Kajsa: inhoudelijk rationeel is niet meteen politiek rationeel

februari 2, 2018 by  
Filed under artikel, De Stad

Kajsa Ollongren wil dat de steden meer in groen gaan bouwen. Met die uitspraak heeft ze veel kritiek opgeroepen. Ik kan die kritiek wel volgen. Vroeger, ja, vroeger toen bouwden we bij voorkeur in het groen. De groeikernen, de Vinex, allemaal in het groen. Sinds die tijd weten steden dat binnenstedelijk bouwen veel voordelen heeft. Minder mobiliteit, minder aantasting van de natuur, minder aantasting van de noodzakelijke ruimte rondom de steden, en meer stedelijke economische groei, omdat dichtheid nu eenmaal veel agglomeratievoordelen heeft. Om die reden bouwen veel steden tegenwoordig waanzinnig veel woningen in de stad. En niet erbuiten. Amsterdam bouwt er tegenwoordig zelfs 8.000 per jaar. Maar toch zeggen mensen als Peter Boelhouwer (zie mijn interview met hem op deze site) dat de woningbehoefte de komende jaren zo groot is, dat niet aan bouwen in het groen om de stad, valt te ontkomen. Ik vrees dat hij wel gelijk heeft. Dus ergens heeft Kajsa Ollongren, onze minister van Binnenlandse Zaken, wel een punt.

Toch zou ik in haar positie deze opmerking nooit hebben gemaakt. Inhoudelijk mag de opmerking rationeel zijn, maar politiek is ze nogal twijfelachtig. Want laten we wel wezen, niemand wil de natuur om de stad in beton veranderen, niemand wil de schaarse ruimte in Nederland beperken door het ‘stedelijk tapijt’ weer verder uit te rollen. Mensen willen de vogels horen fluiten, willen de rust kunnen vinden buiten de stad. Dus waarom zal je dan als minister op voorhand roepen dat we straks in het groen moeten gaan bouwen. Wat inhoudelijk een beetje rationeel is, is politiek helemaal niet rationeel. Nee, het leek wel alsof Kajsa nog steeds de topambtenaar was, die ze ooit was. Topambtenaren moeten de politiek waarschuwen voor onvermijdelijke ingrepen. Politici kunnen beter aan hun imago en hun maatschappelijke steun denken, zolang die ingrepen nog helemaal niet aan de orde zijn. Dan hebben ze straks misschien voldoende gezag om onwelgevallige beslissingen toch te nemen.

Goede bedoelingen zijn de makke van de overheid

mei 6, 2016 by  
Filed under artikel

Er zijn veel beelden van de overheid. En heel veel valse. Ik schreef onlangs een blog over burgerparticipatie. En dan raak je al gauw in gesprek met mensen die menen dat burgerparticipatie een vorm van bewuste misleiding is. Dat de overheid dit soort dingen alleen maar organiseert om ons burgers het gevoel te geven dat er naar ons wordt geluisterd. Dat er een grote strategie zit achter het betrekken van burgers bij beleid. Een vleugje populisme is ons allen niet vreemd. Het volk tegen het establishment, de burger tegen de overheid. Zij daar in Den Haag.

Ik kom veel in Den Haag. Ik heb er gewerkt, ik heb er geadviseerd. Ik kom ook vaak bij gemeenten. Ik geef nog veel les aan beleidsmakers, in Den Haag, in de steden. En ik kan veel van ze zeggen, maar de meesten zijn alleen maar ontzettend aardig. En denken juist niet strategisch. En al helemaal niet vals. En misschien is dit wel hun grootste probleem.

Voorbeeld 1: het beleid om de bestaande bebouwing energiezuiniger te maken. Dit beleid staat geheel in het teken van het ‘verleiden’ van huiseigenaren. Alsof elke eigenaar maar één belang heeft: het klimaat! Aardige ambtenaren verleiden aardigen huiseigenaren om voor veel geld zijn energieverbruik terug te dringen. Het probleem alleen is dat veel huiseigenaren heel andere belangen hebben. En misschien helemaal niet zo aardig zijn.

Voorbeeld 2: een masterclass op een departement onder mijn leiding over het terugdringen van fijn stof. De aardige ambtenaren wilden de steden gaan helpen. Die hadden vast hulp nodig, omdat er nog steeds zoveel fijn stof was in de steden. Vanuit de lieve gedachte dat die gemeenten maar één belang hadden: minder fijn stof. Aardige ambtenaren gingen andere aardige ambtenaren helpen. Toevallig woonde ik in de tijd bij één van de meest vervuilde straten van Nederland. Er was een groot belang om die straat open en vies te houden: de bereikbaarheid van de stad. Een legitiem belang lijkt me. Nee, niet aardig.

Voorbeeld 3: een masterclass onder mijn leiding rondom het project ‘Nu al eenvoudig beter’. Het was eigenlijk een deelproject van het project ‘Eenvoudig beter’. 😉 Dit laatste project wil alles eenvoudig en beter maken door  alle regelgeving rondom de fysieke omgeving te bundelen in één simpele wet. Omdat het project zelf blijkbaar minder eenvoudig was en nogal uitliep, was het deelproject ‘Nu al eenvoudig beter’ opgestart: het rijk ging gemeenten helpen om al op voorhand te gaan werken volgens de principes van ‘Eenvoudig beter’. Alsof die gemeenten niet konden wachten op die nieuwe wet. En alsof alles beter wordt als je minder regels stelt en minder rechtsbescherming biedt. En alsof niemand daar tegen kan zijn.

Voorbeeld 4: er was eens een minister die 40 achterstandsbuurten aanwees tot prachtwijken of krachtwijken. In acht jaar tijd moesten deze wijken op allerlei indicatoren als welvaart en opleiding op het stedelijke of zelfs landelijke gemiddelde worden gebracht. Deze gedachte was zo onnozel, dat hij niet strategisch was, maar gewoon aardig.

Al met al valt het te vrezen  dat je het handelen van de overheid veel beter kan begrijpen door uit te gaan van een aardige ambtenaar vol goede bedoelingen dan van een valse ambtenaar met allerlei achterbakse strategieën. Ik vrees inderdaad dat al die mooie woorden over burgerparticipatie en doe-democratie (sic) voortkomen uit een lief geloof dat de samenleving beter af is als burgers het allemaal zelf gaan beslissen.

En ik wil nog wel een stap verder gaan. Veel beleid mislukt omdat het voortkomt uit goedbedoelde pogingen om deze samenleving nog mooier te maken. En omdat een realistische kijken op macht en belangen in de samenleving ontbreekt. Te veel ambtenaren komen uit dezelfde lieve kleine wereld en bevestigen elkaar in hun goede bedoelingen. De wereld van de goede bedoelingen. Ik zou willen dat veel ambtenaren valser waren, wantrouwender waren over de bedoelingen van de ander, strategischer dachten en meer benul hadden van politieke rationaliteit.

Een goede ambtenaar begrijpt alles van politiek

juli 16, 2014 by  
Filed under artikel

Ik recapituleer het voorgaande. Dat is soms wel handig, zowel voor de lezer als voor de auteur. Het begon allemaal met het ‘nieuwe werken’. Het geklaag van de medewerkers over het verlies van hun vaste werkplek. Mijn hoop dat het ‘nieuwe werken’ stond voor een bredere filosofie. Een hoop die ijdel bleek. De enige serieuze definitie die ik aantrof in al die boekjes over het nieuwe werken werd bijna meteen ingetrokken nadat ik er bezit van had genomen. De auteur bleek het ‘nieuwe werken’ onzin te vinden.

Daarmee werd bevestigd dat het nieuwe werken past in een traditie van organisatievernieuwing waarbij onduidelijk is welk probleem eigenlijk wordt opgelost. Dat is jammer want elke organisatie behoeft verandering als de omgeving verandert. En omgevingen veranderen vaak en veel. Dan is het niet voldoende om een toevallige oplossing te presenten. Het is wijzer om eerst de problemen te analyseren. Ik doe dat hier voor departementen, voorzover mijn ervaring daarvoor toereikend is. In een later deel richt ik me op onderzoeksinstituten.

De omgeving verandert, de organisatie verandert en soms ontmoeten ze elkaar daarbij, soms niet. Zo kent elke organisatie dilemma’s. Verschillende optieken moeten met elkaar worden verzoend. Ik heb in een vorig hoofdstuk acht van die dilemma’s genoemd voor de departementen. De centrale vraag: waarvan ben je? is in een eerder hoofdstuk van een redeneerlijn voorzien. Daarna kwam de vraag aan de orde hoe beleid tot stand komt. Keurig gepland of vooral bij toeval. We zien op de departementen beide benaderingen. Welke verdient de voorkeur? Hoe kan het departement succesvoller worden in het realiseren van zijn doeleinden?

In dit hoofdstuk gaat het om de spanning tussen de inhoudelijke en de politieke rationaliteit. En uiteindelijk om de relatie tussen de ambtenaren en de politiek. Ik begin met drie casus. Ik zal concluderen dat de ambtenaren in Nederland in de basis heel loyaal zijn, op het eerste gezicht bijna braaf tegenover hun minister. Maar achter die braafheid gaat onduidelijkheid schuil. En die onduidelijkheid kan spanningen geven. Door te proberen de achterliggende dilemma’s bloot te leggen, zal ik proberen die spanning een beetje op te heffen. Departementen zouden erg goed aan doen deze dilemma’s bespreekbaar te maken. Dat zou het functioneren van het departement ten goede komen.

Een paar casus

Paars-2 was demissionair. De bizarre verkiezingen van 2002 waren net achter de rug. Ook als een kabinet demissionair is vergadert Den Haag gewoon door. Op kousenvoeten. Ik herinner me een vergadering van de Rijksplanologische Commissie in die periode. De RPC is een ambtelijk voorportaal. Hier worden de laatste voorbereidingen getroffen voordat de voorstellen in de onderraad (van de Ministerraad) worden besproken. De meeste besluiten vallen feitelijk in de onderraden. Alleen bij hoogoplopende conflicten of politiek grote onderwerpen komt de Ministerraad van vrijdag er nog aan te pas. Overigens ook de onderraad heeft veel hamerstukken op de agenda staan. Het voorwerk in de RPC is dan al genoeg geweest.

In die bewuste vergadering van de RPC ging het onder andere over de sloop van enkele villa’s in Brabant die in strijd met het bestemmingsplan waren gebouwd. Demissionair minister Jan Pronk kon zich erg opwinden over het bouwen in strijd bestemmingsplannen en deinsde niet terug voor forse sancties. De andere departementen vonden de reactie van Jan Pronk wat overtrokken. Maar ze konden er weinig tegen doen, omdat Jan in zijn recht stond. Maar nu werd de demissionaire status van het kabinet aangegrepen. Eén voor één verklaarden de ambtenaren van de andere departementen dat ze over de sloop van de villa’s geen besluit wilden nemen, omdat ze niet wisten hoe de nieuwe minister over het onderwerp dacht. Vanzelfsprekend konden ze niet afgaan op hun eigen mening. De sloop werd aangehouden (en is daarna nooit meer ter sprake geweest).

Aan het einde van de vergadering kwam de voortgang van de Vijfde Nota aan de orde. De Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening. De Tweede Nota uit de jaren 60 was nog steeds roemrucht. Daarin stond het plan om groeikernen te ontwikkelen. Daarin werd een grootse ruimtelijke visie op Nederland gepresenteerd. Elke daaropvolgende nota was slapper, bureaucratischer en gedateerder. In de Vijfde Nota greep Jan Pronk nog eens terug op oude planidealen. Groene en vooral rode contouren moesten de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland in de greep houden. Maar de Vijfde Nota was ook een lievelingsnota van de ambtenaren. En zo spraken we tijdens die bewuste vergadering pragmatisch over het ‘tijdpad’ van de Vijfde Nota. Dat de Vijfde Nota door een volgend kabinet zou kunnen worden geschrapt, kwam bij geen van de betrokken ambtenaren op. Niemand verschool zich plotseling achter de demissionaire status van zijn of haar minister. Als nieuweling in het gezelschap stelde ik de vraag of iemand zeker wist dat de Vijfde Nota de formatie zou overleven. De vraag werd niet gewaardeerd. We hadden geen formatie nodig om te weten dat de Vijfde Nota in de volgende kabinetsperiode zou worden afgerond. Na enige weken kreeg ik pijnlijk gelijk. De nieuwe minister van VROM, Henk Kamp, besloot meteen dat die Vijfde Nota van tafel moest. Zijn opvolgster, Sybilla Dekker, zou veel later de (eerste) Nota Ruimte door de Kamer loodsen. Van een tweede Nota Ruimte is nooit meer sprake geweest.

Het waren twee opvallende momenten. Bij de villa’s leken de ambtenaren hun minister slaafs te willen volgen. En als er nog geen nieuwe baas was, kon er ook niet worden gevolgd. Natuurlijk, je kan bij nader inzien ook veronderstellen dat de ambtenaren hun kans schoon zagen om zich aan een compromis uit het zittende kabinet te onttrekken op het moment dat kabinet demissionair was geworden. Toch was de woordkeuze opvallend slaafs. Bij de Vijfde Nota kon niemand zich voorstellen dat de volgende minister ook maar een centimeter zou afwijken van de lijn van deze deskundige ambtenaren. Maar het gaat hier natuurlijk in de kern helemaal niet om deskundigheid, maar gewoon om politieke opvattingen van ambtenaren. De ruimtelijke ordening, met al zijn normatieve uitgangspunten, moest worden voortgezet. Ook op nationaal niveau. Later zou de politiek een geruisloos einde maken aan de nationale ruimtelijke ordening, hoewel veel rijksambtenaren dat nog steeds niet lijken te beseffen.

Onbestemde grenzen behalve als het echt misgaat

Het heeft mij in Den Haag altijd getriggerd: die onbestemde grens tussen de politieke doelen van de minister en de eigen politieke voorkeuren van de ambtenaren. En dat geldt al evenzeer voor de onbestemde grens ergens halverwege braaf volgen van de minister naar autonoom je eigen weg gaan. Het lijkt bijna alsof ambtenaren die grenzen voor zichzelf niet duidelijk hebben. Behalve als het echt misgaat.

En dat gebeurt zeker als een minister de ambtenaren bruuskeert. Zo had Jacqueline Cramer blijkbaar het advies gekregen om haar ambtenaren meteen te vertellen wat ze in haar regeerperiode wilde bereiken. Het is een houding die je bij PvdA-ministers wel vaker tegenkomt: ‘kijk uit dat je niet wordt ingepakt door die ambtenaren!’ Het komische geval wil dat veel van die ambtenaren hun hele leven al PvdA hebben gestemd. Hoe het ook zij, Jacqueline Cramer had een lijstje opgesteld van zaken die ze gerealiseerd wilde hebben, zonder van te voren eens rustig met haar deskundige ambtenaren te overleggen. (Het was hetzelfde kabinet dat eerst 100 dagen het land introk om te horen wat de burgers eigenlijk wilden, vlak na verkiezingen die dezelfde vraag als onderwerp hadden gehad.) Als directeur van het Ruimtelijk Planbureau ontving ik het lijstje de volgende dag onderhands als pdf. In de kantlijn stonden kreten als: ‘dat hebben we al lang besloten’, ‘dat wordt me wat’, ‘wat een onzin’, etc. Het was het commentaar van een of meerdere topambtenaren. De toon was gezet.

De affaire-Prorail of de affaire-Mansveld, er zijn meerdere benamingen. Het kabinet Rutte-Asscher was nog maar net op weg, toen via een Wob-procedure bleek dat het ministerie van Infrastructuur en Milieu een jaar eerder een rapport van de eigen Inspectie over Prorail had achtergehouden voor de Kamer. Wilma Mansveld moest zich als kersverse staatssecretaris in de Kamer verantwoorden en kreeg volgens de verhalen het advies van haar eigen partij mee om eens fors uit te halen naar de eigen ambtenaren. Dat laatste past wel bij de eerdere anekdote over PvdA-bewindslieden, maar niet helemaal bij de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze regel schrijft immers voor dat de minister zich heeft te verantwoorden voor alles wat op haar departement gebeurt, en niet de ambtenaren. Hoe dan ook, Mansveld gaf de betrokken ambtenaren in het Kamerdebat volop de schuld. De verantwoordelijke minister had indertijd aangegeven dat het rapport naar de Kamer moest worden verstuurd en de ambtenaren hadden opzettelijk verzuimd daaraan gehoor te geven. Meermalen verzekerde Mansveld de Kamer dat de betrokkenen disciplinair zouden worden gestraft. Omdat het hoog opliep, werd ook minister Schultz verzocht aan het debat te komen deelnemen. Enigszins overvallen door dit verzoek kon de minister niet anders doen dan ‘haar’ staatssecretaris steunen. Ook zij liet plenair de eigen ambtenaren hard vallen.

In de Kamer wordt dat laatste niet als een doodzonde gezien, dat ligt anders binnen een departement. Ambtenaren doen hun uiterste best om hun bewindsvrouwen ten dienste te staan en je wilt dan niet in Kamer en plein public worden afgebrand. De stemming werd niet beter toen de bewindslieden terug op het departement helemaal niet geneigd waren om hun fout in te zien. Het toeteren ging nog een paar dagen door. Daarna bonden ze in en probeerden ze de hele affaire te downsizen. Ambtenaren werden uitgenodigd om in de kantine met de bewindslieden in gesprek te gaan. En de bewindsvrouwen verzekerden meermalen dat ze veel vertrouwen hadden in het ambtelijk apparaat. Het hielp niet meteen. Een nauw-betrokken directeur verklaarde tegenover mij: “Het is fijn dat ze weer vertrouwen in ons hebben, maar het vervelende is dat wij geen vertrouwen meer in hen hebben”.

Een minister of een staatssecretaris moet het inderdaad bont bakken. Normaal zijn de ambtenaren loyaal aan de minister, uit respect voor de ministeriële verantwoordelijkheid en uit respect voor de democratie. Maar daar zit ook de zwakte in de verhoudingen. Ook ambtenaren zijn tegenwoordig mondige hoogopgeleide types, behept met een eigen mening. Loyaal en behept met een eigen mening gaan goed samen. Als maar duidelijk is waar de loyaliteit stopt en waar de eigen mening begint. Dat laatste is echter wel eens een probleem. De grenzen zijn onbestemd. De reden daarvoor is evident: de meeste ambtenaren denken vaak dat ze geen (eigen) mening hebben. En ook dat is goed te verklaren: de meesten denken vanuit de inhoud, vanuit het probleem, niet vanuit de politiek. Ze lijken daarbij gemakkelijk te vergeten dat het op een departement in essentie om politiek gaat.

Scherper weten waar je eigen doelen liggen

In een masterclass over het verbinden van kennis en beleid geven Karen Ephraim en ik altijd een opdracht die dit dilemma zeer duidelijk bloot legt. We starten bij de stelling: ‘weten + willen = beleid’. Dus niet de kennis bepaalt wat je moet doen, maar, in het beste geval, de combinatie van kennis en politieke doelen. Onze opdracht luidt vervolgens: haal je een recent onderzoek voor de geest en geef aan welk beleid jij zelf wenselijk zou vinden in het licht van de resultaten van het onderzoek én geef aan welk beleid je de minister zou adviseren. De reacties zijn altijd hetzelfde: ‘dat is toch hetzelfde?’ De vraag moet altijd een paar keer worden herhaald. Er is immers geen licht tussen de politieke doeleinden van de minister en de eigen politieke doeleinden! Ongetwijfeld zijn er ambtenaren bij die werkelijk opgaan in het dienen van de minister en zich geheel met zijn of haar politieke doeleinden vereenzelvigen. Ongetwijfeld zijn er ook (eigenwijze) ambtenaren die volop prioriteit geven aan het eigen wereldbeeld en de eigen politieke doelen. Maar de meesten zien geen scherp onderscheid tussen de eigen doeleinden en die van de minister. Niet omdat dat onderscheid er niet is, maar waarschijnlijk gewoon omdat de meeste beleidsmedewerkers er onvoldoende oog voor hebben of willen hebben.

Oké, een masterclass is een soort van een experiment. Maar ook de praktijk kent vele voorbeelden. Zo kwam ik eens terecht in een fel debat met Eberhard van der Laan, die ik als Chief scientist ‘diende’. Ik had een vrije positie en Eberhard wist daarvan te profiteren door me zo af en toe ergens in te zetten. Wij kenden elkaar al langer, door een geschiedenis in dezelfde politieke partij. Zo vroeg Eberhard me mee te denken met de heroverwegingswerkgroep die op het terrein van immigratie en integratie met bezuinigingsvoorstellen moest komen. Ooit, jaren geleden, had ik met Eberhard eens een debat gehad over immigratie. Hij was toen al veel ‘verder’ dan ik. Hij meende dat Nederland zijn grenzen zou moeten sluiten als we migranten geen rechtsgelijkheid meer konden bieden. Dat had me indertijd erg aan het denken gezet. In de politieke praktijk van 2010 zag ik Van der Laan steeds verder opschuiven, verdere weg van de rechtsgelijkheid. Ik wist dat hem dat moest dwars zitten.

Zo ontwikkelde ik in het kader van de heroverweging een viertal scenario’s. Op basis van twee discriminerende kenmerken: of het aanbod of de vraag bepaalt de instroom van migranten; en: er is rechtsgelijkheid voor alle inwoners van Nederland of we geven migranten (tijdelijk) minder rechten. Eberhard van der Laan zou vanuit zijn hart kiezen voor: aanbod bepaalt + rechtsgelijkheid. Hij zou politiek accepteren: vraag bepaalt + rechtsgelijkheid, als de rechtsgelijkheid anders niet zou zijn te garanderen. Hij zou de beide scenario’s met rechtsongelijkheid principieel afwijzen. Toch schoof zijn beleid onder invloed van de politieke situatie, en niet te vergeten Wouter Bos, op naar het kwadrant: aanbod bepaalt immigratie + rechtsongelijkheid. Terwijl Wilders uiteindelijk zou kiezen voor: vraag bepaalt + rechtsongelijkheid.

Eberhard van der Laan kreeg mijn scenario’s onder ogen en wenste met me te spreken. Ik schoof aan bij een overleg op zijn kamer. Beschaafde mannen in pak en één vrouw. We spraken eerst over 561 of 564 opleidingen voor inburgering. De minister werd loyaal bediend. Er werd geknikt. Er was geen stemverheffing. Tot ik aan de ‘beurt’ was. Eberhard barstte los dat ik in mijn tekstje ten onrechte had gesuggereerd dat wij hier de rechtsgelijkheid loslieten. Ik kon niet laten om het debat fel in te gaan. Hij vroeg me of ik zijn Integratienota wel had gelezen. Ik antwoordde dat ik hem voor TV ettelijke malen had horen zeggen dat we van de allochtonen mogen verwachten dat ze een extra tandje bijzetten. En of dat ook gold voor mijn uitermate serieuze Turkse studentes in Rotterdam? En waarom dat niet zou gelden voor mijn flierefluitende blanke studenten die meer tijd besteden aan hun studievereniging en hun baantje dan aan mijn colleges?

Eberhard en ik genoten allebei van het debat. Zo heeft hij me later nog eens laten weten. Maar op het departement werd er heel anders over gesproken. Het werd ergens wel gewaardeerd dat ik voor mijn mening opkwam, maar het behoorde toch niet tot de mores van het departement. Oké, ik was Chief scientist en had daardoor een wat vrije positie, maar voor een ‘normale’ ambtenaar was dit toch niet ‘normaal’ geweest. Het was me inderdaad al eerder opgevallen hoe dociel en serviel topambtenaren vaak zijn op de kamer van de minister. Op de terugweg naar hun eigen kamer zie je ze weer groeien.

Het is loyaliteit, het is het diepe besef dat de minister de politieke keuzes maakt. Dat ‘wij’ moeten dienen. Maar ergens klopt dat verhaal gewoon niet. Zo was ik nogal verbaasd toen mij de nieuwe missie van de directie Klimaat en luchtkwaliteit van het ministerie van IenM in 2011 onder ogen kwam. ‘Klimaat’ viel onder staatssecretaris Joop Atsma, die vooral bezig was om Brussel af te remmen en geen kans onbenut liet om het bedrijfsleven voorrang te verlenen boven het klimaat. Niets daarvan in de missie van het genoemde directoraat. Hier sprak niet Joop Atsma uit Surhuisterveen, maar Al Gore uit Washington D.C. Mijn vragen over het contrast tussen het beleid van Atsma en de missie van de directie Klimaat werden met enig onbegrip ontvangen. ‘Waarom zouden wij niet verder mogen nadenken over het klimaat?’ Natuurlijk mag en moet een ambtenaar verder denken dan zijn bewindspersoon in de komende vier jaar wil doen. Maar dit was geen kwestie van verder kijken of minder ver kijken. Hier werd gewoon een politieke keuze gemaakt die duidelijk afweek van de conservatieve levenshouding van de staatssecretaris.

Toch werd die politieke keuze niet als politieke keuze beleefd. En dat is heel kenmerkend voor het werk van de beleidsambtenaar. Die is vooral maatschappelijk betrokken en inhoudelijk geïnteresseerd. Die denkt vanuit de inhoud van het probleem. En dan is de strijd tegen de CO2-uitstoot en tegen fossiele energie vooral ‘onvermijdelijk’. Zoals ook veel klimaatwetenschappers denken dat de klimaatwetenschap aantoont dat we iets tegen de klimaatverandering moeten doen. Maar dat is niet waar. De klimaatwetenschap toont aan dat het klimaat verandert en dat de mens daar (‘zeer waarschijnlijk’) voor verantwoordelijk is. En dat de mens die klimaatverandering dus ook kan tegengaan door zijn gedrag te veranderen. Maar of we het gedrag ook willen veranderen is een politieke keuze. En dat wordt blijkbaar niet zo beleefd.

Het is dus vooral een combinatie van loyaliteit en inhoudelijke gedrevenheid die ervoor zorgt dat de meeste ambtenaren denken dat hun eigen politieke opvattingen er niet toe doen, terwijl het tegendeel het geval is. Daar komt nog iets bij. In de ambtelijke werelden waarin heb verkeerd, was het politieke klimaat vaak erg homogeen. De groep beziet de wereld met hetzelfde wereldbeeld. Bij dat wereldbeeld horen allerlei politieke opvattingen. Dat was met name in de wereld van de ruimtelijke ordening wel eens schokkend. Niet dat de opvattingen daar zo schokkend waren, soms verre van dat. Maar dat er zo’n deken van politiek juiste opvattingen over zo’n departement hangt. Zo is er jaren vanuit het ministerie van VROM gevochten voor het ondertunnelen van de Zuidas in Amsterdam. Iedereen was ervan overtuigd dat de Zuidas er op vooruit zou gaan als de snelwegen onder de grond zouden worden verstopt. Ook toen de maatschappelijke-kosten-baten-analyse steeds maar bleef steken op een tekort van € 1 miljard. Als ik er tegenin bracht dat die bedrijven daar wellicht zitten vanwege dat schitterende uitzicht op die snelwegen, was onbegrip mijn deel.

Het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ was vaak de saus waarmee de eigen politieke opvattingen werden overgoten. Ik heb me aanvankelijk in dat woord vergist. Als wetenschapper in de beleidswereld kon ik maar niet begrijpen wat nu toch de indicatoren voor ruimtelijke kwaliteit waren. Ja, natuurlijk, er was diep over nagedacht. Het ging om de trits belevingswaarde-gebruikswaarde-toekomstwaarde. En het begrip ging daarmee zelfs terug tot Vitruvius. Maar daarmee is het probleem niet opgelost. Wiens belevingswaarde? Wiens gebruikswaarde? Wiens toekomstwaarde? Zo bezien is het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ een leeg begrip. Maar dat was het in de werkelijkheid van het departement helemaal niet. Het ging om stille landschappen en tegen snelwegen; het ging om natuur en tegen bedrijventerreinen; het ging om historische karakteristieken en tegen ‘verrommeling; het ging om openbaar vervoer en tegen de auto; het ging om maatschappelijke herverdeling en tegen notariswoningen van de nieuwe rijken. Het ging gewoon om ‘Mooi Nederland’. Het begrip kwaliteit was normatief geladen.

Ik geef graag toe: de ruimtelijke ordening was wellicht wel erg gekleurd. Zo werd mij verschillende keren bij debatten over ruimtelijke ordening te verstaan gegeven, dat ruimtelijke ordening zijn wortels had in de sociaal-democratie. “Nee, professor, ruimtelijke ordening = maatschappelijke ordening = sociaal-democratie. En Henk Kamp vertrouwde me als minister van VROM nog eens toe dat hij “niet door die sociaal-democratische korst van de RPD heen kwam’.
En daar ligt nu juist het probleem. Het zogenaamd ‘a-politieke’ van de ambtenaar gaat ten koste van het functioneren van de minister. Een departement zou dan ook beter functioneren als ambtenaren hun eigen politieke doelen scherper zouden omschrijven. En daarmee scherper zouden zien waar ze in hun politieke opvattingen afwijken van die van de minister. Niet om vervolgens hun eigen politieke gelijk te halen, maar juist de minister beter te dienen omdat niet alleen de eigen politieke doeleinden helderder worden, maar – in contrast – ook de doeleinden van de minister.

Scherper weten wanneer je de minister niet moet volgen

Het is mij nooit duidelijk geworden wat er nu werklijk aan de hand was in de ‘affaire-Mansveld’. Ik heb het gevoel dat dat ook geldt voor veel medewerkers van het departement van IenM. Eerst kregen ze onder uit de zak van de staatssecretaris en de minister. Vervolgens deden de bewindsvrouwen een poging om het een beetje goed te maken. Daarna was er een geheim rapport en daarna waren er veel geruchten. Iedereen weet wel dat de uitstekende directeur Openbaar Vervoer nog steeds op zijn plek zit. En we weten dat het Inspectierapport over Prorail niet naar de Kamer is gestuurd. Was het een stomme vergissing (‘we dachten allemaal dat het rapport was verstuurd, maar het is op de postkamer blijven liggen”), ging een ambtenaar bewust tegen de wens van de minister in om Prorail uit de wind te houden (“dat rapport is zo slecht, dat verdienen ze nu ook weer niet”), ging een ambtenaar bewust tegen de wens van de minister in om diezelfde minister te beschermen (“dat rapport geeft alleen maar politiek gedonder en wie niet weet, wie niet deert”) of besloot de minister het rapport zelf achter te houden (“minister, dat zou ik niet doen, dat komt altijd uit”)?

En dan komt er een WOB-procedure. De Volkskrant is op de hoogte van het bestaan van het rapport (van wie weten ze dat?) en wil het rapport zien. Waarom is er toen niets gebeurd? Keken alle konijnen in de koplampen? Zijn er toen al ambtenaren ‘disciplinair gestraft’? We weten het niet, de meeste ambtenaren weten het ook niet.

Hoe interessant de casus ook is, wat er werkelijk is gebeurd, is voor dit verhaal niet relevant. Dat we die spanning tussen de inhoudelijke en de politieke rationaliteit hier weer tegenkomen, is wel relevant. Moeten we het rapport achterhouden omdat het een ‘slecht’ rapport is, of moeten we het naar de Kamer sturen om te voorkomen dat de minister in de problemen komt? Moeten we het rapport achterhouden omdat Prorail al zo vaak de Geschminkte Piet heeft gehad of moeten we het doorsturen omdat de samenleving meer dan genoeg heeft van die ‘ellende van Prorail’? Gaat het alleen om de inhoud of ook om het bedienen van het electoraat en het werken aan je draagvlak?

Tijdens de al eerder genoemde masterclass ‘kennis en beleid verbinden’ beginnen we vaak met een kleine opdracht: geef eens een voorbeeld van beleid dat niet op kennis is gebaseerd. Nagenoeg alle medewerkers van IenM noemden twee jaar lang: “de 130 km”. Er was dan wel uitgebreid onderzoek gedaan naar de gevolgen van het verhogen van de maximumsnelheid, maar op basis daarvan kon je nooit besluiten om die verhoging daadwerkelijk door te voeren. Aldus luidde de unanieme mening. Die mening verbaast me. Zo valt op basis van onderzoek nooit eenduidig vast te stellen welk beleid de voorkeur heeft. Maar misschien is het nog opvallender dat de betrokken ambtenaren zo ongelofelijk inhoudelijk, en zo weinig politiek redeneerden. Politieke overwegingen leken nauwelijks legitiem. Dat de VVD de verkiezingen al tweemaal had gewonnen met een nadrukkelijk beroep op automobilist, ANWB en Telegraaf en dat die stem moest worden gehonoreerd, werd bijna als een oneerbare gedachte gezien. ‘Daarvoor zitten wij toch niet op zo’n departement’. Dat een minister ook moet overleven, een vieze blik is mijn deel als ik dat serieus uitleg aan de masterclass. En ik ga echt te ver als ik uitleg dat ‘overleven’ misschien wel de basisbehoefte is van elke politicus. Overleven in de partij, overleven in de Kamer, in het kabinet. Met overleven begint het, wie niet overleeft kan nooit iets inhoudelijks bereiken.

We praten lang door over politieke rationaliteit. Dat je in de politiek moet kunnen schaken, dat het gaat om draagvlak, om kansen, om toeval, om meerderheden en altijd weer om het volgende moment waarop je politieke leven op het spel staat. Er wordt tegenin gebracht dat politici ‘zo populistisch’ worden tegenwoordig, en veel te veel kijken naar de kiezersgunst. Ik houd de groep voor dat dat op dit moment wellicht de enige methode is om draagvlak te behouden voor je beleid. Dat het een kwestie is van rationaliteit, van politieke rationaliteit. De groep kijkt wat ongelovig. Politiek is toch vooral een kwestie van ‘emotie’, zij, de ambtenaren, zijn toch van de ratio? Ik antwoord dat ik sommige politici rationeler vindt dat veel ambtenaren… Dat het in beide gevallen gaat om het zo rationeel mogelijk bereiken van doeleinden. Dat de ambtenaar vooral oog heeft voor inhoudelijke doelen, en dat de politicus, de minister ook veel oog moet hebben voor ‘procesdoelen’: wat voor tussenstappen moet ik zetten om die inhoudelijke doelen te kunnen bereiken.

Het is duidelijk: er zaten daar geen topambtenaren aan tafel. Die verstaande kunst van de politieke rationaliteit vaak heel goed. Maar het valt me ook altijd weer op dat niet ‘ver’ onder hen het idee van politieke rationaliteit al bijna geheel is vervaagd. Daar wordt aan de inhoud gewerkt. Daar bestaat nogal eens onbegrip over wat ‘de DG nu weer heeft uitgespookt’. Maar er is niks mis met de DG als hij de inhoudelijke rationaliteit met de politieke rationaliteit verbindt. Er is wel iets mis met ambtenaren die te veel oog hebben voor de inhoudelijke rationaliteit.

In dat verband genoot ik erg van de directeur die na een gezamenlijk overleg bij Eberhard van der Laan op de gang riep: “Dat gaan we dus niet doen!”. We besloten om nog even naar zijn kamer te lopen om de gezamenlijke strategie te bepalen. We gingen het niet doen, maar er werd goed afgestemd wat we zouden doen als de minister erop zou terugkomen. We vonden het onzin. We dachten dat het een oprisping van de minister was. En we wisten dat de minister politiek geen enkel gevaar liep als we niet zouden doen wat hij ons had gevraagd. Zeg maar: opgedragen. Voor zover ik weet is de minister er nooit op teruggekomen.
Ook hier weer: je dient de minister onvoldoende als je vaag loyaal bent. Je dient de minister als je de materie beheerst (inhoudelijke rationaliteit) en als je met hem of haar meedenkt (politieke rationaliteit). En dan kan het zelfs voorkomen dat je je minister moet behoeden voor een stap die politiek niet rationeel is. Inderdaad, je moet weten wanneer je de minister niet klakkeloos moet volgen. En hem voor meer onheil moet behoeden. Dat neemt niet weg: ten slotte is de minister altijd de baas. Als hij of zij tegen jouw wijze advies wil ingaan hoort dat bij de ministeriële verantwoordelijkheid.

 

 

Dat departement kan (zoveel) beter

mei 6, 2014 by  
Filed under artikel

Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5). 

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8). 

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.