Liever één puntschatting dan het drijfzand van vier scenario’s

oktober 19, 2014 by  
Filed under artikel

Het CBS presenteert elke twee jaar een prognoses van de bevolkingsontwikkeling van Nederland. Het zijn echte ‘puntschattingen’: in 2040 telt Nederland 17,8 miljoen inwoners. Puntschattingen bieden een heerlijke zekerheid, maar het is wel een schijnzekerheid. Dat zie je ook terug in de tweejaarlijkse bevolkingsprognose van het CBS. De prognoses fluctueren nogal over de jaren heen. Dat is logisch want we kunnen de ontwikkelingen van vandaag niet automatisch doortrekken (extrapoleren) naar de toekomst. Bijvoorbeeld, we weten hoe oud de huidige bevolking is, we kennen de leeftijdsopbouw van de bevolking, we weten op welke leeftijd mannen en vrouwen op dit moment dood gaan, maar wat is de levensverwachting van de groep die nog een tijdje te leven heeft? En hoe ontwikkelt de vruchtbaarheid van vrouwen zich? Nog ongewisser ligt het bij de migratiecijfers, die soms erg van jaar tot jaar verschillen, afhankelijk van de mate van ellende in de wereld. Of van de snelheid van de eenwording van Europa. Gevolg: als we een aantal jaren een hoge immigratie hebben gehad, verwacht het CBS in 2040 een hoger bevolkingstal dan wanneer de immigratie een paar jaar op een laag pitje heeft gestaan.

Het is de reden waarom onderzoekers veel liever met scenario’s werken. Ze weten dat de toekomst te onzeker is om één toekomst te voorspellen. Ze werken liever enkele mogelijke toekomsten uit. Elk scenario heeft zijn eigen puntschattingen. En die puntschattingen te zamen geven bandbreedtes. Daarmee wordt zichtbaar dat de toekomst onzeker is en zich moeilijk laat voorspellen. Dat is een groot voordeel, boven die ene prognose.

Toch bieden ook scenariostudies schijnzekerheden. En ik ben die meer gaan zien, naarmate de WLO-scenariostudie van de drie planbureaus CPB, MNP en RPB meer betekenis kreeg. Eerlijk gezegd had ik bij de presentatie van de WLO in 2006 nimmer gedacht dat deze scenario’s zoveel gewicht zouden krijgen in de beleidsvorming in Den Haag. Voor mij was de presentatie een moment van grote opluchting. De WLO-werkgroep is jaren bezig geweest voordat alle cijfers per scenario waren ingevuld. Als lid van de stuurgroep had ik steeds weer de taak om de meningsverschillen tussen de drie planbureaus over voorlopige conclusies bij te leggen. Was het nu wel of niet denkbaar dat ‘we’ Kyoto niet zouden halen? Ging de Randstad zich nu wel of niet in Oostelijke richting uitbreiden? Één conclusie bleef me vooral bij: de gehele werkgroep tastte vaak volledig in het duister. En dat is nu eenmaal het geval als je grip te krijgen op de toekomst.

Een half jaar voor de afronding van de WLO schreef ik nog een brief aan mijn collega-directeuren van de twee andere planbureaus: als de WLO niet binnen een half jaar zou zijn afgerond zouden wij ons uit het project terugtrekken. Ons management had er geen zin meer in dat we zoveel capaciteit kwijt waren aan een project dat nogal eens doelloos ronddobberde op de drie frames van drie planbureaus. Mijn brief bleek later voor alle partijen een moment van opluchting: godzijdank, we gaan afronden.

Hoe anders was de sfeer na die presentatie in september 2006. Terwijl alle prognoses voor de onderzoekers in zacht potlood werden geschreven, om ze de volgende dag weer te kunnen uitgummen, werden voortaan alle mkba’s op de keiharde waarheid van de WLO gebaseerd. Zoals gezegd, dat is helaas een ernstige overschatting van de studie. De studie kent veel meer onzekerheden dan zo’n positie als ijkpunt voor toekomstige plannen rechtvaardigt.

Het heeft mijn denken over die ‘onbetrouwbare’ puntschattingen veranderd. Niet dat ze voor mij betrouwbaarder zijn geworden. Wel betwijfel ik of een scenariostudie als de WLO een goed alternatief is. Ik begin te vrezen dat scenariostudies uiteindelijk meer nadelen hebben dan zo’n puntschatting op voorwaarde dat de laatste regelmatig wordt ververst.

Laat ik de problemen en de nadelen van (dit soort) scenariostudies eens op een rijtje zetten:

  • Om de onzekerheid van de toekomst enigszins te reduceren nemen de scenariostudies twee basisonzekerheden als uitgangspunt. Voor de WLO was het fundamenteel onzeker of de globalisering zou doorgaan, en of we van een verdere verschuiving van publiek naar privaat mochten uitgaan. Deze twee basis onzekerheden (driving forces) leiden uiteindelijk tot vier verschillende scenario’s. In het scenario Global Economy zou zowel de globalisering als de verschuiving van publiek naar privaat zich voortzetten. In Regional Communities zou het tegenovergestelde gebeuren. Vervolgens is het aan de onderzoekers om binnen zo’n scenario de toekomst verder in te vullen. Maar waarom werd gekozen voor deze twee basisonzekerheden? Geen idee. Omdat economen gepreoccupeerd zijn door beide vraagstukken? Waarom niet de klimaatverandering, die in de prognoses in feite is genegeerd? Waarom niet de inkomensongelijkheid, die pas na Piketty weer op de agenda kwam? Hier is mijn eerste bezwaar tegen scenariostudies: de keuze van de driving forces is gewoon uiterst subjectief.
  • Als een keuze voor de driving forces is gemaakt, kunnen de scenario’s verder worden ingevuld. Daarbij doen zich twee problemen voor. Ten eerste doen we hier niks anders dan het maken van puntschattingen (op welk punt prognoses nou juist tekort schoten). Puntschattingen zijn bovenal op extrapolaties gebaseerd. Trendbreuken kunnen we nu eenmaal niet voorspellen. Zo miste de WLO die ik in 2006 presenteerde, de trendbreuk in het autogebruik, die zich al in 2005 aandiende. Nee, ik stond te vertellen dat de groei in de automobiliteit pas na 2020 zou afvlakken. Wel zouden de files afnemen na 2010 kunnen, wanneer het rekeningrijden zou zijn ingevoerd. Zoals bekend werd het rekeningrijden nooit ingevoerd.
  • Bij scenariostudies doet zich nog een tweede, veel groter probleem voor. Bij een ‘normale’ prognose neem je de huidige situatie en de huidige trends als uitgangspunt en voorspel je hoeveel inwoners Nederland telt in 2040. Maar in een scenariostudie ga je een stap verder: je doet voorspellingen in een veronderstelde toekomst: stel dat de wereld verder globaliseert en dat het primaat is aan de markt hoe zal het dan gaan met de natuur? Dan gaat het niet alleen meer om het extrapoleren van trends (en het missen van trendbreuken), maar vaak ook om een geloof. Of laat ik het wetenschappelijker zeggen: een paradigma. Zo bepaalde het paradigma van de planbureaus dat de hoogste economische groei zich zou voordoen als globalisering en marktwerking het zouden winnen van de nationale grenzen en een sterke publieke sector. We zitten inmiddels sinds 2008 in de derde recessie, als ik de tel niet ben kwijtgeraakt. Zelfs economen zijn het erover eens dat de ongebreidelde globalisering van de financiële markten een belangrijke oorzaak zijn geweest van de kredietcrisis van 2008. Ik heb dan toch liever de schijnzekerheid van een sobere puntschatting die een trendbreuk mist dan de schijnzekerheid van een wetenschapper die zich op drijfzand begeeft.
  • Het idee van bandbreedtes in plaats van puntschattingen is op het eerste gezicht sympathiek. Bandbreedtes suggereren immers meer onzekerheid en onzeker zijn we over de toekomst. Maar welke bandbreedtes moeten we eigenlijk hanteren? De afstand tussen de twee uiterste scenario’s? Op het eerste gezicht lijkt dat heel logisch. Maar waarom zouden de waarden tussen de uitersten waarschijnlijker zijn dan de waarden buiten de uitersten, als je vier willekeurige toekomsten hebt uitgewerkt? Dat zou alleen gerechtvaardigd zijn als de scenario’s op ordinaal niveau zijn gekozen, zoals voor de scenario’s voor de klimaatverandering geldt. Maar dat was bij de WLO helemaal niet het geval. Dus ook die bandbreedtes op zich verschaffen in de WLO een schijnzekerheid.
  • Onderzoekers houden van scenario’s, beleidsmakers hebben er in hun hart een hekel aan. Onderzoekers weten dat zekerheden niet te geven zijn, beleidsmakers hebben moeite om te gaan met onzekerheid. Ze blijven vragen welk scenario het meest waarschijnlijk is. En als de onderzoekers daarop geen antwoord willen geven, bestaat vaak de neiging bij beleidsmakers om de uitersten minder waarschijnlijk te achten en zich te baseren op de ‘middelste’ scenario’s. Dat kunnen we de onderzoekers niet verwijten, maar het bepaalt wel de relevantie van scenariostudies. [Overigens is alles beter dan beleidsmakers die denken dat ze een politieke keuze moeten. “Ik wil dat scenario”. “Nee, meneer, mevrouw, daarvoor zijn toekomstscenario’s niet bedoeld.” “Toch wil ik dat de toekomst er zo uitziet”.]
  • Ten slotte vergen scenariostudies veel tijd. De WLO dateert van 2006, de vorige studie, de EFO, dateerde van 1997. En de planbureaus zijn inmiddels, het is 2014, weer begonnen met een nieuwe scenariostudie, terwijl de WLO in feite met de kredietcrisis van 2008 de prullenbak in kon. Ik denk dat die lange termijn bij scenariostudies onvermijdelijk zijn. Het bedenken van aannames kost immers veel tijd.

Alles afwegende heeft Nederland meer aan de bevolkingsprognoses van het CBS, de puntschattingen die elke twee jaar worden ververst, dan een scenariostudie als de WLO. En als ik eerlijk ben vind ik die puntschattingen van het CBS nog minder interessant dan de trends waarop ze zich baseren. Juist door regelmatig de prognoses te herhalen kom je trendbreuken snel op het spoor. En wordt snel duidelijk waar de paradigma’s van de wetenschappers niet meer dan paradigma’s zijn.

Beleidsmakers, bereid je voor op het onverwachte

juni 9, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe komt beleid tot stand? Het lijkt soms helder, bijna simpel. Laten we de ruimtelijke ordening eens als voorbeeld nemen. Gemeenten hebben daarin een belangrijke rol. Hun bestemmingsplannen zijn de enige plannen die de burgers (in ruimtelijk opzicht) binden. Burgers mogen niet bouwen waar het bestemmingsplan dat verbiedt. Het bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Een soms langdurig traject van inspraak gaat eraan vooraf.

In dat proces, dat je in alle juridische boekjes over ruimtelijke ordening kan terugvinden, lijkt het besluit van de gemeenteraad dus cruciaal. Oh ja, de burger kan ook nog bezwaar maken, maar als dat bezwaar door de Raad van State is afgehandeld, lijkt niets meer de mening van de raad in de weg te staan. Het plan wordt uitgevoerd en iedereen moet zich eraan houden. De beleidsvoorbereiding en het besluit zijn politiek, daarna lijkt het een kwestie van techniek.

De praktijk is vaak zo anders. In de beleidsvoorbereiding en zelfs bij besluitvorming in de gemeenteraad lijken de grote politieke afwegingen nauwelijks aan de orde te komen. Iedereen is voor een duurzame en veilige leefomgeving, iedereen is voor het behoud van het beschermde stadsgezicht en iedereen wil het buitengebied vrij houden van verdere bebouwing. Het lijkt wel alsof ruimtelijk beleid vooral zondagsbeleid is.

De rauwe werkelijkheid komt op maandag. Dan komt een boer vragen om uitbreiding van zijn stallen of een winkelier om een nieuwe schreeuwende pui voor zijn winkel. Of komt plotseling het idee op van een grote mall aan de rand van de stad. Dan gaat het plotseling om de harde strijd tussen belangen. Dan worden vergunningen afgegeven in strijd met het bestemmingsplan. Of wordt besloten om alvast een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden, waardoor legaal, in strijd met het vigerende bestemmingsplan een vergunning mag worden verleend. Nee, de echte politieke strijd vindt vaak plaats na de vaststelling van het bestemmingsplan. En elk vastgesteld bestemmingsplan lijkt alweer het startsein voor een nieuwe bestemmingsplan.

Alles is politiek

In de praktijk volgt het beleidsproces dus helemaal niet de nette gang die de wet voorschrijft. Politieke besluitvorming en uitvoering lopen dwars door elkaar heen. En zonodig is elke fase van het proces politiek. Bovendien zijn die heldere fasen van agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie, die we uit de bestuurskunde kennen, vaak nauwelijks te herkennen, nee, ze lopen vooral door elkaar heen. Het beleidsproces verloopt zelden in helder afgebakende fasen, en soms draaien we eerder in een kringetje rond: we beginnen elke keer opnieuw.

Daarbij zijn we al lang vergeten dat er ooit een reden moet zijn geweest om een bestemmingsplan een ‘plan’ te noemen. Een plan heeft iets te maken met een idee, met een ontwerp dat moet worden uitgevoerd. Zo is de gedachte dat in een bestemmingsplan het ontwerp voor een nieuwbouwwijk wordt vastgelegd. Hier verbiedt het bestemmingsplan niet alleen bepaalde ontwikkelingen, maar het gebiedt ook nog eens wat er wel moet worden gebouwd. Maar als niemand volgens het plan wil bouwen, zit de gemeente met een probleem. Daarom gaat de uiteindelijke bouw van nieuwe wijken altijd gepaard met eindeloze strijd tussen gemeente, projectontwikkelaars, woningcorporaties en wie al niet, over de vormgeving van de wijk. Vaak ten koste van het zo mooi vastgestelde bestemmingsplan Zo werden in de Merenwijk van Leiden uiteindelijk 3500 van de geplande 5500 woningen in strijd met het vigerende bestemmingsplan gebouwd. Dus in strijd met het plan, met hetgeen de gemeente ooit van plan was.

Veel gemeenten zijn inmiddels wijzer: ze stellen het ‘plan’ vast nadat de nieuwe wijk is afgebouwd. Zo is een bestemmingsplan geen plan meer, bedoeld om iets te veranderen of te ontwikkelen, maar wordt het een juridisch document waarin de bestaande situatie wordt vastgelegd (hetgeen de nieuwe bewoners overigens veel houvast kan geven).

Dit voorbeeld vertelt dat een beleidsproces in de praktijk vaak veel minder helder is dan de wet veronderstelt. En dan veel burgers vermoeden. Burgers kiezen raadsleden onder andere om nieuwe bestemmingsplannen vast te stellen. In verkiezingsprogramma’s worden daarover allerlei beloften gedaan. Maar in de praktijk krijgt een nieuwe wijk op een heel andere manier gestalte. Juist de uitvoering van het plan is vaak erg politiek, en elk vastgesteld plan is de start van een proces om te komen tot een.…. nieuw bestemmingsplan. Overigens is dat allemaal heel begrijpelijk: de samenleving is vaak veel te complex en burgers zijn vaak veel te mondig, om al die mooie plannen zo maar uit te voeren. Het is gewoon te ingewikkeld en de tegenstand is vaak gewoon te groot, om een simpel beleidsproces ‘volgens het boekje’ te laten verlopen.

In een kringetje ronddraaien

En het kan nog gekker. In 2008 werd ik ambtenaar op het ministerie van VROM. Al snel werd ik Chief scientist, een manus van alles die voor veel klussen kon worden ingeroepen. Zo raakte ik betrokken bij het plan Randstad 2040 (zeg: Randstad 20 40). In het plan zou een nieuwe visie op de ruimtelijke ontwikkeling van de Randstad worden ontwikkeld. Volgens de laatste bestuurskundige modes moesten alle stakeholders vanaf het begin bij het proces worden betrokken. We hebben het geweten. Nadat steeds meer onderzoek had aangetoond dat Amsterdam het werkelijke centrum van de Randstad, ja, van heel Nederland, was geworden, werd in de nieuwe nota beschreven dat Amsterdam en Rotterdam op zijn minst gelijkwaardig waren. Dat was logisch voor hen die het proces meemaakten: de burgemeester van Rotterdam, Ivo Opstelten, weigerde verder mee te doen als Amsterdam als de centrum van de Randstad werd aangeduid. Voor hem was de Randstad bipolair: Rotterdam en Amsterdam, haven en luchthaven, waren even belangrijk. En omdat Opstelten voldoende macht had, werd zijn mening het uitgangspunt van de nota.

Ik kan me van die hele nota verder weinig herinneren. Wel dat we in allerlei gelegenheden met een goed glas wijn en een goede maaltijd met elkaar in gesprek waren. Ook dat de minister de nota uiteindelijk voor het 8-uur journaal presenteerde met de legendarische woorden dat meer mensen in steden moesten gaan wonen en dat steden om die reden meer ‘flatjes’ moesten bouwen. Het chiquere woord ‘appartement’ was haar even ontschoten, laat staan ‘loft’ of ‘penthouse’. Na dat ongelukkige optreden heb ik van de nota nooit meer iets vernomen. Het bleek ook dat niemand me kon navertellen wat nu de centrale gedachte van de nota was geweest.

Niet getreurd. Alras ging een nieuwe projectgroep aan de gang met een nota over de ‘toekomst van de ruimtelijke ordening’. En al weer mocht ik in de zijlijn meekijken en meedenken. We waren een half jaar, een heel jaar, bezig. En toen lag er een nota, waarvan de inhoud mij is ontschoten en dat zegt veel over mij en ook wel wat over de nota. Voordat de nota kon worden uitgevoerd, kwamen er vervroegde verkiezingen en een kabinetsformatie waarin het ministerie van VROM werd opgeheven. Ik zocht mijn weg elders.

Enige maanden later hoorde ik dat het nieuwe ministerie van Infrastructuur en Milieu een structuurvisie ‘Infrastructuur en ruimte’ zou uitbrengen. Ik hoopte natuurlijk dat het werk aan de nota over ‘de toekomst van de ruimtelijke ordening’ toch niet voor niets was geweest. Mijn hoop was ijdel. Na enige maanden verscheen de nieuwe structuurvisie en werd duidelijk dat op geen enkele wijze gebruik was gemaakt van de ‘toekomstnota’ en dat heel andere ambtenaren de structuurvisie hadden geschreven. Overigens was de belangrijkste conclusie van de structuurvisie (in jargon: de Svir), dat de nationale overheid geen taak had in de ruimtelijke ordening.

Achteraf is het makkelijk praten. Dan heb je het overzicht. Dan kan je vaststellen dat men in een kringetje ronddraaide. En dat men steeds opnieuw begon. Waarom doet men dat eigenlijk? Ik heb het de betrokkenen niet gevraagd. Maar ik vrees dat velen binnen de overheid menen, dat je behoort te werken volgens het fasenmodel: agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidshandhaving, beleidsevaluatie. Iedereen weet dat het vaak heel anders gaat, maar toch grijpen we weer terug op dat oude, lineaire model: netjes van voren af aan beginnen. Eigenlijk is dat heel boeiend: waarom doen ambtenaren dat, waarom denken ze dat ze een beleidsproces lineair moeten volgen, terwijl ze weten dat niet één beleidsproces uiteindelijk lineair verloopt?

De oersoep van beleid wordt soms plotseling helder

In de bestuurskunde is veel bekend over het verloop van beleidsprocessen. March en Olsen presenteerden in dit verband al decennia geleden hun garbage-can-model. De gedachte is niet erg verheffend: zo’n departement is een soort vuilnisbak waarin allerlei problemen én allerlei oplossingen in een trage oersoep ronddraaien. Problemen en oplossingen raken elkaar daarbij regelmatig uit het oog, zodat nogal eens tot oplossingen wordt besloten, waarbij onhelder is welk probleem hier eigenlijk wordt opgelost.

Ik herken dat beeld, maar ik vind het ook een te cynisch beeld. Laten we nog even terugkeren naar de drie nota’s die de nationale ruimtelijke ordening een nieuwe impuls hadden moeten geven. Uiteindelijk kwam er weinig van terecht, hoewel de laatste nota het formeel tot een ‘structuurvisie’ bracht. In de praktijk had dit weinig betekenis. Maar moeten we dat negatief of positief beoordelen? Ik zou zeggen: positief. Ten eerste koos de politiek ervoor om afstand te nemen van een door het Rijk aangestuurde ruimtelijke ordening. Ten tweede kan niemand de ruimtelijke visie van de drie nota’s navertellen. Is het dan erg dat drie nota’s in de Haagse leemlagen blijven steken?

Ook als plannen wel helder zijn, blijven ze vaak in die leemlagen steken. En ook dan is dat lang niet altijd een kwestie van falen. Hoe goed het idee ook is, als er geen draagvlak voor bestaat in de samenleving, is er niks mis mee als het idee in een departement blijft steken. Ik vraag cursisten wel eens: “Stel je eens voor, dat al die plannen en ideeën die binnen de departementen worden bedacht, inderdaad aan de samenleving zouden worden opgelegd, zouden we als burgers dan niet knettergek worden?”. Het leuke is dat de cursisten geen moeite hebben om de vraag positief te beantwoorden.

Veel belangrijker is dat het omgekeerde ook waar is! Als er momentum is, als er politiek draagvlak is kunnen veel besluiten plotseling wel, met gezag en overtuigend, worden genomen en effectief worden uitgevoerd. Ik verwees eerder al naar het Lenteakkoord van 2012. In luttele dagen werd de hypotheekaftrek fundamenteel aangepakt, en hetzelfde gold voor de pensioengerechtigde leeftijd. En het gaat niet zozeer om de inhoud van het feitelijke besluit, dat ongetwijfeld kan worden bekritiseerd . Het gaat erom dat het politieke moment wordt aangegrepen om een belangrijke wissel om te zetten.

We zien het veel vaker. Denk aan de dijkverhogingen langs de rivieren die jaar na jaar werden getraineerd en uitgesteld, maar na de bijna-overstromingen van 1993 en 1995 zonder slag en stoot werden gerealiseerd. Denk aan de nationalisering van de ABN-Amro door Wouter Bos van de ene op de andere dag, terwijl het nationaliseren van banken al vijftig jaar eerder uit het beginselprogramma van de PvdA was verdwenen. Denk aan de enorme uitbreiding van de bevoegdheden van de EU ten tijde van de kredietcrisis en de daaropvolgende eurocrisis. Niets wees op een dergelijke verschuiving van de bevoegdheden naar Brussel, maar de omstandigheden dwongen de lidstaten om met deze onverwachtse ontwikkeling akkoord te gaan.

Het is de theorie van Kingdon. Kingdon voegt in feite een heel positief element toe aan de garbage-can-theorie van March en Olsen. Ook Kingdon gaat ervan uit dat problemen en oplossingen min of meer onafhankelijk van elkaar ronddobberen in de oersoep van het department. Maar Kingdon voegt daar een derde stroom aan toe: de stroom van politieke gebeurtenissen. Als een bepaalde politieke gebeurtenis zich voordoet, kan een policy window ontstaan: probleem en oplossing kunnen elkaar onverwachts vinden, waardoor een belangrijk besluit kan worden genomen. Je kan het toeval noemen, je kan ook zeggen dat grote besluiten pas worden genomen, als de tijd er rijp voor is.

Natuurlijk er is op een departement ook veel klein grut, veel kleine besluiten die een uitwerking zijn van eerdere besluiten. Wellicht komen die wel volgens het fasen-model tot stand. ‘Netjes volgens het boekje’. Maar de grotere beleidsveranderingen volgen het model van Kingdon. Beleidsverandering is in dat geval vooral schoksgewijs.

Hoe om te gaan met schoksgewijze beleidsverandering

Dat laatste is een belangrijke bevinding. Hoe zou je het werk op het departement moeten organiseren om zo goed mogelijk met schoksgewijze beleidsverandering om te gaan? Steeds weer opnieuw beginnen met een nieuwe nota en dan maar wachten of je dit keer wel op het juiste moment klaar bent? Of zijn er efficiëntere manieren om beleid te ontwikkelen? Laten we vaststellen dat het om momenten gaat die moeten worden benut. Als het moment zich voordoet moet je in ieder geval zijn voorbereid. Daarnaast kan je wellicht iets doen, waardoor zo’n moment zich eventueel voordoet. Het toeval een beetje helpen, of misschien zelfs organiseren.

Zorg voor redundantie (1)

Een departement heeft, zoals elke organisatie, een heel eigen cultuur. Die cultuur leer je pas door er te werken. Zo kon ik, toen ik nog niet op een departement werkte, zij het wel heel dichtbij, niet bevroeden hoe belangrijk de minister en de Kamer zijn voor de gemiddelde beleidsmedewerker. Laat staan voor de directeur-generaal, bij uitstek de man die regelmatig de speech van de minister moet uitspreken (die onder zijn eigen beheer is geschreven). Of haar tas moet dragen, die door zijn eigen mensen is gevuld. Niet dat de minister door al die mensen nauwgezet wordt gevolgd. De minister is meer een ijkpunt. Als er een goede minister zit, zeg: Eberhard van der Laan, dan lopen ze al snel met hem weg. Zeker als de minister slim de woorden weet te vinden die de ambtenaren graag horen. Maar ook elke stap van een slechte of zwakke minister wordt gevolgd. Een minister is er namelijk niet alleen voor om te dienen, maar ook om de goede plannen van de ambtenaren erdoor te krijgen in het kabinet. Bij een zwakke minister kon je regelmatig op het departement horen: “Zit er weer zo’n muts! Waarom overkomt ons dat altijd?” Teleurgesteld, omdat de eigen plannen weer geen werkelijkheid werden.

Er zijn nogal wat ambtenaren, als ik het goed inschat, die bij een zwakke minister – soms bewust, soms onbewust – het besluit nemen om alvast te gaan werken voor de volgende minister. Zeker als de kabinetsperiode afloopt en de hoop op herstel is vervlogen, wordt die keuze zelfs door velen gemaakt. “Laten we ervoor zorgen dat we de belangrijke ‘dossiers’ op orde hebben als de nieuwe minister aantreedt”. Zo werkt een deel van het departement voor de (huidige) minister en een deel voor de volgende. Het is alleen vervelend als die volgende minister dezelfde opvattingen blijkt te huldigen als de huidige. Of als al dat ‘toekomst-werk’ vooral de interesses van de ambtenaren volgt en ook in de toekomst minder relevant is dan de betrokken ambtenaar steeds beweert.

Toch is het goed als zo’n departement meer doet, zelfs veel meer doet dan de huidige minister op dit moment relevant vindt. Dat beleid schoksgewijs verandert, betekent namelijk twee dingen: veel plannen van de minister worden vaak bij toeval werkelijkheid én uiteindelijk realiseert een minister ook veel plannen, waaraan hij bij zijn aantreden nog nooit had gedacht. Het nationaliseren van banken door Wouter Bos is hiervan een heel extreem voorbeeld. Maar er zijn veel andere voorbeelden, minder extreem. Diezelfde Wouter Bos stond als minister van Financiën aan de basis van de zogeheten ‘heroverwegingen’. Na de kredietcrisis van 2008 was de financiële situatie voor het kabinet zo snel verslechterd dat er volop moest worden bezuinigd. Werkgroepen van alle departementen kregen de opdracht om te bezien hoe op alle grote beleidsonderwerpen 20% zou kunnen worden bezuinigd. Het kwam toen goed uit dat veel ambtenaren al jaren veel beter hadden nagedacht dan hun eigen minister van hen had gevraagd.

Overigens verstaan goede ministers niet alleen de kunst om met het toeval om te gaan, het benutten van onverwachte kansen lijkt ze als hun hoofdtaak te zien. Zo hield Ad Melkert, met wie ik via een aantal commissies veel te maken heb gehad, altijd 60 ijzers in het vuur en was het hem om het even welke 25 werden gerealiseerd. Als het er maar 25 waren. Als het ene voorstel geen draagvlak had, richtte hij zich liever op een voorstel dat bij toeval wel kansrijk was geworden. Soms creëerde hij bij het vastlopen van het ene voorstel een kans voor een ander.

Wat leren we hiervan? Toeval speelt een grote rol in het beleid. Daarop moet je voorbereid zijn. Voor alle schoksgewijze beleidsveranderingen heb je redundantie nodig: een overdaad aan plannen en ideeën. Meer dan je nodig hebt als je alleen de agenda van de minister zou volgen. Je moet van veel meer onderwerpen alles willen weten dan van de enkele onderwerpen waarover de minister zich druk wil maken. Je moet meer onderzoek laten doen dan op dit moment opportuun lijkt. En een veel breder maatschappelijk netwerk opbouwen dan voor het kabinetsbeleid nodig is.

Er is helaas één vraag waarop ik het antwoord schuldig moet blijven: hoeveel redundantie heb je nodig om op alle schoksgewijze beleidsveranderingen voorbereid te zijn? Duidelijk is wel dat de ambtelijke top van de departementen niet alleen de taak heeft om de minister zo goed mogelijk te bedienen. De minister is een passant, hoe belangrijk ook. De ambtelijke top moet blijven nadenken over de vraag welke onderwerpen in de toekomst zeer relevant kunnen worden. Opdat het departement ook daarop voorbereid zal zijn.

Mijn pleidooi is dan ook beslist geen vrijbrief voor hobbyisme, zoals je dat op departementen wel tegenkomt. Ambtenaren die de minister ‘niet zien zitten’ en om die reden alleen hun eigen agenda volgen. Het zijn meestal ambtenaren die ook de volgende minister niet zien zitten. Nee, gezamenlijk zal moeten worden bepaald wat in de toekomst wellicht van pas kan komen, hoe ongewis die toekomst ook is. Los van de agenda van de huidige minister. Strategie zou dus een veel centraler onderdeel moeten zijn van het werk op een departement.

Wees niet bang voor tegenstellingen (2)

Niet alleen redundantie is van belang voor een goed-functionerend departement, ook tegenstellingen. Je moet niet alleen meer doen dan op het eerste gezicht nodig lijkt, je moet ook het lef hebben om onderwerpen vanuit verschillende gezichtspunten te bekijken. Tegenstellingen zijn een verrijking van het debat. Ik geef toe, het is niet de stelling die in Den Haag erg populair is. Strijd tussen departementen bijvoorbeeld wordt al snel als ‘verkokering’ betiteld, en dat is niet positief bedoeld. Integraal beleid is veel beter, aldus luidt het gangbare vertoog.

Ik geef toe: er gaat veel tijd op aan de strijd tussen de departementen. Soms is het een futiele strijd om woorden, die maanden kan duren. Voor velen is deze woordenstrijd geheel onbegrijpelijk. Voor een deel hebben ze gelijk. Tegelijkertijd gaat achter die woordenstrijd vaak wel een fundamentele tegenstelling schuil. De strijd tussen departementen is immers ook een afspiegeling van een bredere strijd tussen maatschappelijke belangen. Het ministerie van SZW verdedigt vaak de belangen van de werknemers en van de werklozen, terwijl EZ nogal eens partij kiest voor de belangen van de werkgevers en de bedrijven. Het ministerie van LNV verdedigde de belangen van de boeren, soms te opzichtig. OCW valt niet alleen de scholen lastig met een groot aantal circulaires en ander ongemak, maar het verdedigt het onderwijs ook in Den Haag tegenover andere belangen. Zonder OCW had het onderwijs in het hele land veel minder geld te besteden. Departementen representeren dus maatschappelijke belangen. En het is daarom niet alleen logisch dat departementen onderling strijd voeren. Zonder die strijd zou de regering wellicht ook tekort schieten, omdat bepaalde maatschappelijke belangen onderbelicht zouden zijn.

Je ziet dat bijvoorbeeld als twee departementen worden gefuseerd. We hebben dat in 2010 meegemaakt met de departementen van VROM en Verkeer en Waterstaat, hoewel het DG Wonen van VROM uiteindelijk werd ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Er was te veel overlap, zo kon men horen verluiden. Infrastructuur, water en ruimtelijke ordening hadden zoveel met elkaar te maken dat samenvoeging binnen één departement veel effectiever en efficiënter zou zijn. En omdat beide betrekking hebben op de ‘leefomgeving’ van burgers, kon ‘milieu’ eenvoudig aansluiten. Milieu was immers ook leefomgeving.

De fusie van de twee departementen heeft veel opgeleverd. Er kon fors worden geschrapt in de ondersteuning en de omvang van het nieuwe departement was een sterk argument om de bezuinigingen op het apparaat nu eindelijk eens serieus te nemen. Afslanken gaat blijkbaar eenvoudiger als een ander departement bij je in komt trekken.

Maar toch zou de afdeling ‘asfalt’ nu wel eens autonomer kunnen zijn dan in de jaren voor de fusie, toen nog drastische pogingen werden ondernomen om ruimtelijke ordening en infra beter op elkaar af te stemmen. Bovendien is ook het politieke gewicht van het milieubeleid afgenomen. De minister besloot de maximumsnelheid op veel snelwegen te verhogen naar 130 km/uur, zonder dat het DG Milieu in het overleg daarover was betrokken. Vroeger kon de minister van VROM in de ministerraad de strijd aangaan voor een beter milieu, tegenwoordig wordt de strijd beslecht voordat het kabinet eraan te pas komt. Zo onderdrukt de fusie van twee departementen het maatschappelijk debat en krijgt het milieu-belang binnen het nieuwe departement wellicht minder kans dan toen milieu nog een ‘eigen’ departement en een ‘eigen’ minister had. Wat op korte termijn winst lijkt te zijn, kan op langere termijn wel eens in zijn tegendeel verkeren.

Dat ‘wegpoetsen’ van tegenstellingen heeft ook een groot nadeel in het tijden van beleidsschokken. Dat hebben we eerder binnen de steden goed kunnen zien. In de jaren 70 maakte de stedebouw een radicale omslag door. Van saneren van hele wijken en het realiseren van grote verkeersaders dwars door de stad, werd een omslag gemaakt naar ‘stadsvernieuwing’, gericht op herstel en op behoud van de oude stedelijke structuren. Die omslag in denken kon zich zo gemakkelijk voordoen, omdat in veel steden twee belangrijke directies op dit gebied actief waren: Stedelijke ontwikkeling en Volkshuisvesting. De namen zullen niet overal identiek zijn geweest, maar overal was ‘stedelijke ontwikkeling’ de vertegenwoordiger van het grootschalige denken, van het slopen, van de bereikbaarheid, van de modernistische nieuwbouwwijken en was ‘volkshuisvesting’ de representant van de nieuwe stadsvernieuwing, van het ‘bouwen voor de buurt’, van de kleinschaligheid, van de wereld van Jane Jacobs. In Amsterdam waren de Nieuwmarktrellen in 1975 het omslagpunt, de politieke gebeurtenis die de problemenstroom en de oplossingenstroom bij elkaar bracht. Van de ene dag op de andere nam Volkshuisvesting de dominante positie binnen de gemeente over van Stedelijke ontwikkeling. Misschien werd er soms te veel dubbel werk verricht, misschien waren soms te veel conflicten, maar de gemeentelijke organisatie gaf wel de ruimte voor deze schoksgewijze beleidsverandering.

Om die reden is het niet verstandig om de gemeentelijke organisatie, of de indeling naar departementen, geheel af te stemmen op de huidige mode. Wie de organisatie te strikt aanpast aan het huidige beleid, is veel minder flexibel als zich een beleidsschok voordoet. Ook een zekere redundantie in de organisatie heeft dus voordelen voor de ontwikkeling van nieuw beleid. Te meer daar juist de tegenstellingen tussen organisatieonderdelen een goede voedingsbodem voor een beleidsschok kunnen zijn.

En ook hier is er een grens aan de overdaad. Maar waar ligt die grens? Hoeveel overdaad heb je nodig om op het beslissende moment in staat te zijn om de goede dingen te doen? En wanneer wordt het te veel? Het is allemaal zeer vergelijkbaar met de vraag hoeveel overdaad aan wetenschappelijk onderzoek je moet financieren, om die paar wetenschappelijke doorbraken mogelijk te maken. Of met de vraag: hoeveel geld moet een bedrijf aan R&D besteden om van voldoende innovaties verzekerd te zijn? Wetenschappelijke doorbraken komen er alleen als we accepteren dat veel wetenschappers hun leven lang onderzoek zullen doen zonder ooit een doorbraak te realiseren. En bedrijven innoveren alleen als ze accepteren dat veel R&D-gelden juist niet tot innovaties zullen leiden. Zo is het met de overheid ook. Je hebt een brede basis aan ideeën en gedachten nodig om op onverwachtse momenten op een bepaald terrein tot vernieuwing te komen.

Ga niet uit van prognoses maar van meerdere toekomsten (3)

Het CBS voorspelt elke twee jaar de omvang van de bevolking in 2050; het CPB voorspelt nog veel frequenter de economische groei in de komende jaren. Al die voorspellingen hebben iets paradoxaals. Ze hebben een grote nieuwswaarde en worden in de wereld van beleid en politiek zeer serieus genomen. Tegelijkertijd weten we dat de cijfers nauwelijks voorspellende waarde hebben. In feite zijn de voorspellingen ook niet meer dan extrapolaties. ‘Als de wereldhandel aantrekt in het lopende kwartaal, zal de economische groei in het komende kwartaal hoger uitvallen.’ ‘Als de migratie aantrekt in het afgelopen jaar, zal Nederland in 2050 meer inwoners tellen.’ Ja, op basis van de kennis van nu, kloppen die prognoses. Maar daarmee kloppen ze nog niet met de kennis van morgen.

Er is geen enkele reden om de onderzoekers van dit soort prognoses iets kwalijk te nemen. Ze zijn immers de eersten die hun prognoses relativeren. Het probleem zit hem veel meer bij de beleidsmakers, die liever een schijnzekerheid hebben dan in het onzekere te verkeren. Beleidsmakers zijn zogezegd dol op ‘puntschattingen’ om een half jaar later met evenveel gemak het beleid te baseren op nieuwe ‘puntschattingen’.

Onderzoekers hebben een minder flexibele geest en houden er helemaal niet van als hun prognoses niet uitkomen. Ze weten ook dat de toekomst zich maar moeilijk laat voorspellen. Daarom werken ze veel liever met scenario’s, met meerdere waarschijnlijke toekomsten. De studie Welvaart en leefomgeving van het CPB, MNP en RPB uit 2006 was zo’n scenariostudie. Voor de onderzoekers waren er twee fundamentele onzekerheden: zou de globalisering zich voortzetten en zou de verschuiving van overheid naar markt zich voortzetten? Twee onzekerheden geven vier scenario’s. Taeke de Jong zou spreken over vier waarschijnlijke toekomsten. De planbureaus voorzagen in het scenario Global Economy (meer globalisering, meer markt) de hoogste economische groei. Dat zou gepaard gaan met een opvallende groei van de mobiliteit en met de hoogste milieudruk. In het scenario Regional Communities konden we daarentegen de laagste economische groei, de geringste groei van de mobiliteit en de geringste milieudruk verwachten. Voor veel indicatoren vormden deze twee scenario’s de uitersten.

Omdat ik zelf als directeur van het RPB medeverantwoordelijk ben voor deze studie (‘de WLO’), heb ik me altijd enigszins verbaasd over het belang dat eraan werd gehecht. Ik heb namelijk van binnenuit ook gezien hoe de onderzoekers soms op de blinde tast hun scenario’s invulden. Zo schijnt het nog steeds niet op te vallen dat het scenario Global Economy in de praktijk niet tot meer, maar tot minder economische groei heeft geleid. We kunnen de bankencrisis en de eurocrisis toch moeilijk niet opvatten als een symptoom van globalisering en marktwerking. Helaas, ook dit soort scenario’s zijn vooral schijnzekerheden. Er wordt momenteel niet voor niets al weer aan een nieuwe scenariostudie gewerkt.

Beleidsmakers zien dat heel anders. Die vragen bij voorkeur eerst welk scenario het meest waarschijnlijk is, waarmee ze de systematiek van de scenariostudie geheel lijken te ontkennen. Vervolgens proberen ze de onderzoeker ervan te overtuigen dat het midden-scenario (helaas kende de WLO vier scenario’s) toch wel het meest waarschijnlijk is. Als ook dat niet lukt, worden de vier scenario’s als de nieuwe zekerheden geaccepteerd, tot de volgende scenariostudie gereed is. Ik begrijp dit wel, je moet toch wat. Maar ook de bandbreedte van een scenariostudie is een schijnzekerheid.

In het licht van de ‘beleidsschokken’ zou het veel verstandiger zijn om het beleid eens afzonderlijk door te vertalen voor de vier scenario’s. Wat zou ons te doen staan als…. Enzovoorts. Het is beter om je op verschillende toekomsten voor te bereiden dan nu reeds op basis van schijnzekerheden te beslissen wat je straks gaat doen.

Taeke de Jong, de vader van het ontwerpend onderzoek, zag naast waarschijnlijke toekomsten, ook mogelijke en wenselijke. De studie NL2030 van de Rijksplanologische Dienst uit 1998 was aanvankelijk een mooi voorbeeld van het beschrijven van mogelijke toekomsten. Een boeiend gedachte-experiment hoe Nederland er in 2030 uit zou kunnen zien. Zou Nederland een ‘stedenland’ zijn, met een duidelijke markering van de dichtbevolkte stad en het open landschap? Zou Nederland een ‘stromenland’ worden, gevormd door transport en logistiek en met de structurerende werking van de (nieuwe) infrastructuur? Zou Nederland een ‘parklandschap’ worden, waar steden vergroenen en wonen op het platteland mogelijk wordt met behoud van de landschappelijke kwaliteiten? Of zou Nederland uiteindelijk een ‘palet’ worden waarin de grenzen tussen stad en land vervagen, en de ruimtelijke ordening wordt overgedaan aan lokale overheden en maatschappelijke partijen?

Van het gedachte-experiment kwam uiteindelijk weinig terecht, nadat minister Margreeth de Boer al snel liet weten dat voor haar alleen ‘stedenland’ denkbaar was. De andere toekomstbeelden moesten in ieder geval worden vermeden en bestreden. De VROM-Raad was dezelfde mening toegedaan. Dus ook hier weer die reflex: onzekerheden moeten zo snel mogelijk worden uitgebannen. In dit geval door te decreteren dat alleen die ene toekomst het licht mocht zien. Een gemiste kans. De tegenstellingen werden verdoezeld en op andere toekomsten bereidde niemand zich voor. Natuurlijk, iedereen wist wel dat VROM een voorkeur voor ‘stedenland’ zou hebben, dat VenW de neiging zou hebben om eerst ‘stromenland’ te verkennen, dat LNV in bepaalde opzichten geporteerd zou zijn van ‘parklandschap’ en dat EZ ongetwijfeld ‘palet’ op zijn geweten wilde hebben. Maar juist daarom was een breed debat veel interessanter geweest dan op voorhand uit te gaan van een toekomst met ‘stedenland’.

Achteraf gezien: als één van de scenario’s het uiteindelijk heeft ‘gewonnen’, dan is dat ‘palet’ geweest. Ik vermoed dat velen die mening wel zullen delen. Wat zou het daarom interessant zijn geweest als ‘palet’ indertijd veel beter was doordacht. Wellicht was ‘parklandschap’ dan veel dichterbij gekomen! Het zijn maar veronderstellingen. Duidelijk is dat het beleid er veel beter aan doet, om zich op verschillende mogelijke toekomsten voor te bereiden.

Ten slotte hebben de zogenaamde Shell-scenario’s geleerd hoe zinnig het kan zijn om je op ‘onmogelijke’ scenario’s voor te bereiden: op toekomsten die niemand heel erg waarschijnlijk acht, maar die zich in een onverwachtse situatie toch kunnen voordoen. Zo was Shell indertijd beter dan andere bedrijven op de eerste oliecrisis voorbereid, omdat dit onmogelijke scenario al eens door de strategiedirectie van het bedrijf was uitgewerkt.

 

Verandert ICT de weg of de bestemming

april 18, 2014 by  
Filed under artikel

Als Chief scientist op het Ministerie van VROM ben je niet alleen hofnar, je bent ook boomhutbewoner. Mooi uitzicht op al die beweging. Vele interessante en boeiende zaken gingen aan me voorbij. Maar soms ook hele bizarre en verhelderende. Zo bleken in de drie jaar dat ik daar zat drie directies bezig met het schrijven van een kennisnota voor het hele departement. Vanzelfsprekend zonder dat ze dat van elkaar wisten. De Bestuursraad, het hoogste ambtelijke orgaan van een departement in naam, was hun einddoel. Voordat hun teksten daar op tafel verschenen, kon ik ze driemaal afbuigen, richting wildernis. Een ministerie is soms één groot spel.

Eén kennisnota kwam überhaupt niet in mijn boomhut, omdat ik de schrijvers al eerder in verwarring had achtergelaten. Ze hadden een afspraak met mij gemaakt om eens over hun nota te komen spreken. Het was hun niet bekend dat ik Chief Scientist was, er werkten nu eenmaal wel meer mensen op het departement, maar ze wisten wel dat ik directeur van een planbureau was geweest. Ze stelden me de directe vraag wat voor zin het had om planbureaus in leven te houden als departement, ‘als toch alle kennis op het internet is te vinden’.

Ik antwoordde dat je op internet ongelofelijk veel kan vinden en dat die informatiehoeveelheid elke dag nog met factor zoveel toeneemt. Ik vertelde dat je sinds een aantal jaren op internet bijvoorbeeld de regionale bevolkingsprognoses voor het hele landkan vinden. Ik raadde mijn gesprekspartners aan eens naar die prognoses op zoek te gaan en daarna eens te kijken op welke site ze de prognoses hadden gevonden. Met zekerheid kon ik voorspellen dat dat de site van het Planbureau voor Leefomgeving of de site van het CBS zou zijn, de twee onderzoeksinstellingen die verantwoordelijk zijn voor deze prognoses. Internet is dus geen reden om PBL en CBS weg te bezuinigen. Internet zorgt er wel voor dat de onderzoeksgegevens van PBL en CBS beter en directer bereikbaar worden.

Internet schept dus niet uit zichzelf nieuwe data, nieuwe informatie, nieuwe kennis. Internet geeft alle bestaande data, informatie en kennis door. En internet zorgt ervoor dat we vele malen meer data, informatie en kennis tot onze beschikking hebben dan zonder internet het geval zou zijn geweest. In dat licht is het zelfs twijfelachtig of we over information overload kunnen spreken. Door internet is er niet meer informatie, maar er is vooral meer informatie beschikbaar. En dat roept weer een nieuw fenomeen op: omdat zoveel informatie beschikbaar is, krijgen we weer behoefte aan mensen die de informatie voor ons ordenen en het kaf van het koren scheiden. Zo is er niet meer nieuws (wat dat ook mag zijn), maar is er vooral veel meer nieuws beschikbaar. In dat opzicht blijft er veel werk te doen voor redacties die het nieuws voor ons selecteren en rubriceren. De papieren krant zal wel verdwijnen, maar de functie van de redacteur zeker niet.

Het elektronische snelweg (wat een heerlijk ouderwets woord alweer) biedt niet alleen ons de mogelijkheid om veel sneller informatie te verzamelen, het biedt anderen ook grote mogelijkheden om hun informatie met mij te delen. Mijn mailbox loopt snel vol als ik niet permanent bezig ben om mil op te ruimen.

ICT is dus een uitstekend middel om sneller informatie te krijgen en sneller informatie te ontvangen. ICT vergroot ook het bereik van kennisinstellingen, zoals de anekdote uit het ministerie van VROM mooi laat gezien. Dat is allemaal heel belangrijk en ingrijpend, maar de wereld verandert er niet fundamenteel door. Onderzoekers blijven onderzoek doen en ambtenaren blijven elkaar post sturen. De weg verandert, maar niet de eindbestemming.

Ik schreef eerder over het heerlijke voorbeeld van Van Egmond over zijn 17-jarige zoon die via internet op zoek was naar een nieuwe liefde en daarin wonderwel leek te slagen. Het lijkt allemaal heel anders, maar is de liefde nu werkelijk anders dan in Van Egmond’s jeugd? Is de liefde überhaupt in de laatste millennia ook maar een snars veranderd? Ja, het huwelijk is in de laatste decennia veranderd van klank en kleur, maar de liefde is nog altijd diezelfde bron van groot geluk en ongeluk. En om die reden kan literatuur van alle tijden zo universeel zijn. De weg naar de liefde is door internet veranderd, maar de bestemming is onveranderd schoon. De spanning, de klik, de verwachting, het is bij de zoon van Van Egmond niet anders dan in zijn eigen jeugd.

Het ene voorbeeld is met vele andere aan te vullen. Ik wil daarmee niet de betekenis van ICT bagatelliseren, maar wel scherp krijgen wat de werkelijke betekenis van ICT is. Zo wisten wetenschappers enkele decennia geleden het heel zeker: door ICT zou de wereld flat worden en het werk footloose. Omdat er overal verbinding was, zou je overal kunnen werken. Die voorspelling is maar gedeeltelijk uitgekomen. Natuurlijk, je kan tegenwoordig overal op je laptop gaan zitten werken of op je iPad of je smartphone je mail gaan zitten wegwerken. Maar daarmee is het werk nog niet footloose geworden en de wereld nog niet flat. In de ruimtelijke economie hoor je tegenwoordig heel andere, ja zelfs tegenovergestelde verhalen. De wereld is niet flat maar spikey. Steeds meer trekken mensen naar de steden, over de hele wereld. En met de komst van internet lijkt het belang van steden in de laatste decennia alleen maar groter te zijn geworden. Dat komt onderen andere omdat veel goede ideeën ontstaat in het directe contact tussen mensen. Face-to-face contact wordt steeds belangrijker voor innovatie en economische groei. We spreken niet voor niets tegenwoordig over open innovation. En Silicon Valley is het lichtend voorbeeld voor vernieuwing: de plek waar bedrijven die allemaal bij uitstek footloose zijn, zo dicht mogelijk bij elkaar zijn gekropen in een onbetekenend stukje woestijn bij San Francisco.

***

Door ICT verandert dus wel veel, maar niet alles. En daarom is het goed om scherp te krijgen wat de gevolgen van ICT zullen zijn voor de overheidsorganisatie. Die nuance mis ik in veel boeken over het nieuwe werken. De vergelijking met de industriële revolutie (die tot vervelens toe wordt herhaald) vormt vaak het enige bewijs dat door ICT alles zal veranderen. En dat is het vaak het enige bewijs dat het nieuwe werken onvermijdelijk is.

Dat de overheid moet veranderen, onder invloed van ICT spreekt voor zich. Maar hoe de overheid moet veranderen, behoeft toch op zijn minst een antwoord op de volgende drie vragen:

  • Waar is ICT slechts een middel dat het werk wel versnelt (of ingewikkelder maakt), maar niet fundamenteel verandert?
  • Waar verandert ICT het werk van de overheid (wel) fundamenteel?
  • En welke andere maatschappelijke ontwikkelingen vragen om een andere organisatie van de overheid? (Deze laatste vraag parkeer ik even).

Ik geef vijf willekeurige voorbeelden. Het werk op een departement is niet fundamenteel anders als de secretaris-generaal naar alle medewerkers een mopperig mailtje stuurt over de wijze waarop de minister in een bepaalde casus is ‘bediend’. Oké, vroeger kon zo’n brief niet met één druk op de knop worden verstuurd (en had de SG wellicht ook nog even wat langer nagedacht voordat hij die brief had verstuurd). Maar de verhouding tussen SG en ‘lagere’ medewerkers is in beide gevallen niet anders.

Binnen sommige organisaties is er weinig verschil te zien tussen Intranet en Yammer of het gesprek bij de koffieautomaat. (Op het ministerie van VROM werd ooit uitgebreid om het intranet gediscussieerd over de vraag of slippers nu wel of niet waren toegestaan bij extreem warm weer; die vraag leek me overigens niet zo relevant in een organisatie waar kleding geen enkele prioriteit leek te hebben; ook dit kon er nog wel bij.) Aan de andere kant zou ICT een grote rol kunnen vervullen in het vasthouden van kennis binnen de organisatie. Ik zeg met nadruk ‘zou’, omdat het in de praktijk binnen de overheid nog maar spaarzaam lukt om kennis via ICT beschikbaar te maken voor het hele departement. Misschien is nog te veel macht om zo maar met je collega te delen.

Anders ligt het bij de uitvoering van routinetaken, zoals de banken in extreme mate hebben meegemaakt. Maar ook het werk van de Belastingdienst of de Sociale Verzekeringsbank verandert fundamenteel als de ICT eenmaal op orde is. Het werk kan met veel minder mensen worden gedaan. Tegelijkertijd zijn er veel meer mensen nodig om de ICT op orde te houden. Laten uitvoeringsambtenaren zich beter door hun baas sturen dan professionele ICT-ers? Ik weet het antwoord niet meteen, maar de interne verhoudingen zullen ongetwijfeld verschuiven als de inhoud van het werk zo verandert.

Ook de verhouding tussen overheid en burgers lijkt fundamenteel te veranderen door ICT, met name omdat ICT van invloed is op de informatiebalans tussen overheid en burger. De informatieachterstand van burgers neemt snel af door ICT (en ook door de toegenomen mondigheid en het steeds hogere opleidingsniveau van burgers). De veranderde informatiebalans kan terugslaan op de verhoudingen binnen departementen. Waar de ambtelijke ‘werkvloer’ de verbinding aangaat met de omgeving, verandert hun ‘ondergeschikte’ positie ten opzichte van de minister of de wethouder.

Drie zeer verschillende voorbeelden. In het eerste geval lijkt er niets aan de verhoudingen te zijn veranderd, terwijl het laatste voorbeeld aangeeft dat ICT mede kan bijdragen aan fundamenteel andere verhoudingen binnen een departement. Er is dus niet één antwoord op de veranderingen die ICT heeft voor het werken binnen een departement.

ICT noopt tot organisatorische veranderingen, maar ICT biedt zelf ook de mogelijkheden voor dergelijke veranderingen. Ook dat onderscheid kom ik in die blije nieuwe-werken-literatuur nauwelijks tegen. Is de technologische ontwikkeling de reden voor verandering of is de technologische ontwikkeling een kans om te veranderen?

Vraagsturing planbureaus en kennisinstellingen

december 24, 2013 by  
Filed under artikel

‘Vraagsturing’. Het woord hoor je vooral als de vraagsturing blijkbaar niet vanzelfsprekend is. Mijn bakker verkoopt de heerlijkste broden die geheel aan mijn wensen tegemoet komen. Met hem heb ik het nooit over ‘vraagsturing’. Wie zijn oor te luister legt op de departementen en vraagt naar de relatie met de planbureaus en de andere kennisinstellingen, struikelt daarentegen over ‘vraagsturing’. Hier wordt blijkbaar niet meteen en volledig in een behoefte voorzien. 

Ik heb veel uitgebreider over dit onderwerp geschreven in mijn ‘Kennis en beleid verbinden’, waarin ik met Karen Ephraim probeer om ministeries en kennisinstellingen dichter bij elkaar te brengen, opdat de één meer aan de ander kan hebben. We kennen allemaal de klachten. Wetenschappers lopen vooral hun eigen interesses achterna en beleidsmakers zijn onvoldoende in staat om hun kennisbehoefte te formuleren en als ze al eens een relevant onderzoek onder ogen krijgen, zijn ze niet in staat om daarmee iets goeds te doen. Het zijn clichés. Het zijn karikaturen, omdat veel onderzoek van planbureaus en andere kennisinstellingen van groot belang is voor het te voeren beleid en ook zo door beleidsmakers wordt gezien. Denk maar aan de betekenis van het CPB voor het te voeren financiële beleid.

Maar, het totaal overziende: het kan wel beter. De kennisagenda van de departementen kan beter aansluiten op de werkprogramma’s van de kennisinstellingen. Het gesprek over de kennisagenda van de departementen kan intensiever met de kennisinstellingen worden gevoerd en de onderzoeksresultaten van de kennisinstellingen kunnen intensiever met de departementen worden besproken. Ik merk dat het streven er wel is, maar dat het resultaat nog achterloopt. Misschien komt dit wel omdat het eindbeeld onvoldoende duidelijk is.

Ik vraag me af of iedereen wel behoefte heeft aan een helder eindbeeld. Ik onderken bij planbureaus en de overige kennisinstellingen die de overheid bijstaan, een zekere terughoudendheid, een zekere angst zelfs, om terecht te komen in een situatie waarin hun hele werkprogramma door de departementen wordt gedicteerd. Dat de kennisagenda van het departement straks geheel samenvalt met het werkprogramma van de kennisinstellingen. Ik begrijp die angst wel een beetje. Wat te denken van ontwikkelingen die nog niet op het netvlies staan van de gemiddelde beleidsmaker en die toch heel relevant zijn of kunnen worden voor het beleid? Wat te denken van ‘nieuwe vragen’ die pas na grondig onderzoek kunnen worden gesteld? Is het niet ook de taak van planbureaus om nieuwe ontwikkelingen, die juist nog niet worden voorzien op departementen, op de beleidsagenda te plaatsen? En is het soms niet beter om te duiden in welke richting de komende jaren de kennisbehoefte zich zal voordoen, in plaats van nu al te verwachten dat alle toekomstige kennisvragen concreet en smart kunnen worden verwoord?

Anderszins mag de zoektocht naar het nog ongekende geen vrijbrief zijn voor de kennisinstellingen om de kennisbehoefte van het departement links te laten liggen. Het beleid kan zoveel beter worden als de kennisinstellingen klaar staan om de beleidsmakers te helpen met al hun vragen. Het beleid kan ook zoveel beter worden als onderzoekers zich voegen bij de beleidsmakers om samen nieuw beleid te ontwikkelen.

Planbureaus en kennisinstellingen hebben enerzijds dus recht op enige ruimte om ook vragen te beantwoorden die nog niet meteen door het departement concreet kunnen worden verwoord. Anderzijds hebben departementen rechten op een bredere ondersteuning door planbureaus en door al die andere mooie kennisinstellingen die in principe de overheid ter beschikking staan.

Als we deze dubbele doelstelling nu eens vertalen in een vraagsturing die aan beide doelstellingen tegemoet komt:

  1. Er zal  een vrije ruimte moeten bestaan voor onderzoek naar ontwikkelingen die op departementen nog niet of onvoldoende worden onderkend. Laten we spreken over 20% van de onderzoekscapaciteit. Meer lijkt niet reëel omdat de maatschappelijke ontwikkelingen nu ook weer niet zo snel gaan, dat er steeds weer nieuwe rapporten over nog niet gekende toekomstige problemen kunnen worden geschreven.
  2. Het zou  goed zijn om – zeg – 30% van de werkprogramma’s van de planbureaus en de kennisinstellingen ‘programmatisch’ in te vullen. Het gaat hier niet om concrete kennisvragen van het departement, maar om het formuleren van thema’s die voor de departementen in de komende jaren heel relevant zullen worden. De kennisinstellingen kunnen zich aldus op nieuwe beleidsonderwerpen en toekomstige kennisvragen van de departementen voorbereiden.
  3. Van de onderzoekscapaciteit van de planbureaus en de kennisinstellingen zou 30% moeten worden ingezet voor het beantwoorden van concrete kennisvragen van de departementen (en voor het meehelpen bij het formuleren van die vragen). 
  4. 20% van de onderzoekscapaciteit zou moeten worden ingezet voor concrete onderzoeksondersteuning bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Het project ‘Kennis aan Tafel’ van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid is daarvan een mooi en geslaagd voorbeeld: onderzoekers van het KiM lopen als volwaardige projectmedewerkers mee bij de start van nieuwe projecten op het departement van IenM. 

Het is maar een gedachte, die verdeling van 20-30-30-20. Om allerlei redenen kan in de concrete situatie (bij elke onderzoeksinstelling) een andere verdeling wenselijk zijn. Maar uitgangspunt blijft een vierdeling: van vrijheid naar volledige integratie in het beleidsproces. En uitgangspunt moet in alle gevallen zijn dat al het onderzoek een functie moet hebben voor het beleid. De planbureaus en de andere kennisinstellingen in de nabijheid van de departementen worden niet voor niets door die departementen gefinancierd.

Agora: Planoloog, blijf bij je kennisvraag

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: Agora
Geschreven door: Wim Derksen

Sinds een paar jaar verzorg ik met Karen Ephraim in Den Haag masterclasses op het grensvlak van kennis en beleid. Zo leren we beleidsmakers hoe ze om moeten gaan met kennisinstellingen; en bijvoorbeeld onderzoekers van planbureaus hoe ze om moeten gaan met de wereld van het beleid. Het is boeiend om te zien dat beide groepen problemen hebben met het onderscheid tussen een beleidsvraag (wat moet ik doen?) en een kennisvraag (hoe zit de wereld in elkaar?). Beleidsmakers hebben de neiging om een beleidsvraag te formuleren als ze nieuwe kennis willen vergaren. Zo staan kennisagenda’s van departementen soms eerder in het teken ‘van wat moet ik doen?’ dan in het teken ‘van wat moet ik weten?’. Zoals we allemaal weten kan onderzoek nooit een antwoord geven op de vraag ‘wat moet ik doen?’. Op die vraag hoort de politiek zelf een antwoord te verschaffen.

Onderzoekers maken vaak de omgekeerde fout: ze verschaffen niet alleen kennis, maar willen de beleidsmakers ook heel graag vertellen wat hij zou moeten doen. Veel onderzoekers lijken zich niet bewust van het feit dat ze daarmee alleen hun eigen mening presenteren. Ze hebben zich zo lang in hun onderwerp verdiept dat ze zijn gaan geloven dat ook beleidsmatig maar één antwoord denkbaar is. Conclusie: beleidsmakers hebben moeite een zuivere kennisvraag te stellen en onderzoekers hebben moeite om een kennisvraag zuiver te beantwoorden.

Hoe ligt dat eigenlijk bij de planologie? Laat ik meteen zeggen dat ik me bij planologen wat ongemakkelijk voel, juist omdat zij soms zo goed weten wat de overheid moet doen. Ooit volgde ik in mijn studie het keuzevak ‘planologie’. Hoe boeiend ook, er is me vooral bijgebleven dat we moesten beargumenteren waarom een gemeentelijke herindeling rondom Delfzijl wel of niet wenselijk was. Pas veel later besefte ik dat je de bestuurskracht van gemeenten goed kan onderzoeken, maar dat onderzoek nooit kan bewijzen of je gemeenten wel of niet moet samenvoegen.

Toen ik directeur werd van het Ruimtelijk Planbureau, werd ik weer geconfronteerd met de vraag wat voor vak ‘planologie’ moest zijn. Ik ging onder anderen bij Andreas Faludi te rade. En ontdekte dat de planologie drie verschijningsvormen heeft. Faludi hoort bij de eerste: de wetenschappelijke studie van het ordenen van de ruimte. Faludi maakte zelf veel studie van planning en van ruimtelijke planning. Zijn leerling Wil Zonneveld, met zijn prachtige studies naar ‘concepten’ in de ruimtelijke ordening, behoort ook tot deze school. Hij bestudeert hoe anderen de ruimte ordenen, zonder zijn eigen mening aan hen op te dringen.

De tweede verschijningsvorm zou ik willen betitelen als ‘toegepaste sociale geografie’. Het is de wetenschap die de woningbehoefte voorspelt: hoeveel woningen moeten wanneer waar worden gebouwd? Niet omdat de onderzoeker dat zelf wenselijk acht, maar omdat hij in staat is de toekomstige woningbehoefte in te schatten. In het Ruimtelijk Planbureau werd bewust het accent gelegd op deze vorm van planologie: het leveren van informatie waarmee besluiten in de ruimtelijke ordening beter kunnen worden onderbouwd. Het was niet aan ons om te zeggen welke keuze de minister uiteindelijk moest te maken. Het was ook niet aan ons om de minister in een bepaalde richting te sturen, laat staan een bepaalde beleidslijn op te dringen. Ik geef toe: dit werd door journalisten vaak maar moeizaam begrepen. Altijd maar weer werd de vraag gesteld: ‘Maar wat moet de minister nu doen?’. Nee, daarop heeft onderzoek nooit een antwoord.

In de derde verschijningsvorm van planologie is daarentegen het onderscheid tussen beleidsvraag en kennisvraag, tussen Sein und Sollen, geheel vervaagd. Hier staat de planoloog voor iemand die niet alleen veel weet van ruimtelijke processen, maar daarom ook denkt te weten welk beleid te prefereren valt. Het zijn de planologen die in het verleden voorstander waren van groeikernen, gebundelde deconcentratie en van het openhouden van het Groene Hart en die tegenwoordig een lans breken voor organische stedebouw. Hoe lofwaardig hun streven ook, en hoe goed hun mening wellicht ook is onderbouwd, deze planologen brengen hun vak niet verder. Wie suggereert dat kennis een antwoord geeft op de beleidsvraag (wat moet ik doen?), verwart wetenschap met privé-opvattingen. En wie dat bewust doet, vertroebelt alles wat we desalniettemin weten over de ruimte.