Door onzekerheden uit te bannen worden scenario’s niet bruikbaarder

december 16, 2015 by  
Filed under artikel

De nieuwe WLO is uit. De planbureaus hebben nieuwe scenario’s geschetst voor de ‘welvaart en de leefomgeving’ van de toekomst. De vorige scenario’s dateerden van 2006. Al in 2008 bleken de aannamen van de vorige WLO niet te kloppen. De gedachte dat meer marktwerking en meer globalisering zouden leiden tot de hoogste economische groei, werd in de kredietcrisis hard onderuit gehaald. Te geringe regulering van banken en de toegenomen vervlechting van de banken op wereldschaal, leidden tot een onbekende financiële crisis. De economie werd voor jaren op achterstand gezet.

Tegelijkertijd hadden de vier WLO-scenario’s uit 2006 grote betekenis voor het beleid in de afgelopen negen jaar. Elke maatschappelijke kosten- en batenanalyse werd voor deze vier scenario’s doorgerekend. Veel erger: veel besluiten werden op deze mkba’s gebaseerd. Harde besluiten op basis van drijfzand.

De vier scenario’s waren gebaseerd op twee fundamentele onzekerheden: zou de wereld verder globaliseren of zouden de natiestaten een revival maken én zouden marktwerking en privatisering doorzetten of zou de overheid zijn greep op het maatschappelijk verkeer weer versterken? ‘Meer’ en ‘minder’ globalisering en ‘meer’ en ‘minder’ marktwerking gaven vier combinaties, en dus vier scenario’s. Het was aan de onderzoekers om verder slim invulling te geven aan die vier mogelijke toekomsten. Slim en eindeloos doordacht, maar toch gewoon een vermenigvuldiging van onzekerheden. Op zijn zachtst gezegd: nogal kwetsbaar om daar je grote infra-beslissingen op te baseren.

Dit probleem kan je op twee manieren oplossen. Of je accepteert de onzekerheden en je gebruikt scenario’s op de manier waarop ze eigenlijk gebruikt moeten worden: doordenk het overheidsbeleid in het licht van een bepaald scenario. Hoe zou het beleid eruit zou moeten zien als dit scenario zich onverhoopt zou voordoen? Dus doordenking van vier mogelijke toekomsten, zonder ervan uit te gaan dat de toekomst zich ook binnen de bandbreedtes van deze vier toevallige scenario’s zal voordoen. Inderdaad: die mkba’s moet je voortaan maar baseren op de prognoses (puntschattingen) van het CBS.

Deze manier van werken opent tal van andere mogelijkheden. Want waarom niet eens het beleid te doordenken in minder waarschijnlijke of zelfs onwaarschijnlijke scenario’s? Bijvoorbeeld: welk beleid hebben we nodig als de fossiele energie na 2050 moet zijn uitgebannen? [Onwaarschijnlijk?]

De planbureaus kiezen voor een andere oplossing. Ze stampen het drijfzand aan door zoveel mogelijk onzekerheden uit te bannen. Ze gaan in hun nieuwe scenariostudie uit van twee scenario’s: een Laag en een Hoog. In het eerste scenario wordt een economische groei van 1% per jaar gecombineerd met een relatief lage bevolkingsgroei. In het hoge scenario gaat men uit van een economische groei van 2% en een relatief hoge bevolkingsgroei. Bovendien gaan ze ervan uit er geen grote beleidswijzigingen zullen plaatsvinden. En dat allemaal om de toekomst in 2050 te voorspellen. Inderdaad, zo vindt je wel een bandbreedte die veel beter is onderbouwd dan de zogenaamde bandbreedte van de vier vorige WLO-scenario’s. Er is ook weinig op tegen om deze twee scenario’s te gebruiken voor alle mkba’s in de komende anderhalf jaar.

Maar wat zijn ze dodelijk saai! Het gaat over een Nederland dat blijkbaar een eiland is een roerige wereld. Het gaat om scenario’s die op geen enkele manier refereren aan Parijs. Noch het terrorisme, noch de klimaattop krijgen een plaats. Dit zijn geen scenario’s om de toekomst te doordenken, maar dit zijn scenario’s om mkba’s een zekere plausibiliteit te geven. Hier worden onzekerheden uitgebannen door zo dicht mogelijk bij het heden te blijven. Maar daarmee bereid je je niet voor op een ongewisse toekomst.

Kunnen onafhankelijke onderzoekers ook dienstbaar zijn

november 23, 2014 by  
Filed under artikel

Optimaal ten dienste staan van het beleid

Voor een planbureau is het niet genoeg om goed onderzoek te doen. Een planbureau moet, zoals alle rijksonderzoeksinstituten, ook optimaal ten dienste staan van het beleid. Al dat onderzoek moet voor het beleid betekenis krijgen. Hoe pijnlijk was het dan ook dat Hans Jeekel, topadviseur kennis van Rijkswaterstaat, mij eens vertelde dat hij pas bij het schrijven van zijn proefschrift had gemerkt hoe goed en veelomvattend het onderzoek van het RPB was (geweest). Ik vrees dat het vele onderzoek van het RPB inderdaad eerder op de universiteiten werd gelezen dan op het departement. We waren ook het grootste en beste onderzoeksinstituut op het gebied van de sociale geografie in Nederland. De Universiteit van Utrecht klaagde ooit zelfs eens bij mijn secretaris-generaal (van VROM) dat het RPB zoveel goede mensen wegkaapte uit Utrecht. Het was reden om trots te zijn. Maar het kan ook een verkeerd signaal zijn. Bijvoorbeeld als je in de wetenschap meer meetelt dan in het beleid.

Je moet als planbureau zowel wetenschappelijk als beleidsmatig aan de maat zijn. Je moet goed en betrouwbaar onderzoek doen, dat ook nog eens bruikbaar is voor het beleid. Je onderzoek heeft meerwaarde doordat het geen voorstelling geeft van een gevraagde werkelijkheid, maar van een generaliseerbare werkelijkheid. Je onderzoek heeft ook meerwaarde omdat het niet alleen oog heeft voor de harde variabelen, maar ook voor de manipuleerbare. Veel kunnen verklaren en weinig kunnen veranderen, zo omschreef Ellemers ooit het onafhankelijke onderzoek, dat nu juist niet bruikbaar was.

Sommige onderzoekers hebben meer oog voor de wetenschappelijke kant van hun werk, ze hameren op hun onafhankelijkheid. Andere onderzoekers zoeken meer de bruikbaarheid van hun onderzoek. Een planbureau zal beide soorten onderzoekers in zich moeten verenigen. Toch is het dilemma tussen onafhankelijk en dienstbaar onderzoek zo simpel niet opgelost. Ook de onafhankelijke onderzoekers in een planbureau zullen dienstbaar moeten zijn, en de dienstbare onafhankelijk. Iedereen binnen een planbureau moet streven naar bruikbaar onderzoek, niemand moet zijn of haar oren laten hangen naar de wensen van het beleid. Dat vergt soms veel evenwichtskunst.

Onafhankelijkheid in drie fasen

Ik moet denken aan het gesprek dat ik eens had met de Belgische hoogleraar Eddy Van de Voorde. We maakten in 2009 samen deel uit van de visitatiecommissie van het Kennisinstituut voor Mobiliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Schertsend vertelde hij me dat hij niet begreep waarom die Nederlandse collega’s altijd zo moeilijk doen over hun ‘onafhankelijkheid’. Om zijn stelling te verduidelijken maakte hij voor beleidsonderzoek een onderverdeling in drie fasen. In de eerste fase worden de onderzoeksvragen vastgesteld, in de tweede fase wordt het onderzoek uitgevoerd en in de derde fase wordt bezien welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek moeten worden verbonden. Hij had de indruk dat Hollandse wetenschappers zich in alle drie de fasen beroepen op hun onafhankelijkheid. Dat begreep hij niet zo goed.

Zo vroeg hij zich af waarom de onafhankelijkheid van de onderzoeker betrekking moet hebben op de fase van programmering als het onderzoek voor honderd procent werd gefinancierd door het ministerie. Zelf ontving hij met zijn departement van de Universiteit van Antwerpen jaarlijks ongeveer één miljoen euro van de Vlaamse regering voor het doen van mobiliteitsonderzoek. En daarmee was voor hem vanzelfsprekend dat het departement de vragen voor het onderzoek formuleerde. Waarom zou hij het recht hebben om te ‘hobbyen’ op kosten van het ministerie? Hij wist dat hij geld voor fundamenteel onderzoek elders moest zien te verwerven. Hier moest hij vooral dienstbaar zijn.

In fase twee, de fase waarin het onderzoek wordt uitgevoerd en de conclusies worden getrokken, hield Van de Voorde nadrukkelijk vast aan zijn onafhankelijkheid. In deze fase moest hij vrij zijn om te doen wat de wetenschap van hem vroeg. Hij zou onder geen beding accepteren dat de beleidsmakers zich met zijn conclusies zouden bemoeien. In de derde fase was de minister vanzelfsprekend weer de baas. Natuurlijk was hij bereid hem te adviseren wanneer hij hem informeel tijdens hun periodieke lunches trof. Maar hij zou nooit publiekelijk zeggen welke consequenties zijn onderzoek voor het beleid zou moeten hebben.

Het leven leek zo simpel. Waarom deden ‘die Ollanders’ zo moeilijk? Waarom stonden ze ook op hun ‘onafhankelijkheid’ in de eerste en in de derde fase? Waarom wilden ze de vrijheid hebben om zelf hun onderzoek te programmeren en waarom wilden ze de vrijheid hebben om ‘luid en duidelijk’ te verkondingen welk beleid wenselijk was? Van de Voorde vroeg zich af of dat iets te maken had met onze calvinistische inslag. In het katholieke Vlaanderen ging het in ieder geval veel eenvoudiger. Ik wees hem nog maar eens fijntjes op zijn periodieke lunch met de minister. Iets wat bij ons nu weer niet zo vaak voorkomt.

Het was een helder beeld. De beleidsmaker heeft het voortouw bij het formuleren van de onderzoeksvraag, de onderzoeker heeft de eindverantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het onderzoek en het trekken van de wetenschappelijk verantwoorde conclusies. En in de laatste fase moet juist weer de de onafhankelijkheid van de beleidsmaker worden gerespecteerd.

Tegelijkertijd is het te kort door de bocht. Is het niet verstandig om de beleidsmakers een beetje te helpen bij het formuleren van kennisvragen en onderzoeksvragen? En wat te doen als de beleidsmakers urgente onderwerpen onvoldoende op het netvlies heeft? En is het niet verstandig als de onderzoeker bereid is zijn onderzoek aan te passen als het beleid zijn aanvankelijke interesse aan het verliezen is? En waarom zou de onderzoeker de beleidsmaker niet kunnen helpen bij het vertalen van het onderzoek in nieuw beleid? In al die gevallen combineren we onafhankelijkheid met dienstbaarheid.

Dienstbare kennisvragen

Er is een leuke gelijkenis tussen onderzoekers en beleidsmakers. Als een onderzoeker een aanbeveling doet voor een beleidswijziging, is het antwoord niet zelden: “dat doen we al lang”. Elke beleidsonderzoeker heeft het wel eens meegemaakt. Maar onderzoekers doen het ook. Het overkwam ons regelmatig in de Kenniskamer van het ministerie van VROM waar thematisch over verschillende kennisvragen werd gedebatteerd. Lichtelijk verwijtend konden de onderzoekers dan zeggen: “dat is al lang bekend”. Ik begreep dat verwijt nooit zo goed (als onafhankelijk voorzitter, met een lichte voorkeur voor de beleidsmakers). Het verwijt is wel heel kenmerkend voor de kloof tussen beleid en onderzoek. Het verwijt heeft twee componenten.

Ten eerste: beleidsmakers horen te weten welk onderzoek al op de plank ligt. Maar waarom zouden ze dat moeten weten? Waarom zouden ze zich moeten verdiepen in onderzoek als dat voor hen (nog) niet relevant is. Ten tweede: we doen geen onderzoek dat al eerder is gedaan. Vanuit de ‘nieuwsgierigheidsgedreven’ onderzoeker is dat volstrekt begrijpelijk. Maar voor een beleidsmaker, voor wie het niet ongewoon is om dezelfde nota een paar keer te schrijven, is dat helemaal niet begrijpelijk.

Als voorzitter van de Kenniskamer liet ik het in de regel niet zover komen. Ik vroeg vriendelijk aan de onderzoekers of ze bereid zouden zijn om de bestaande kennis in een korte notitie samen te vatten voor het departement. En die bereidheid was er dan meestal wel.

Een dienstbare onderzoeker is dus bereid om antwoord te geven op de kennisvragen van het departement, hoe onbeduidend die vraag in wetenschappelijk opzicht ook is.

Het doet me denken aan de casus van de Hoeksche Waard. In het najaar van 2007 leek de aanleg van een nieuw bedrijventerrein in de Hoeksche Waard onvermijdelijk. Het bedrijventerrein van 200 ha, waartegen het ministerie van VROM zo lang had gestreden, zou er dan toch komen. Ondanks protesten uit de Kamer, leek de strijd tussen EZ en VROM eindelijk in het voordeel van de eerste te worden beslecht. Het ‘unieke cultuurlandschap’ moest het afleggen tegen ‘werkgelegenheid’. Maar er was nog één ‘strohalm’: een onderzoek naar alternatieven buiten de Hoeksche Waard. Een dergelijk onderzoek had blijkbaar nog nooit plaatsgehad. Het RPB werd gevraagd om samen met het CPB een onderzoek te doen naar alternatieven die aan alle eisen van EZ èn van VROM zouden voldoen. EZ en VROM bepaalden de criteria, de planbureaus onderzochten of er ook gebieden waren die aan deze criteria voldeden.

Na enige maanden was het onderzoek, onder leiding van Jan Schuur, afgerond. In de buurt van de Moerdijk werd een gebied gevonden dat qua bereikbaarheid, kosten, ligging etc. niet onderdeed voor het geplande bedrijventerrein in de Hoeksche Waard. In een vertrouwelijk overleg werden de resultaten aan de ministers van EZ en VROM, en aan de ijlings uitgenodigde Gedeputeerden van Zuid-Holland en Noord-Brabant gepresenteerd. De minister van EZ verzocht de planbureaus om het onderzoek voorlopig geheim te houden. Dit verzoek werd in het belang van de precaire politieke situatie ingewilligd. Na enige maanden kozen alle partijen voor het alternatief dat door de planbureaus was aangereikt. Daarna kon het onderzoek worden gepubliceerd.

Nee, het was geen hoogstaand wetenschappelijk onderzoek. Het heeft de internationale Journals niet gehaald. Het was wel een uitermate relevant onderzoek. En het mooie was: ze trokken gezamenlijk op, kennis en beleid.

Een dienstbare onderzoeker is niet alleen bereid om onderzoeksvragen te beantwoorden die wetenschappelijk misschien minder boeiend zijn. Hij is ook bereid om de beleidsmaker te helpen met de (goede) formulering van zijn kennisvraag. Beleidsmakers zijn nu eenmaal goed in beleidsvragen: wat moet ik doen? Ze zijn minder goed in kennisvragen: wat moet ik weten om mijn beleidsvraag beter onderbouwd te kunnen beantwoorden? Maar bij het gezamenlijk formuleren van kennisvragen betreden we al snel een grijs gebied. Heeft de onderzoeker wel echt begrepen wat de beleidsvraag is, waarvan het antwoord hier beter moet worden onderbouwd? Heeft hij voldoende benul van het beleid om een need-to-know kennisvraag te formuleren? En pusht de onderzoeker de beleidsmaker niet (onbewust) in de richting van een kennisvraag, die eerder bij zijn eigen interesses aansluit dan bij de behoefte van de beleidsmaker? “Oh, je bedoelt dat! Ja, dat is een interessante vraag, ook voor ons!”.

Als directeur van het Ruimtelijk Planbureau kwam ik regelmatig in de ‘Interface’ de dg en de directeuren van het departement tegen. Het was een formeel gesprek, waar de belangstelling voor onze bedrijfsvoering soms groter was dan voor ons onderzoek. Terwijl de ‘interface’ toch nadrukkelijk in het leven was geroepen om kennisvragen uit te wisselen. Tussen mij en één van de directeuren klikte het goed. Wij besloten dan ook om buiten de interface om veel meer contact te zoeken. We dronken voortaan elke twee weken een uurtje samen koffie. Op het departement. Het bracht ons veel. Door de intensiteit van het contact kwamen vaak in de marge van het gesprek allerlei prachtige kennisvragen aan de orde. Het heeft me geleerd dat onderzoekers ook heel dienstbaar kunnen zijn door heel regelmatig informeel overleg te hebben op het departement. Juist in die informele contacten ontstaan de mooiste onderzoeksvragen.

Zo heeft het ook veel voordelen dat het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu sinds enige jaren is ingetrokken op het departement. Had ik voor die tijd het gevoel dat ze nog wel eens met marginale vragen door het departement werden afgescheept, in de laatste jaren hebben ze een evident relevanter werkprogramma en is de betekenis van het KiM voor het beleid ook nadrukkelijk toegenomen.

Het klinkt paradoxaal: maar het kan ook heel dienstbaar zijn aan het beleid om je eigen weg te gaan als onderzoeksinstituut. Om ook eigen onderzoeksvragen op het werkprogramma te zetten. Sommige onderwerpen die over enige tijd relevant kunnen worden het departement, staan soms nog niet op het netvlies van de beleidsmakers. Ik spreek ook wel over ‘nieuwe vragen’. Onderzoekers kunnen in hun werk op dat soort ‘nieuwe vragen’ stuiten. Het is goed als zo’n onderzoeksinstituut de tijd heeft om ook op dat soort kennisvragen antwoorden te geven. Laten we spreken over 20% van de onderzoekscapaciteit. Meer lijkt niet reëel omdat de maatschappelijke ontwikkelingen nu ook weer niet zo snel gaan, dat er steeds weer nieuwe rapporten over nog niet gekende toekomstige problemen kunnen worden geschreven. Deze ‘vrije ruimte’ kan overigens nooit een vrijbrief zijn om onderzoek te doen dat alleen maar nieuwsgierigheidsgedreven is. De dienstbare onderzoeker zal kunnen beargumenteren waarom de onderzoeksvraag heel relevant kan zijn voor het toekomstige beleid.

In de eerste onderzoeksfase, de fase waarin de onderzoeksvraag wordt geformuleerd, kan de onderzoeker zich dus op vier manieren dienstbaar tonen:

  • door de kennisbehoefte van de beleidsmaker als leidraad te nemen, ook als de kennisvragen van de beleidsmaker geen vernieuwend onderzoek opleveren;
  • door de beleidsmaker te helpen zijn kennisbehoefte in een adequate onderzoeksvraag te vertalen, waarbij het uitgangspunt blijft dat de beleidsmaker na afloop van het onderzoek zijn beleidsvraag beter onderbouwd kan beantwoorden;
  • door intensief en informeel contact te hebben met de beleidsmaker kunnen latente kennisvragen manifest worden gemaakt;
  • door zelf kennisvragen te formuleren over onderwerpen die naar alle waarschijnlijkheid op afzienbare termijn relevant zal zijn voor het beleid, terwijl ze nog niet als zodanig door het beleid worden herkend.

Onafhankelijk onderzoek

Welke ‘diensten’ kan een onderzoek leveren, welke functie kan een onderzoek vervullen? Als het beleid de onderzoeksvragen dicteert kan het onderzoek goed aansluiten bij het beleid en kunnen de onderzoeksresultaten bijdragen aan een betere onderbouwing daarvan. Je zou zeggen: daarmee wordt het beleid effectiever en succesvoller. We herkennen de analytische benadering van beleid, waarin kennis beleid dicteert. Maar ook de politieke benadering bestaat, waarin – omgekeerd – het beleid de kennis dicteert. De beleidsmakers zijn op zoek naar kennis die hun beleid ondersteunt. Ook hier is onderzoek fundament van beleid: het vergroot het draagvlak voor het beleid en daardoor is in ieder geval de minister succesvoller.

In het eerste geval heb je onderzoek nodig dat je kennis verdiept, dat nieuwe verbanden laat zien. In het tweede geval heb je onderzoek nodig dat de juistheid van het voorgenomen beleid bevestigt. In het eerste geval zoek je naar dingen die je nog niet weet, in het tweede geval zoek je naar bevestiging van de dingen die je denkt te weten. Het mag misschien vreemd klinken, maar tegen beide modellen heb ik geen bezwaar. Beide heb je ook nodig om in een veranderende samenleving het beleid steeds weer succesvol aan te passen.

Natuurlijk, de werkelijkheid is minder schematisch. Ook vernieuwend onderzoek kan het draagvlak voor nieuw beleid enorm vergroten. Maar toch gaan twee dingen slecht samen: onderzoek om het draagvlak voor het beleid te vergroten en vernieuwend onderzoek met onvoorspelbare onderzoeksuitkomsten. En vooral in één onderzoeksinstituut. Onderzoekers die hun oren soms te veel laten hangen naar de opdrachtgever, verliezen hun geloofwaardigheid als onafhankelijk onderzoeker. En derhalve als onderzoekers van vernieuwend en onvoorspelbaar onderzoek. Als het CPB slechts eenmaal bereid zou zijn om op verzoek een positieve MKBA uit te brengen, waar een negatieve geëigend zou zijn, zou de reputatie van het CPB voor jaren zijn geschaad. Je kan als onderzoeker niet soms op verzoek bepaalde conclusie produceren en op een ander moment beweren dat je onderzoek geheel valide en betrouwbaar was en aan alle (andere) wetenschappelijke normen heeft voldaan.

Bij het doen van onderzoek is dus géén uitruil tussen onafhankelijkheid en dienstbaarheid denkbaar. En hoe dun die grens is blijkt uit de positie van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, waarvan ik in principe altijd hoog opgeef. Het instituut bestaat een jaar of 10 en ressorteert onder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de laatste jaren is de positie van het instituut binnen het ministerie versterkt. Het instituut wordt beter benut door het beleid, zeker sinds het is ingetrokken op de Plesmanweg, de hoofdlocatie van het departement.

Toch is het goed om alert te blijven. Dat geldt met name voor het onderwerp van de automobiliteit. Zo weten we dat het aantal afgelegde autoreizigerskilometers in Nederland nooit meer zo hoog is geweest als in 2005. De afname is minimaal, maar de conclusie is helder: van groei is geen sprake meer geweest en derhalve mogen we spreken van een trendbreuk. Vanzelfsprekend is dat een heikel onderwerp voor het departement van IenM, dat altijd veel geld heeft mogen uitgeven aan het uitbreiden van ons wegennet. Binnen het departement wordt dan ook nog steeds geprobeerd om de afnemende automobiliteit te verdoezelen dan wel anders voor te stellen.

Tegelijkertijd is het voor iedere geïnteresseerde een fascinerende ontwikkeling. Decennia lang bleef de automobiliteit groeien. Tot 2005. Het bijzondere is dat in veel Westerse landen die omslag zich in 2005 heeft voorgedaan. Let wel, niet in 2008 toen de crisis begon, maar in 2005. Het is niet meer dan logisch dat het KiM veel onderzoek doet naar dit fenomeen. In het najaar van 2012 zouden de eerste resultaten van een eigen onderzoek op een congres worden gepresenteerd. Het congres ging op het laatste moment niet door omdat de directeur-generaal van het departement het congres niet opportuun achtte. Dat het congres om die reden werd afgeblazen, heeft mij indertijd verrast en heeft velen alert gemaakt. Was het KiM wel onafhankelijk genoeg of horen we hier te vaak His Master’s Voice?

En, helaas, er is reden voor zorg. Sinds het genoemde congres schreef het KiM lange tijd consequent dat de groei van de automobiliteit sinds 2005 afvlakt. Je hoeft geen taalkundige te zijn om te weten dat deze flatterende woordkeuze feitelijk onjuist is. De automobiliteit is snel gegroeid tot 2000, de groei is afgevlakt tot 2005 en daarna is van groei geen sprake meer geweest, ook niet in afgevlakte vorm. Juist omdat het KiM onderdeel uitmaakt van dat departement is een zorgvuldig woordkeuze zo belangrijk.

En er is nog meer reden tot zorg. In het voorjaar van 2014 verscheen de studie Niet autoloos, maar auto later van het KiM. Een boeiende studie naar de vraag of en waarom de jeugd minder auto rijdt. In veel internationale studies wordt immers gewezen op het gedrag van de jeugd als verklaring voor het wegvallen van de groei van de automobiliteit. Ook in Nederland blijken de jongeren, beneden de 30 jaar, duidelijk minder auto te rijden dan hun voorgangers. Waar de ouderen nog iets meer rijden, rijden de jongeren duidelijk minder.

De oorzaken van deze ontwikkeling zijn vooral situationeel (jongeren trekken nog meer naar de steden, er zijn meer studerende jongeren en minder werkende jongeren, etc); van een fundamenteel andere attitude tegenover de auto lijkt geen sprake. Daarom is het voor het beleid van groot belang om te weten of de jongere generatie ook in de toekomst minder auto zal rijden. Is het een tijdelijke verandering van het reisgedrag of een structurele? Is er sprake van uitstel of van afstel? In jargon: is er sprake van een levensfase-effect of van een generatie-effect? Zeker als dat laatste het geval is, moeten we snel stoppen met het aanleggen van nieuw asfalt.

En wat meldt het rapport? Twee dingen. In de tekst staat: “De tijd moet uitwijzen of er sprake is van een generatie- of veeleer van een (uitgesteld) levensfase-effect.” Maar in de samenvatting staat iets heel anders: “Hoewel de automobiliteit van jongvolwassenen afneemt, gaan ze dus op latere leeftijd weer meer van de auto gebruikmaken.” Vandaar ook die titel van het rapport: Niet autoloos, maar auto later. Let op het woordje ‘weer’. En let op de twee conclusies die haaks op elkaar staan. Het kiezen van de juiste woorden is voor elke onderzoeker ingewikkeld. Maar als kennisinstituut dat geheel wordt betaald door het departement dat jarenlang Nederland van schoon asfalt heeft voorzien, moet je extra op je woorden passen.

Dat doet het KiM inmiddels ook. In het Mobiliteitsbeeld dat in het najaar van 2014 verscheen, was de woordkeuze veel evenwichtiger.

Dienstbaar onderzoek doen

Moet je zo kritisch zijn op zo’n goed onderzoeksinstituut? Ja. Als we er niet meer op kunnen vertrouwen dat de onderzoeksrapporten een zo eerlijk mogelijk beeld schetsen van de werkelijkheid, verliezen ze hun waarde. Zo haalde een hogere ambtenaar tijdens één van mijn masterclasses uit naar een vertegenwoordiger van het KiM dat ‘ze een belangrijke trendbreuk in de automobiliteit aan het verdoezelen waren’. En onderzoeksinstituut behoudt zijn gezag door geen onderdeel te worden van het politieke debat.

Maar tegelijkertijd is dit soort kritiek ook al gauw te gemakkelijk. Wie op grote afstand van het beleid lekker onafhankelijk zit te doen, heeft het een stuk eenvoudiger. Maar het is de vraag of je nog dienstbaar bent. Het is de prangende vraag: hoe kan je met behoud van onafhankelijkheid zo dienstbaar mogelijk zijn voor het beleid. Ook in de fase van de uitvoering van het onderzoek. Ik geef een paar voorbeelden.

  • Bij hetzelfde KiM is het de gewoonte dat de aanpalende beleidsdirecteur zijn goedkeuring hecht aan het definitieve onderzoeksplan. Dat heeft twee belangrijke functies. Ten eerste wordt daarmee bevestigd dat het onderzoek nog steeds een bijdrage kan leveren aan het nu eenmaal wispelturige beleid. Ten tweede wordt het beleid daarmee eigenaar gemaakt van het onderzoek. Een directeur die zijn handtekening heeft gezet, kan bij de afronding van het onderzoek niet meer roepen ‘wie heeft er om dat onderzoek gevraagd?’. En hij zal voor zorgen dat het onderzoek zorgvuldig vanuit het beleid wordt begeleid en gevolgd.
  • Het is verstandig om de probleemstelling van onderzoek, ook tussentijds, bij te stellen als het beleid definitief van koers is veranderd. Dat komt nogal eens voor, en zeker na een kabinetsformatie. Dan heeft het geen zin om te blijven volharden in de gedachte dat het beleid om het onderzoek heeft gevraagd. Maar onderzoekers zijn terecht wel eens beducht voor een ander mechanisme: beleidsmakers willen nog wel eens proberen de probleemstelling van het onderzoek tussentijds te veranderen, als zich bepaalde ongewenste onderzoeksresultaten beginnen af te tekenen. Ik heb het zelfs meer dan één keer meegemaakt. In feite worden je conclusies dan herschreven, en gaat de beleidsmaker over jouw grens van onafhankelijkheid heen.
  • Er valt naar mijn mening best te praten met de beleidsmaker over de exacte formulering van je conclusies. Als de verantwoordelijkheden maar duidelijk blijven: de onderzoeker is de baas over zijn eigen tekst. Maar elke conclusie is op verschillende manieren te verwoorden. Ik herinner me een fantastische sessie op het departement. Een gesprek tussen onderzoekers van mijn oude planbureau en beleidsmakers onder mijn leiding, als Chief scientist. Er was merkbare weerzin bij de onderzoekers om hun woordkeus aan te passen. Maar ze konden vaak niet hard maken dat een iets andere woordkeus hun conclusie aantastte, terwijl die andere woordkeuze de beleidsmakers wel enorm kon helpen in het verdere beleidsproces (“Als je het zo formuleert, krijgen we geen gedonder met EZ”, of: “Mijn dg is allergisch voor dat soort conclusies”).

Het zijn kleine voorbeelden van grote dienstbaarheid zonder dat de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast. Dus: waarom niet? Het is de vraag of je niet nog verder kan gaan. Hoe meer de beleidsmakers bij het onderzoek worden betrokken hoe scherper het onderzoek tegemoet kan komen aan de kennisvraag van het beleid én hoe meer het beleid van het onderzoek zal leren.

Dat laatste speelt met name bij beleidsevaluatie. Het heeft meestal zo weinig zin om een onderzoeksbureau een paar jaar na dato te laten vaststellen dat er bij het beleid van alles is misgegaan, als de beleidsmakers geen inbreng hebben gehad in het onderzoek. Daar leert de organisatie zo weinig van. Zeker als onderzoekers een beleidstheorie gaan vaststellen van waaruit de beleidsmakers zouden hebben gewerkt, zonder hen dat zelf te vragen. Deze vraag houdt me bezig: waar heb je meer aan, aan een onafhankelijke beleidsevaluatie die aan alle wetenschappelijke criteria voldoet, maar die door beleidsmakers nauwelijks ter harte wordt genomen of aan een rammelende beleidsevaluatie die door de beleidsmakers zelf is uitgevoerd? Als je in het algemeen van beleidsevaluaties wil leren, heb je meer behoefte aan de eerste soort, als je de betreffende beleidsmakers zelf wil laten leren, kunnen ze beter kiezen voor de tweede soort.

Dat mag zo zijn, beleidsmakers zijn geen geboren onderzoekers. Ze zullen bij hun zelfonderzoek moeten worden geholpen. Door echte onderzoekers. Onderzoekers overschrijden daarmee wel een grens. Ze zijn immers niet meer zelf verantwoordelijk voor de conclusies van het onderzoek. Wie samen onderzoek doet (co-creatie), heeft een even grote stem in de uitkomsten van dat onderzoek. Daarmee is duidelijk dat onderzoekers aan een dergelijke co-creatie nooit hun naam kunnen verlenen.

Dergelijk onderzoek gebeurt overigens vaak. En dat stemt tot tevredenheid. Bij de WRR schreven we mee aan nota’s van het kabinet Kok, vanzelfsprekend zonder dat onze naam werd genoemd. Het RPB deed alle analyses over ‘reistijdbetrouwbaarheid’ voor de Nota Mobiliteit, zonder dat onze naam werd genoemd. De conclusies waren ook voor verantwoordelijkheid van het kabinet.

Hoe eenvoudig het ook lijkt, niet alle onderzoekers zijn voor deze (onzichtbare) rol te porren. Ik heb nog eens bemiddeld in een conflict tussen het PBL en VROM over het gebruik van regionale bevolkingsprognoses. Eén van de strijdpunten was de behoefte van het departement aan doorrekeningen binnen één scenario. PBL had daarmee grote moeite omdat zij nu eenmaal uitgingen van vier scenario’s. Door één scenario centraal te stellen, werd geweld aangedaan aan, ja aan wat eigenlijk? Aan de werkelijkheid? Aan de integriteit van de onderzoekers? Aan het denken in termen van scenario’s? Mijn voorstel luidde: help de minister met de gegevens en analyses die hij nodig heeft en zo lang hij niet naar jullie verwijst is er niets aan de hand; als hij wel naar jullie verwijst hebben jullie de vrijheid om alle gegevens en analyses die jullie goedkeuring wegdragen op je eigen website te plaatsen. We leken er met deze formulering uit te komen, maar uiteindelijk liep het toch spaak. Onderzoekers waren niet bereid om mee te doen aan onderzoek als zij niet ten alle tijde de vrijheid hadden om te melden dat de minister eenzijdig omging met hun analyses, ook als de minister onvermeld liet waarop hij zijn uitspraken baseerde.

Hou op met die aanbevelingen

Ooit werd ik op een zaterdagavond gebeld door een mij onbekende onderzoeker die in een conflict verzeild was geraakt met het departement van Justitie. Het is jaren geleden. Het conflict ging om het volgende: het departement had geen belangstelling voor zijn aanbevelingen. Ik merkte eerst laconiek op dat de bakker het ook niet erg vindt als een heel brood wordt betaald en de klant niet meer dan een half wil hebben. Dat was te laconiek. De daad van het departement tastte zijn integriteit aan, zei deze onverwachte beller. Ik kon me er weinig bij voorstellen. Als een departement in de uitkomsten van je onderzoek gaat zitten strepen kan de integriteit al snel in het geding komen. Maar wat heeft de integriteit van de onderzoeker met zijn aanbevelingen te maken? Onderzoek toont toch nooit aan wat je moet doen. Een aanbeveling is toch altijd (in de ideale zin) een combinatie van een onderzoeksresultaat en een politiek oordeel over dat resultaat? Een aanbeveling is daarmee toch per definitie buiten-wetenschappelijk. Weten + willen = beleid.

Een mooi voorbeeld daarvan deed zich voor binnen het Ruimtelijk Planbureau. Een aantal onderzoekers deed onderzoek naar gebiedsontwikkeling binnen gemeenten. Uit het eerste onderzoek trokken de onderzoekers de conclusie dat gemeenten zich moesten beperken tot een passief grondbeleid (niet zelf grond kopen en verkopen). Een half jaar jaar trokken andere onderzoekers op basis van onderzoek de conclusie dat gemeenten juist een actief grondbeleid moesten voeren. Niet dat de werkelijkheid inmiddels was veranderd. Maar wel de onderzoekers. En andere onderzoekers hadden andere politieke opvattingen.
Ik wil onderzoekers geenszins het recht ontnemen op een politiek oordeel. Als elke burger hebben ze daar recht op. Maar dit betekent niet dat ze aan hun onderzoek, vaak in opdracht van het beleid, meteen in het openbaar conclusies hoeven te verbinden over hoe de beleidsmaker te handelen heeft. In feite tast hij daarmee de onafhankelijkheid van de beleidsmaker aan. In de relatie tussen onderzoek en beleid bewaakt de onderzoeker de wetenschappelijke integriteit en is het uiteindelijk aan de minister om te bepalen of de onderzoeksresultaten om een beleidswijziging vragen.

Dit lijkt een wellicht overtrokken principiële stellingname. Daar is het mij dan ook niet echt om te doen. Mijn insteek is vooral een pragmatische. Wie beleidsmakers onvoldoende hun vrijheid geeft, wekt al snel irritatie. Ook dat kan overtrokken zijn, maar het is wel de werkelijkheid. Dus juist om ervoor te zorgen dat onderzoek een dominantere plek krijgt binnen het beleidsproces is enige terughoudendheid bij onderzoekers geboden als het gaat om het formuleren van beleidsaanbevelingen. We kunnen ook spreken: rolvastheid. Aan beide zijden.

Dit betekent niet dat het onderzoek maar over ‘de schutting moet worden gegooid’. De onderzoeker kan de beleidsmaker juist erg helpen met de vraag welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek zouden kunnen worden verbonden. Niet door te zeggen wat de beleidsmaker moet doen, maar door antwoord te geven op de vraag ‘what if’. Als de minister dit wil bereiken, wat zou dan een verstandig beleid zijn, gelet op de uitkomsten van het onderzoek? Aan die vertaling van onderzoek wordt in de regel veel te weinig tijd besteed. Dat ligt aan de beleidsmakers, maar het ligt ook aan de onderzoeksinstituten, die onderzoeksprojecten vaak afsluiten als het onderzoek is gepubliceerd. De onderzoekers storten zich op een nieuw project, voordat de beleidsmaker heeft het onderzoek goed heeft kunnen lezen.

Bekommeren, niet bemoeien

Onderzoekers en beleidsmakers moeten zich om elkaar bekommeren, in de drie fasen van het onderzoek. Maar ze moeten zich niet met elkaar bemoeien. Elkaar de vrijheid geven daar waar dat gewenst is.

Dat vraagt veel van de cultuur en de organisatie van de rijksonderzoeksinstituten:

  • laat het kabinet dan wel een college van dg’s het werkprogramma vaststellen, op voorwaarde dat er een vrije zoom is van 20% voor het onderzoeksinstituut;
  • ook het vrije onderzoek moet worden verantwoord vanuit de toekomstige relevantie voor het beleid;
  • zorg voor veel informeel overleg tussen beleid en onderzoek over (de formulering van) relevante kennisvragen;
  • zorg voor fysieke nabijheid tussen onderzoek en beleid;
  • laat elk onderzoek begeleiden door een serieuze begeleidingscommissie vanuit het beleid;
  • hou kritiek op het beleid dan wel aanbevelingen voor nieuw beleid binnenkamers;
  • maak veel tijd vrij om de beleidsmakers te helpen met de vertaling van de onderzoeksresultaten in nieuw beleid;
  • zorg dat er altijd capaciteit is om kleine ad-hoc-vragen vanuit het beleid te beantwoorden.

 

[concept-hoofdstuk voor: Wim Derksen, Lichte leiders, of de ondraaglijke leegte van het nieuwe werken, dat uiteindelijk niet in het manuscript is terechtgekomen]

Leiding geven: je mensen moeten gelukkig zijn

april 29, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe moet je je voelen als je de enige directeur in de geschiedenis bent geweest van het Ruimtelijk Planbureau? Laat ik zeggen: het was een eer. Ik heb de moeizame opbouw meegemaakt, de eerste fase van succes en de versnelde ondergang, nadat de politiek had besloten dat vier planbureaus er minimaal één te veel was. Het argument vond ik nogal losjes, maar dat een planbureau voor de ruimte weinig meerwaarde had, kon ik wel delen. Waarmee niet gezegd is dat wij geen meerwaarde hadden.

Omdat het zo’n jonge club was, en we veel zelf moesten uitvinden, was het pioniersgehalte hoog. Dat geeft een speciale band. En bijzondere kansen. Daarbij verzwijg ik niet dat we in de eerste jaren voor een moeilijke afweging stonden: wie hoort hier wel en wie hoort hier niet? Moeilijk ook voor de mensen die ergens anders beter tot hun recht zouden komen.

Die pioniersfase ging gepaard met uitgebreid reisjes van de personeelsvereniging, die door bijna niemand werden overgeslagen. We trokken jaarlijks twee dagen met een bus door het land, op zoek naar interessante ruimtelijke ontwikkelingen. De alcohol vloeide rijkelijk en het kostte moeite om de volgende ochtend iemand te vinden die voor het ontbijt een stukje wilde hard lopen.

Op één van die reisjes en bij één van die flessen wijn zie iemand plotseling in een openhartige bui: ‘Dit is de mooiste baan die ik in mijn leven heb gehad.” Nu kan de wijn aan de openhartigheid hebben bijgedragen, maar dat deze man eerlijk zijn mening gaf, was onbetwistbaar. Ik waardeerde zijn opmerking dan ook erg. Nog blijer werd ik van het vervolg. Er ontstond een boeiend gesprek waarin iedereen het vermelde standpunt bleek te deel. Ik weet het, de directeur zat aan tafel. En de meesten waren de 40 nog niet gepasseerd. Maar dan nog.

Jaren later sprak ik eens met een collega over het werk, zoals je dat gewend bent te doen. Ze was niet tevreden, maar had besloten om niet naar een andere baan uit te kijken. Ze had een simpele en herkenbare redenering. Ze ze: “Er zijn drie dingen waarmee je gelukkig of ongelukkig kan zijn op je werk. De inhoud van het werk, de collega’s en de organisatie. Als je maar met één gelukkig bent, ga ik weg, als je met twee gelukkig bent, blijf ik.” Ze zei er nog iets bij: “Meestal word je niet gelukkig van de organisatie, maar wel van je collega’s en van de inhoud van je werk. Dan negeer je de organisatie maar.”

Beide anekdotes hebben me veel geleerd. Het geluk van de medewerker is het goud van de organisatie. Gelukkige medewerkers doen hun werk goed. Dus om je organisatie goed te laten functioneren moet je eerst ervoor zorgen dat je de juiste mensen aanstelt én vervolgens ervoor zorgen dat deze mensen gelukkig zijn in hun werk.

Iemand bij een gemeente vertelde me eens het verhaal dat hij ooit ergens was benoemd en verrast was over de goede koffie. Zijn baas had vriendelijk gezegd: “Goede mensen, goede koffie”. Het is een prachtig principe. Het is me dan ook volstrekt onduidelijk waarom veel organisaties op de kleine dingen bezuinigen. Koffie, drank, snoep, taart, het kost allemaal niks in vergelijking met één medewerker. En toch gaan die kleine dingen die het leven aangenaam maken, er bij een bezuiniging altijd als eerste uit.

In de jaren 80 was ik directeur van een onderzoeksschool avant la lettré van de Universiteit Leiden. We woonden met deze club boven een keuken-showroom, op een simpele gang met twaalf kamers. We schilderden zelf onze kamers en we hingen kunst op in de gang. Er werd keihard gewerkt, men moest allemaal promoveren. Om 8 uur waren de eersten aanwezig en deden we de vaat van gisteren. Tussen de middag verzorgde één van ons de lunch. Om half 7 ging ik vaak rond met een kar met frisdrank en echte drank. Nootjes. Ik wist dat ze nog een uur zouden doorwerken als op ze op dat tijdstip even werden bijgetankt. We zorgden ervoor dat er op zondag genoeg te eten was en zo werd het op zondagmiddag nog druk op het werk.

Ja, mijn rol als directeur was simpel: ik zorgde dat ze het goed hadden en nam bureaucratisch gezeur bij hen weg. Ik was er voor de community. Ik was ervoor om hen de kans te bieden om met veel plezier aan hun proefschrift te werken. Velen zouden het later ver schoppen in de wetenschappelijke wereld.

Er zijn ongetwijfeld mensen die dit een onwerkelijk en idealistisch verhaal zullen vinden. “Je kan zoiets alleen doen, als je de goede mensen hebt.” Ja, inderdaad. Het aantrekken van goede mensen is ongeveer het belangrijkste dat een leidinggevende kan doen. Als beginnend directeur van het RPB was ik dan ook nogal verbaasd toen mijn eerste sollicitant vertelde dat ze was aangenomen en alleen nog even met de directeur moest kennismaken. Ik heb haar met graagte aangenomen, maar heb daarna ik wel een paar mensen aangesproken. Voortaan leidde ik altijd het tweede gesprek met de sollicitant en was ik altijd betrokken bij de schifting na het eerste. Sommige leidinggevenden lijken vooral geïnteresseerd te zijn in de mensen om hen heen (zijn ze veilig genoeg?). Maar hoe kan je nu weten of je een goede organisatie leidt als je je niet bemoeit met al die andere benoemingen?

Als leidinggevende ben je ook verantwoordelijk voor de mensen die bij nader inzien toch minder goed in je team of in je organisatie passen. Het kan gebeuren. Of omdat jezelf een fout hebt gemaakt of omdat je voorganger een andere visie op de organisatie had. Deze mensen zal je aan een andere baan moeten helpen. Niet alleen voor henzelf, maar ook voor de mensen die wel goed functioneren. Binnen een organisatie is goed bekend welke collega’s onvoldoende functioneren. Door zwakke broeders naar buiten te helpen, geef je derhalve een positief signaal aan je sterren.

Wat zijn goede mensen op een departement? Als ik voor mezelf een omschrijving moet geven: maatschappelijk betrokken, inhoudelijk gedreven, met een groot gevoel voor politieke rationaliteit. Wat zijn goede mensen op een planbureau? Alweer voor mezelf sprekend: goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid.

En weer komt de vraag ongetwijfeld op: is dit nu genoeg voor het laten slagen van een organisatie? Goede mensen gelukkig laten worden? “Moeten we die goede mensen van jou gewoon een beetje laten aan rotzooien?” Ja en nee. Ik denk inderdaad dat ‘goede onderzoekers die kunnen schrijven en die dienstbaar willen zijn aan het beleid’ uit zichzelf een planbureau uitstekend laten functioneren. En ik denk inderdaad dat ‘maatschappelijk betrokken, inhoudelijke gedreven mensen met een groot gevoel voor politieke rationaliteit’ uit zichzelf goede beleidsmedewerkers zijn. Als dit soort mensen gelukkig zijn met hun werk, gaat het goed met de organisatie.

Maar gelukkig maken is niet alleen maar koffie schenken. Goede feedback krijgen maakt onderzoekers én beleidsmakers niet alleen beter, maar geeft hen ook voldoening. Die feedback hoeft niet alleen van de leidinggevenden te komen. Het is nog beter om feedback uit de eigen professionele wereld van onderzoekers en beleidsmakers te organiseren. Binnen het Ruimtelijk Planbureau hadden we van meet af het Onderzoeksberaad, dat eens in de drie weken bij elkaar kwam. Het bestond uit vier tot zes vooraanstaande hoogleraren en één vooraanstaande ontwerper. Ik heb zelden onderzoekers en ontwerpers zo hard zien werken dan als ze weer aan de beurt waren om hun project te presenteren in het Onderzoeksberaad. Ik hoefde alleen het woord te geven en, inderdaad, koffie te schenken. Voor elke onderzoeker en ontwerper is het spannend én een feest om in gesprek te mogen gaan met een topper uit zijn eigen vakgebied.

Er resteert nog één taak voor de directie, voor de leiding van de organisatie. (Ik merk dat ik het woord ‘management’ omzeil, omdat dat woord in mijn beleving inhoudelijk zo leeg is.) Nadenken over de organisatie als geheel. Dat doen onderzoekers ook, dat doen beleidsmakers niet minder. Maar zij moeten de ruimte hebben om zich soms geheel op het eigen werk te concentreren. Die vrijheid heeft de organisatieleiding niet. Aan hen om te blijven nadenken over de dilemma’s waarvoor de organisatie is gesteld.

En als het goed is heeft de organisatieleiding nog voldoende tijd over om aan het primaire proces bij te dragen. Een planbureaudirecteur moet tijd over houden om zelf onderzoek te doen, buiten te spelen en stukjes te schrijven. Anders doet hij of zij zijn werk niet goed.