De paradox van de nationale ruimtelijke ordening (#NOVI)

december 31, 2019 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Ik heb het even nagezocht: het ministerie van Binnenlandse Zaken kent een directoraat-generaal Bestuur, ruimte en wonen en dit DG kent een directie Ruimtelijke ordening. En deze directie heeft een waarnemend directeur. Maar dat laatste terzijde. Eigenlijk is hier sprake van een paradox, van een pijnlijke paradox. Omdat de visie van het kabinet op ‘ruimtelijke ordening’ een werkelijke ordening van de ruimte in de weg staat. 

Bij ruimtelijke ordening gaat het in essentie om het verdelen van ruimte over de verschillende maatschappelijke behoeften. Daar kan je lang over praten, maar de essentie is dat daarbij behoeften (belangen) tegen elkaar worden afgewogen omdat de ruimte (net als geld) eindig is. Er zijn altijd meer wensen dan er vervuld kunnen worden. We kunnen dit belangenconflict op twee manieren oplossen: of een democratisch gelegitimeerde overheid beslist of het recht van de sterkste geldt. Er zijn goede redenen om voor het eerste te kiezen (hoewel de uitkomst vaak een wonderlijk mengsel is van beide). De belangrijkste: ruimte is een collectief goed. Ruimtelijke ordening is geen conflictbeslechting tussen twee partijen, maar raakt ons allen, omdat de ruimte van ons allemaal is.

Vanuit welke discipline ik ook redeneer, ik ontkom er niet aan om de ordening van de ruimte in handen van de overheid te leggen. Dat vergt niet alleen dat de overheid keuzes maakt, maar ook de macht heeft om die keuzes te effectueren. Zo was de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 ook bedoeld. In bestemmingsplannen werden de keuzen van de lokale overheid juridisch bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Zo kregen de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Inderdaad, ruimtelijke ordening vergt: 1 afwegen en keuzes maken, 2 doorzettingsmacht en 3 visie. Als één ontbreekt gaat het al mis. En als 1 en 2 ontbreken, hoef je eigenlijk niet meer aan 3 te beginnen. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de ruimtelijke ordening fundamenteel is ondermijnd. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Sybilla Dekker is verantwoordelijk geweest voor de tweede ondermijning van de ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan. En: centraal hoeft er eigenlijk niks. Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest het recht van de sterkste gelden. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Bij het verdelen van de ruimte, gaat het niet meer om het beslechten van belangenconflicten, maar om ‘samenwerking’. Maar het helpt niet om over ‘goede’ samenwerking te schrijven als het om echte belangenconflicten gaat en de noodzaak van fundamentele keuzen blijft bestaan. Daarmee werd de ruimtelijke ordening voor de derde maal ondermijnd.

Of deze ontwikkelingen onvermijdelijk zijn, laat ik hier onweersproken. Hoe het verder moet, is hier ook niet aan de orde. Voor dit moment trek ik slechts de conclusie dat je drie ingrediënten nodig hebt als je de ruimte wilt ordenen: afwegingen en keuzen, macht om die keuzen te effectueren en visie om tot een juiste afweging te komen. En ik constateer dat de eerste twee momenteel ontbreken. Dan heeft het werken aan een visie weinig zin. Ook als je bewust het woord ruimtelijke ordening vermijd. Want dat laatst is slechts een schijnoplossing. 

Deel dit bericht:

Burgerparticipatie vergt een heldere rol van de overheid

mei 2, 2016 by  
Filed under artikel

De overheid is bezig met een nieuwe Omgevingswet voor onze fysieke leefomgeving. Het SCP schreef daarover een mooi essay: Niet buiten de burger rekenen. Haarfijn wordt uitgelegd hoe vaag de teksten van de nieuwe Omgevingswet over burgerparticipatie zijn en dat de echte keuzes worden omzeild. Maar ook de conclusies van het SCP blijven te vaag. Omdat de kern van het probleem wordt omzeild: burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als we weten waarvoor we de overheid nodig hebben. Het SCP verpakt die noodzakelijke boodschap in aanbevelingen als: zorg ervoor dat procedures helder zijn voor burgers, zorg ervoor dat initiatiefnemers de burgers goed informeren, zorg ervoor dat burgers het gehele proces gehoord zijn. Enzovoorts. Maar dat is niet de kern.

Wat is in godsnaam burgerparticipatie? [Ja , ik laat de term ‘overheidsparticipatie’ onbesproken zolang we het nog niet eens zijn over wat ‘burgerparticipatie’ is.] Het is in ieder geval een geliefde term, net zoals burgers erg geliefd zijn bij de overheid. Ik heb wel eens het gevoel dat de overheid meer van ons houdt, naarmate wij minder van de overheid houden. Of misschien moet ik zeggen: naarmate de overheidsdienaren het idee hebben dat wij minder van hen houden. In ieder geval moet de burger participeren, de burger moet meedoen. Meedoen met het ontwikkelen van beleid, meedoen met de overheid. Maar juist in dat woord ‘meedoen’ zit de pijn. Want als burgers zich met varkenskoppen verzetten tegen nieuwe asielzoekerscentra, heb ik nog nooit een overheidsdienaar lovend over de participatie van de burgers horen spreken. Ook het verzet tegen windmolens of tegen de ondergrondse opslag van CO2 worden niet als ‘meedoen’ gezien. De overheid wilde immers wat anders.

In het licht van deze ‘nuancering’ is het goed om je bij burgerparticipatie die ene grote vraag te stellen: is de participatie van burgers een middel of is het een doel?

  1. Bevorderen we burgerparticipatie om het het draagvlak voor het beleid van de overheid te vergroten, of (breder) het vertrouwen van de burger te winnen (middel).
  2. Bevorderen we burgerparticipatie om de plannen van de overheid beter te maken (middel)
  3. Of bevorderen we burgerparticipatie omdat het doel moet zijn burgers zelf te laten beslissen?

In de Omgevingswet lijkt de overheid vooral het laatste te suggereren, terwijl vooral het eerste wordt bedoeld. Dat is boeiend omdat in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (die met vele andere wetten opgaat in de nieuwe Omgevingswet) over de rol van de burger nu juist geen onduidelijkheid bestond. De wet bood de burger vooral de mogelijkheid om bezwaar te maken of in beroep te gaan. In beide gevallen was volstrekt duidelijk wie uiteindelijk zou beslissen. Bij het bezwaar was dat het bevoegd gezag (de gemeenteraad, de Provinciale Staten of de Tweede Kamer). Bij beroep was dat een ‘rechtsprekende’ instantie als de Raad van State, die geen eigenstandig politiek oordeel velde, maar vooral oordeelt of alle procedures juist zijn verlopen dan wel of het er geen andere regels of wetten zijn op basis waarvan de burger in het gelijk moet worden gesteld. De Crisis- en herstelwet (die ook in de Omgevingswet wordt opgenomen) beperkte de rechten van de burgers op bezwaar en beroep. Met goede redenen, maar je hebt wel wat boter op je hoofd als je de Omgevingswet helemaal in het teken plaatst van burgerparticipatie, terwijl de rechten van de burgers op bezwaar en beroep aanzienlijk worden ingeperkt.

Laten we ervan uitgaan dat het kabinet de burgerparticipatie een warm hart toedraagt. Laten we er ook vanuit gaan dat het kabinet de burgerparticipatie als middel en als doel ziet. Dan doemen de volgende  vragen op:

Burgerparticipatie als een middel om draagvlak en vertrouwen te verwerven (1): hoe voorkom je dat je het tegendeel bereikt, omdat burgers nu juist de indruk hadden gekregen dat ze mochten meepraten? Het SCP wijst hier op het belang van communicatie: vertellen wat de bedoeling is en vertellen wat de regels zijn. Zeer terecht. Maar niet genoeg: de overheid moet gewoon eerlijk zeggen dat alleen zij gelegitimeerd is om de politieke keuzes te maken en dat ze daarbij graag zoveel mogelijk steun van de burger heeft.

Nee, dat is niet mijn idee van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan bijdragen aan betere oplossingen. De samenleving heeft meer ideeën dan ze ooit op een departement of een gemeentehuis kunnen verzamelen. Maar als je burgerparticipatie vooral ziet als een middel om je eigen beleid beter te maken (2), zal je wel moeten aangeven wat beter is. Want uiteindelijk bepaalt de overheid of een voorstel van burgers wel of niet wordt overgenomen. Het SCP spreekt hier over de spanning tussen participatie en representatie. En dan zegt het SCP nog iets moois: voelen burgers zich gehoord? Maar hoe dat laatste dan moet, laat het SCP in het midden. Natuurlijk burgers voelen zich gehoord, als hun voorstel wordt overgenomen. Maar het gaat erom burgers hetzelfde gevoel te geven als hun voorstel niet wordt overgenomen. Daarvoor is nodig dat de politiek overtuigend communiceert waarom het eigen standpunt  politiek gezien beter is. De politiek moet dus het gesprek durven aan te gaan met de burger als diens voorstel wordt afgewezen. En de politiek moet die afwijzing beargumenteren vanuit het eigen politieke programma. Ja, dat is iets anders dan populisme.

Als je burgerparticipatie als doel ziet om burgers zeggenschap te geven over hun eigen fysieke leefomgeving (3), zal je als overheid ook nadrukkelijk de grenzen van die zeggenschap moeten aangeven. De zeggenschap van de een mag niet ten koste gaan van de zeggenschap van de ander. Maar nog belangrijker: er zijn gezamenlijke, publieke belangen die gewichtiger zijn dan het belang van de individuele burger. Het tegengaan van klimaatverandering bijvoorbeeld of een samenleving waarin gelijke kansen worden nagestreefd. Dus juist het geven van het recht aan burgers om zelf te beslissen, vraagt dat we scherp aangeven waarvoor wel een  overheid nodig hebben. Bij burgerparticipatie flikker je niet de hele boel over de schutting, maar geef je  scherp aan tot waar die zelfbeschikking gaat.

Ik vrees dat de Omgevingswet op dit laatste punt het meest tekort schiet. De wet en de Memorie van Toelichting komen niet verder dan het geijkte gepraat over een veilige en gezonde leefomgeving, over het tegemoet komen aan ‘maatschappelijke behoeften’ (sic), over het scheppen van ruimte voor ontwikkeling en het tegelijkertijd waarborgen van kwaliteit. Let ook op de motivatie voor deze nieuwe wet: “De balans (van de huidige wetgeving, wd) ligt te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling”. Begrijpt u het nog?

Al met al: om burgerparticipatie te laten slagen zou het goed zijn als we eerst met zijn allen aangeven waarvoor we die overheid nodig hebben. Anders is de mislukking al op voorhand ingebakken.

Deel dit bericht: