De paradox van de nationale ruimtelijke ordening (#NOVI)

december 31, 2019 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Ik heb het even nagezocht: het ministerie van Binnenlandse Zaken kent een directoraat-generaal Bestuur, ruimte en wonen en dit DG kent een directie Ruimtelijke ordening. En deze directie heeft een waarnemend directeur. Maar dat laatste terzijde. Eigenlijk is hier sprake van een paradox, van een pijnlijke paradox. Omdat de visie van het kabinet op ‘ruimtelijke ordening’ een werkelijke ordening van de ruimte in de weg staat. 

Bij ruimtelijke ordening gaat het in essentie om het verdelen van ruimte over de verschillende maatschappelijke behoeften. Daar kan je lang over praten, maar de essentie is dat daarbij behoeften (belangen) tegen elkaar worden afgewogen omdat de ruimte (net als geld) eindig is. Er zijn altijd meer wensen dan er vervuld kunnen worden. We kunnen dit belangenconflict op twee manieren oplossen: of een democratisch gelegitimeerde overheid beslist of het recht van de sterkste geldt. Er zijn goede redenen om voor het eerste te kiezen (hoewel de uitkomst vaak een wonderlijk mengsel is van beide). De belangrijkste: ruimte is een collectief goed. Ruimtelijke ordening is geen conflictbeslechting tussen twee partijen, maar raakt ons allen, omdat de ruimte van ons allemaal is.

Vanuit welke discipline ik ook redeneer, ik ontkom er niet aan om de ordening van de ruimte in handen van de overheid te leggen. Dat vergt niet alleen dat de overheid keuzes maakt, maar ook de macht heeft om die keuzes te effectueren. Zo was de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 ook bedoeld. In bestemmingsplannen werden de keuzen van de lokale overheid juridisch bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Zo kregen de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Inderdaad, ruimtelijke ordening vergt: 1 afwegen en keuzes maken, 2 doorzettingsmacht en 3 visie. Als één ontbreekt gaat het al mis. En als 1 en 2 ontbreken, hoef je eigenlijk niet meer aan 3 te beginnen. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de ruimtelijke ordening fundamenteel is ondermijnd. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Sybilla Dekker is verantwoordelijk geweest voor de tweede ondermijning van de ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan. En: centraal hoeft er eigenlijk niks. Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest het recht van de sterkste gelden. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Bij het verdelen van de ruimte, gaat het niet meer om het beslechten van belangenconflicten, maar om ‘samenwerking’. Maar het helpt niet om over ‘goede’ samenwerking te schrijven als het om echte belangenconflicten gaat en de noodzaak van fundamentele keuzen blijft bestaan. Daarmee werd de ruimtelijke ordening voor de derde maal ondermijnd.

Of deze ontwikkelingen onvermijdelijk zijn, laat ik hier onweersproken. Hoe het verder moet, is hier ook niet aan de orde. Voor dit moment trek ik slechts de conclusie dat je drie ingrediënten nodig hebt als je de ruimte wilt ordenen: afwegingen en keuzen, macht om die keuzen te effectueren en visie om tot een juiste afweging te komen. En ik constateer dat de eerste twee momenteel ontbreken. Dan heeft het werken aan een visie weinig zin. Ook als je bewust het woord ruimtelijke ordening vermijd. Want dat laatst is slechts een schijnoplossing. 

Deel dit bericht: