‘Adaptief’ beleid is niet zo nieuw

september 20, 2014 by  
Filed under artikel

Wie, zoals ik, regelmatig vertoeft te midden van medewerkers van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, kijkt niet meer op van het woord ‘adaptief’. Sinds een paar jaar moet alles adaptief en doen we alles adaptief. Ik ben daar blij mee. Niet met die hype, maar wel met dat streven naar adaptief beleid. Wat is adaptief beleid? Er zijn veel definities. Ze komen er allemaal op neer dat je je beleid beter steeds kan aanpassen, naar gelang de ontwikkelingen, dan je voor 30 jaar vast te leggen.

Er zijn twee belangrijke aanleidingen voor het Ministerie van IenM om ‘adaptief’ te worden. Ten eerste het Deltaprogramma, het omvangrijke programma om Nederland beter te beschermen tegen stijging van de zee en van de rivieren. De commissie Veerman had zich gebogen over de gevolgen van de klimaatverandering voor Nederland en had gepleit voor een Deltaprogramma. Nu al moesten harde afspraken worden gemaakt voor de verre toekomst. Gelukkig was Deltacommissaris Wim Kuijken, die leiding moet geven aan het programma, meteen een stuk pragmatischer. Hij wilde zich niet vastpinnen op plannen voor een verre toekomst. Wat hem betreft gingen we gewoon aan het werk en zouden we de komende jaren naar bevind van zaken blijven handelen. Precies wat adaptief beleid inhoudt. Uitgaan van onzekerheden. Beseffen dat de snelheid van de zeespiegelstijging onzeker is. Nooit beslissingen nemen waarvan je later spijt kan krijgen. Beter kleine stapjes en de mogelijkheid om je beleid aan te passen, dan werken aan een grand design. Als je de ontwikkelingen maar goed in de gaten houdt.

Ook bij het mobiliteitsbeleid spreken ze tegenwoordig vaak over adaptief beleid. Al is de situatie daar wel anders. We weten dat de zeespiegelstijging (door de verandering van het klimaat) zal plaatsvinden, alleen weten we niet hoe snel. Bij de automobiliteit gingen we altijd uit van een (oneindige) groei, maar sinds 2005 maakt het aantal autoreizigerskilometers pas op de plaats, terwijl de bevolking sindsdien nog wel duidelijk is gegroeid. Of de groei ooit weer aantrekt is onduidelijk. Ook hier is adaptief beleid wijs beleid: niet meteen uitgaan van schijnzekerheden, maar eerst maar eens rustig afwachten hoe de automobiliteit zich ontwikkelt. Dus niet meteen besluiten dat er nooit meer nieuwe wegen nodig zijn. Maar ook niet blijven doorgaan met het aanleggen van nieuwe wegen. Als de groei van de automobiliteit niet meer terugkomt, kunnen we dat geld beter aan andere dingen besteden. In dat opzicht is het ook wel boeiend dat het Ministerie van IenM spreekt over adaptief beleid, terwijl tot 2028 nog 35 miljard wordt gereserveerd voor de uitbreiding van het wegennet.

Het begrip adaptief beleid maakt een hausse door. Er wordt veel en verstandig over geschreven. Maar is het nieuw? Nee. Ten eerste kennen we het begrip al lang uit de literatuur. Jan Willem van der Pas, Bert van Wee en Jan van der Waard schreven er een mooi artikel over. Ze pleiten niet alleen over adaptief beleid, maar ook over dynamisch adaptief beleid, wellicht om het begrip nog positiever te kleuren. En ze laten zien dat wetenschappers al jaren geleden hebben gepleit voor adaptief beleid. De toekomst is nu eenmaal intrinsiek onzeker en daarom moet je in het beleid altijd rekening houden met onzekerheden. Het beleid moet zich altijd kunnen aanpassen aan gewijzigde omstandigheden.

Ten tweede: deden we vroeger nu fundamenteel iets anders dan adaptief beleid? Sprak Lindblom al niet in de jaren 60 over incrementeel beleid en de praktijk van muddling through? Dat beleidsmakers zich altijd voornemen om zich op de lange termijn te richten, maar dat de praktijk bestaat uit kleine en soms hele kleine stapjes, afhankelijk van de veranderende omstandigheden. Lindblom beweerde zelfs dat dat juist goed was. De toekomst was zo onzeker dat je beter kleine stapjes kan zetten dan ‘synoptisch rationeel’ te plannen voor een verre toekomst.

Zo kennen we al jaren een groot contrast tussen het voornemen van beleidsmakers om minimaal 25 jaar vooruit te kijken en de dagelijks praktijk waarin vooral kleine stapjes werden gezet. Ook in dat opzicht is adaptief beleid niet nieuw. Het is een mooi nieuw woord voor wat altijd incrementeel beleid wordt genoemd.

Het is dus geen nieuw begrip. Het is zeker geen nieuw fenomeen. Toch is één ding echt t nieuw, namelijk dat incrementeel beleid tegenwoordig onder de vlag van adaptief beleid op departementen wordt gepropageerd. Eindelijk wordt erkend dat Lindblom niet alleen een goede beschrijving gaf van de praktijk, maar dat hij ook terecht meende dat je juist met kleine stapjes een onzekere toekomst tegemoet moet treden. Eindelijk nemen we fundamenteel afstand van wat ooit lyrisch planning werd genoemd. Omdat de toekomst gewoon te onzeker is.

Vraagsturing planbureaus en kennisinstellingen

december 24, 2013 by  
Filed under artikel

‘Vraagsturing’. Het woord hoor je vooral als de vraagsturing blijkbaar niet vanzelfsprekend is. Mijn bakker verkoopt de heerlijkste broden die geheel aan mijn wensen tegemoet komen. Met hem heb ik het nooit over ‘vraagsturing’. Wie zijn oor te luister legt op de departementen en vraagt naar de relatie met de planbureaus en de andere kennisinstellingen, struikelt daarentegen over ‘vraagsturing’. Hier wordt blijkbaar niet meteen en volledig in een behoefte voorzien. 

Ik heb veel uitgebreider over dit onderwerp geschreven in mijn ‘Kennis en beleid verbinden’, waarin ik met Karen Ephraim probeer om ministeries en kennisinstellingen dichter bij elkaar te brengen, opdat de één meer aan de ander kan hebben. We kennen allemaal de klachten. Wetenschappers lopen vooral hun eigen interesses achterna en beleidsmakers zijn onvoldoende in staat om hun kennisbehoefte te formuleren en als ze al eens een relevant onderzoek onder ogen krijgen, zijn ze niet in staat om daarmee iets goeds te doen. Het zijn clichés. Het zijn karikaturen, omdat veel onderzoek van planbureaus en andere kennisinstellingen van groot belang is voor het te voeren beleid en ook zo door beleidsmakers wordt gezien. Denk maar aan de betekenis van het CPB voor het te voeren financiële beleid.

Maar, het totaal overziende: het kan wel beter. De kennisagenda van de departementen kan beter aansluiten op de werkprogramma’s van de kennisinstellingen. Het gesprek over de kennisagenda van de departementen kan intensiever met de kennisinstellingen worden gevoerd en de onderzoeksresultaten van de kennisinstellingen kunnen intensiever met de departementen worden besproken. Ik merk dat het streven er wel is, maar dat het resultaat nog achterloopt. Misschien komt dit wel omdat het eindbeeld onvoldoende duidelijk is.

Ik vraag me af of iedereen wel behoefte heeft aan een helder eindbeeld. Ik onderken bij planbureaus en de overige kennisinstellingen die de overheid bijstaan, een zekere terughoudendheid, een zekere angst zelfs, om terecht te komen in een situatie waarin hun hele werkprogramma door de departementen wordt gedicteerd. Dat de kennisagenda van het departement straks geheel samenvalt met het werkprogramma van de kennisinstellingen. Ik begrijp die angst wel een beetje. Wat te denken van ontwikkelingen die nog niet op het netvlies staan van de gemiddelde beleidsmaker en die toch heel relevant zijn of kunnen worden voor het beleid? Wat te denken van ‘nieuwe vragen’ die pas na grondig onderzoek kunnen worden gesteld? Is het niet ook de taak van planbureaus om nieuwe ontwikkelingen, die juist nog niet worden voorzien op departementen, op de beleidsagenda te plaatsen? En is het soms niet beter om te duiden in welke richting de komende jaren de kennisbehoefte zich zal voordoen, in plaats van nu al te verwachten dat alle toekomstige kennisvragen concreet en smart kunnen worden verwoord?

Anderszins mag de zoektocht naar het nog ongekende geen vrijbrief zijn voor de kennisinstellingen om de kennisbehoefte van het departement links te laten liggen. Het beleid kan zoveel beter worden als de kennisinstellingen klaar staan om de beleidsmakers te helpen met al hun vragen. Het beleid kan ook zoveel beter worden als onderzoekers zich voegen bij de beleidsmakers om samen nieuw beleid te ontwikkelen.

Planbureaus en kennisinstellingen hebben enerzijds dus recht op enige ruimte om ook vragen te beantwoorden die nog niet meteen door het departement concreet kunnen worden verwoord. Anderzijds hebben departementen rechten op een bredere ondersteuning door planbureaus en door al die andere mooie kennisinstellingen die in principe de overheid ter beschikking staan.

Als we deze dubbele doelstelling nu eens vertalen in een vraagsturing die aan beide doelstellingen tegemoet komt:

  1. Er zal  een vrije ruimte moeten bestaan voor onderzoek naar ontwikkelingen die op departementen nog niet of onvoldoende worden onderkend. Laten we spreken over 20% van de onderzoekscapaciteit. Meer lijkt niet reëel omdat de maatschappelijke ontwikkelingen nu ook weer niet zo snel gaan, dat er steeds weer nieuwe rapporten over nog niet gekende toekomstige problemen kunnen worden geschreven.
  2. Het zou  goed zijn om – zeg – 30% van de werkprogramma’s van de planbureaus en de kennisinstellingen ‘programmatisch’ in te vullen. Het gaat hier niet om concrete kennisvragen van het departement, maar om het formuleren van thema’s die voor de departementen in de komende jaren heel relevant zullen worden. De kennisinstellingen kunnen zich aldus op nieuwe beleidsonderwerpen en toekomstige kennisvragen van de departementen voorbereiden.
  3. Van de onderzoekscapaciteit van de planbureaus en de kennisinstellingen zou 30% moeten worden ingezet voor het beantwoorden van concrete kennisvragen van de departementen (en voor het meehelpen bij het formuleren van die vragen). 
  4. 20% van de onderzoekscapaciteit zou moeten worden ingezet voor concrete onderzoeksondersteuning bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Het project ‘Kennis aan Tafel’ van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid is daarvan een mooi en geslaagd voorbeeld: onderzoekers van het KiM lopen als volwaardige projectmedewerkers mee bij de start van nieuwe projecten op het departement van IenM. 

Het is maar een gedachte, die verdeling van 20-30-30-20. Om allerlei redenen kan in de concrete situatie (bij elke onderzoeksinstelling) een andere verdeling wenselijk zijn. Maar uitgangspunt blijft een vierdeling: van vrijheid naar volledige integratie in het beleidsproces. En uitgangspunt moet in alle gevallen zijn dat al het onderzoek een functie moet hebben voor het beleid. De planbureaus en de andere kennisinstellingen in de nabijheid van de departementen worden niet voor niets door die departementen gefinancierd.