieuwbouwwijken, met – inderdaad – veel licht, lucht en ruimte, maar ook vaak verder zonder enige sfeer. De groeikernen die vanaf de jaren 60 tot ontwikkeling kwamen, hebben er nog steeds heftig onder te lijden. Maar ook de steden de afgelopen eeuw bouwden vooral in weilanden aan de buitenkant, en al even monotoon. In de stad was er aanvankelijk vooral ruimte voor doorbraken, een beleid dat in de jaren 70 vrij abrupt en met veel politiek lawaai werd vervangen door het ‘bouwen voor de buurt’. Ook hier was de bouw vaak monotoon en bovendien in de regel vaak tamelijk armoedig, op de dappere pogingen van enkelen, waaronder Adri Duivesteijn in Den Haag na. Maar bovenal: sociale woningbouw. Dus geen plek voor hogere inkomens en hoger opgeleiden. Het Oostelijk Havengebied is daarmee een icoon geworden van de omslag in het denken over de stad. En Duco Stadig verdient een standbeeld, zoals Adri Duivesteijn al een Maaskantprijs kreeg, onder andere voor zijn poging om stadsvernieuwing met kwaliteit en duurzaamheid te combineren.

Ook in de achterbuurten werd in de jaren 0 gaandeweg meer gebouwd voor mensen met een grotere portemonnee. Dat heeft er niet toe geleid dat mensen van elders zich in achterstandswijken zijn gaan vestigen. Maar het heeft er wel toe geleid dat mensen die ‘wooncarrière’ konden maken, vanwege promotie op het werk, langer in de eigen wijk konden blijven wonen. Zo kwam er meer differentiatie in achterstandswijken, en hopelijk meer sociale cohesie.

Intussen nam de immigratie sinds het begin van de nieuwe eeuw, met name door een nieuwe wet van staatssecretaris Job Cohen snel af. Bovendien werd tegen het einde van het eerste decennium het succes van de integratie van migranten ook geografisch goed zichtbaar. Onder geïntegreerde migranten ontstond, net als onder autochtone middeninkomens, een trek naar een huis met een tuin, in één van de randgemeenten. Daarmee is de groei van het aantal migranten in de grote steden tot stilstand gekomen. Het politieke debat in het eerste decennium stoorde zich overigens weinig aan deze feitelijke ontwikkelingen. Het werd salonfähig om over ‘massa-immigratie’ te spreken, terwijl de immigratie feitelijk bijna tot stilstand was gekomen, zeker als het ging om niet-westerse immigranten. Immigratie werd het grote politieke thema, waarbij al snel een koppeling werd gelegd met dat andere grote thema: de veiligheid, of beter gezegd: de ervaren onveiligheid. Ook bij dit laatste thema werden de werkelijk ontwikkelingen vaak miskend: terwijl er feitelijk sprake was van een afnemende criminaliteit, kwam het thema van de onveiligheid juist in het laatste decennium hoog op de politieke agenda.

Gemeente steeds meer onderdeel van die ene overheid

De bestuurlijke trends die zich voordeden in de jaren 90, zetten door in het eerste decennium van deze eeuw. De verwevenheid van de gemeenten met het Rijk, met nabuurgemeenten en met allerlei maatschappelijke partijen nam eerder toe dan af. De decentralisatie van de Wet Werk en Bijstand en van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning legde een zwaar beslag op de gemeentelijke capaciteit en op de gemeentelijke financiën, maar gaf de gemeenten niet meer vrijheid. Zo te zien vormde de ruimtelijke ordening een uitzondering. Hier trok de rijksoverheid zich gaandeweg werkelijk terug, uitmondend in het regeerakkoord van het kabinet Rutte waarin de rijksrol in de ruimtelijke ordening nagenoeg leek verdwenen. De tijden van Vinex waren geheel voorbij. De financiële bronnen bij de rijksoverheid voor stedelijke vernieuwing en nieuwbouwlocaties droogden geleidelijk geheel op. De gemeenten moesten het voortaan nagenoeg geheel zelf doen. Een uitzondering werd gemaakt voor Almere, waar de eerder genoemde Adri Duivesteijn een dappere strijd voerde voor voortzetting van het aloude, wel effectieve maar niet succesvolle groeikernenbeleid. De bemoeizucht van het Rijk ging hier samen met een gesloten portemonnee, afgezien van gelden voor nieuwe infrastructuur.

Op financieel gebied werd de verschuiving van specifieke naar algemene uitkering voortgezet. Het is de vraag of de beleidsvrijheid van de gemeenten daarmee werd vergroot omdat allerlei gelden binnen de algemene uitkering voortaan moeten worden verantwoord, waarmee de systematiek van het de financiële verhouding ernstig werd geschaad. Bovendien beperkten forse bezuinigingen aan het einde van het eerste decennium de beleidsvrijheid van gemeenten.

Binnen de gemeente nam de afhankelijkheid van het lokaal bestuur van allerlei maatschappelijke organisaties vooral toe. Gerard Anderiesen liet ooit zien dat binnen Amsterdam de woningcorporaties bij de woningbouw de leidende partij zijn geworden, zeker nadat ze niet meer alleen waren aangewezen op sociale woningbouw. In de sociale hoek was de afhankelijkheid van integratiebedrijven groot.
Op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie was het stil in de jaren 0. De mislukking van de stadsprovincies in het midden van de jaren 90 werkte nog lang door. Dit laat onverlet dat er veel, en steeds meer door gemeenten werd samengewerkt. Samenwerking binnen tal van gewestelijke structuren werd zo normaal, dat gemeenteraden hun interesse in deze samenwerkingsconstructies grotendeels leken te verliezen. Ten onrechte, omdat veel lokale onderwerpen de gemeentegrenzen overstijgen en dan ook onderwerp van besluitvorming waren buiten de gemeenteraad om.

En zo werd de gemeente steeds meer onderdeel van de ‘die ene overheid’. Het politieke profiel van de gemeente verbleekte verder, zeker in termen van de oude ideologische scheidslijnen. Dit gebeurde ondanks een dappere maar onduidelijke poging om in het gemeentelijk bestuur het ‘dualisme’ in te voeren. Formeel was er tot 2002 sprake van ‘monisme’: het college van B&W vormde het dagelijks bestuur dat uitvoering gaf aan de besluiten van het algemeen bestuur, de gemeenteraad. Wethouders waren dan ook lid van de gemeenteraad (we laten hier de positie van de burgemeester voor de eenduidigheid even buiten beschouwing). In de praktijk was echter niet de gemeenteraad de baas, maar het college en bekrachtigde de gemeenteraad de door het College voorgekookte besluiten. Het is mij nooit duidelijk geweest waarom een formeel dualisme hier de oplossing zou kunnen bieden, nog afgezien van het feit dat er binnen de lokale wereld hele verschillende beelden ontstonden over dat nieuwe dualisme. Voortaan zou de gemeenteraad zich moeten concentreren op de hoofdlijnen en zou het College vooral moeten besturen. Wethouders waren vanaf 2002 geen lid meer van de gemeenteraad. Ook deed de ‘wethouder van buiten’ veelvuldig zijn intrede: personen die niet op een kieslijst hadden gestaan, of zelfs helemaal niet in de betreffende gemeente woonachtig waren. Daarmee kwam in ieder geval het College verder af te staan van de bevolking. Ook is achteraf vastgesteld dat deze staatsrechtelijke operatie op geen enkele wijze de positie van de gemeenteraad heeft versterkt. Tegen deze achtergronden werd steeds meer geklaagd over de kwaliteit van de raadsleden.

Met de opkomst van Fortuyn in 2002 veranderde het karakter van de lokale partijen. Het begrip ‘leefbaar’ deed zijn intrede. Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Utrecht haalden veel stemmen. ‘Leefbaar’ werd bijna synoniem voor ‘populisme’, was vaak zeer gericht op behoud van het eigene en tegen ‘multiculturalisme’. Terwijl het bij de lokale partijen in de jaren 90 nog vaak ging om het behoud van een ‘oude boom in het centrum van de stad’, richtten de leefbaren zich tegen immigratie en islam. Tegen een door hen niet-gewenste verandering van de cultuur. Met de leefbaren kwamen de immigratie en de veiligheid bovenaan de lokale agenda.

De PvdA op zoek naar een nieuwe basis

Joop van den Berg schreef treffend dat de lokale politiek van de PvdA twee peilers kent: de ruimtelijke peiler van Wibaut en de sociale peiler van Drees.1 Op beide terreinen is het eigen geluid van de PvdA op lokaal niveau in de laatste twee decennia, en vooral in het laatste, verstomd. Stond het woningbeleid van de PvdA eerder altijd in het teken van sociale woningbouw, stadsvernieuwing, bouwen voor de buurt, vanaf 1990 was het onvermijdelijk dat PvdA-wethouders gingen bouwen voor de midden- en de hogere inkomens. Alleen daar werd de lokale economie beter van. Dat de onderkant van de arbeidsmarkt uiteindelijk ook beter wordt van een sterkere lokale economie, mag waar zijn, maar die omweg wordt aan de onderkant van de samenleving niet altijd begrepen. Zo werd de PvdA veel meer een partij voor de hogere inkomens en raakten de lagere inkomens uit beeld. Bordewijk constateerde al dat tussen 1986 en 1994 de grootste neergang van de PvdA zich had voorgedaan in de buurten met sociale huurwoningen.2

Ook in de sociale agenda raakte de PvdA op lokaal niveau gaandeweg haar eigen gezicht kwijt. Na het decennium van de Melkertbanen, de banencreatie zonder bedrijven, heeft de partij geleidelijk moeten toegeven dat Melkertbanen geen structurele oplossing zijn en dat echte banen in het bedrijfsleven (of in de publieke sector, maar dan niet als doel maar als middel) moeten worden gevonden. Bovendien werd het sociale beleid van de gemeenten helaas vooral effectief toen de sociale diensten onder bezuinigingsdruk hun houding veranderden en de uitkeringsgerechtigden veel straffer aanzetten tot het accepteren van een baan. Het beleid werd harder. Daarmee werd de agenda van ‘rechts’ voor een deel overgenomen. We kunnen ook zeggen: links en rechts onderscheidden zich op lokaal niveau nog maar nauwelijks op sociaal terrein.

De derde ontwikkeling die de PvdA parten heeft gespeeld in het eerste decennium van deze eeuw betrof de nieuwe politieke agenda van immigratie en veiligheid. Over immigratie liet de PvdA wel een eigen geluid horen, maar dat geluid werd niet erg herkend door de oude achterban die de achterstandswijken inmiddels voor een groot deel al had verlaten. Over veiligheid heeft de PvdA nooit veel te zeggen gehad. De nieuwe ‘rechtse’ agenda heeft de PvdA vooral parten gespeeld omdat de partij geen antwoord had. En nog steeds niet heeft. In Rotterdam nam de PvdA in 2006 de rechtse agenda van de Leefbaren nagenoeg geheel over nadat weer een plek in het College was bevochten.

Een toch bleef de PvdA in beeld

Op de twee traditionele agenda’s vervreemdde de PvdA dus van een belangrijk deel van zijn achterban. Op de nieuwe agenda had de partij geen aangepast antwoord. Eigenlijk is het verbazingwekkend hoeveel stemmen de partij in het eerste decennium nog heeft getrokken. Natuurlijk, de opvallend goede uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 kan voor een zeer belangrijk deel worden toegeschreven aan de anti-stemming tegen het kabinet Balkenende in het land en aan de persoon van Wouter Bos die op dat moment op het toppunt van zijn populariteit stond. En het is waar, in 2010 haalde de PvdA het slechtste resultaat ooit bij gemeenteraadsverkiezingen. In die zin werd de dalende lijn sinds 1986, met twee uitschieters, één voor Wim Kok en één voor Wouter Bos, gewoon doorgetrokken.

Maar dat neemt niet weg dat nog steeds 15% van het electoraat voor de PvdA koos. En dat veel PvdA-wethouders nog steeds een belangrijke zo niet dominante rol spelen in het lokaal bestuur. De kwaliteit van de PvdA-vertegenwoordigers heeft hierbij ongetwijfeld een belangrijke rol gespeeld. Veel PvdA-bestuurders staan immers bekend als goede, betrokken bestuurders, die goed kunnen omgaan met (veranderende) machtsverhoudingen. Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat nog maar weinig PvdA-wethouders een landelijk profiel hebben. Het is niet vreemd dat er eigenlijk één uitzondering op die regel was, de Amsterdamse wethouder Lodewijk Asscher, die inmiddels beloond is met het ministerschap van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Opvallend aan hem was dat hij zich als enige PvdA-er profileerde op de derde agenda van veiligheid en migratie.

Daarmee houdt de PvdA dus stand op grond van bestuurlijke kwaliteiten en veel minder op grond van ideologie. Maar misschien is dat ook wel heel goed te verklaren uit het veranderend profiel van het lokaal bestuur. Met de nadruk op bestuur. De lokale politiek heeft steeds minder om hakken in de gemeente, waar het uitvoeren van Rijksbeleid de agenda tegenwoordig helemaal beheerst.

1 J.Th.J. van den Berg, Sociaal-Democratie, gemeentelijk bestuur en de vloek van de technocratie, in Frans Becker, Menno Huurenkamp (red.), Lokale politiek als laboratorium, WBS Jaarboek 2009, Den Haag, 2009, pp. 101-118.2 Zie Pieter Nieuwenhuijsen en Paul Bordewijk in Becker en Huurenkamp, 2009, pp. 19-42. 

Politici verdienen wachtgeld (Trouw, Radio 1)

mei 31, 2013 by  
Filed under artikel

wachtgeld1Minister Ronald Plasterk beëindigt de wachtgeldregeling voor raadsleden per 1 juli. Raadsleden krijgen geen wachtgeld meer als ze na de volgende verkiezingen niet meer worden gekozen. Zijn argument is helder en op het eerste gezicht overtuigend: het lidmaatschap van de raad is een nevenfunctie. En waarom zou je nog betaald moeten worden voor een nevenfunctie uit het verleden, terwijl je goed kan leven van je echte baan? Veel gemeenten hadden de wachtgeldregeling voor raadsleden al eerder afgeschaft. Van een forse beleidswijziging is dan ook geen sprake.

Toch bekruipt me bij dit besluit een onaangenaam gevoel. De stap van wachtgeldregeling naar ‘zakkenvullers’ is in de beleving van veel mensen een kleine, hoe onterecht ook. De media schrijven gretig over politieke ambtsdragers die ‘veel geld meekrijgen’ na een mislukte politieke carrière. Soms lijkt het alsof iedereen die met ‘wachtgeld weggaat’ al een ‘exces’ is. Publieke opinie en populisme liggen hier niet ver van elkaar.

Laat duidelijk zijn: dat zijn niet de argumenten van Plasterk. Maar hij distantieert zich ook niet nadrukkelijk van de publieke opinie. Dat is wel nodig. Het wordt tijd voor een pleidooi vóór wachtgeld voor politieke ambtsdragers, en vooral voor een pleidooi voor de lokale politiek. Voor wethouders en raadsleden. (Dezelfde argumenten die ik daarvoor hieronder geef, gelden trouwens voor leden van Gedeputeerde en Provinciale Staten en de meeste ook voor ministers en Kamerleden.)

Wethouders

Ik start met de wethouders. Gewezen wethouders krijgen een wachtgeldregeling gedurende eenzelfde periode als ze hun functie hebben vervuld, met een minimum van twee jaar en een maximum van drie jaar en twee maanden. Wethouders die minder dan drie maanden in functie zijn geweest, krijgen zes maanden wachtgeld. Het wachtgeld is in het eerste jaar 80 procent en in het tweede jaar 70 procent van het laatst genoten salaris. Wie bij aftreden ouder is dan 55 jaar en meer dan tien jaar wethouder is geweest, krijgt wachtgeld tot zijn pensioen. Alle inkomsten uit reguliere banen of nevenfuncties worden gekort op het wachtgeld. Je wordt geacht actief uit te kijken naar ander werk en naar andere inkomsten.

Het is volstrekt logisch dat een wethouder recht heeft op wachtgeld, zoals een normaal mens recht heeft op WW. Oké, er is één belangrijk verschil. Een wethouder krijgt ook wachtgeld als hij zelf ontslag neemt. Maar daarvoor zijn goede redenen.

Ten eerste waarderen we het in de politiek als mensen de eer aan zichzelf houden en er blijk van geven dat een ander beter het stokje kan overnemen. We zijn zelfs vol lof als een bestuurder zijn verantwoordelijkheid neemt voor een ambtelijke fout, ook als hemzelf geen enkele blaam treft. Moet een wethouder die zo integer omgaat met zijn formele verantwoordelijkheid, meteen de bijstand in als hij zijn consequenties trekt?

Ten tweede is het wethouderschap maar zelden een mooie stap in je carrière. Beter gezegd: het is vaak een zijpad waar je carrière niet veel beter van wordt. De meesten worden ook geen wethouder om daarmee een mooie carrière af te dwingen, ze worden vooral wethouder om de publieke zaak te dienen. En omdat ze ongetwijfeld worden gegrepen door ‘de politiek’. Mag je dan niet nog een tijdje wachtgeld hebben als je je weer moet oriënteren op je oude werkkring, als daar ooit nog een baan te vinden is?
Ten derde: actief zijn in de lokale politiek is een lovenswaardige vorm van burgerschap. Laten we het simpel houden: in mijn ideale samenleving is er een overheid. En in mijn ideale overheid delen burgers de lakens uit en houden andere burgers toezicht. Om de democratie in stand te houden heb je dus burgers nodig die bereid zijn om hun tijd en vaak hun carrière op te offeren aan de publieke zaak. Er is niets op tegen om mensen voor die houding te belonen.

Raadsleden

Natuurlijk, voor raadsleden gelden deze argumenten veel minder. Het lidmaatschap van een gemeenteraad is geen baan en er zijn ook goede redenen om het niet als een baan te gaan zien. Het is goed als raadsleden horen wat er in de samenleving leeft en draaien niet alleen rondjes in het stadhuis. Daarom is het goed dat ze een gewone baan hebben naast hun raadslidmaatschap. En: hoe meer je het raadslidmaatschap honoreert als een echte baan, hoe meer het zich ontwikkelt tot een echte baan. Dan wordt het onbereikbaarder voor iemand die het naast zijn werk erbij wil doen.

Daar staat wel wat tegenover. Het raadslidmaatschap vraagt vooral in grote steden erg veel energie en tijd. Er gaan miljarden in het bestuur om; het toezicht moet professioneel worden uitgevoerd. Dat doe je niet in een paar avonden per week. En wie de helft van zijn tijd kwijt is aan een raadslidmaatschap, zo niet meer, kan het maken van een carrière wel vergeten. Na afloop van je raadsperiode, kom je dan ook vaak met achterstand terug op de arbeidsmarkt. Stel dat je acht jaar keihard hebt gewerkt aan de lokale democratie, mag je dan niet even de tijd krijgen om je normale werk weer op te pakken voordat je meteen een inkomensval maakt?
En ook hier, of misschien wel juist hier: raadslid worden is een vorm van burgerschap. Wie doet het hen na?

Sociale media

Lokale politici verdienen dus een solide wachtgeldregeling, óók de raadsleden. Het argument dat het slechts om een nevenfunctie gaat overtuigt me uiteindelijk niet. Het gaat hier tenslotte om degenen die de democratie niet alleen bemensen, maar ook mogelijk maken.
Hoe anders is het beeld dat de social media ons bieden. Wie bij Google zoekt naar ‘graaiers’ en ‘wachtgeld’ stuit op meer dan 20.000 hits. Wachtgeld is zo ongeveer identiek aan graaien uit de publieke middelen.

– De gemeente Delfzijl betaalt de huidige raadsperiode 4,7 ton aan wachtgeld! (Hoeveel WW ontvangen de ontslagen werknemers van uw bedrijf?).

– Een opgestapte wethouder van Nieuwegein wordt een jaar later wethouder in Amersfoort en zou ‘om die reden’ zijn wachtgeld moeten terugbetalen. (Zou er nog ooit een werkloze aan het werk gaan, als hij de inmiddels genoten WW en bijstand moet terugbetalen?)

– Een wethouder van Zwolle heeft na twee jaar nog geen nieuwe baan, waarover al weer schande wordt gesproken. (Zijn we weer helemaal terug in de tijd dat werkloosheid een kwestie is van ‘eigen schuld’?)

– Een wethouder van Utrecht weet het wachtgeld te beperken tot twee maanden, en wordt door haar eigen partijleider teruggefloten en ziet uiteindelijk af van 14.000 euro. (Waarom spreken we bij WW over 70 procent van het laatst genoten inkomen en gaat het bij wachtgeld altijd over het cumulatieve bedrag?)

– Om het beeld compleet te maken: Aleid Wolfson ziet op voorhand af van wachtgeld, als hij zijn afscheid als burgemeester van Utrecht bekend maakt. Ja, inderdaad nobel. Maar hij versterkt daarmee helaas het beeld dat wachtgeld er alleen is voor ‘graaiers’ en ‘profiteurs’.

Wachtgeld = graaier. Het is een naar sentiment. Dat blijkt ook uit iets anders: in de sociale media vind je geen enkel onderscheid tussen aan de ene kant ziekenhuisdirecteuren, directeuren van woningcorporaties, Balkenende-normen, excessen en misbruik, en aan de andere kant gewone brave politici die een normale werkloosheidsuitkering krijgen in de vorm van wachtgeld. Ja, het zijn vaak onderbuikgevoelens van mensen die zich op een of andere manier misdeeld voelen. Daarvoor bestaat een woord: populisme.

Kwaliteitsmedia

Dat sentiment beperkt zich niet tot de sociale media, je komt het ook in toenemende mate tegen in kwaliteitskranten en kwaliteitsprogramma’s op tv. Ook zij lijken het zakkenvullers-argument tegenwoordig salonfähig te maken. Elk vermeend misbruik van de wachtgeldregeling krijgt buitensporige aandacht, terwijl over het reilen en zeilen van gemeenteraden nog maar nauwelijks wordt bericht.

Ook in de kwaliteitsmedia lijkt het gebruikmaken van de wachtgeldregeling op zich al vaak verdacht te zijn. Natuurlijk, als de WW wordt versoberd, moet ook het wachtgeld worden versoberd. En het is terecht dat elk geval van misbruik aan de kaak wordt gesteld. Juist om de democratie te versterken. Maar wie alleen maar aandacht heeft voor wachtgeldregelingen, voedt het populistische idee van politici als zakkenvullers.

Vandaar mijn onaangename gevoel. We zien het populisme al tijden woeden in de sociale media, de kwaliteitsmedia doen er inmiddels aan mee en nu komt zelfs het kabinet tegemoet aan dat populistische gevoel, in plaats van zich daartegen af te zetten.

Die kant moeten we niet op. Waarom hebben we niet veel meer oog voor de kwetsbare positie waarin wethouders en raadsleden verkeren? Voor het gescheld via sociale media of voor de reële bedreigingen die aan hun adres worden geuit? Waarom hebben we niet veel meer oog voor de kwaliteit van raadsleden en wethouders? Te meer daar een dalend aanzien van plaatselijke politici onherroepelijk leidt tot een tanende kwaliteit. Waarom spreken we niet meer over de mogelijkheden om hen beter te laten functioneren? Dat zijn de echte thema’s waarover we het zouden moeten hebben.

Daarom is het zo verkeerd om mee te gaan in het idee van graaiers en zakkenvullers. En zou het juist goed zijn om raadsleden eerder te veel dan te weinig te belonen. En om het lidmaatschap van de raad juist met een goede wachtgeldregeling interessanter te maken. Want het echte probleem is niet het teveel aan wachtgeld, maar het gebrek aan kwaliteit van veel raadsleden. Er zijn domweg te weinig mensen die hun tijd nog willen besteden aan het raadswerk. En dan is een afnemende kwaliteit helaas onvermijdelijk.

Natuurlijk, ook ik weet dat het afschaffen van de wachtgeldregeling voor raadsleden vooral een symbolisch gebaar is. Maar het is zo jammer dat het zo bevestigend is. Het bevestigt een populistisch beeld over politici, en het draagt eraan bij dat het aanzien van de gemeenteraden afneemt, terwijl het tegenovergestelde nodig is om meer goede kandidaten te werven.

[verscheen op zaterdag 1 juni 2013 in Trouw]

wachtgeld2 wachtgeld3

 

De discussie kreeg ook een vervolg bij het programma De Lijn op Radio 1. Dat interview is hieronder terug te zien en te horen: