Ruimtelijke ordening of de duinvilla van Melanie

februari 2, 2016 by  
Filed under artikel

Het moet ongeveer op hetzelfde moment zijn gebeurd. De feestelijke afsluiting van het Jaar van de Ruimte en de schlemielige manier waarop Melanie Schultz de duinen wilde weggeven. Een jaar lang werd teruggekeken op de Vinex en werd gemijmerd over de toekomst van de ruimtelijke ordening. Een fraai manifest werd geschreven. En tegelijkertijd vond Melanie Schultz het wel een mooi moment om het behoud van de duinen te ‘decentraliseren’. Bij de VVD moet je dan altijd oppassen. Waar een normaal mens bij decentraliseren alleen denkt aan het overhevelen van bevoegdheden naar de provincies en de gemeenten, denkt de VVD impliciet aan de zegende werking van de markt. Hoe dichter bij de mensen, hoe dichter bij de wereld van vraag en aanbod.

Het hele plan werd met de kracht van de sociale media afgeblazen. Melanie mompelde nog iets over het openhouden van strandtenten, terwijl ik met Kerst nog heerlijk had genoten van een warme strandtent in Renesse. Na al dat protest durfde ze niet eens te zeggen wat ze werkelijk meende. Het debat met de Kamer wilde ze zelfs uit de weg gaan door bij aanvang van de vergadering al te melden dat ze haar plannen natuurlijk zou intrekken. Maar de Kamerleden lieten zich de kans niet ontnemen om hun afgrijzen uit te spreken.

Er zij wel gezegd dat de coalitie tegen Melanie al even toevallig was als haar eigen ingreep. Daarmee stonden beide symbool voor de stand van de ruimtelijke ordening. En dat is de stand van de ontkenning. “Wij gaan er niet meer over”. Al twee kabinetten hebben de nationale ruimtelijke ordening  afgeschaft. Maar dat is natuurlijk flutsika. EZ gaat over de plaatsing van windmolens, IenM over de aanleg van wegen en over de verbreding van de rivieren, BZK over de verkoop van corporatiewoningen en over het stimuleren van de stedelijke economieën, OCW over het sluiten van scholen in krimpgebieden. Beter gezegd: uiteindelijk zijn er maar weinig besluiten van de regering die geen consequentie hebben voor de ruimtelijke orde.

Van die spagaat was het duinenbesluit van Melanie Schultz een pijnlijk voorbeeld. Het kabinet wil de ruimte niet ordenen, maar wel de duinen verrommelen. Dat is het afwegen van ruimteclaims. En wat is ruimtelijke ordening meer dan het afwegen van ruimteclaims?

Er is dus nog steeds ruimtelijke ordening, ook op nationaal niveau. Hoe zou het ook anders kunnen in een dichtbevolkt land met veel verschillende ruimteclaims die ergens moeten worden afgewogen. Er is alleen geen idee meer hoe we die claims moeten afwegen en er is geen eigenaar meer die zich zorgen maakt over een consistente afweging van die verschillende belangen in de ruimte. De ruimte wordt tegenwoordig geordend zonder idee en zonder eigenaar. Het kerstpakket van Melanie Schultz ten voeten uit.

Nee, ik wil niet terug naar het verleden. We hebben terecht afscheid genomen van de ruimtelijke ordening van de vorige eeuw. Van een ruimtelijke ordening die in het teken stond van wonen en landbouw, van gebundelde deconcentratie, van groeikernen. Van een ruimtelijke ordening die meer was dan dat, namelijk een vorm van maatschappelijke ordening. Die ruimtelijke ordening  werd dan ook vaak gedragen door de sociaal-democratie. Bovendien was het een technocratisch project (de wetenschap weet wel wat goed voor ons is, waardoor de planologie eerder een natte normatieve pudding werd dan de toegepaste sociale geografie die ze had moeten zijn). En het was een modernistisch project met alle goede en alle kwade dingen die daarbij horen. Een mooie toekomst voor iedereen met licht, lucht en ruimte. En alle functies bij voorkeur gescheiden. Die ruimtelijke ordening hoorde bij de twintigste eeuw, zoals het collectivistische denken bij die eeuw hoorde.

Daarmee belichaamde het Jaar van de Ruimte het einde van een tijdperk. Tegelijkertijd was het ook een zoektocht naar een gezamenlijke gedachte over de ruimtelijke ordening voor de toekomst. Daarbij deed zich een boeiende paradox voor. Het Manifest waarmee het Jaar werd uitgeluid, was een wilde verzameling van ideeën en ideetjes. Zonder hiërarchie op papier gezet. Geen voorkeuren, laat staan leidende gedachten. De ruimte geordend volgens de principes van de sociale media. Iedereen mag alles roepen. Niemand heeft de macht en ieders gedachte is waardevol.

Ik ben een groot liefhebber van sociale media. Ook deze blog vindt via de sociale media zijn weg. Maar de ruimte laat zich moeilijk ordenen als iedereen zijn zegje mag doen en niemand een besluit durft te nemen. Beter gezegd: dan bepalen de machtsverhoudingen hoe de ruimte zich ordent. Ruimtelijke ordening is bij uitstek een politiek project waar iemand een beslissing moet nemen. En bij voorkeur een consistente beslissing. Wanneer elke beslissing toevallig is, heeft het ordenen van de ruimte geen zin.

Aha, Derksen wil terug naar oude tijden! Hij miskent de hedendaagse doe-democratie! Hij weet nog niet van de wisdom of the crowds. Nee, dat is het punt niet. Ik wil niet terug naar de tijden van groeikernen en van licht, lucht en ruimte, hoe nuttig idealen in die tijden ook waren. Ook ik wil de winst van het maatschappelijk debat via sociale media ten volle benutten. Maar ik wil er wel drie dingen aan toevoegen. Ten eerste: er doemen grote ruimtelijke opgaven op die om politieke keuzes vragen. Het tegengaan van de klimaatverandering bijvoorbeeld gaat niet zonder het maken van politieke keuzes. Ten tweede: die keuzes zullen enigszins consistent moeten zijn. Het bevorderen van duurzame energie heeft alleen zin als je tegelijkertijd het gebruik van fossiele energie tegengaat. Ten derde: wie een nieuwe ruimtelijke ordening wil, moet accepteren dat je daarvoor iemand nodig hebt die die consistente afwegingen maakt tussen de verschillende ruimteclaims. Misschien kunnen we aan de overheid denken.

Dat consistente verhaal moet gebaseerd zijn op drie elementen: nieuwe opgaven, nieuwe antwoorden en nieuwe beelden. Ik rond af door over alle drie kort iets te zeggen. Dat is een bij uitstek politieke schets, op basis van mijn politieke voorkeuren. Ruimtelijke ordening is zoals gezegd het maken van politieke keuzen.

Wat zijn de nieuwe opgaven die bij de verdeling van de ruimte in de komende decennia de voorrang moeten hebben? Ik zie er vier. Ten eerste het mitigeren van de klimaatverandering. Het terugbrengen van de CO2-uitstoot tot 0 in 2050. Dit betekent ruimte voor windmolens, zonnepanelen, biomassa, geothermie etc. Het betekent verdichting, om de mobiliteit tegen te gaan zolang die op fossiele energie is gebaseerd. Het betekent tegengaan van beton en cement, dus duurzaam bouwen. Het betekent meer ruimte geven aan groen en natuur. Ten tweede de aanpassing aan de klimaatverandering. Op dat punt zorgt Rijkswaterstaat al goed voor ons. Ruimte voor de rivier is een prachtig project. De zeewering moet worden bijgesteld. En we moeten de toekomstige veiligheid ook voor alle bewoners in de polders kunnen garanderen. Water moet in steden beter worden opgevangen. Ten derde is er in de Randstad nog een groot tekort aan woningen. Hoe vervelend krimp voor sommige dorpen ook is, de nationale overheid heeft zich vooral zorgen te maken over de vraag waar we de 1,5 miljoen extra bewoners van de Randstad in de komende decennia huisvesten. En dan heb ik het nog niet over de mogelijk blijvend grote aantallen asielzoekers die de tocht naar Europa, naar onze welvaart, wagen. Ten vierde: dit alles mag niet ten koste gaan van natuur, milieu en biodiversiteit. Voor alle andere claims is plek, als aan deze vier niet wordt getornd.

Gelukkig zijn er ook nieuwe antwoorden. We leven aan de vooravond van een technologische revolutie. Of zitten we er al middenin? Zonnepanelen worden nog steeds elke twee jaar tweemaal efficiënter. Windmolens kunnen nog veel efficiënter. Dat is te voorzien. Maar er is veel niet te voorzien op het gebied van duurzame energie. Gaat de kernfusie toch nog eens lukken? We weten in ieder geval dat de zon elke dag 15.000 meer energie naar de aarde stuurt dan we met zijn allen nodig hebben. Welke technologische vernieuwing is denkbaar in de bouw? Hoe zal de mobiliteit zich ontwikkelen? Elektrische auto’s op basis van accu’s of op basis van waterstof? Zelfrijdende auto’s die we delen of die we voor onszelf willen houden. En hoe groot is de behoefte nog aan openbaar vervoer als we de zelfrijdende auto’s massaal gaan delen? Hoeveel behoefte aan landbouwgrond hebben we nog als de gentechnologie voortschrijdt? Ben ik te optimistisch als ik denk dat nieuwe antwoorden de nieuwe opgaven kleiner zullen maken? Of zullen nieuwe antwoorden, denk aan schaliegas, de problemen (in dit geval van de klimaatverandering) soms alleen maar groter maken?

Ten slotte heeft de nieuwe ruimtelijke ordening ook nieuwe beelden nodig. Het gaat in de ruimtelijke ordening niet alleen om het prioriteit geven aan opgaven. Ook beelden zijn in de ruimtelijke ordening leidend voor de afweging van belangen. Denk aan de scheiding van stad en land, denk aan het Groene Hart. Denk aan cultuurlandschappen. Veel van deze beelden zijn sleets geworden. Stad en land hebben hun harde scheiding verloren. En het Groene Hart is als geheel nog nauwelijks een wervend perspectief nu het aan alle kanten is volgebouwd en verrommeld. We zullen over nieuwe richtinggevende beelden moeten nadenken.

Sommige beelden zullen nauw blijven samenhangen met het cultureel erfgoed. Andere beelden zullen vooral inspirerend moeten zijn voor de toekomst. De moeizame discussie over ‘Mooi Nederland’ ten tijde van het ministerschap van Jacqueline Cramer geeft me op het eerste gezicht weinig hoop op beelden die voor velen inspirerend zijn. En laat de discussie over ‘ruimtelijke kwaliteit’ op dit punt geheel onbesproken blijven. Maar dat al neemt niet weg dat heel zinnig ‘beeldregels’ zouden kunnen worden afgesproken voor de plaatsing van windmolens. Dat we afspraken zouden kunnen (blijven) maken over bufferzones tussen steden. Dat we echt aandacht gaan besteden aan de landschappelijke inbedding van het verkeer. Etcetera.

Ook hier gaat het om het dilemma dat in deze blog centraal staat: iedereen moet kunnen meedenken, maar als we geen keuzes maken is er geen ruimtelijke ordening. Als iedereen zijn zin krijgt, krijgt niemand zijn zin. En veel erger: als we geen keuzes maken, zullen grote maatschappelijke vraagstukken (denk aan de klimaatverandering) niet worden opgelost. Er is dus voldoende reden voor een nieuwe ruimtelijke ordening die meer is dan het ophalen van individuele wensen. Het wordt tijd dat zich een nieuwe eigenaar aandient.

Is planologie er voor de mensheid of voor de mensen

mei 10, 2014 by  
Filed under De Stad

Stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van het openbaar vervoer vertonen boeiende relaties. Je kan zeggen: de ontwikkeling van steden creëert een behoefte aan openbaar vervoer. Maar ook het omgekeerde is het geval: het aanleggen van openbaar vervoer kan leiden tot de stedelijke ontwikkeling. De relatie gaat dus in twee richtingen, maar op de vraag hoe hard de relaties zijn, heeft de wetenschap nog geen definitief antwoord. De TGV is een goed voorbeeld. Zo heeft de aanleg van de TGV in sommige steden tot een stormachtige ontwikkeling geleid, terwijl de ontwikkeling rondom andere TGV-stations marginaal is geweest.

Die relatie is zo ingewikkeld dat je zou verwachten dat in de planologie meer vraagtekens zouden worden geplaatst bij de koppeling van ruimtelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van openbaar-vervoer-netwerken. Dat blijkt niet het geval. Onder de Engelse naam transit-oriented-development, ofwel TOD, wordt gepleit voor een koppeling van openbaar vervoer en stedelijke ontwikkeling. Zie bijvoorbeeld het interessante rapport dat Platform31 vorig jaar samen met de VU en de UvA over TOD in Nederland heeft uitgebracht. En zie met name de aanbevelingen waarmee het rapport afsluit. De eerste aanbeveling geeft nog schijnbaar ruimte aan nuance: ‘inventariseer de vraag bij reizigers en gebruikers’. Daar klinkt een vraagteken in door. Je kan dat vraagteken ruimer formuleren: is dat verknopen van openbaar vervoer en stedelijke ontwikkeling nu overal wel kosteneffectief?

Helaas, uit de volgende aanbevelingen blijkt dat aanbeveling 1 louter retorisch was bedoeld. Voor de auteurs is de behoefte aan TOD’s geen vraag, maar een zekerheid. Zo luidt aanbeveling 4 al: creëer draagvlak, gevolgd door: wijs een trekker aan, houdt vast aan een langetermijnvisie die niet onder invloed van het politieke klimaat wordt bijgebogen en verleid private partijen tot publiek-private samenwerking rondom TOD. Dus: TOD moet, ongeacht wat de markt, de burger en de kiezer ervan vinden.

Afgezien van mijn afkeer van dergelijke standpunten, zeker als ze worden toegedekt onder de mantel van de wetenschap, zijn deze aanbevelingen verrassend voor degene die het rapport goed gelezen heeft. Oké, weinig schrijvers hebben moeite gedaan om hun enthousiasme voor knooppunten te onderdrukken. Maar tussen de regels door zie ik veel minder reden voor dat enthousiasme. Als wetenschapper valt me meteen al op dat het begrip TOD verschillende betekenissen heeft. Die onder andere teruggaan naar de twee vragen waarmee ik deze blog begon. Sommigen willen knooppunten creëren om daarmee een nieuwe stedelijke ontwikkeling op te roepen; anderen menen dat nieuwbouwlocaties zo snel mogelijk moeten worden verbonden met het netwerk van openbaar vervoer. Derden spreken over TOD als de integratie van stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van openbaar vervoer.

De enige twee in het rapport die het begrip werkelijk analyseren, Janssen-Jansen en Smit, nuanceren meteen het enthousiasme voor knooppunten. Terecht wijzen ze op de knooppuntontwikkeling die zo moeizaam rondom de stations in de grote steden van de grond komt. Zo overschat de overheid, en niet alleen in tijden van crises, de behoefte aan kantoren en voorzieningen in al die steden. En in al die steden zien we niet alleen dat de ontwikkeling van de stations vertraging oploopt, maar ook dat van de geplande kantoren en woningen uiteindelijk veel minder terecht komt. Zoals Winnips op basis van Tan en Bertolini opmerkt: ‘ondanks alle visies blijkt het lastig om TOD te organiseren’. Let op het woord ‘visies’: wie een visie heeft, is voor TOD.

Voor Winnips zijn er drie oorzaken voor het tegenvallen van de knooppuntontwikkeling. ‘Er is geen marktvraag’, er is een grote hoeveelheid aan verschillende partijen met verschillende belangen en de bestaande stedelijke structuur is vaak geen eenvoudige plek om nieuwe ontwikkelingen te doen plaatsvinden. Tan geeft in haar hoofdstuk aan dat er ‘schrikbarend weinig draagvlak is voor TOD’ in politiek en maatschappij. Vanwaar dat woord ‘schrikbarend’? Elders beklaagt Tan zich over de ‘scheve verhouding’ in het beleid tussen de auto en de rest. Het monster wordt bevoordeeld. Je zou ook kunnen vaststellen dat van de 184 miljard reizigerskilometers er 136 in de auto worden afgelegd, en bijvoorbeeld maar 23 in het openbaar vervoer.

Ook een andere bevinding trok mijn aandacht. Zo mag je verwachten dat de grondprijzen rondom stations hoger zijn naarmate die stations meer worden gewaardeerd. De grond rondom Amsterdam CS en rondom Rotterdam CS is inderdaad duurder naarmate de afstand kleiner is. Helaas valt niet vast te stellen of het station zelf óf alle voorzieningen in de buurt van het station voor deze hogere prijzen verantwoordelijk zijn. Om die reden deed Koster onderzoek naar de waardestijgingen rondom stations die recentelijk waren geopend. Het heeft geen waardestijgingen kunnen vinden.

Het kan aan mij liggen, maar het komt mij voor dat een tamelijk gesloten community van planologen van mening is dat stedelijke ontwikkeling en openbaar-vervoer-netwerken met elkaar moeten worden verknoopt, maar dat de markt, de burger en de kiezer daaraan veel minder behoefte hebben.

De cruciale vraag is: waarom moeten we zo’n voorstander zijn van TOD, als de samenleving er niet aan wil? Let wel: het is volstrekt legitiem om ergens voorstander van te zijn, ook als niemand anders er iets in ziet. En of je voorstander of tegenstander bent, is simpel een politieke en geen wetenschappelijke keuze.

Maar ik lees wel twee argumenten, waarbij ik tot slot nog enkele kanttekeningen wil maken. Ten eerste zou de verknoping van stedelijke ontwikkeling en openbaar-vervoersnetwerk de bereikbaarheid vergroten. En bereikbaarheid is belangrijk voor de economie. Maar vergroot een nieuw station mijn bereikbaarheid? Hoewel ik een groot liefhebben ben van de trein, ben ik meestal met de auto eerder ter plekke. Het openen van een nieuw station in mijn buurt vergroot in het algemeen dus wel mijn keuzeopties, maar niet mijn bereikbaarheid. In dat opzicht is het ook zo opvallend dat TOD in dit rapport zo volledig geïsoleerd van de auto wordt beschreven. Aslof alleen die treinen en die trammen voor bereikbaarheid zorgen. Er wordt ook nergens gemeld dat in Nederland, en andere Westerse landen, de automobiliteit sinds 2005 afneemt en dat hetzelfde geldt voor de files.

Ten tweede moet in de optiek van veel auteurs vanwege de duurzaamheid het openbaar vervoer voorrang krijgen boven de auto. Ik kan me daar veel bij voorstellen: fossiele energie en uitstoot van fijn stof, bijvoorbeeld. Maar laten we ook vaststellen dat 10% van het personenvervoer plaatsvindt in de trein. Dat het nog nooit is gelukt om dat percentage echt werkelijk op te krikken omdat verreweg de meeste mensen de voorkeur geven aan de auto. Is het dan niet zinvoller om rechtstreeks te werken aan duurzame energie en bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van elektrische of waterstof auto’s zonder uitstoot van fijn stof? En zo brengt één rapport mij niet alleen op een aantal gedachten, maar zelfs op andere gedachten.

 

 

Agora: Planoloog, blijf bij je kennisvraag

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: Agora
Geschreven door: Wim Derksen

Sinds een paar jaar verzorg ik met Karen Ephraim in Den Haag masterclasses op het grensvlak van kennis en beleid. Zo leren we beleidsmakers hoe ze om moeten gaan met kennisinstellingen; en bijvoorbeeld onderzoekers van planbureaus hoe ze om moeten gaan met de wereld van het beleid. Het is boeiend om te zien dat beide groepen problemen hebben met het onderscheid tussen een beleidsvraag (wat moet ik doen?) en een kennisvraag (hoe zit de wereld in elkaar?). Beleidsmakers hebben de neiging om een beleidsvraag te formuleren als ze nieuwe kennis willen vergaren. Zo staan kennisagenda’s van departementen soms eerder in het teken ‘van wat moet ik doen?’ dan in het teken ‘van wat moet ik weten?’. Zoals we allemaal weten kan onderzoek nooit een antwoord geven op de vraag ‘wat moet ik doen?’. Op die vraag hoort de politiek zelf een antwoord te verschaffen.

Onderzoekers maken vaak de omgekeerde fout: ze verschaffen niet alleen kennis, maar willen de beleidsmakers ook heel graag vertellen wat hij zou moeten doen. Veel onderzoekers lijken zich niet bewust van het feit dat ze daarmee alleen hun eigen mening presenteren. Ze hebben zich zo lang in hun onderwerp verdiept dat ze zijn gaan geloven dat ook beleidsmatig maar één antwoord denkbaar is. Conclusie: beleidsmakers hebben moeite een zuivere kennisvraag te stellen en onderzoekers hebben moeite om een kennisvraag zuiver te beantwoorden.

Hoe ligt dat eigenlijk bij de planologie? Laat ik meteen zeggen dat ik me bij planologen wat ongemakkelijk voel, juist omdat zij soms zo goed weten wat de overheid moet doen. Ooit volgde ik in mijn studie het keuzevak ‘planologie’. Hoe boeiend ook, er is me vooral bijgebleven dat we moesten beargumenteren waarom een gemeentelijke herindeling rondom Delfzijl wel of niet wenselijk was. Pas veel later besefte ik dat je de bestuurskracht van gemeenten goed kan onderzoeken, maar dat onderzoek nooit kan bewijzen of je gemeenten wel of niet moet samenvoegen.

Toen ik directeur werd van het Ruimtelijk Planbureau, werd ik weer geconfronteerd met de vraag wat voor vak ‘planologie’ moest zijn. Ik ging onder anderen bij Andreas Faludi te rade. En ontdekte dat de planologie drie verschijningsvormen heeft. Faludi hoort bij de eerste: de wetenschappelijke studie van het ordenen van de ruimte. Faludi maakte zelf veel studie van planning en van ruimtelijke planning. Zijn leerling Wil Zonneveld, met zijn prachtige studies naar ‘concepten’ in de ruimtelijke ordening, behoort ook tot deze school. Hij bestudeert hoe anderen de ruimte ordenen, zonder zijn eigen mening aan hen op te dringen.

De tweede verschijningsvorm zou ik willen betitelen als ‘toegepaste sociale geografie’. Het is de wetenschap die de woningbehoefte voorspelt: hoeveel woningen moeten wanneer waar worden gebouwd? Niet omdat de onderzoeker dat zelf wenselijk acht, maar omdat hij in staat is de toekomstige woningbehoefte in te schatten. In het Ruimtelijk Planbureau werd bewust het accent gelegd op deze vorm van planologie: het leveren van informatie waarmee besluiten in de ruimtelijke ordening beter kunnen worden onderbouwd. Het was niet aan ons om te zeggen welke keuze de minister uiteindelijk moest te maken. Het was ook niet aan ons om de minister in een bepaalde richting te sturen, laat staan een bepaalde beleidslijn op te dringen. Ik geef toe: dit werd door journalisten vaak maar moeizaam begrepen. Altijd maar weer werd de vraag gesteld: ‘Maar wat moet de minister nu doen?’. Nee, daarop heeft onderzoek nooit een antwoord.

In de derde verschijningsvorm van planologie is daarentegen het onderscheid tussen beleidsvraag en kennisvraag, tussen Sein und Sollen, geheel vervaagd. Hier staat de planoloog voor iemand die niet alleen veel weet van ruimtelijke processen, maar daarom ook denkt te weten welk beleid te prefereren valt. Het zijn de planologen die in het verleden voorstander waren van groeikernen, gebundelde deconcentratie en van het openhouden van het Groene Hart en die tegenwoordig een lans breken voor organische stedebouw. Hoe lofwaardig hun streven ook, en hoe goed hun mening wellicht ook is onderbouwd, deze planologen brengen hun vak niet verder. Wie suggereert dat kennis een antwoord geeft op de beleidsvraag (wat moet ik doen?), verwart wetenschap met privé-opvattingen. En wie dat bewust doet, vertroebelt alles wat we desalniettemin weten over de ruimte.