Wat is een planbureau

september 4, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Inleiding

“Ik zal geen akkoord presenteren waarvan de 49% CO2-reductie niet wordt gegarandeerd door de planbureaus.” Aldus Ed Nijpels, voorzitter van de Klimaattafels. Het is een willekeurig krantenbericht (uit de Volkskrant van 11 juli 2018). Tegelijkertijd is het een heel kenmerkend bericht voor de Nederlandse politieke cultuur. En niet alleen omdat de  klimaattafels het ultieme voorbeeld zijn van het Nederlandse ‘polderen’. Ook omdat de uitkomst van polderoverleg blijkbaar pas kan worden geaccepteerd als de planbureaus hun goedkeuring hebben gegeven. 

Inderdaad zijn planbureaus een typisch Nederlands fenomeen. Er zijn veel regeringen in die wereld die zich door kennisinstellingen laten bijstaan, maar nergens bestaan kennisinstellingen met de institutionele positie van de Nederlandse planbureaus. Daarom hoort in een handboek over de Instituten van de staat een hoofdstuk te staan over planbureaus.

Er is overigens tot op heden weinig over de planbureaus geschreven. Literatuurstudie naar dit onderwerp levert weinig op. Het hart van dit hoofdstuk is dan ook gebaseerd op interviews met de drie directeuren van de planbureaus die Nederland momenteel rijk is: het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Maar ik begin met een formele schets van de positie van de planbureaus. 

Formele positie

De planbureaus werken primair voor het kabinet en voor het parlement. Ze leveren kennis voor een betere onderbouwing van het beleid van het gehele kabinet en voor alle partijen binnen het parlement. Niettemin zijn ze organisatorisch ondergebracht bij één departement. Het CPB is onderdeel van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het SCP is onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het PBL is onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). 

Dat wordt aan beide zijden overigens wel verschillend gewaardeerd. De directeuren van de planbureaus stralen vooral uit dat ze nu eenmaal ‘ergens moeten worden opgehangen’. Natuurlijk vinden ze de keuze van het moeder-departement niet onlogisch. Maar het blijft voor hen toch vooral een organisatorische kwestie. Belangrijk is dat het planbureau voor alle ministers werkt. Op de moeder-departementen kijkt men daar vaak toch een tikje anders tegen aan. Daar wordt het planbureau dat zo schijnbaar ‘toevallig’ bij hen is ondergebracht, toch wel als het eigen planbureau gezien. Daarvoor heeft men ook wel een aantal goede redenen. Het planbureau staat op de begroting van het moeder-departement. Bezuinigen worden door de eigen minister opgelegd (en met hem of haar uitonderhandeld). De directeur van het planbureau wordt door de ‘eigen’ minister benoemd, zij het in overleg met de andere leden van het kabinet. [Formeel vanzelfsprekend door de Minister van BZK en de eigen minister, aangezien het een ABD-benoeming betreft.] En de directeur van het planbureau voert zijn functioneringsgesprek met de secretaris-generaal van het moeder-departement.  

Hoe het ook zij, formeel is een planbureau een gewoon onderdeel van een departement. Je kan je afvragen of dat een gelukkige keuze is. Formeel gezien betekent dat immers dat de minister ter verantwoording kan worden geroepen voor elk rapport van een planbureau, zelfs voor elke analyse. Want al die onderzoekers maken de jure gewoon deel uit van zijn departement. Maar als die ministeriële verantwoordelijkheid ten volle voor planbureaus zou gelden, zou de minister ook de bevoegdheid moeten hebben om in te grijpen bij de planbureaus, in rapporten en zelfs in analyses. Daarmee zouden de rapporten van planbureaus veel aan waarde inboeten. De waarde van de planbureaus schuilt immers in hun onafhankelijkheid. Het zou niet goed zijn als Erik Wiebes de planbureaus onder druk zou kunnen zetten om de klimaatakkoorden goedgekeurd te krijgen. Het zou ook niet goed zijn als het Ministerie van Financiën bij het CPB de pen zou vasthouden als de ramingen worden opgeschreven, hoe aantrekkelijk dat ook zou zijn. Maar dan hebben planbureaus geen meerwaarde. Planbureaus hebben juist meerwaarde omdat ze niet de cijfers (en verkenningen, en monitors etc.) leveren die het beleid van de minister rechtvaardigen, maar cijfers leveren waarop het beleid van de minister moet worden gestoeld. 

In dit verband was het wellicht logischer geweest als de wetgever ervoor had gekozen om de planbureaus de status van zelfstandig bestuursorgaan (zbo) te geven. Dan waren de planbureaus geen onderdeel van een departement geweest. Dan hadden planbureaus hun eigen begroting gehad. En dan was de ministeriële verantwoordelijkheid voor de planbureau ook veel beperkter geweest. Eenvoudig gezegd: in dat geval was het kabinet alleen verantwoordelijk geweest voor het instellen van planbureaus en niet voor hun producten. En hadden de planbureaus de vrijheid gehad om in volle autonomie hun werk te verrichten.

Toch is daarvoor nooit gekozen. Ten eerste, en dit enigszins terzijde, vanwege de simpele reden dat het onderscheid tussen een zelfstandig bestuursorgaan en een normaal onderdeel van het departement in de praktijk minder groot is dan het juridisch kader suggereert. Als een minister bij een zbo wil ingrijpen, dan grijpt de minister in bij een zbo. Met of zonder formele bevoegdheid. 

Er is, ten tweede, een veel belangrijkere reden om de planbureaus niet de status van zbo te geven. Een zbo roep je vooral in het leven om het beleid uit te voeren, of om (onafhankelijk) toezicht te organiseren. Maar die afstandelijkheid kenmerkt planbureaus niet. Zij leveren het materiaal aan waarop het beleid moet worden vastgesteld. Zij zorgen voor de onderbouwing van het beleid. Daarmee hebben zij per definitie een veel intensievere relatie met een departement. En het zou toch vreemd zijn als planbureaus de vrijheid zouden hebben om hun onderzoek niet aan te sluiten bij de beleidsontwikkelingen binnen de departementen. Als hun onderzoek geen antwoord zou geven op de kennisvragen die de departementen hebben. Natuurlijk moet de minister dus iets te zeggen hebben over de onderzoeksvragen die binnen de planbureaus worden beantwoord. 

Bovendien hebben de planbureaus in de praktijk vaak een bepalende invloed op het beleidsproces, zoals al bleek uit het citaat waarmee dit hoofdstuk begint. Het gaat ook wel ver als organen die polderakkoorden moeten ‘goedkeuren’ of die de kaders schetsen voor de begroting, in een democratische rechtsstaat niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Hoe is hun verantwoording dan wel geregeld? 

Ten derde: er is nog een ‘plattere’ reden. Haagse besluiten worden altijd genomen binnen een politieke context, binnen de context van macht. En planbureaus kunnen alleen geheel buiten de macht van de minister worden gebracht, door een besluit van diezelfde minister. Zijn eigen departement zal zo’n besluit moeten voorbereiden. Met dat besluit zou het departement zijn eigen macht moeten ondergraven. Het is wellicht die angst voor (strikt juridisch gezien) onafhankelijke planbureaus, die ervoor heeft gezorgd dat nooit voor de figuur van een zbo is gekozen. En Den Haag is toch al niet zo snel. 

Daarmee zijn de bezwaren tegen die formele positie van planbureaus binnen departementen nog niet ondervangen. Beide partijen hebben behoefte om de autonomie van de planbureaus te bewaken. De planbureaus willen zelf in staat zijn om zonder interventies vanuit de departementen hun onderzoek naar eer en geweten af te ronden. En de minister heeft twee goede redenen om niet verantwoordelijk te worden gehouden voor de uitkomsten van het onderzoek van de planbureaus. Ten eerste: als het onderzoek hem niet uitkomt, wil hij er ook niet op worden aangesproken. Ten tweede: als het onderzoek juist wel een belangrijke onderlegger is van het beleid, is de minister er politiek bij gebaat dat elke schijn van inmenging vanuit het departement wordt vermeden. 

Er is dus een spanning tussen de wens om grip te houden op planbureaus en de wens om planbureaus hun werk zonder directe inmenging van buiten te laten doen. Die spanning heeft men opgelost door planbureaus wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en tegelijkertijd de autonomie van de planbureau (bij het doen van onderzoek) te waarborgen. Die waarborg ligt sinds 2012 in de Aanwijzingen voor de planbureaus (Staatscourant 2012 nr. 3200, 21 februari 2012). 

Aanwijzingen voor de Planbureaus

Die Aanwijzigingen geven de genoemde spanning goed weer. Een planbureau is volgens de Aanwijzingen enerzijds een gewoon onderdeel van een ministerie dat is opgenomen in het organisatiebesluit van dat ministerie. Maar anderzijds beperken de Aanwijzigingen ook weer de bevoegdheden van de minister:  “aangezien planbureaus onder het gezagsbereik van een minister vallen […] kan de minister overigens ook, voor zover deze aanwijzingen het niet uitsluiten, alle aanwijzingen geven die hij dienstig acht” (pag. 2). De minister mag bij planbureaus dus niet alles wat hij in de rest van zijn departement wel mag. 

Die inperkingen zijn vooral bedoeld om de onafhankelijkheid van de planbureaus te waarborgen als het gaat om het doen van onderzoek en het formuleren van de conclusies. “Een minister of staatssecretaris geeft het planbureau geen aanwijzingen over de door het planbureau te hanteren onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages van het planbureau.” (pag. 3)

Daarnaast voorziet de minister, na overleg met de directeur van het planbureau, in een onafhankelijke commissie die toeziet op de wetenschappelijke kwaliteit, de maatschappelijke relevantie en de onafhankelijkheid van het planbureau. Bij het CPB heet deze commissie al jaren de Centrale Plancommissie. Bij het PBL spreekt men van ‘Begeleidingscollege’. En bij het SCP hanteert men het gewonere ‘Begeleidingscommissie’. Deze commissies hebben ook de zorg voor de periodieke visitaties. 

De Aanwijzingen bepalen ook dat de planbureaus, beter gezegd: hun directeuren zelf het werkprogramma vaststellen. Wat gaat er het komend jaar worden onderzocht? Welke thema’s, welke projecten? Maar de directeur stelt het werkprogramma niet zo maar vast. Hij of zij doet dit ‘gehoord het gevoelen van de ministerraad’. Er vindt dus afstemming plaats met de ministeries. Bovendien moet het werkprogramma worden afgestemd met de genoemde begeleidingscommissie. En ten slotte heeft de eigen minister nog een speciale bevoegdheid: “De eerst verantwoordelijke minister kan, voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren werkzaamheden de directeur van het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt” (pag. 4). Het is een verrukkelijke zin, waarover lang zal zijn vergaderd. In feite is hier sprake van een aantasting van de onafhankelijkheid van het planbureau, maar de behoefte bestond blijkbaar niet om dit onomwonden op te schrijven. Overigens hebben de huidige directeuren van de planbureaus nog nimmer meegemaakt dat de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.

Toch is het niet vreemd dat de minister een dergelijke bevoegdheid heeft gekregen. Het gaat bij een planbureau immers niet alleen om onafhankelijkheid, maar ook om relevantie. Een planbureau moet immers onderzoek doen dat bruikbaar is voor het beleid. Anders heeft de overheid er weinig aan. Op dit dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie kom ik later, vanzelfsprekend, nog uitgebreid terug. 

De planbureaus ontvangen buiten het werkprogramma ook nog vaak verzoeken voor het doen van een bepaald onderzoek. Die verzoeken kunnen komen van een andere minister (niet de ‘eigen’ minister). Die verzoeken kunnen ook komen van de De Staten-Generaal. Maar ook van allerlei maatschappelijke partijen als vakbonden, werkgeversorganisaties, politieke partijen en Europese instellingen. Op dit punt woorden de Aanwijzingen nogal gedetailleerd. Blijkbaar ziet het kabinet er niet naar uit dat te veel maatschappelijke partijen verzoeken indienen. 

Die voorzichtigheid geldt zeker ook voor de contacten tussen de Kamer en de planbureaus. Zoals bekend mogen rijksambtenaren niet zonder toestemming van hun eigen minister contact hebben met Kamerleden. In het Haagse geldt dit als de ‘oekaze-Kok’, naar minister-president Wim Kok, die de veelvuldige contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, buiten de eigen minister om, wilde indammen. De Aanwijzingen melden dat die oekaze-Kok onverminderd geldt voor de ambtenaren die werken bij een planbureau, dus ook voor de directeuren van de planbureaus. 

Ten slotte geven de Aanwijzingen aan dat de planbureaus de resultaten van hun onderzoek in principe zo snel mogelijk zelf openbaar maken. Maar altijd wordt tegelijkertijd de eerst-verantwoordelijke minister op de hoogte gesteld van de uitkomsten van het onderzoek. Vertrouwelijk onderzoek, onderzoek dat niet uit het werkprogramma voortvloeit, is vanzelfsprekend uitgezonderd van deze regel. 

De Aanwijzingen mogen in eerste instantie bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van de planbureaus binnen de kader van de ministeriële verantwoordelijkheid te borgen. Bij lezing valt vooral op hoe die onafhankelijkheid weer wordt ingeperkt, alleen al door alle regels waaraan de planbureaus moeten voldoen. Zo gelden er allerlei criteria waaraan externe verzoeken moeten voldoen om te worden gehonoreerd. En als ze daaraan voldoen is altijd afstemming met de eigen minister nodig over de honoreren van het verzoek, met het formeel juiste argument dat de minister formeel verantwoordelijk is voor de capaciteit en dus ook voor het inzetten van de capaciteit. In de praktijk gaat het hier overigens om een formaliteit. 

Wat is een planbureau

Het aardige van de Aanwijzingen is dat nergens wordt gedefinieerd wat een planbureau is. Nee, er zijn drie planbureaus en dat zijn het CPB, het PBL en het SCP. Maar wat is een planbureau? En waarom heten die planbureaus eigenlijk planbureau. 

De naam ‘planbureau’ is historisch goed verklaarbaar. Al voor de Tweede Wereldoorlog ontstond het idee dat de economie planmatiger moest worden geleid. Het denken van de econoom Keynes begon het beleid steeds meer te bepalen. En zeker bij de wederopbouw na de oorlog werd dat denken leidend voor het beleid. Daarnaast was de tijd van de ideologieën wel even voorbij. Het beleid moest niet door politieke strapatsen worden verstoord. Het ging om het doen van de goede dingen. En wetenschappers konden daarbij zeer behulpzaam zijn. Een goede analyse moest voortaan leidend zijn voor het economisch beleid. Dit plandenken én dit technocratische denken stonden aan de wieg van het CPB. Aanvankelijk was het nadrukkelijk de bedoeling dat het CPB in een Centraal Economisch Plan het sociaal-economisch beleid voor de komende jaren moest vastleggen. Niet het kabinet, niet de Kamer, nee het CPB! Op grond van de beste wetenschappelijke inzichten en niet besmeurd door allerlei politieke belangen en politieke korte-termijndenken. De belangrijke econoom Jan Tinbergen moest het bureau dat het Centraal Economisch Plan zou maken, gaan leiden. En zo ontstond het Centraal Planbureau. 

Het Centraal Planbureau heeft uiteindelijk nooit een plan voor de economie vastgesteld. Vanaf het begin van het CPB in 1947 was de politiek ervan overtuigd dat de uiteindelijke beslissingen altijd in de Kamer en in het kabinet zouden moeten worden genomen. Ambtenaren horen geen politieke beslissingen te nemen. En zo werd het Centraal Economisch Plan een belangrijke onderlegger voor het beleid. Tot op de dag van vandaag is die naam gehandhaafd. Net zoals de naam van de Centrale Plancommissie. En de naam ‘planbureau’. 

Het probleem met die naam is, dat er door planbureaus nooit plannen worden gemaakt. Planbureaus zijn er voor verkenningen, voor ramingen, voor het monitoren van ontwikkelingen. Maar niet voor het maken van plannen. En toch worden planbureaus door buitenstaanders daarop vaak aangesproken. Vooral in kritische zin: “U bent toch verantwoordelijk voor de plannen van de overheid!” Het is duidelijk dat dat met name gold voor het Ruimtelijk Planbureau waarvan ik tussen 2002 en 2008 directeur was. Maar de planbureaus maken geen plannen, en zijn er al helemaal niet verantwoordelijk voor. 

Het gevolg is dat planbureaus (op hun website) bijna lijken te ontkennen dat ze een planbureau zijn. Het CPB schrijft op zijn website: “Het CPB is een onderzoeksinstituut dat sinds 1945 economische beleidsanalyses maakt.” Meteen daarop volgt dat het CPB niet aan “planning” doet. “In die zin zou ‘Bureau voor Economische Beleidsanalyse’ een passender benaming zijn.” Het SCP vertelt op zijn website alleen maar wat ze doen en schenkt geen aandacht aan de naam ‘planbureau’. En het PBL schrijft: “Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte.” En alle drie wijzen ze op hun onafhankelijkheid.

De planbureaus hebben blijkbaar zo’n moeite met die oude naam, met die suggestie van planning, dat ze zichzelf op hun website tekort lijken te doen. We zien dat met name bij het CPB. [Het CPB beseft dit blijkbaar zelf ook wel, want in het [interne] position paper wordt gezegd dat het CPB “hét onderzoeksinstituut wil zijn voor beleidsrelevante economische analyses en als zodanig internationaal toonaangevend.” ] Er zijn veel onderzoeksinstituten en de overheid heeft nog veel andere kennisinstellingen, maar slechts drie van die kennisinstellingen dragen de titel van planbureau. 

Aan die titel van planbureau zijn een viertal kenmerken, lees: voordelen, verbonden:

  • planbureaus zijn de enige onderzoeksinstituten van de overheid die hun eigen werkprogramma vaststellen;
  • planbureaus nemen institutionele posities in het Haagse beleidsproces in (er is geen begroting zonder Centraal Economisch Plan (CEP), infrastructurele projecten kunnen niet zonder een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (mkba) van de planbureaus of zonder een door de planbureaus geaccordeerde mkba, de directeuren van de planbureaus zitten in ambtelijke voorportalen en in de onderraden van de ministerraad, de directeuren van de planbureaus zijn qualitate qua adviserend lid van de WRR, de directeuren van de planbureaus doen in verschillende hoedanigheden mee aan de vergaderingen van de SER, om enkele voorbeelden te noemen);
  • in die hoedanigheid hebben planbureaus een monopoliepositie. Natuurlijk kent de overheid veel andere kennisinstituten en zet de overheid ook veel onderzoeksvragen bij andere instituten uit. Maar op economisch terrein is er geen ander planbureau als het CPB, op sociaal-cultureel terrein geen ander als het SCP en op het terrein van de leefomgeving geen ander als het PBL;
  • deze drie kenmerken hebben ertoe geleid dat de planbureaus ook maatschappelijk een speciale positie innemen. Elk rapport van een planbureau draagt meteen het gezag van een planbureau. Kranten schrijven vaak over onderzoek, maar geven duidelijk meer aandacht aan rapporten van planbureaus; om de simpele reden dat die rapporten binnen de overheid meer gewicht hebben. 

Maar aan de andere kant is die ‘zelfonderschatting’, die onnodige bescheidenheid, ook wel vooral iets van de websites. Want als er een rapport wordt geschreven over de kennisinstellingen van de overheid staan de planbureaus erop dat het rapport gaat over ‘de kennisinstellingen van de overheid en de planbureaus’. En als de directeur van het WODC (het kennisinstituut van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) vraagt of hij lid mag worden van het ODP (het overleg directeuren planbureaus), zoals ooit gebeurde, wordt hij zonder enige discussie geweigerd. De directeur van het CBS heeft ook jaren geleden gevraagd of hij lid mocht worden van dit overleg en pas sinds kort wordt hij eenmaal per jaar uitgenodigd (omdat gezamenlijk onderzoek wordt gedaan naar de ‘brede welvaart’ van Nederland). Blijkbaar zijn de directeuren van de planbureaus zich toch wel terdege bewust van hun bijzondere positie. En dat is niet ten onrechte. 

Wat doen de planbureaus 

Planbureaus doen onderzoek. Ze zijn kennisproducent. Daarbij zijn ze ook kennismakelaar, omdat de ze wetenschappelijke kennis uit de academische wereld gebruiken en doorvertalen naar de Haagse beleidswereld. Dat onderzoek mondt uit in rapporten. Oppervlakkig gezien zou je daarmee kunnen zeggen dat de output van planbureaus bestaat uit rapporten. 

Maar je kan ook zeggen dat planbureaus belangrijke pionnen zijn in het Haagse beleidsspel. Niet alleen wordt veel beleid onderbouwd met kennis uit de planbureaus, de medewerkers van de planbureaus acteren ook zelf prominent in het Haagse beleidsspel. De directeuren van de planbureaus zijn lid van de onderraden van de ministerraad op hun domein en lid van de ambtelijke voorportalen van deze onderraden. Ze zijn ook (adviserend) lid van de SER, de Sociaal-Economische Raad. De directeur van het CPB is lid van de CEC, een commissie van topambtenaren die over het financieel-economisch beleid voor de komende jaren adviseert. 

Dat zijn een aantal formele posities. Misschien nog wel belangrijker is de informele rol die de directeuren en de medewerkers van de planbureaus in Den Haag spelen. Ze worden vaak geraadpleegd door ministers en hun departementen. Ook bij de kabinetsformatie wordt hen geregeld om advies gevraagd. Daarnaast bestaat een iets minder intensieve maar wel gedegen band met de Tweede Kamer. Planbureau-directeuren gaan regelmatig op bezoek bij kamercommissies en bij fractievoorzitters en fracties. 

Het is opvallend dat de websites van de planbureaus nauwelijks melding maken van die bijzondere positie in het Haagse beleidsspel. Planbureaus lijken de indruk te willen wekken dat ze vooral rapporten produceren, onderzoek doen. Ik vat in het onderstaande kort samen wat er zoal op de website van de planbureaus staat over hun output.

Het CPB, dat dateert uit 1946, zegt (op zijn website) dat het vooral bekend is door zijn ramingen, schattingen over de ontwikkeling van de Nederlandse en de mondiale economie. Het CPB publiceert jaarlijks vier ramingen. De belangrijkste twee zijn het Centraal Economisch Plan (CEP) dat in het voorjaar verschijnt (en de onderlegger is van de Voorjaarsnota van het kabinet) en de Macro Economische Verkenning (MEV), die elk jaar op Prinsjesdag wordt gepubliceerd. Bij wet is bepaald dat de MEV de officiële grondslag is van de Rijksbegroting. Er is dus geen Rijksbegroting zonder een MEV. Ramingen zijn, waarschuwt het CPB, geen harde voorspellingen, het zijn op het moment van publicatie de best beschikbare inzichten. 

Daarnaast analyseert het CPB beleidsvoorstellen en onderzoekt het de effecten van beleid. (Zie ook de reeks Kansrijk beleid die het CPB met de twee andere planbureaus uitbrengt.) Al decennia zet het CPB (soms samen met het PBL) de kosten en baten van infrastructurele projecten tegen elkaar af, waarbij het niet alleen om directe kosten en baten gaat, maar ook om de maatschappelijke kosten (geluidsoverlast, verlies van natuur, etc) en de maatschappelijke baten (betere bereikbaarheid van banen en voorzieningen, etc.). Ook bij deze maatschappelijke kosten- en batenanalyses (mkba’s) is de positie van het CPB wettelijk verankerd. Geen infrastructurele projecten zonder een mkba van het CPB en/of PBL  (of een second opinion van het CPB en/of PBL indien de mkba is uitbesteed aan een ander bureau). 

Daarnaast doet het CPB onderzoek op een groot aantal terreinen. 

Ten slotte heeft het CPB een belangrijke rol bij verkiezingen en formatie. Daartoe wordt de middellangetermijnverkenning opgesteld voor de komende vier jaar. Daarnaast rekent het CPB op verzoek van de politieke partijen sinds 1986 de verkiezingsprogramma’s door, onder de titel Keuzes in kaart (de laatste jaren samen met het PBL). Daarmee draagt het CPB in eigen woorden bij aan de transparantie van het verkiezingsproces. 

Op verzoek van de Tweede Kamer rapporteert het CPB  jaarlijks over de financiele risico’s naar aanleiding van de financiële crisis van 2008. 

Het SCP, dat in 1973 is opgericht, doet onderzoek naar de kwaliteit van leven in Nederland en naar hoe Nederlanders hun leefsituatie ervaren. De onderzoeksprogrammering beweegt mee op maatschappelijke trends en beleidsmatige uitdagingen. In het Werkprogramma 2018 worden de volgende acht thema’s benoemd: 

  • inkomen en bestaanszekerheid (sociale zekerheid, pensioenen, armoede)
  • dynamiek op de arbeidsmarkt (inclusieve arbeidsmarkt, duurzame inzetbaarheid, waarde van betaalde en onbetaalde arbeid)
  • opgroeien en leren (jeugd, gezin, opvang, gelijke kansen en toegankelijkheid van onderwijs)
  • zorg en ondersteuning (formeel en informele zorg, wijzigingen in zorgarrangementen en zorggebruik)
  • gezondheid en welzijn (welbevinden, eenzaamheid, leefstijlen, decentralisaties in sociale domein)
  • maatschappelijke participatie (sociale netwerken, sociale scheidslijnen, in- en uitsluiting van migrantengroepen, activiteiten in vrije tijd)
  • waarden en zingeving (publieke opinie, sociale integratie, religie, identiteit, opvattingen ten aanzien van democratie en zeggenschap). 
  • duurzame samenleving (ecologische en maatschappelijke duurzaamheid). 

Over al deze onderwerpen verschijnt jaarlijks een stroom aan publicaties. Daarnaast zijn er twee SCP-brede publicaties. Ten eerste verschijnt jaarlijks De sociale staat van Nederland, met daarin aan de hand van allerlei indicatoren een schets van de stad van Nederland. Publicatie geschiedt (vanaf 2018) in aanloop van Prinsjesdag. 

Daarnaast verschijnt al sedert het begin van het SCP in 1972 het Sociaal en Cultureel Rapport. Daarin wordt altijd gekozen voor een bepaald thema of een bepaald perspectief. Het rapport van 2019 gaat over identiteit, vanuit het perspectief van (groepen) burgers. 

Tijdens de kabinetsformatie bracht het SCP altijd een Memorandum uit. Hierin stonden de trendmatige ontwikkelingen in de publieke dienstverlening en de gevolgen daarvan voor de publieke uitgaven in de komende kabinetsperiode. Voor de laatste formatie kwam het SCP met een tekst over de (naar zijn mening) meest urgente maatschappelijke kwesties en een overzicht van de standpunten van de politieke partijen over deze kwesties. 

Het PBL doet onderzoek op het brede terrein van de leefomgeving. Het PBL is in 2008 ontstaat uit een fusie tussen het Milieu- en Natuurplanbureau en het Ruimtelijk Planbureau. Beide planbureaus hadden nog geen lange historie. Daarmee is het PBL duidelijk het jongste planbureau. Ook het PBL kent het onderscheid tussen structurele producten, producten die jaarlijks of tweejaarlijks verschijnen, en thematisch onderzoek. 

Structurele, deels wettelijk vastgelegde projecten zijn bijvoorbeeld:

  • De tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving. In de Balans komt de voortgang op een negental beleidsdossiers aan bod, als energie en klimaat, circulaire economie, landbouw en voedsel, natuur, mobiliteit en woningmarkt. Met steeds twee centrale vragen: hoe staat het met de leefomgeving en hoe staat het met het leefomgevingsbeleid? 
  • Monitor Infrastructuur en Ruimte: tweejaarlijkse monitor naar de resultaten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van de regering. 
  • Ruimtelijke Verkenningen, tweejaarlijks rondom een breed ruimtelijk thema.
  • Natuurverkenningen, periodiek (ongeveer eens in de vier jaar).
  • Nationale Energieverkenning, die eerder samen met het ECN werd uitgebracht, maar na fusie van die betreffende afdeling van het ECN met het PBL, alleen door het PBL. De verkenning is de feitelijke kennisbasis voor het beleid en het maatschappelijk debat over de energietransitie. 
  • Compendium voor de Leefomgeving: de digitale gegevensbasis van wetenschappelijk onderbouwde feiten en cijfers op het gebied van natuur, milieu en ruimte.
  • Regionale bevolkings- en huishoudensprognoses, tweejaarlijks, samen met het CBS. 
  • Daarnaast werkt het PBL structureel aan de Brede Verkenning Welvaart (samen met CPB, SCP, RIVM en Wageningen UR). En aan maatschappelijke kosten- en batenanalyses (met CPB). 

De vele onderzoeksprojecten die geen repeterend karakter hebben vallen sinds 2017 binnen vier strategische onderzoeksthema’s:

  • Klimaatverandering en energietransitie.
  • Voedsel, landbouw en natuur in transformatie
  • Vergroening en circulair maken van de economie
  • Sterke (stedelijke) regio’s en leefomgevingsbeleid. 

Onafhankelijk én relevant: theoretisch kader

Bij al die projecten en producten gaat het om onafhankelijkheid en relevantie. Onderzoek heeft geen zin als ze op voorhand wordt besloten om conclusies weg te laten die het beleid wellicht ongevallig zijn. Maar tegelijkertijd moet onderzoek van planbureaus wél relevant zijn voor het beleid. Dat is niet alleen een ingewikkeld dilemma, maar ook een schijnbaar emotioneel dilemma. De commotie die in 2018 ontstond over onderzoek van het WODC, de kennisinstelling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, geeft al aan hoe bevreesd velen zijn voor invloed van departementen op het onderzoek van kennisinstellingen. Nu liggen de verhoudingen tussen het WODC en het eigen departement fundamenteel anders dan die tussen de planbureaus en het kabinet. Maar het dilemma en de emoties zijn geheel te vergelijken. 

Voordat ik beschrijf hoe de drie planbureaus omgaan met het streven naar onafhankelijkheid en relevantie, schets ik eerst een kader, mede gebaseerd op mijn boek Kennis en beleid verbinden. In dat kader wordt nadrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen drie fasen: de fase van de vraagformulering, de fase van het onderzoek en het trekken van conclusies en de fase van de vertaling naar het beleid. Want in alle drie fasen moet het dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie opnieuw worden gedefinieerd. En moeten ook de verhoudingen tussen planbureaus en departementen opnieuw worden bepaald. 

Op voorhand is duidelijk dat niet alleen de planbureaus verantwoordelijk zijn voor de onafhankelijkheid van het onderzoek en dat niet alleen de departementen verantwoordelijk zijn voor de relevantie van het onderzoek. Departementen moeten zich ook verantwoordelijk weten voor goed en onafhankelijk onderzoek, want uiteindelijk is vooral daarmee het beleid gebaat. En planbureaus moeten zich ook verantwoordelijk weten voor de relevantie van het onderzoek, omdat het (bijna) allemaal publiek geld is waarmee de planbureaus worden gefinancierd. En dat publieke geld wordt ingezet om de kwaliteit van het beleid te verbeteren. 

In de eerste fase van het onderzoek wordt de vraagstelling geformuleerd. Omdat onderzoek van planbureaus relevant moet zijn voor het beleid zou je verwachten dat de departementen veel onderzoeksvragen formuleren. De kennisvragen van de departementen zouden leidend moeten zijn voor het onderzoek van de planbureaus. Maar dat veronderstelt wel dat departementen hun kennisvragen goed kunnen verwoorden, ook als het om strategische vragen gaat. En ook dan nog zal elke kennisvraag van een departement in een onderzoeksvraag moeten worden omgezet. Daarvoor heb je de expertise van onderzoekers nodig. 

In de tweede fase van het onderzoek, waarin het feitelijke onderzoek wordt gedaan en de conclusies van het onderzoek worden getrokken, hoort de politiek, de wereld van het beleid geen inbreng te hebben. Hier horen de onderzoekers leidend te zijn. Maar wat als het onderzoek zijn relevantie verliest door overmatige nauwkeurigheid van onderzoekers? Mag het departement dan wel op snelle afronding van het onderzoek aandringen? En is het verwoorden van conclusies van wetenschappelijk onderzoek in beton gegoten, of mag het departement vragen om een iets andere bewoording opdat het onderzoek beter aansluit bij het huidige debat? 

In de derde fase, bij de vertaling van onderzoek naar beleid, zijn de beleidsmakers vanzelfsprekend weer leidend. De politiek en niet de wetenschap bepaalt welke maatschappelijke koers wordt uitgezet. Bovendien zegt onderzoek nooit wat je moet doen. Onderzoek gaat over ‘wat is’ en niet over ‘wat zou moeten zijn’. Dit laatste lijkt een boude bewering. Laat het klimaatonderzoek dan niet zien dat er snel iets moet worden gedaan aan de CO2-uitstoot? Nee. Klimaatonderzoek laat zien dat het klimaat snel verandert en dat de door de mens veroorzaakte CO2-uitstoot daarbij een bepalende factor is. Alleen als we de klimaatverandering willen tegengaan (maar dat is een politieke keuze en geen wetenschappelijke waarheid), dan zullen we de CO2-uitstoot drastisch moeten indammen. Dat laat onverlet dat beleidsmakers onderzoekers nodig hebben om de resultaten van het onderzoek te duiden. 

De balans tussen departement en planbureau mag in elke fase anders liggen, in alle drie fasen hebben we behoefte aan onafhankelijke onderzoekers en aan beleidsmakers die op zoek zijn naar relevantie. 

Onafhankelijkheid en relevantie in de praktijk

Het is opvallend maar ook onontkoombaar dat de websites van de planbureaus vooral gaan over de formele wereld en over de rapporten. Netjes staat beschreven dat het werkprogramma na overleg met het begeleidingscollege, met de betrokken  directeuren-generaal en gehoord het gevoelen van de ministerraad, is vastgesteld. Nergens staat of die directeuren-generaal in staat waren de kennisbehoefte van hun departement goed te verwoorden. Nergens staat ook dat sommige onderzoekers onder het sausje van algemeen verwoorde thema’s in het werkprogramma al jaren lang hun eigen onderzoekshobby’s bevredigen. Het is sowieso opvallend dat die websites vooral gaan over werkprogramma’s en over afgeronde rapporten. Maar of die rapporten relevant zijn en, belangrijker, of ze in het beleidsproces een grote rol hebben gespeeld, komen we niet te weten. Slechts de rapporten van de visitatiecommissies die periodiek langskomen op de planbureaus, lichten een tipje van de sluier op. Maar die rapporten zijn vaak te verhullend omdat bijna alles ‘excellent’ wordt genoemd. Alleen de insider begrijpt dat er werk aan de winkel is als iets als ‘zeer goed’ wordt beoordeeld. 

Om die reden ben ik in gesprek gegaan met de drie directeuren van de planbureaus. Als oud-directeur van het Ruimtelijk Planbureau nam ik mijn eigen vertekening op voorhand mee, maar door die ervaring was ik wellicht ook in staat om sneller door te dringen in die boeiende wereld van onafhankelijkheid en relevantie. Op basis daarvan geef ik een schets van de praktijk in het onderstaande. 

Werkprogramma’s 

In mijn ‘theoretisch kader’ veronderstelde ik dat de kennisvragen van de departementen leidend zouden moeten zijn voor het werkprogramma van de planbureaus. Dat is niet het beeld dat de planbureau-directeuren schetsen. Als de planbureaus al de kennisbehoefte van de departementen bevredigen, dan komt dat vooral omdat de planbureaus zelf de goede vragen stellen. Uit de drie interviews doemt vooral een wat moeizaam beeld op over de rol van de departementen bij het vormgeven van de werkprogramma’s van de planbureaus. Het is een kwestie van “hard trekken”; de kennisagenda’s van de departementen zijn vaak veel te globaal en vaak verouderd en weerspiegelen bovendien niet de echte kennisbehoefte van de departementen; veel relevante toekomstige vragen worden door de departementen vaak vergeten (terwijl dat juist bij uitstek vragen zijn voor planbureaus); en ten slotte zijn veel departementen niet in staat hun vragen goed te formuleren. De SCP-directeur spreekt zelfs over een “grabbelton” aan vragen van de kant van de departementen. Ten slotte hoor ik dat  departementen vooral bang zijn voor onderzoek dat de minister niet uitkomt. 

Een tamelijk treurig beeld doemt dus op. Het is ook niet verrassend dat de eigen minister nog nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een aanwijzing te geven om een bepaald onderzoek uit te voeren. Twee factoren spelen hier ongetwijfeld een rol. Het departement is onvoldoende in staat om een goede onderzoeksvraag te formuleren én als dat al lukt zijn de planbureaus zo blij dat er een goede relevante onderzoeksvraag voorligt dat ze geen aanwijzing nodig hebben om hem te beantwoorden. Het ware beter geweest als in de Aanwijzingen niet het recht van de minister was benoemd om een onderzoeksvraag verplichtend op te leggen, maar de plicht om jaarlijks goede kennisvragen te formuleren. 

Het past bij de diplomaten die de planbureau-directeuren ook zijn, om te zeggen dat ze wel verbetering zien. Vooral op het niveau van de directeuren-generaal. Eerlijkheidshalve moet ik opmerken dat we dat 10 jaar geleden ook al zeiden. 

Zo kiezen de planbureaus vooral hun eigen werkprogramma, en dat lijkt me in de gegeven situatie ook het beste. Zo zegt de directeur van het CPB: “De onderwerpen die we kiezen, kiezen we voor een belangrijk deel zelf. We kijken natuurlijk wel naar onderwerpen waar beleidsmakers en politici mee tobben. Of waarmee de maatschappij tobt. Of onderwerpen waarvan we vinden dat politici erover zouden moeten tobben. Je maakt een werkprogramma waarvan je denkt dat het leidt tot beter onderbouwd beleid, nu of in de toekomst”. 

Deze conclusies betreffen niet het hele budget van de planbureaus. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80% begrotings-gefinancierd en maximaal 20% extern gefinancierd, bijvoorbeeld voor de beantwoording van concrete kennisvragen van departementen, lokale overheden, Europese Unie, maatschappelijke partijen etc. Het lijkt er misschien op dat die 20% in het leven is geroepen om de beleidsrelevantie van de planbureaus te verhogen. Maar dat was niet de aanleiding. Die was gelegen in het feit dat het SCP gaandeweg een steeds groter deel van het budget ontving op basis van externe vragen. Zo financierde het Ministerie van BZK bijvoorbeeld onderzoek naar de Vogelaarwijken. Het SCP was zeer ongelukkig met deze situatie, waarin op een gegeven moment slechts de helft van het personeel op structurele projecten kon worden aangesteld. En dat is erg weinig omdat een planbureau zijn kracht immers ontleent aan zijn permanente kennisbasis. 

Anno 2018 heeft alleen het SCP meer dan 20% van zijn budget extern gefinancierd (en groeit geleidelijk in de richting van een verhouding van 80-20). Het budget van de twee andere planbureaus is voor minder dan 20% extern gefinancierd. De animo voor extern-gefinancierde projecten op basis van concrete kennisvragen van elders lijkt bij de directeuren van de planbureaus ook niet zo groot te zijn. Een citaat van een planbureau-directeur is in dit verband illustratief: “Nee, de dingen die zij nuttig vinden, daarvan vraag je je af waarom ze die nuttig vinden. Kijk, al die gelden zijn heel erg gedecentraliseerd op een departement. Dan gaat het vaak om niet meer dan  € 50.000 euro. Dan wordt het de waan van de dag. En dan ben je heel veel tijd kwijt aan overleg met al die types. Bovendien zijn het de minder strategische vragen en meer de wat kleinere vragen van het afdelingshoofd, die over een klein deel van het onderwerp gaat.” 

Toch moeten planbureaus de vragen blijven stellen die voor het (toekomstige) beleid van belang zijn. En dat is niet vanzelfsprekend. Want er werken veel echte wetenschappers op de planbureaus, die vooral nieuwsgierigheidsgedreven zijn en minder tijd en aandacht willen vrijmaken voor ‘zij van het beleid’. In de vele cursussen die ik voor onderzoekers van rijks-kennisinstellingen heb gegeven, proefde ik vaak een zeker dedain van onderzoekers ten aan zien van ‘het beleid’. Het is hier niet de plaats om daarover een oordeel te vellen. Wel is het goed om te constateren dat binnen planbureaus ook krachten zijn in de richting van onderzoek dat minder relevant is voor het beleid. 

En in dat opzicht moeten de directeuren regelmatig balanceren. Tussen departementen die onvoldoende in staat zijn hun kennisbehoefte in concrete onderzoeksvragen te vertalen en onderzoekers die vol vragen zitten die niet meteen allemaal even relevant zijn voor de departementen. De directeuren beseffen namelijk heel goed dat relevantie de houdbaarheid van hun planbureaus bepaalt. Intern moeten ze dus vechten voor relevantie terwijl ze extern tegen een “grabbelton” van vragen van departementen aanlopen. 

De PBL-directeur los dit dilemma interessant op. Hij zegt: “Wij zijn niet aanbodgestuurd, wij zijn niet vraaggestuurd, maar wij zijn opgavegestuurd”. Door maatschappelijke opgaven te formuleren dwingt hij niet alleen zijn eigen onderzoekers om relevanter te worden, maar biedt hij ook de departementen een belangrijk houvast bij het formuleren van hun kennisvragen.

Ter afronding van deze analyse van de werkprogramma’s van de planbureaus: de ingewikkelde discussie over kennisvragen, onderzoeksvragen en relevantie doet zich vanzelfsprekend niet voor bij vragen die al in de wet zijn vastgelegd. Zoals bij de MEV, de CEP, de mkba’s en in de toekomst misschien bij de monitoring van Klimaatakkoorden. 

Het doen van onderzoek

De directeuren van de planbureaus zijn unaniem: er wordt door de departementen niet gestuurd op de uitkomsten van het onderzoek. Daar is ook lang niet altijd gelegenheid voor, omdat veel onderzoek in afzondering binnen planbureaus wordt uitgevoerd. Belangrijker is dat de machtspositie van de planbureaus gewoon te sterk is, om voor grote druk van de zijde van het departement te hoeven vrezen. Een Minister van Financiën zou in de Kamer niet overeind blijven als bekend zou worden dat hij druk op de directeur van het CPB heeft uitgeoefend om de ramingen aan te passen. Dat weten de directeuren ook heel goed. 

Waarover soms wel een heel klein beetje wordt gestoeid is de publicatiedatum van het onderzoek. De minister kan er baat bij hebben als de publicatie nog even wordt uitgesteld. En dan willen de directeuren wel eens welwillend zijn. Je moet immers “ademen met de beleidsomgeving”, zoals één van de directeuren zegt. Maar het algemene beeld is toch dat de planbureaus zelf hun moment van publicatie kiezen. Het SCP zet de verwachte publicatiedata ook op zijn website en heeft helemaal geen zin om zichzelf in de problemen te brengen door aan een verzoek van een minister om uitstel van de publicatiedatum tegemoet te komen. Het CPB hanteert de strategie om de departementen al lang van te voren te laten weten dat een onderzoek eraan komt. De CPB-directeur: “Politici kunnen wel tegen slecht nieuws, maar heel slecht tegen verrassingen.” 

De onafhankelijkheid van het onderzoek is de kracht van de planbureaus. Maar onafhankelijk betekent niet waardevrij. Ook die nuancering moet hier worden gemaakt. De betrokkenheid van de onderzoekers bij hun onderwerp is vaak groot. Dat is zeker zichtbaar bij onderzoek naar klimaat en sociale problemen. 

De medewerkers van het CPB lijken het minst te beseffen dat hun onderzoek paradigmatisch is gekleurd. De CPB-directeur geeft volmondig toe dat haar planbureau de maatschappelijke problemen door de economische bril beziet, om er meteen aan toe te voegen: “maar niet door één economische bril”. Ze bedoelt daarmee te zeggen dat binnen de economische wetenschap niet voor één theorie wordt gekozen. Maar als het CPB om advies wordt gevraagd klinkt toch opvallend vaak de remedie ‘beprijzen’. En maatschappelijke kosten en baten worden bij voorkeur ‘gemonetariseerd’. Economen hebben nu eenmaal een bepaalde manier van kijken. En het CPB bestaat uit “economen, econometristen en mensen die nog beter kunnen rekenen”, volgens hun eigen directeur. 

Advisering

In de derde fase, waarin onderzoek wordt vertaald in beleid, zouden de beleidsmakers volgens mijn theoretisch kader weer leidend mogen zijn. Onderzoek toont immers niet aan wat je moet doen. En onderzoekers die adviseren, verkondingen dus vooral hun eigen mening. Daarmee is op zich niks mis, maar een ‘instituut van de staat’, als een planbureau, moet zijn rol kennen.

Van die rol zijn de directeuren van de planbureaus zich heel erg bewust. Het is de missie van het CPB om een bijdrage te leveren aan een beter onderbouwd beleid. De CPB-directeur: “Wij moeten analyses doen en als ik optreed in de media moet ik aandacht vragen voor het onderwerp dat we hebben onderzocht en niet zeggen wat ze moeten doen”. De SCP-directeur: “Wij zijn erg gericht op het op een rij zetten van de feiten. En we geven geen advies, we maken geen keuzes. Dat maakt je minder kwetsbaar”. De PBL-directeur: “Het is niet onze missie om de leefomgeving te verbeteren, maar om de kwaliteit van de besluitvorming over de leefomgeving te verbeteren.” 

Dat is een principiële keuze, maar ook een strategische. Alle directeuren weten dat ze hun gezag in Den Haag snel kwijt zijn als ze gaan roepen hoe het land moet worden bestuurd. Rolvastheid versterkt daarentegen de positie van de planbureaus. En hun rol is het aanleveren van informatie ter onderbouwing van een gedegen besluitvorming in het kabinet. 

Dat zijn de uitgangspunten. Maar de werkelijkheid is natuurlijk altijd genuanceerder. Ten eerste heeft het weinig zin om een onderzoek “over de schutting te gooien”. Dan zal het in ieder geval niet of verkeerd worden gebruikt. Een planbureau moet helpen met de landing van het onderzoek. Onderzoek moet worden geduid. PBL-directeur: “Kennis is niet alleen de feiten, maar heeft ook een deliberatieve kant. Ook feiten zijn altijd talig. […] Wij moeten ordening aanbrengen in de chaos en in de complexiteit.”  Die duiding krijgt extra gewicht omdat de kennis bij de departementen volgens de directeuren van de planbureaus “nogal eens dun is”. En waar waardevrij onderzoek al niet mogelijk is, lijkt me waardevrij duiden een volstrekte onmogelijkheid. 

Ten tweede kan onderzoek heel dwingend zijn omdat de regering al een lijn heeft uitgezet. Zo berekent het CPB nu eenmaal vaak de economische consequenties van een maatregel. En economische groei en welvaart zijn in dit land nagenoeg onbetwiste doelen en zeker voor het kabinet. Dus als een onderzochte maatregel meer welvaart oplevert, is het niet meer nodig om het advies te geven de betreffende maatregel in te voeren. 

Het PBL heeft vaak weer een ander houvast. Zo is in Parijs mede door Nederland afgesproken dat de gemiddelde temperatuur in deze eeuw niet meer dan 2 graden mag stijgen. Hoe ongrijpbaar die 2 graden ook zijn, ze bieden wel een kader voor de afweging van veel beleidsmaatregelen. En zo kan het PBL de wenselijkheid van  veel beleidsmaatregelen afmeten aan ‘Parijs’. En het zou me niet verbazen als die wenselijkheid sterk overeenkomt met de politieke voorkeuren van veel onderzoekers. 

Het SCP is het enige planbureau dat een dergelijk kader ontbeert. Niet adviseren is bij het SCP dan ook echt ‘niet adviseren’. 

Ten derde zijn de media er vaak als de kippen bij om een in wezen neutraal onderzoek als een duidelijk advies aan de regering ten presenteren. Het is ook de eeuwige vraag bij de presentatie van onderzoek van planbureaus: “Betekent uw onderzoek nu dat de regering een verkeerd beleid voert?” Het is niet eenvoudig voor de directeuren van de planbureaus om altijd een neutraal antwoord te geven. Vooral de vorige directeur van het CPB, Coen Teulings, stond erom bekend dat hij zijn mening niet onder stoelen of banken stak. 

Ten vierde lopen de planbureau-directeuren de hele dag rond in Den Haag. Ze zijn lid van ambtelijke voorportalen, van onderraden, van adviesorganen. En ik moet de eerste planbureau-directeur nog tegenkomen die op al die plekken alleen maar verwijst naar onderzoek en niet verder gaat dan het duiden van dat onderzoek. 

Impact van onderzoek 

De impact van het onderzoek van de planbureaus laat zich niet eenvoudig schetsen. Natuurlijk zijn er periodiek visitatiecommissies die uitspraken doen over de beleidsmatige relevantie van het onderzoek van de planbureaus. De score is altijd hoog. Maar het oordeel ‘beleidsmatig relevant’ zegt alleen dat de visitatiecommissie van oordeel is dat het onderzoek relevant is voor de minister. Het is de vraag of de minister dat zelf ook vindt. Ik heb neiging om een eigen criterium te hanteren: een onderzoek van een planbureau heeft impact als het politieke debat over het betreffende onderwerp zonder dat onderzoek anders zou zijn gevoerd. 

Op basis van die definitie concludeer ik dat het voor de impact van planbureau-onderzoek van groot belang is of het onderzoek wettelijk is verankerd in het beleidsproces. Zoals geldt voor de ramingen van het CPB. En voor de mkba’s van CPB en/of PBL. Het is onvermijdelijk dat het debat anders wordt gevoerd als de regering wettelijk is verplicht om de uitkomst van het planbureau-onderzoek tegelijkertijd met de beleidsvoornemens te presenteren. Zoals de CPB-directeur zegt: “Met onze ramingen bakenen wij het veld af waarop wordt gevoetbald.” Ook de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma Keuzes in kaart beïnvloeden het debat rondom de verkiezingen. 

Het lijkt erop dat het PBL ook op het gebied van het klimaat een vergelijkbare rol gaat verwerven. Als het PBL straks elk jaar moet doorrekenen of voldoende wordt gedaan aan de energietransitie (van fossiel naar duurzaam), kan de minister niet om de resultaten van die doorrekening heen. Zoals de directeur van het PBL zegt: “Het is heel aantrekkelijk als jouw dossier eenmaal per jaar bovenop komt te liggen”. Toch zal een monitor van de energietransitie een andere vorm krijgen dan de ramingen van het CPB. Vooral omdat de onzekerheden over wat je moet doen om de 2-graden-doelstelling in 2100 te bereiken, veel groter zijn dan de onzekerheden van de economie in het komende jaar. En die laatste zijn al verschrikkelijk groot. 

Ook het SCP tendeert de laatste jaren naar een dergelijke verankering in het beleidsproces met de Sociale staat van Nederland, die voortaan vlak voor Prinsjesdag wordt gepresenteerd. Maar daarmee is nog niet bereikt, dat de minister wettelijk verplicht is om erop te reageren of om de Sociale staat met de begroting mee te sturen naar de Kamer. Ook hier moet de kanttekening worden gemaakt dat sociale kwesties zich niet zo gemakkelijk laten vastpinnen op een paar cijfermatige doorrekeningen. 

De impact van al het onderzoek dat niet wettelijk is verankerd in het beleidsproces, is onvermijdelijk geringer. Maar hoe gering laat zich moeilijk in algemeen zin bepalen. We weten wel dat er heel veel rapporten bij de planbureaus verschijnen en we moeten vrezen dat heel veel rapporten maar summier op de departementen worden gelezen, ondanks alle pogingen van de planbureaus om hun werk daar, en in de media, onder de aandacht te brengen. Daar zijn de planbureaus voor een deel ook zelf schuldig aan. Als je een onderzoek uitbrengt waar geen departement om heeft gevraagd, moet je niet verbaasd zijn als er ook geen belangstelling voor is. Bovendien blijkt het vaak ingewikkeld om onderzoek op een adequaat moment uit te brengen. Beleidsprocessen zijn grillig en het onderzoek moet net toevallig op het juiste moment gereed zijn, om echt op te vallen. Vaak verlopen de processen van onderzoek en beleid niet zo synchroon. 

Het is opvallend dat vooral de SCP-directeur zegt behoefte te hebben om beter na te denken over de relatie met het beleid. Hij vermoedt dat de beleidsmakers het SCP “als wat afstandelijk ervaren”. Hij wil niet “bij het beleid op schoot gaan zitten”, maar “de verbinding mag wel wat sterker”. Daarmee bedoelt hij te zeggen dat er meer werk moet worden gemaakt van het vertalen van kennis in beleid. Een rapport is niet voldoende. Ook de PBL-directeur meldt dat de impact van zijn onderzoek “wel groter” mag. Hij constateert ook dat zijn planbureau “nog te veel denkt in rapporten, terwijl ze veel meer aan de landing zouden moeten doen.” 

In dat opzicht twijfelt het CPB, wellicht met reden, minder aan de Haagse impact van het eigen werk. De CPB-directeur: “Wij zijn een soort scheidsrechter in het debat. Of mensen knollen of citroenen willen eten, maakt mij niets uit, maar we moeten ze wel goed benoemen. Wij zuiveren de argumenten. Dat heeft een reinigende functie in het debat.”

Ook deze paragraaf verdient een kanttekening. Impact van onderzoek laat zich in het algemeen moeilijk vaststellen. Te gemakkelijk wordt bij impact gedacht aan beleidswijzigingen die het directe gevolg zijn van één rapport. Dat komt voor. Maar als we alleen daarvoor aandacht zouden hebben zouden we de geleidelijke veranderingen van het debat (en later van het beleid) missen, die van een reeks onderzoeken het gevolg zijn. Zo laat veel onderzoek van het SCP zien hoezeer de maatschappelijke tegenstellingen scherper worden. Juist door die herhaling krijgt die maatschappelijke tweedeling gewicht in het debat. 

Toekomst

De toekomst van de planbureaus laat zich moeilijk voorspellen. Dat is op zich bijzonder voor instellingen die zo nadrukkelijk bezig zijn met het verkennen van de toekomst bezig. Maar er spelen wel een aantal belangrijke vragen. 

De eerste vraag is relatief simpel. Sinds enkele jaren zijn de planbureaus in één gebouw gehuisvest. Dat alleen al zou ooit iemand op de gedachte kunnen brengen om de drie planbureaus te fuseren. Op dit moment komen de directeuren van de planbureaus een keer of 4-5 per jaar bij elkaar in het ODP (Overleg directeuren planbureaus). Maar van dit overleg moet men geen overspannen verwachtingen hebben omdat het zeer informeel is, zelfs zo informeel dat er geen notulen worden gemaakt. Maar het is de vraag of meer nodig is. Persoonlijk lijkt het me een groot gemis als de veelkleurigheid van de planbureaus door een fusie zou verdwijnen, nog afgezien van al die tijdrovende aspecten van een fusie. 

De tweede vraag betreft de relatie met de departementen. In alle drie gesprekken met de planbureau-directeuren komt het teruglopende kennisniveau van de departementen ter sprake. Soms wordt zelfs geklaagd over het feit dat sommige departementen hun planbureau als hun eigen strategische kennis-unit gaan zien. Hoe de klacht ook luidt: als de kennis op de departementen afneemt, zal de behoefte aan planbureaus alleen maar toenemen. En wellicht op kortere afstand van de departementen (zonder in te boeten op hun onafhankelijkheid).

De derde vraag betreft de mogelijk veranderende betekenis van kennis in het beleid en in de samenleving. Deze discussie wordt wel samengevat onder de kreet ‘onderzoek is ook maar een mening’. De kreet hoort men overigens vooral in bepaalde politieke kringen en wordt zeker niet algemeen gedeeld. Bovendien is uit onderzoek bekend dat kennis vooral als ‘een mening’ wordt gezien, als de onderzoekers inderdaad permanent een mening hebben. Daarvan is bij de planbureaus geen sprake. 

De vierde en laatste vraag betreft het gezag van de instituties. Dat gezag zou afnemen. Geldt dat dan ook voor de planbureaus? Ik ben benieuwd wat in dit boek over instituten als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer wordt opgemerkt. Persoonlijk heb ik de indruk dat het kabinet zich tegenwoordig minder aan de adviezen van deze twee Hoge Colleges van Staat gelegen laat liggen dan enkele decennia geleden. Zeker als een Raad van State vooral politieke meningen over toekomstig beleid naar buiten brengt, kan ik me wel voorstellen dat een kabinet daaraan minder waarde hecht. Maar van een dergelijk afnemend gezag van de planbureaus ontwaar ik persoonlijk weinig. Wellicht moeten we zeggen dat de economische crisis van een decennium geleden, die nauwelijks door economen was voorzien, het gezag van het CPB heeft getemperd. Al is de behoefte aan economische ramingen in onzekere tijden alleen maar groter. Tegelijkertijd maakt de populistische onderstroom velen in Den Haag nieuwsgierig naar wat er in de haarvaten van de samenleving gaande is. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het SCP. En het klimaat staat momenteel veel hoger op de politieke agenda dan een decennium geleden. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het PBL.

Er zijn voldoende redenen om te concluderen dat de planbureaus de laatste decennia aan gezag hebben gewonnen. 

 

[Tekst geschreven voor het te verschijnen Handboek Instituten van de staat, onder redactie van Henk Kummeling, Erwin Muller en Remco Nehmelman. Voor deze tekst sprak ik op 21 juni 2018  ik met drs Laura van Geest, directeur van het CPB. Op 6 juli met prof dr Kim Putters, directeur van het SCP en op 10 juli 2018 met prof dr Hans Mommaas, directeur van het PBL. ]

Door onzekerheden uit te bannen worden scenario’s niet bruikbaarder

december 16, 2015 by  
Filed under artikel

De nieuwe WLO is uit. De planbureaus hebben nieuwe scenario’s geschetst voor de ‘welvaart en de leefomgeving’ van de toekomst. De vorige scenario’s dateerden van 2006. Al in 2008 bleken de aannamen van de vorige WLO niet te kloppen. De gedachte dat meer marktwerking en meer globalisering zouden leiden tot de hoogste economische groei, werd in de kredietcrisis hard onderuit gehaald. Te geringe regulering van banken en de toegenomen vervlechting van de banken op wereldschaal, leidden tot een onbekende financiële crisis. De economie werd voor jaren op achterstand gezet.

Tegelijkertijd hadden de vier WLO-scenario’s uit 2006 grote betekenis voor het beleid in de afgelopen negen jaar. Elke maatschappelijke kosten- en batenanalyse werd voor deze vier scenario’s doorgerekend. Veel erger: veel besluiten werden op deze mkba’s gebaseerd. Harde besluiten op basis van drijfzand.

De vier scenario’s waren gebaseerd op twee fundamentele onzekerheden: zou de wereld verder globaliseren of zouden de natiestaten een revival maken én zouden marktwerking en privatisering doorzetten of zou de overheid zijn greep op het maatschappelijk verkeer weer versterken? ‘Meer’ en ‘minder’ globalisering en ‘meer’ en ‘minder’ marktwerking gaven vier combinaties, en dus vier scenario’s. Het was aan de onderzoekers om verder slim invulling te geven aan die vier mogelijke toekomsten. Slim en eindeloos doordacht, maar toch gewoon een vermenigvuldiging van onzekerheden. Op zijn zachtst gezegd: nogal kwetsbaar om daar je grote infra-beslissingen op te baseren.

Dit probleem kan je op twee manieren oplossen. Of je accepteert de onzekerheden en je gebruikt scenario’s op de manier waarop ze eigenlijk gebruikt moeten worden: doordenk het overheidsbeleid in het licht van een bepaald scenario. Hoe zou het beleid eruit zou moeten zien als dit scenario zich onverhoopt zou voordoen? Dus doordenking van vier mogelijke toekomsten, zonder ervan uit te gaan dat de toekomst zich ook binnen de bandbreedtes van deze vier toevallige scenario’s zal voordoen. Inderdaad: die mkba’s moet je voortaan maar baseren op de prognoses (puntschattingen) van het CBS.

Deze manier van werken opent tal van andere mogelijkheden. Want waarom niet eens het beleid te doordenken in minder waarschijnlijke of zelfs onwaarschijnlijke scenario’s? Bijvoorbeeld: welk beleid hebben we nodig als de fossiele energie na 2050 moet zijn uitgebannen? [Onwaarschijnlijk?]

De planbureaus kiezen voor een andere oplossing. Ze stampen het drijfzand aan door zoveel mogelijk onzekerheden uit te bannen. Ze gaan in hun nieuwe scenariostudie uit van twee scenario’s: een Laag en een Hoog. In het eerste scenario wordt een economische groei van 1% per jaar gecombineerd met een relatief lage bevolkingsgroei. In het hoge scenario gaat men uit van een economische groei van 2% en een relatief hoge bevolkingsgroei. Bovendien gaan ze ervan uit er geen grote beleidswijzigingen zullen plaatsvinden. En dat allemaal om de toekomst in 2050 te voorspellen. Inderdaad, zo vindt je wel een bandbreedte die veel beter is onderbouwd dan de zogenaamde bandbreedte van de vier vorige WLO-scenario’s. Er is ook weinig op tegen om deze twee scenario’s te gebruiken voor alle mkba’s in de komende anderhalf jaar.

Maar wat zijn ze dodelijk saai! Het gaat over een Nederland dat blijkbaar een eiland is een roerige wereld. Het gaat om scenario’s die op geen enkele manier refereren aan Parijs. Noch het terrorisme, noch de klimaattop krijgen een plaats. Dit zijn geen scenario’s om de toekomst te doordenken, maar dit zijn scenario’s om mkba’s een zekere plausibiliteit te geven. Hier worden onzekerheden uitgebannen door zo dicht mogelijk bij het heden te blijven. Maar daarmee bereid je je niet voor op een ongewisse toekomst.

Kunnen onafhankelijke onderzoekers ook dienstbaar zijn

november 23, 2014 by  
Filed under artikel

Optimaal ten dienste staan van het beleid

Voor een planbureau is het niet genoeg om goed onderzoek te doen. Een planbureau moet, zoals alle rijksonderzoeksinstituten, ook optimaal ten dienste staan van het beleid. Al dat onderzoek moet voor het beleid betekenis krijgen. Hoe pijnlijk was het dan ook dat Hans Jeekel, topadviseur kennis van Rijkswaterstaat, mij eens vertelde dat hij pas bij het schrijven van zijn proefschrift had gemerkt hoe goed en veelomvattend het onderzoek van het RPB was (geweest). Ik vrees dat het vele onderzoek van het RPB inderdaad eerder op de universiteiten werd gelezen dan op het departement. We waren ook het grootste en beste onderzoeksinstituut op het gebied van de sociale geografie in Nederland. De Universiteit van Utrecht klaagde ooit zelfs eens bij mijn secretaris-generaal (van VROM) dat het RPB zoveel goede mensen wegkaapte uit Utrecht. Het was reden om trots te zijn. Maar het kan ook een verkeerd signaal zijn. Bijvoorbeeld als je in de wetenschap meer meetelt dan in het beleid.

Je moet als planbureau zowel wetenschappelijk als beleidsmatig aan de maat zijn. Je moet goed en betrouwbaar onderzoek doen, dat ook nog eens bruikbaar is voor het beleid. Je onderzoek heeft meerwaarde doordat het geen voorstelling geeft van een gevraagde werkelijkheid, maar van een generaliseerbare werkelijkheid. Je onderzoek heeft ook meerwaarde omdat het niet alleen oog heeft voor de harde variabelen, maar ook voor de manipuleerbare. Veel kunnen verklaren en weinig kunnen veranderen, zo omschreef Ellemers ooit het onafhankelijke onderzoek, dat nu juist niet bruikbaar was.

Sommige onderzoekers hebben meer oog voor de wetenschappelijke kant van hun werk, ze hameren op hun onafhankelijkheid. Andere onderzoekers zoeken meer de bruikbaarheid van hun onderzoek. Een planbureau zal beide soorten onderzoekers in zich moeten verenigen. Toch is het dilemma tussen onafhankelijk en dienstbaar onderzoek zo simpel niet opgelost. Ook de onafhankelijke onderzoekers in een planbureau zullen dienstbaar moeten zijn, en de dienstbare onafhankelijk. Iedereen binnen een planbureau moet streven naar bruikbaar onderzoek, niemand moet zijn of haar oren laten hangen naar de wensen van het beleid. Dat vergt soms veel evenwichtskunst.

Onafhankelijkheid in drie fasen

Ik moet denken aan het gesprek dat ik eens had met de Belgische hoogleraar Eddy Van de Voorde. We maakten in 2009 samen deel uit van de visitatiecommissie van het Kennisinstituut voor Mobiliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Schertsend vertelde hij me dat hij niet begreep waarom die Nederlandse collega’s altijd zo moeilijk doen over hun ‘onafhankelijkheid’. Om zijn stelling te verduidelijken maakte hij voor beleidsonderzoek een onderverdeling in drie fasen. In de eerste fase worden de onderzoeksvragen vastgesteld, in de tweede fase wordt het onderzoek uitgevoerd en in de derde fase wordt bezien welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek moeten worden verbonden. Hij had de indruk dat Hollandse wetenschappers zich in alle drie de fasen beroepen op hun onafhankelijkheid. Dat begreep hij niet zo goed.

Zo vroeg hij zich af waarom de onafhankelijkheid van de onderzoeker betrekking moet hebben op de fase van programmering als het onderzoek voor honderd procent werd gefinancierd door het ministerie. Zelf ontving hij met zijn departement van de Universiteit van Antwerpen jaarlijks ongeveer één miljoen euro van de Vlaamse regering voor het doen van mobiliteitsonderzoek. En daarmee was voor hem vanzelfsprekend dat het departement de vragen voor het onderzoek formuleerde. Waarom zou hij het recht hebben om te ‘hobbyen’ op kosten van het ministerie? Hij wist dat hij geld voor fundamenteel onderzoek elders moest zien te verwerven. Hier moest hij vooral dienstbaar zijn.

In fase twee, de fase waarin het onderzoek wordt uitgevoerd en de conclusies worden getrokken, hield Van de Voorde nadrukkelijk vast aan zijn onafhankelijkheid. In deze fase moest hij vrij zijn om te doen wat de wetenschap van hem vroeg. Hij zou onder geen beding accepteren dat de beleidsmakers zich met zijn conclusies zouden bemoeien. In de derde fase was de minister vanzelfsprekend weer de baas. Natuurlijk was hij bereid hem te adviseren wanneer hij hem informeel tijdens hun periodieke lunches trof. Maar hij zou nooit publiekelijk zeggen welke consequenties zijn onderzoek voor het beleid zou moeten hebben.

Het leven leek zo simpel. Waarom deden ‘die Ollanders’ zo moeilijk? Waarom stonden ze ook op hun ‘onafhankelijkheid’ in de eerste en in de derde fase? Waarom wilden ze de vrijheid hebben om zelf hun onderzoek te programmeren en waarom wilden ze de vrijheid hebben om ‘luid en duidelijk’ te verkondingen welk beleid wenselijk was? Van de Voorde vroeg zich af of dat iets te maken had met onze calvinistische inslag. In het katholieke Vlaanderen ging het in ieder geval veel eenvoudiger. Ik wees hem nog maar eens fijntjes op zijn periodieke lunch met de minister. Iets wat bij ons nu weer niet zo vaak voorkomt.

Het was een helder beeld. De beleidsmaker heeft het voortouw bij het formuleren van de onderzoeksvraag, de onderzoeker heeft de eindverantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het onderzoek en het trekken van de wetenschappelijk verantwoorde conclusies. En in de laatste fase moet juist weer de de onafhankelijkheid van de beleidsmaker worden gerespecteerd.

Tegelijkertijd is het te kort door de bocht. Is het niet verstandig om de beleidsmakers een beetje te helpen bij het formuleren van kennisvragen en onderzoeksvragen? En wat te doen als de beleidsmakers urgente onderwerpen onvoldoende op het netvlies heeft? En is het niet verstandig als de onderzoeker bereid is zijn onderzoek aan te passen als het beleid zijn aanvankelijke interesse aan het verliezen is? En waarom zou de onderzoeker de beleidsmaker niet kunnen helpen bij het vertalen van het onderzoek in nieuw beleid? In al die gevallen combineren we onafhankelijkheid met dienstbaarheid.

Dienstbare kennisvragen

Er is een leuke gelijkenis tussen onderzoekers en beleidsmakers. Als een onderzoeker een aanbeveling doet voor een beleidswijziging, is het antwoord niet zelden: “dat doen we al lang”. Elke beleidsonderzoeker heeft het wel eens meegemaakt. Maar onderzoekers doen het ook. Het overkwam ons regelmatig in de Kenniskamer van het ministerie van VROM waar thematisch over verschillende kennisvragen werd gedebatteerd. Lichtelijk verwijtend konden de onderzoekers dan zeggen: “dat is al lang bekend”. Ik begreep dat verwijt nooit zo goed (als onafhankelijk voorzitter, met een lichte voorkeur voor de beleidsmakers). Het verwijt is wel heel kenmerkend voor de kloof tussen beleid en onderzoek. Het verwijt heeft twee componenten.

Ten eerste: beleidsmakers horen te weten welk onderzoek al op de plank ligt. Maar waarom zouden ze dat moeten weten? Waarom zouden ze zich moeten verdiepen in onderzoek als dat voor hen (nog) niet relevant is. Ten tweede: we doen geen onderzoek dat al eerder is gedaan. Vanuit de ‘nieuwsgierigheidsgedreven’ onderzoeker is dat volstrekt begrijpelijk. Maar voor een beleidsmaker, voor wie het niet ongewoon is om dezelfde nota een paar keer te schrijven, is dat helemaal niet begrijpelijk.

Als voorzitter van de Kenniskamer liet ik het in de regel niet zover komen. Ik vroeg vriendelijk aan de onderzoekers of ze bereid zouden zijn om de bestaande kennis in een korte notitie samen te vatten voor het departement. En die bereidheid was er dan meestal wel.

Een dienstbare onderzoeker is dus bereid om antwoord te geven op de kennisvragen van het departement, hoe onbeduidend die vraag in wetenschappelijk opzicht ook is.

Het doet me denken aan de casus van de Hoeksche Waard. In het najaar van 2007 leek de aanleg van een nieuw bedrijventerrein in de Hoeksche Waard onvermijdelijk. Het bedrijventerrein van 200 ha, waartegen het ministerie van VROM zo lang had gestreden, zou er dan toch komen. Ondanks protesten uit de Kamer, leek de strijd tussen EZ en VROM eindelijk in het voordeel van de eerste te worden beslecht. Het ‘unieke cultuurlandschap’ moest het afleggen tegen ‘werkgelegenheid’. Maar er was nog één ‘strohalm’: een onderzoek naar alternatieven buiten de Hoeksche Waard. Een dergelijk onderzoek had blijkbaar nog nooit plaatsgehad. Het RPB werd gevraagd om samen met het CPB een onderzoek te doen naar alternatieven die aan alle eisen van EZ èn van VROM zouden voldoen. EZ en VROM bepaalden de criteria, de planbureaus onderzochten of er ook gebieden waren die aan deze criteria voldeden.

Na enige maanden was het onderzoek, onder leiding van Jan Schuur, afgerond. In de buurt van de Moerdijk werd een gebied gevonden dat qua bereikbaarheid, kosten, ligging etc. niet onderdeed voor het geplande bedrijventerrein in de Hoeksche Waard. In een vertrouwelijk overleg werden de resultaten aan de ministers van EZ en VROM, en aan de ijlings uitgenodigde Gedeputeerden van Zuid-Holland en Noord-Brabant gepresenteerd. De minister van EZ verzocht de planbureaus om het onderzoek voorlopig geheim te houden. Dit verzoek werd in het belang van de precaire politieke situatie ingewilligd. Na enige maanden kozen alle partijen voor het alternatief dat door de planbureaus was aangereikt. Daarna kon het onderzoek worden gepubliceerd.

Nee, het was geen hoogstaand wetenschappelijk onderzoek. Het heeft de internationale Journals niet gehaald. Het was wel een uitermate relevant onderzoek. En het mooie was: ze trokken gezamenlijk op, kennis en beleid.

Een dienstbare onderzoeker is niet alleen bereid om onderzoeksvragen te beantwoorden die wetenschappelijk misschien minder boeiend zijn. Hij is ook bereid om de beleidsmaker te helpen met de (goede) formulering van zijn kennisvraag. Beleidsmakers zijn nu eenmaal goed in beleidsvragen: wat moet ik doen? Ze zijn minder goed in kennisvragen: wat moet ik weten om mijn beleidsvraag beter onderbouwd te kunnen beantwoorden? Maar bij het gezamenlijk formuleren van kennisvragen betreden we al snel een grijs gebied. Heeft de onderzoeker wel echt begrepen wat de beleidsvraag is, waarvan het antwoord hier beter moet worden onderbouwd? Heeft hij voldoende benul van het beleid om een need-to-know kennisvraag te formuleren? En pusht de onderzoeker de beleidsmaker niet (onbewust) in de richting van een kennisvraag, die eerder bij zijn eigen interesses aansluit dan bij de behoefte van de beleidsmaker? “Oh, je bedoelt dat! Ja, dat is een interessante vraag, ook voor ons!”.

Als directeur van het Ruimtelijk Planbureau kwam ik regelmatig in de ‘Interface’ de dg en de directeuren van het departement tegen. Het was een formeel gesprek, waar de belangstelling voor onze bedrijfsvoering soms groter was dan voor ons onderzoek. Terwijl de ‘interface’ toch nadrukkelijk in het leven was geroepen om kennisvragen uit te wisselen. Tussen mij en één van de directeuren klikte het goed. Wij besloten dan ook om buiten de interface om veel meer contact te zoeken. We dronken voortaan elke twee weken een uurtje samen koffie. Op het departement. Het bracht ons veel. Door de intensiteit van het contact kwamen vaak in de marge van het gesprek allerlei prachtige kennisvragen aan de orde. Het heeft me geleerd dat onderzoekers ook heel dienstbaar kunnen zijn door heel regelmatig informeel overleg te hebben op het departement. Juist in die informele contacten ontstaan de mooiste onderzoeksvragen.

Zo heeft het ook veel voordelen dat het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu sinds enige jaren is ingetrokken op het departement. Had ik voor die tijd het gevoel dat ze nog wel eens met marginale vragen door het departement werden afgescheept, in de laatste jaren hebben ze een evident relevanter werkprogramma en is de betekenis van het KiM voor het beleid ook nadrukkelijk toegenomen.

Het klinkt paradoxaal: maar het kan ook heel dienstbaar zijn aan het beleid om je eigen weg te gaan als onderzoeksinstituut. Om ook eigen onderzoeksvragen op het werkprogramma te zetten. Sommige onderwerpen die over enige tijd relevant kunnen worden het departement, staan soms nog niet op het netvlies van de beleidsmakers. Ik spreek ook wel over ‘nieuwe vragen’. Onderzoekers kunnen in hun werk op dat soort ‘nieuwe vragen’ stuiten. Het is goed als zo’n onderzoeksinstituut de tijd heeft om ook op dat soort kennisvragen antwoorden te geven. Laten we spreken over 20% van de onderzoekscapaciteit. Meer lijkt niet reëel omdat de maatschappelijke ontwikkelingen nu ook weer niet zo snel gaan, dat er steeds weer nieuwe rapporten over nog niet gekende toekomstige problemen kunnen worden geschreven. Deze ‘vrije ruimte’ kan overigens nooit een vrijbrief zijn om onderzoek te doen dat alleen maar nieuwsgierigheidsgedreven is. De dienstbare onderzoeker zal kunnen beargumenteren waarom de onderzoeksvraag heel relevant kan zijn voor het toekomstige beleid.

In de eerste onderzoeksfase, de fase waarin de onderzoeksvraag wordt geformuleerd, kan de onderzoeker zich dus op vier manieren dienstbaar tonen:

  • door de kennisbehoefte van de beleidsmaker als leidraad te nemen, ook als de kennisvragen van de beleidsmaker geen vernieuwend onderzoek opleveren;
  • door de beleidsmaker te helpen zijn kennisbehoefte in een adequate onderzoeksvraag te vertalen, waarbij het uitgangspunt blijft dat de beleidsmaker na afloop van het onderzoek zijn beleidsvraag beter onderbouwd kan beantwoorden;
  • door intensief en informeel contact te hebben met de beleidsmaker kunnen latente kennisvragen manifest worden gemaakt;
  • door zelf kennisvragen te formuleren over onderwerpen die naar alle waarschijnlijkheid op afzienbare termijn relevant zal zijn voor het beleid, terwijl ze nog niet als zodanig door het beleid worden herkend.

Onafhankelijk onderzoek

Welke ‘diensten’ kan een onderzoek leveren, welke functie kan een onderzoek vervullen? Als het beleid de onderzoeksvragen dicteert kan het onderzoek goed aansluiten bij het beleid en kunnen de onderzoeksresultaten bijdragen aan een betere onderbouwing daarvan. Je zou zeggen: daarmee wordt het beleid effectiever en succesvoller. We herkennen de analytische benadering van beleid, waarin kennis beleid dicteert. Maar ook de politieke benadering bestaat, waarin – omgekeerd – het beleid de kennis dicteert. De beleidsmakers zijn op zoek naar kennis die hun beleid ondersteunt. Ook hier is onderzoek fundament van beleid: het vergroot het draagvlak voor het beleid en daardoor is in ieder geval de minister succesvoller.

In het eerste geval heb je onderzoek nodig dat je kennis verdiept, dat nieuwe verbanden laat zien. In het tweede geval heb je onderzoek nodig dat de juistheid van het voorgenomen beleid bevestigt. In het eerste geval zoek je naar dingen die je nog niet weet, in het tweede geval zoek je naar bevestiging van de dingen die je denkt te weten. Het mag misschien vreemd klinken, maar tegen beide modellen heb ik geen bezwaar. Beide heb je ook nodig om in een veranderende samenleving het beleid steeds weer succesvol aan te passen.

Natuurlijk, de werkelijkheid is minder schematisch. Ook vernieuwend onderzoek kan het draagvlak voor nieuw beleid enorm vergroten. Maar toch gaan twee dingen slecht samen: onderzoek om het draagvlak voor het beleid te vergroten en vernieuwend onderzoek met onvoorspelbare onderzoeksuitkomsten. En vooral in één onderzoeksinstituut. Onderzoekers die hun oren soms te veel laten hangen naar de opdrachtgever, verliezen hun geloofwaardigheid als onafhankelijk onderzoeker. En derhalve als onderzoekers van vernieuwend en onvoorspelbaar onderzoek. Als het CPB slechts eenmaal bereid zou zijn om op verzoek een positieve MKBA uit te brengen, waar een negatieve geëigend zou zijn, zou de reputatie van het CPB voor jaren zijn geschaad. Je kan als onderzoeker niet soms op verzoek bepaalde conclusie produceren en op een ander moment beweren dat je onderzoek geheel valide en betrouwbaar was en aan alle (andere) wetenschappelijke normen heeft voldaan.

Bij het doen van onderzoek is dus géén uitruil tussen onafhankelijkheid en dienstbaarheid denkbaar. En hoe dun die grens is blijkt uit de positie van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, waarvan ik in principe altijd hoog opgeef. Het instituut bestaat een jaar of 10 en ressorteert onder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de laatste jaren is de positie van het instituut binnen het ministerie versterkt. Het instituut wordt beter benut door het beleid, zeker sinds het is ingetrokken op de Plesmanweg, de hoofdlocatie van het departement.

Toch is het goed om alert te blijven. Dat geldt met name voor het onderwerp van de automobiliteit. Zo weten we dat het aantal afgelegde autoreizigerskilometers in Nederland nooit meer zo hoog is geweest als in 2005. De afname is minimaal, maar de conclusie is helder: van groei is geen sprake meer geweest en derhalve mogen we spreken van een trendbreuk. Vanzelfsprekend is dat een heikel onderwerp voor het departement van IenM, dat altijd veel geld heeft mogen uitgeven aan het uitbreiden van ons wegennet. Binnen het departement wordt dan ook nog steeds geprobeerd om de afnemende automobiliteit te verdoezelen dan wel anders voor te stellen.

Tegelijkertijd is het voor iedere geïnteresseerde een fascinerende ontwikkeling. Decennia lang bleef de automobiliteit groeien. Tot 2005. Het bijzondere is dat in veel Westerse landen die omslag zich in 2005 heeft voorgedaan. Let wel, niet in 2008 toen de crisis begon, maar in 2005. Het is niet meer dan logisch dat het KiM veel onderzoek doet naar dit fenomeen. In het najaar van 2012 zouden de eerste resultaten van een eigen onderzoek op een congres worden gepresenteerd. Het congres ging op het laatste moment niet door omdat de directeur-generaal van het departement het congres niet opportuun achtte. Dat het congres om die reden werd afgeblazen, heeft mij indertijd verrast en heeft velen alert gemaakt. Was het KiM wel onafhankelijk genoeg of horen we hier te vaak His Master’s Voice?

En, helaas, er is reden voor zorg. Sinds het genoemde congres schreef het KiM lange tijd consequent dat de groei van de automobiliteit sinds 2005 afvlakt. Je hoeft geen taalkundige te zijn om te weten dat deze flatterende woordkeuze feitelijk onjuist is. De automobiliteit is snel gegroeid tot 2000, de groei is afgevlakt tot 2005 en daarna is van groei geen sprake meer geweest, ook niet in afgevlakte vorm. Juist omdat het KiM onderdeel uitmaakt van dat departement is een zorgvuldig woordkeuze zo belangrijk.

En er is nog meer reden tot zorg. In het voorjaar van 2014 verscheen de studie Niet autoloos, maar auto later van het KiM. Een boeiende studie naar de vraag of en waarom de jeugd minder auto rijdt. In veel internationale studies wordt immers gewezen op het gedrag van de jeugd als verklaring voor het wegvallen van de groei van de automobiliteit. Ook in Nederland blijken de jongeren, beneden de 30 jaar, duidelijk minder auto te rijden dan hun voorgangers. Waar de ouderen nog iets meer rijden, rijden de jongeren duidelijk minder.

De oorzaken van deze ontwikkeling zijn vooral situationeel (jongeren trekken nog meer naar de steden, er zijn meer studerende jongeren en minder werkende jongeren, etc); van een fundamenteel andere attitude tegenover de auto lijkt geen sprake. Daarom is het voor het beleid van groot belang om te weten of de jongere generatie ook in de toekomst minder auto zal rijden. Is het een tijdelijke verandering van het reisgedrag of een structurele? Is er sprake van uitstel of van afstel? In jargon: is er sprake van een levensfase-effect of van een generatie-effect? Zeker als dat laatste het geval is, moeten we snel stoppen met het aanleggen van nieuw asfalt.

En wat meldt het rapport? Twee dingen. In de tekst staat: “De tijd moet uitwijzen of er sprake is van een generatie- of veeleer van een (uitgesteld) levensfase-effect.” Maar in de samenvatting staat iets heel anders: “Hoewel de automobiliteit van jongvolwassenen afneemt, gaan ze dus op latere leeftijd weer meer van de auto gebruikmaken.” Vandaar ook die titel van het rapport: Niet autoloos, maar auto later. Let op het woordje ‘weer’. En let op de twee conclusies die haaks op elkaar staan. Het kiezen van de juiste woorden is voor elke onderzoeker ingewikkeld. Maar als kennisinstituut dat geheel wordt betaald door het departement dat jarenlang Nederland van schoon asfalt heeft voorzien, moet je extra op je woorden passen.

Dat doet het KiM inmiddels ook. In het Mobiliteitsbeeld dat in het najaar van 2014 verscheen, was de woordkeuze veel evenwichtiger.

Dienstbaar onderzoek doen

Moet je zo kritisch zijn op zo’n goed onderzoeksinstituut? Ja. Als we er niet meer op kunnen vertrouwen dat de onderzoeksrapporten een zo eerlijk mogelijk beeld schetsen van de werkelijkheid, verliezen ze hun waarde. Zo haalde een hogere ambtenaar tijdens één van mijn masterclasses uit naar een vertegenwoordiger van het KiM dat ‘ze een belangrijke trendbreuk in de automobiliteit aan het verdoezelen waren’. En onderzoeksinstituut behoudt zijn gezag door geen onderdeel te worden van het politieke debat.

Maar tegelijkertijd is dit soort kritiek ook al gauw te gemakkelijk. Wie op grote afstand van het beleid lekker onafhankelijk zit te doen, heeft het een stuk eenvoudiger. Maar het is de vraag of je nog dienstbaar bent. Het is de prangende vraag: hoe kan je met behoud van onafhankelijkheid zo dienstbaar mogelijk zijn voor het beleid. Ook in de fase van de uitvoering van het onderzoek. Ik geef een paar voorbeelden.

  • Bij hetzelfde KiM is het de gewoonte dat de aanpalende beleidsdirecteur zijn goedkeuring hecht aan het definitieve onderzoeksplan. Dat heeft twee belangrijke functies. Ten eerste wordt daarmee bevestigd dat het onderzoek nog steeds een bijdrage kan leveren aan het nu eenmaal wispelturige beleid. Ten tweede wordt het beleid daarmee eigenaar gemaakt van het onderzoek. Een directeur die zijn handtekening heeft gezet, kan bij de afronding van het onderzoek niet meer roepen ‘wie heeft er om dat onderzoek gevraagd?’. En hij zal voor zorgen dat het onderzoek zorgvuldig vanuit het beleid wordt begeleid en gevolgd.
  • Het is verstandig om de probleemstelling van onderzoek, ook tussentijds, bij te stellen als het beleid definitief van koers is veranderd. Dat komt nogal eens voor, en zeker na een kabinetsformatie. Dan heeft het geen zin om te blijven volharden in de gedachte dat het beleid om het onderzoek heeft gevraagd. Maar onderzoekers zijn terecht wel eens beducht voor een ander mechanisme: beleidsmakers willen nog wel eens proberen de probleemstelling van het onderzoek tussentijds te veranderen, als zich bepaalde ongewenste onderzoeksresultaten beginnen af te tekenen. Ik heb het zelfs meer dan één keer meegemaakt. In feite worden je conclusies dan herschreven, en gaat de beleidsmaker over jouw grens van onafhankelijkheid heen.
  • Er valt naar mijn mening best te praten met de beleidsmaker over de exacte formulering van je conclusies. Als de verantwoordelijkheden maar duidelijk blijven: de onderzoeker is de baas over zijn eigen tekst. Maar elke conclusie is op verschillende manieren te verwoorden. Ik herinner me een fantastische sessie op het departement. Een gesprek tussen onderzoekers van mijn oude planbureau en beleidsmakers onder mijn leiding, als Chief scientist. Er was merkbare weerzin bij de onderzoekers om hun woordkeus aan te passen. Maar ze konden vaak niet hard maken dat een iets andere woordkeus hun conclusie aantastte, terwijl die andere woordkeuze de beleidsmakers wel enorm kon helpen in het verdere beleidsproces (“Als je het zo formuleert, krijgen we geen gedonder met EZ”, of: “Mijn dg is allergisch voor dat soort conclusies”).

Het zijn kleine voorbeelden van grote dienstbaarheid zonder dat de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast. Dus: waarom niet? Het is de vraag of je niet nog verder kan gaan. Hoe meer de beleidsmakers bij het onderzoek worden betrokken hoe scherper het onderzoek tegemoet kan komen aan de kennisvraag van het beleid én hoe meer het beleid van het onderzoek zal leren.

Dat laatste speelt met name bij beleidsevaluatie. Het heeft meestal zo weinig zin om een onderzoeksbureau een paar jaar na dato te laten vaststellen dat er bij het beleid van alles is misgegaan, als de beleidsmakers geen inbreng hebben gehad in het onderzoek. Daar leert de organisatie zo weinig van. Zeker als onderzoekers een beleidstheorie gaan vaststellen van waaruit de beleidsmakers zouden hebben gewerkt, zonder hen dat zelf te vragen. Deze vraag houdt me bezig: waar heb je meer aan, aan een onafhankelijke beleidsevaluatie die aan alle wetenschappelijke criteria voldoet, maar die door beleidsmakers nauwelijks ter harte wordt genomen of aan een rammelende beleidsevaluatie die door de beleidsmakers zelf is uitgevoerd? Als je in het algemeen van beleidsevaluaties wil leren, heb je meer behoefte aan de eerste soort, als je de betreffende beleidsmakers zelf wil laten leren, kunnen ze beter kiezen voor de tweede soort.

Dat mag zo zijn, beleidsmakers zijn geen geboren onderzoekers. Ze zullen bij hun zelfonderzoek moeten worden geholpen. Door echte onderzoekers. Onderzoekers overschrijden daarmee wel een grens. Ze zijn immers niet meer zelf verantwoordelijk voor de conclusies van het onderzoek. Wie samen onderzoek doet (co-creatie), heeft een even grote stem in de uitkomsten van dat onderzoek. Daarmee is duidelijk dat onderzoekers aan een dergelijke co-creatie nooit hun naam kunnen verlenen.

Dergelijk onderzoek gebeurt overigens vaak. En dat stemt tot tevredenheid. Bij de WRR schreven we mee aan nota’s van het kabinet Kok, vanzelfsprekend zonder dat onze naam werd genoemd. Het RPB deed alle analyses over ‘reistijdbetrouwbaarheid’ voor de Nota Mobiliteit, zonder dat onze naam werd genoemd. De conclusies waren ook voor verantwoordelijkheid van het kabinet.

Hoe eenvoudig het ook lijkt, niet alle onderzoekers zijn voor deze (onzichtbare) rol te porren. Ik heb nog eens bemiddeld in een conflict tussen het PBL en VROM over het gebruik van regionale bevolkingsprognoses. Eén van de strijdpunten was de behoefte van het departement aan doorrekeningen binnen één scenario. PBL had daarmee grote moeite omdat zij nu eenmaal uitgingen van vier scenario’s. Door één scenario centraal te stellen, werd geweld aangedaan aan, ja aan wat eigenlijk? Aan de werkelijkheid? Aan de integriteit van de onderzoekers? Aan het denken in termen van scenario’s? Mijn voorstel luidde: help de minister met de gegevens en analyses die hij nodig heeft en zo lang hij niet naar jullie verwijst is er niets aan de hand; als hij wel naar jullie verwijst hebben jullie de vrijheid om alle gegevens en analyses die jullie goedkeuring wegdragen op je eigen website te plaatsen. We leken er met deze formulering uit te komen, maar uiteindelijk liep het toch spaak. Onderzoekers waren niet bereid om mee te doen aan onderzoek als zij niet ten alle tijde de vrijheid hadden om te melden dat de minister eenzijdig omging met hun analyses, ook als de minister onvermeld liet waarop hij zijn uitspraken baseerde.

Hou op met die aanbevelingen

Ooit werd ik op een zaterdagavond gebeld door een mij onbekende onderzoeker die in een conflict verzeild was geraakt met het departement van Justitie. Het is jaren geleden. Het conflict ging om het volgende: het departement had geen belangstelling voor zijn aanbevelingen. Ik merkte eerst laconiek op dat de bakker het ook niet erg vindt als een heel brood wordt betaald en de klant niet meer dan een half wil hebben. Dat was te laconiek. De daad van het departement tastte zijn integriteit aan, zei deze onverwachte beller. Ik kon me er weinig bij voorstellen. Als een departement in de uitkomsten van je onderzoek gaat zitten strepen kan de integriteit al snel in het geding komen. Maar wat heeft de integriteit van de onderzoeker met zijn aanbevelingen te maken? Onderzoek toont toch nooit aan wat je moet doen. Een aanbeveling is toch altijd (in de ideale zin) een combinatie van een onderzoeksresultaat en een politiek oordeel over dat resultaat? Een aanbeveling is daarmee toch per definitie buiten-wetenschappelijk. Weten + willen = beleid.

Een mooi voorbeeld daarvan deed zich voor binnen het Ruimtelijk Planbureau. Een aantal onderzoekers deed onderzoek naar gebiedsontwikkeling binnen gemeenten. Uit het eerste onderzoek trokken de onderzoekers de conclusie dat gemeenten zich moesten beperken tot een passief grondbeleid (niet zelf grond kopen en verkopen). Een half jaar jaar trokken andere onderzoekers op basis van onderzoek de conclusie dat gemeenten juist een actief grondbeleid moesten voeren. Niet dat de werkelijkheid inmiddels was veranderd. Maar wel de onderzoekers. En andere onderzoekers hadden andere politieke opvattingen.
Ik wil onderzoekers geenszins het recht ontnemen op een politiek oordeel. Als elke burger hebben ze daar recht op. Maar dit betekent niet dat ze aan hun onderzoek, vaak in opdracht van het beleid, meteen in het openbaar conclusies hoeven te verbinden over hoe de beleidsmaker te handelen heeft. In feite tast hij daarmee de onafhankelijkheid van de beleidsmaker aan. In de relatie tussen onderzoek en beleid bewaakt de onderzoeker de wetenschappelijke integriteit en is het uiteindelijk aan de minister om te bepalen of de onderzoeksresultaten om een beleidswijziging vragen.

Dit lijkt een wellicht overtrokken principiële stellingname. Daar is het mij dan ook niet echt om te doen. Mijn insteek is vooral een pragmatische. Wie beleidsmakers onvoldoende hun vrijheid geeft, wekt al snel irritatie. Ook dat kan overtrokken zijn, maar het is wel de werkelijkheid. Dus juist om ervoor te zorgen dat onderzoek een dominantere plek krijgt binnen het beleidsproces is enige terughoudendheid bij onderzoekers geboden als het gaat om het formuleren van beleidsaanbevelingen. We kunnen ook spreken: rolvastheid. Aan beide zijden.

Dit betekent niet dat het onderzoek maar over ‘de schutting moet worden gegooid’. De onderzoeker kan de beleidsmaker juist erg helpen met de vraag welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek zouden kunnen worden verbonden. Niet door te zeggen wat de beleidsmaker moet doen, maar door antwoord te geven op de vraag ‘what if’. Als de minister dit wil bereiken, wat zou dan een verstandig beleid zijn, gelet op de uitkomsten van het onderzoek? Aan die vertaling van onderzoek wordt in de regel veel te weinig tijd besteed. Dat ligt aan de beleidsmakers, maar het ligt ook aan de onderzoeksinstituten, die onderzoeksprojecten vaak afsluiten als het onderzoek is gepubliceerd. De onderzoekers storten zich op een nieuw project, voordat de beleidsmaker heeft het onderzoek goed heeft kunnen lezen.

Bekommeren, niet bemoeien

Onderzoekers en beleidsmakers moeten zich om elkaar bekommeren, in de drie fasen van het onderzoek. Maar ze moeten zich niet met elkaar bemoeien. Elkaar de vrijheid geven daar waar dat gewenst is.

Dat vraagt veel van de cultuur en de organisatie van de rijksonderzoeksinstituten:

  • laat het kabinet dan wel een college van dg’s het werkprogramma vaststellen, op voorwaarde dat er een vrije zoom is van 20% voor het onderzoeksinstituut;
  • ook het vrije onderzoek moet worden verantwoord vanuit de toekomstige relevantie voor het beleid;
  • zorg voor veel informeel overleg tussen beleid en onderzoek over (de formulering van) relevante kennisvragen;
  • zorg voor fysieke nabijheid tussen onderzoek en beleid;
  • laat elk onderzoek begeleiden door een serieuze begeleidingscommissie vanuit het beleid;
  • hou kritiek op het beleid dan wel aanbevelingen voor nieuw beleid binnenkamers;
  • maak veel tijd vrij om de beleidsmakers te helpen met de vertaling van de onderzoeksresultaten in nieuw beleid;
  • zorg dat er altijd capaciteit is om kleine ad-hoc-vragen vanuit het beleid te beantwoorden.

 

[concept-hoofdstuk voor: Wim Derksen, Lichte leiders, of de ondraaglijke leegte van het nieuwe werken, dat uiteindelijk niet in het manuscript is terechtgekomen]

Leiding geven: je mensen moeten gelukkig zijn

april 29, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe moet je je voelen als je de enige directeur in de geschiedenis bent geweest van het Ruimtelijk Planbureau? Laat ik zeggen: het was een eer. Ik heb de moeizame opbouw meegemaakt, de eerste fase van succes en de versnelde ondergang, nadat de politiek had besloten dat vier planbureaus er minimaal één te veel was. Het argument vond ik nogal losjes, maar dat een planbureau voor de ruimte weinig meerwaarde had, kon ik wel delen. Waarmee niet gezegd is dat wij geen meerwaarde hadden.

Omdat het zo’n jonge club was, en we veel zelf moesten uitvinden, was het pioniersgehalte hoog. Dat geeft een speciale band. En bijzondere kansen. Daarbij verzwijg ik niet dat we in de eerste jaren voor een moeilijke afweging stonden: wie hoort hier wel en wie hoort hier niet? Moeilijk ook voor de mensen die ergens anders beter tot hun recht zouden komen.

Die pioniersfase ging gepaard met uitgebreid reisjes van de personeelsvereniging, die door bijna niemand werden overgeslagen. We trokken jaarlijks twee dagen met een bus door het land, op zoek naar interessante ruimtelijke ontwikkelingen. De alcohol vloeide rijkelijk en het kostte moeite om de volgende ochtend iemand te vinden die voor het ontbijt een stukje wilde hard lopen.

Op één van die reisjes en bij één van die flessen wijn zie iemand plotseling in een openhartige bui: ‘Dit is de mooiste baan die ik in mijn leven heb gehad.” Nu kan de wijn aan de openhartigheid hebben bijgedragen, maar dat deze man eerlijk zijn mening gaf, was onbetwistbaar. Ik waardeerde zijn opmerking dan ook erg. Nog blijer werd ik van het vervolg. Er ontstond een boeiend gesprek waarin iedereen het vermelde standpunt bleek te deel. Ik weet het, de directeur zat aan tafel. En de meesten waren de 40 nog niet gepasseerd. Maar dan nog.

Jaren later sprak ik eens met een collega over het werk, zoals je dat gewend bent te doen. Ze was niet tevreden, maar had besloten om niet naar een andere baan uit te kijken. Ze had een simpele en herkenbare redenering. Ze ze: “Er zijn drie dingen waarmee je gelukkig of ongelukkig kan zijn op je werk. De inhoud van het werk, de collega’s en de organisatie. Als je maar met één gelukkig bent, ga ik weg, als je met twee gelukkig bent, blijf ik.” Ze zei er nog iets bij: “Meestal word je niet gelukkig van de organisatie, maar wel van je collega’s en van de inhoud van je werk. Dan negeer je de organisatie maar.”

Beide anekdotes hebben me veel geleerd. Het geluk van de medewerker is het goud van de organisatie. Gelukkige medewerkers doen hun werk goed. Dus om je organisatie goed te laten functioneren moet je eerst ervoor zorgen dat je de juiste mensen aanstelt én vervolgens ervoor zorgen dat deze mensen gelukkig zijn in hun werk.

Iemand bij een gemeente vertelde me eens het verhaal dat hij ooit ergens was benoemd en verrast was over de goede koffie. Zijn baas had vriendelijk gezegd: “Goede mensen, goede koffie”. Het is een prachtig principe. Het is me dan ook volstrekt onduidelijk waarom veel organisaties op de kleine dingen bezuinigen. Koffie, drank, snoep, taart, het kost allemaal niks in vergelijking met één medewerker. En toch gaan die kleine dingen die het leven aangenaam maken, er bij een bezuiniging altijd als eerste uit.

In de jaren 80 was ik directeur van een onderzoeksschool avant la lettré van de Universiteit Leiden. We woonden met deze club boven een keuken-showroom, op een simpele gang met twaalf kamers. We schilderden zelf onze kamers en we hingen kunst op in de gang. Er werd keihard gewerkt, men moest allemaal promoveren. Om 8 uur waren de eersten aanwezig en deden we de vaat van gisteren. Tussen de middag verzorgde één van ons de lunch. Om half 7 ging ik vaak rond met een kar met frisdrank en echte drank. Nootjes. Ik wist dat ze nog een uur zouden doorwerken als op ze op dat tijdstip even werden bijgetankt. We zorgden ervoor dat er op zondag genoeg te eten was en zo werd het op zondagmiddag nog druk op het werk.

Ja, mijn rol als directeur was simpel: ik zorgde dat ze het goed hadden en nam bureaucratisch gezeur bij hen weg. Ik was er voor de community. Ik was ervoor om hen de kans te bieden om met veel plezier aan hun proefschrift te werken. Velen zouden het later ver schoppen in de wetenschappelijke wereld.

Er zijn ongetwijfeld mensen die dit een onwerkelijk en idealistisch verhaal zullen vinden. “Je kan zoiets alleen doen, als je de goede mensen hebt.” Ja, inderdaad. Het aantrekken van goede mensen is ongeveer het belangrijkste dat een leidinggevende kan doen. Als beginnend directeur van het RPB was ik dan ook nogal verbaasd toen mijn eerste sollicitant vertelde dat ze was aangenomen en alleen nog even met de directeur moest kennismaken. Ik heb haar met graagte aangenomen, maar heb daarna ik wel een paar mensen aangesproken. Voortaan leidde ik altijd het tweede gesprek met de sollicitant en was ik altijd betrokken bij de schifting na het eerste. Sommige leidinggevenden lijken vooral geïnteresseerd te zijn in de mensen om hen heen (zijn ze veilig genoeg?). Maar hoe kan je nu weten of je een goede organisatie leidt als je je niet bemoeit met al die andere benoemingen?

Als leidinggevende ben je ook verantwoordelijk voor de mensen die bij nader inzien toch minder goed in je team of in je organisatie passen. Het kan gebeuren. Of omdat jezelf een fout hebt gemaakt of omdat je voorganger een andere visie op de organisatie had. Deze mensen zal je aan een andere baan moeten helpen. Niet alleen voor henzelf, maar ook voor de mensen die wel goed functioneren. Binnen een organisatie is goed bekend welke collega’s onvoldoende functioneren. Door zwakke broeders naar buiten te helpen, geef je derhalve een positief signaal aan je sterren.

Wat zijn goede mensen op een departement? Als ik voor mezelf een omschrijving moet geven: maatschappelijk betrokken, inhoudelijk gedreven, met een groot gevoel voor politieke rationaliteit. Wat zijn goede mensen op een planbureau? Alweer voor mezelf sprekend: goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid.

En weer komt de vraag ongetwijfeld op: is dit nu genoeg voor het laten slagen van een organisatie? Goede mensen gelukkig laten worden? “Moeten we die goede mensen van jou gewoon een beetje laten aan rotzooien?” Ja en nee. Ik denk inderdaad dat ‘goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid’ uit zichzelf een planbureau uitstekend laten functioneren. En ik denk inderdaad dat ‘maatschappelijk betrokken, inhoudelijke gedreven mensen met een groot gevoel voor politieke rationaliteit’ uit zichzelf goede beleidsmedewerkers zijn. Als dit soort mensen gelukkig zijn met hun werk, gaat het goed met de organisatie.

Maar gelukkig maken is niet alleen maar koffie schenken. Goede feedback krijgen maakt onderzoekers én beleidsmakers niet alleen beter, maar geeft hen ook voldoening. Die feedback hoeft niet alleen van de leidinggevenden te komen. Het is nog beter om feedback uit de eigen professionele wereld van onderzoekers en beleidsmakers te organiseren. Binnen het Ruimtelijk Planbureau hadden we van meet af het Onderzoeksberaad, dat eens in de drie weken bij elkaar kwam. Het bestond uit vier tot zes vooraanstaande hoogleraren en één vooraanstaande ontwerper. Ik heb zelden onderzoekers en ontwerpers zo hard zien werken dan als ze weer aan de beurt waren om hun project te presenteren in het Onderzoeksberaad. Ik hoefde alleen het woord te geven en, inderdaad, koffie te schenken. Voor elke onderzoeker en ontwerper is het spannend én een feest om in gesprek te mogen gaan met een topper uit zijn eigen vakgebied.

Er resteert nog één taak voor de directie, voor de leiding van de organisatie. (Ik merk dat ik het woord ‘management’ omzeil, omdat dat woord in mijn beleving inhoudelijk zo leeg is.) Nadenken over de organisatie als geheel. Dat doen onderzoekers ook, dat doen beleidsmakers niet minder. Maar zij moeten de ruimte hebben om zich soms geheel op het eigen werk te concentreren. Die vrijheid heeft de organisatieleiding niet. Aan hen om te blijven nadenken over de dilemma’s waarvoor de organisatie is gesteld.

En als het goed is heeft de organisatieleiding nog voldoende tijd over om aan het primaire proces bij te dragen. Een planbureaudirecteur moet tijd over houden om zelf onderzoek te doen, buiten te spelen en stukjes te schrijven. Anders doet hij of zij zijn werk niet goed.