Kunnen onafhankelijke onderzoekers ook dienstbaar zijn

november 23, 2014 by  
Filed under artikel

Optimaal ten dienste staan van het beleid

Voor een planbureau is het niet genoeg om goed onderzoek te doen. Een planbureau moet, zoals alle rijksonderzoeksinstituten, ook optimaal ten dienste staan van het beleid. Al dat onderzoek moet voor het beleid betekenis krijgen. Hoe pijnlijk was het dan ook dat Hans Jeekel, topadviseur kennis van Rijkswaterstaat, mij eens vertelde dat hij pas bij het schrijven van zijn proefschrift had gemerkt hoe goed en veelomvattend het onderzoek van het RPB was (geweest). Ik vrees dat het vele onderzoek van het RPB inderdaad eerder op de universiteiten werd gelezen dan op het departement. We waren ook het grootste en beste onderzoeksinstituut op het gebied van de sociale geografie in Nederland. De Universiteit van Utrecht klaagde ooit zelfs eens bij mijn secretaris-generaal (van VROM) dat het RPB zoveel goede mensen wegkaapte uit Utrecht. Het was reden om trots te zijn. Maar het kan ook een verkeerd signaal zijn. Bijvoorbeeld als je in de wetenschap meer meetelt dan in het beleid.

Je moet als planbureau zowel wetenschappelijk als beleidsmatig aan de maat zijn. Je moet goed en betrouwbaar onderzoek doen, dat ook nog eens bruikbaar is voor het beleid. Je onderzoek heeft meerwaarde doordat het geen voorstelling geeft van een gevraagde werkelijkheid, maar van een generaliseerbare werkelijkheid. Je onderzoek heeft ook meerwaarde omdat het niet alleen oog heeft voor de harde variabelen, maar ook voor de manipuleerbare. Veel kunnen verklaren en weinig kunnen veranderen, zo omschreef Ellemers ooit het onafhankelijke onderzoek, dat nu juist niet bruikbaar was.

Sommige onderzoekers hebben meer oog voor de wetenschappelijke kant van hun werk, ze hameren op hun onafhankelijkheid. Andere onderzoekers zoeken meer de bruikbaarheid van hun onderzoek. Een planbureau zal beide soorten onderzoekers in zich moeten verenigen. Toch is het dilemma tussen onafhankelijk en dienstbaar onderzoek zo simpel niet opgelost. Ook de onafhankelijke onderzoekers in een planbureau zullen dienstbaar moeten zijn, en de dienstbare onafhankelijk. Iedereen binnen een planbureau moet streven naar bruikbaar onderzoek, niemand moet zijn of haar oren laten hangen naar de wensen van het beleid. Dat vergt soms veel evenwichtskunst.

Onafhankelijkheid in drie fasen

Ik moet denken aan het gesprek dat ik eens had met de Belgische hoogleraar Eddy Van de Voorde. We maakten in 2009 samen deel uit van de visitatiecommissie van het Kennisinstituut voor Mobiliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Schertsend vertelde hij me dat hij niet begreep waarom die Nederlandse collega’s altijd zo moeilijk doen over hun ‘onafhankelijkheid’. Om zijn stelling te verduidelijken maakte hij voor beleidsonderzoek een onderverdeling in drie fasen. In de eerste fase worden de onderzoeksvragen vastgesteld, in de tweede fase wordt het onderzoek uitgevoerd en in de derde fase wordt bezien welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek moeten worden verbonden. Hij had de indruk dat Hollandse wetenschappers zich in alle drie de fasen beroepen op hun onafhankelijkheid. Dat begreep hij niet zo goed.

Zo vroeg hij zich af waarom de onafhankelijkheid van de onderzoeker betrekking moet hebben op de fase van programmering als het onderzoek voor honderd procent werd gefinancierd door het ministerie. Zelf ontving hij met zijn departement van de Universiteit van Antwerpen jaarlijks ongeveer één miljoen euro van de Vlaamse regering voor het doen van mobiliteitsonderzoek. En daarmee was voor hem vanzelfsprekend dat het departement de vragen voor het onderzoek formuleerde. Waarom zou hij het recht hebben om te ‘hobbyen’ op kosten van het ministerie? Hij wist dat hij geld voor fundamenteel onderzoek elders moest zien te verwerven. Hier moest hij vooral dienstbaar zijn.

In fase twee, de fase waarin het onderzoek wordt uitgevoerd en de conclusies worden getrokken, hield Van de Voorde nadrukkelijk vast aan zijn onafhankelijkheid. In deze fase moest hij vrij zijn om te doen wat de wetenschap van hem vroeg. Hij zou onder geen beding accepteren dat de beleidsmakers zich met zijn conclusies zouden bemoeien. In de derde fase was de minister vanzelfsprekend weer de baas. Natuurlijk was hij bereid hem te adviseren wanneer hij hem informeel tijdens hun periodieke lunches trof. Maar hij zou nooit publiekelijk zeggen welke consequenties zijn onderzoek voor het beleid zou moeten hebben.

Het leven leek zo simpel. Waarom deden ‘die Ollanders’ zo moeilijk? Waarom stonden ze ook op hun ‘onafhankelijkheid’ in de eerste en in de derde fase? Waarom wilden ze de vrijheid hebben om zelf hun onderzoek te programmeren en waarom wilden ze de vrijheid hebben om ‘luid en duidelijk’ te verkondingen welk beleid wenselijk was? Van de Voorde vroeg zich af of dat iets te maken had met onze calvinistische inslag. In het katholieke Vlaanderen ging het in ieder geval veel eenvoudiger. Ik wees hem nog maar eens fijntjes op zijn periodieke lunch met de minister. Iets wat bij ons nu weer niet zo vaak voorkomt.

Het was een helder beeld. De beleidsmaker heeft het voortouw bij het formuleren van de onderzoeksvraag, de onderzoeker heeft de eindverantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het onderzoek en het trekken van de wetenschappelijk verantwoorde conclusies. En in de laatste fase moet juist weer de de onafhankelijkheid van de beleidsmaker worden gerespecteerd.

Tegelijkertijd is het te kort door de bocht. Is het niet verstandig om de beleidsmakers een beetje te helpen bij het formuleren van kennisvragen en onderzoeksvragen? En wat te doen als de beleidsmakers urgente onderwerpen onvoldoende op het netvlies heeft? En is het niet verstandig als de onderzoeker bereid is zijn onderzoek aan te passen als het beleid zijn aanvankelijke interesse aan het verliezen is? En waarom zou de onderzoeker de beleidsmaker niet kunnen helpen bij het vertalen van het onderzoek in nieuw beleid? In al die gevallen combineren we onafhankelijkheid met dienstbaarheid.

Dienstbare kennisvragen

Er is een leuke gelijkenis tussen onderzoekers en beleidsmakers. Als een onderzoeker een aanbeveling doet voor een beleidswijziging, is het antwoord niet zelden: “dat doen we al lang”. Elke beleidsonderzoeker heeft het wel eens meegemaakt. Maar onderzoekers doen het ook. Het overkwam ons regelmatig in de Kenniskamer van het ministerie van VROM waar thematisch over verschillende kennisvragen werd gedebatteerd. Lichtelijk verwijtend konden de onderzoekers dan zeggen: “dat is al lang bekend”. Ik begreep dat verwijt nooit zo goed (als onafhankelijk voorzitter, met een lichte voorkeur voor de beleidsmakers). Het verwijt is wel heel kenmerkend voor de kloof tussen beleid en onderzoek. Het verwijt heeft twee componenten.

Ten eerste: beleidsmakers horen te weten welk onderzoek al op de plank ligt. Maar waarom zouden ze dat moeten weten? Waarom zouden ze zich moeten verdiepen in onderzoek als dat voor hen (nog) niet relevant is. Ten tweede: we doen geen onderzoek dat al eerder is gedaan. Vanuit de ‘nieuwsgierigheidsgedreven’ onderzoeker is dat volstrekt begrijpelijk. Maar voor een beleidsmaker, voor wie het niet ongewoon is om dezelfde nota een paar keer te schrijven, is dat helemaal niet begrijpelijk.

Als voorzitter van de Kenniskamer liet ik het in de regel niet zover komen. Ik vroeg vriendelijk aan de onderzoekers of ze bereid zouden zijn om de bestaande kennis in een korte notitie samen te vatten voor het departement. En die bereidheid was er dan meestal wel.

Een dienstbare onderzoeker is dus bereid om antwoord te geven op de kennisvragen van het departement, hoe onbeduidend die vraag in wetenschappelijk opzicht ook is.

Het doet me denken aan de casus van de Hoeksche Waard. In het najaar van 2007 leek de aanleg van een nieuw bedrijventerrein in de Hoeksche Waard onvermijdelijk. Het bedrijventerrein van 200 ha, waartegen het ministerie van VROM zo lang had gestreden, zou er dan toch komen. Ondanks protesten uit de Kamer, leek de strijd tussen EZ en VROM eindelijk in het voordeel van de eerste te worden beslecht. Het ‘unieke cultuurlandschap’ moest het afleggen tegen ‘werkgelegenheid’. Maar er was nog één ‘strohalm’: een onderzoek naar alternatieven buiten de Hoeksche Waard. Een dergelijk onderzoek had blijkbaar nog nooit plaatsgehad. Het RPB werd gevraagd om samen met het CPB een onderzoek te doen naar alternatieven die aan alle eisen van EZ èn van VROM zouden voldoen. EZ en VROM bepaalden de criteria, de planbureaus onderzochten of er ook gebieden waren die aan deze criteria voldeden.

Na enige maanden was het onderzoek, onder leiding van Jan Schuur, afgerond. In de buurt van de Moerdijk werd een gebied gevonden dat qua bereikbaarheid, kosten, ligging etc. niet onderdeed voor het geplande bedrijventerrein in de Hoeksche Waard. In een vertrouwelijk overleg werden de resultaten aan de ministers van EZ en VROM, en aan de ijlings uitgenodigde Gedeputeerden van Zuid-Holland en Noord-Brabant gepresenteerd. De minister van EZ verzocht de planbureaus om het onderzoek voorlopig geheim te houden. Dit verzoek werd in het belang van de precaire politieke situatie ingewilligd. Na enige maanden kozen alle partijen voor het alternatief dat door de planbureaus was aangereikt. Daarna kon het onderzoek worden gepubliceerd.

Nee, het was geen hoogstaand wetenschappelijk onderzoek. Het heeft de internationale Journals niet gehaald. Het was wel een uitermate relevant onderzoek. En het mooie was: ze trokken gezamenlijk op, kennis en beleid.

Een dienstbare onderzoeker is niet alleen bereid om onderzoeksvragen te beantwoorden die wetenschappelijk misschien minder boeiend zijn. Hij is ook bereid om de beleidsmaker te helpen met de (goede) formulering van zijn kennisvraag. Beleidsmakers zijn nu eenmaal goed in beleidsvragen: wat moet ik doen? Ze zijn minder goed in kennisvragen: wat moet ik weten om mijn beleidsvraag beter onderbouwd te kunnen beantwoorden? Maar bij het gezamenlijk formuleren van kennisvragen betreden we al snel een grijs gebied. Heeft de onderzoeker wel echt begrepen wat de beleidsvraag is, waarvan het antwoord hier beter moet worden onderbouwd? Heeft hij voldoende benul van het beleid om een need-to-know kennisvraag te formuleren? En pusht de onderzoeker de beleidsmaker niet (onbewust) in de richting van een kennisvraag, die eerder bij zijn eigen interesses aansluit dan bij de behoefte van de beleidsmaker? “Oh, je bedoelt dat! Ja, dat is een interessante vraag, ook voor ons!”.

Als directeur van het Ruimtelijk Planbureau kwam ik regelmatig in de ‘Interface’ de dg en de directeuren van het departement tegen. Het was een formeel gesprek, waar de belangstelling voor onze bedrijfsvoering soms groter was dan voor ons onderzoek. Terwijl de ‘interface’ toch nadrukkelijk in het leven was geroepen om kennisvragen uit te wisselen. Tussen mij en één van de directeuren klikte het goed. Wij besloten dan ook om buiten de interface om veel meer contact te zoeken. We dronken voortaan elke twee weken een uurtje samen koffie. Op het departement. Het bracht ons veel. Door de intensiteit van het contact kwamen vaak in de marge van het gesprek allerlei prachtige kennisvragen aan de orde. Het heeft me geleerd dat onderzoekers ook heel dienstbaar kunnen zijn door heel regelmatig informeel overleg te hebben op het departement. Juist in die informele contacten ontstaan de mooiste onderzoeksvragen.

Zo heeft het ook veel voordelen dat het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu sinds enige jaren is ingetrokken op het departement. Had ik voor die tijd het gevoel dat ze nog wel eens met marginale vragen door het departement werden afgescheept, in de laatste jaren hebben ze een evident relevanter werkprogramma en is de betekenis van het KiM voor het beleid ook nadrukkelijk toegenomen.

Het klinkt paradoxaal: maar het kan ook heel dienstbaar zijn aan het beleid om je eigen weg te gaan als onderzoeksinstituut. Om ook eigen onderzoeksvragen op het werkprogramma te zetten. Sommige onderwerpen die over enige tijd relevant kunnen worden het departement, staan soms nog niet op het netvlies van de beleidsmakers. Ik spreek ook wel over ‘nieuwe vragen’. Onderzoekers kunnen in hun werk op dat soort ‘nieuwe vragen’ stuiten. Het is goed als zo’n onderzoeksinstituut de tijd heeft om ook op dat soort kennisvragen antwoorden te geven. Laten we spreken over 20% van de onderzoekscapaciteit. Meer lijkt niet reëel omdat de maatschappelijke ontwikkelingen nu ook weer niet zo snel gaan, dat er steeds weer nieuwe rapporten over nog niet gekende toekomstige problemen kunnen worden geschreven. Deze ‘vrije ruimte’ kan overigens nooit een vrijbrief zijn om onderzoek te doen dat alleen maar nieuwsgierigheidsgedreven is. De dienstbare onderzoeker zal kunnen beargumenteren waarom de onderzoeksvraag heel relevant kan zijn voor het toekomstige beleid.

In de eerste onderzoeksfase, de fase waarin de onderzoeksvraag wordt geformuleerd, kan de onderzoeker zich dus op vier manieren dienstbaar tonen:

  • door de kennisbehoefte van de beleidsmaker als leidraad te nemen, ook als de kennisvragen van de beleidsmaker geen vernieuwend onderzoek opleveren;
  • door de beleidsmaker te helpen zijn kennisbehoefte in een adequate onderzoeksvraag te vertalen, waarbij het uitgangspunt blijft dat de beleidsmaker na afloop van het onderzoek zijn beleidsvraag beter onderbouwd kan beantwoorden;
  • door intensief en informeel contact te hebben met de beleidsmaker kunnen latente kennisvragen manifest worden gemaakt;
  • door zelf kennisvragen te formuleren over onderwerpen die naar alle waarschijnlijkheid op afzienbare termijn relevant zal zijn voor het beleid, terwijl ze nog niet als zodanig door het beleid worden herkend.

Onafhankelijk onderzoek

Welke ‘diensten’ kan een onderzoek leveren, welke functie kan een onderzoek vervullen? Als het beleid de onderzoeksvragen dicteert kan het onderzoek goed aansluiten bij het beleid en kunnen de onderzoeksresultaten bijdragen aan een betere onderbouwing daarvan. Je zou zeggen: daarmee wordt het beleid effectiever en succesvoller. We herkennen de analytische benadering van beleid, waarin kennis beleid dicteert. Maar ook de politieke benadering bestaat, waarin – omgekeerd – het beleid de kennis dicteert. De beleidsmakers zijn op zoek naar kennis die hun beleid ondersteunt. Ook hier is onderzoek fundament van beleid: het vergroot het draagvlak voor het beleid en daardoor is in ieder geval de minister succesvoller.

In het eerste geval heb je onderzoek nodig dat je kennis verdiept, dat nieuwe verbanden laat zien. In het tweede geval heb je onderzoek nodig dat de juistheid van het voorgenomen beleid bevestigt. In het eerste geval zoek je naar dingen die je nog niet weet, in het tweede geval zoek je naar bevestiging van de dingen die je denkt te weten. Het mag misschien vreemd klinken, maar tegen beide modellen heb ik geen bezwaar. Beide heb je ook nodig om in een veranderende samenleving het beleid steeds weer succesvol aan te passen.

Natuurlijk, de werkelijkheid is minder schematisch. Ook vernieuwend onderzoek kan het draagvlak voor nieuw beleid enorm vergroten. Maar toch gaan twee dingen slecht samen: onderzoek om het draagvlak voor het beleid te vergroten en vernieuwend onderzoek met onvoorspelbare onderzoeksuitkomsten. En vooral in één onderzoeksinstituut. Onderzoekers die hun oren soms te veel laten hangen naar de opdrachtgever, verliezen hun geloofwaardigheid als onafhankelijk onderzoeker. En derhalve als onderzoekers van vernieuwend en onvoorspelbaar onderzoek. Als het CPB slechts eenmaal bereid zou zijn om op verzoek een positieve MKBA uit te brengen, waar een negatieve geëigend zou zijn, zou de reputatie van het CPB voor jaren zijn geschaad. Je kan als onderzoeker niet soms op verzoek bepaalde conclusie produceren en op een ander moment beweren dat je onderzoek geheel valide en betrouwbaar was en aan alle (andere) wetenschappelijke normen heeft voldaan.

Bij het doen van onderzoek is dus géén uitruil tussen onafhankelijkheid en dienstbaarheid denkbaar. En hoe dun die grens is blijkt uit de positie van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, waarvan ik in principe altijd hoog opgeef. Het instituut bestaat een jaar of 10 en ressorteert onder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de laatste jaren is de positie van het instituut binnen het ministerie versterkt. Het instituut wordt beter benut door het beleid, zeker sinds het is ingetrokken op de Plesmanweg, de hoofdlocatie van het departement.

Toch is het goed om alert te blijven. Dat geldt met name voor het onderwerp van de automobiliteit. Zo weten we dat het aantal afgelegde autoreizigerskilometers in Nederland nooit meer zo hoog is geweest als in 2005. De afname is minimaal, maar de conclusie is helder: van groei is geen sprake meer geweest en derhalve mogen we spreken van een trendbreuk. Vanzelfsprekend is dat een heikel onderwerp voor het departement van IenM, dat altijd veel geld heeft mogen uitgeven aan het uitbreiden van ons wegennet. Binnen het departement wordt dan ook nog steeds geprobeerd om de afnemende automobiliteit te verdoezelen dan wel anders voor te stellen.

Tegelijkertijd is het voor iedere geïnteresseerde een fascinerende ontwikkeling. Decennia lang bleef de automobiliteit groeien. Tot 2005. Het bijzondere is dat in veel Westerse landen die omslag zich in 2005 heeft voorgedaan. Let wel, niet in 2008 toen de crisis begon, maar in 2005. Het is niet meer dan logisch dat het KiM veel onderzoek doet naar dit fenomeen. In het najaar van 2012 zouden de eerste resultaten van een eigen onderzoek op een congres worden gepresenteerd. Het congres ging op het laatste moment niet door omdat de directeur-generaal van het departement het congres niet opportuun achtte. Dat het congres om die reden werd afgeblazen, heeft mij indertijd verrast en heeft velen alert gemaakt. Was het KiM wel onafhankelijk genoeg of horen we hier te vaak His Master’s Voice?

En, helaas, er is reden voor zorg. Sinds het genoemde congres schreef het KiM lange tijd consequent dat de groei van de automobiliteit sinds 2005 afvlakt. Je hoeft geen taalkundige te zijn om te weten dat deze flatterende woordkeuze feitelijk onjuist is. De automobiliteit is snel gegroeid tot 2000, de groei is afgevlakt tot 2005 en daarna is van groei geen sprake meer geweest, ook niet in afgevlakte vorm. Juist omdat het KiM onderdeel uitmaakt van dat departement is een zorgvuldig woordkeuze zo belangrijk.

En er is nog meer reden tot zorg. In het voorjaar van 2014 verscheen de studie Niet autoloos, maar auto later van het KiM. Een boeiende studie naar de vraag of en waarom de jeugd minder auto rijdt. In veel internationale studies wordt immers gewezen op het gedrag van de jeugd als verklaring voor het wegvallen van de groei van de automobiliteit. Ook in Nederland blijken de jongeren, beneden de 30 jaar, duidelijk minder auto te rijden dan hun voorgangers. Waar de ouderen nog iets meer rijden, rijden de jongeren duidelijk minder.

De oorzaken van deze ontwikkeling zijn vooral situationeel (jongeren trekken nog meer naar de steden, er zijn meer studerende jongeren en minder werkende jongeren, etc); van een fundamenteel andere attitude tegenover de auto lijkt geen sprake. Daarom is het voor het beleid van groot belang om te weten of de jongere generatie ook in de toekomst minder auto zal rijden. Is het een tijdelijke verandering van het reisgedrag of een structurele? Is er sprake van uitstel of van afstel? In jargon: is er sprake van een levensfase-effect of van een generatie-effect? Zeker als dat laatste het geval is, moeten we snel stoppen met het aanleggen van nieuw asfalt.

En wat meldt het rapport? Twee dingen. In de tekst staat: “De tijd moet uitwijzen of er sprake is van een generatie- of veeleer van een (uitgesteld) levensfase-effect.” Maar in de samenvatting staat iets heel anders: “Hoewel de automobiliteit van jongvolwassenen afneemt, gaan ze dus op latere leeftijd weer meer van de auto gebruikmaken.” Vandaar ook die titel van het rapport: Niet autoloos, maar auto later. Let op het woordje ‘weer’. En let op de twee conclusies die haaks op elkaar staan. Het kiezen van de juiste woorden is voor elke onderzoeker ingewikkeld. Maar als kennisinstituut dat geheel wordt betaald door het departement dat jarenlang Nederland van schoon asfalt heeft voorzien, moet je extra op je woorden passen.

Dat doet het KiM inmiddels ook. In het Mobiliteitsbeeld dat in het najaar van 2014 verscheen, was de woordkeuze veel evenwichtiger.

Dienstbaar onderzoek doen

Moet je zo kritisch zijn op zo’n goed onderzoeksinstituut? Ja. Als we er niet meer op kunnen vertrouwen dat de onderzoeksrapporten een zo eerlijk mogelijk beeld schetsen van de werkelijkheid, verliezen ze hun waarde. Zo haalde een hogere ambtenaar tijdens één van mijn masterclasses uit naar een vertegenwoordiger van het KiM dat ‘ze een belangrijke trendbreuk in de automobiliteit aan het verdoezelen waren’. En onderzoeksinstituut behoudt zijn gezag door geen onderdeel te worden van het politieke debat.

Maar tegelijkertijd is dit soort kritiek ook al gauw te gemakkelijk. Wie op grote afstand van het beleid lekker onafhankelijk zit te doen, heeft het een stuk eenvoudiger. Maar het is de vraag of je nog dienstbaar bent. Het is de prangende vraag: hoe kan je met behoud van onafhankelijkheid zo dienstbaar mogelijk zijn voor het beleid. Ook in de fase van de uitvoering van het onderzoek. Ik geef een paar voorbeelden.

  • Bij hetzelfde KiM is het de gewoonte dat de aanpalende beleidsdirecteur zijn goedkeuring hecht aan het definitieve onderzoeksplan. Dat heeft twee belangrijke functies. Ten eerste wordt daarmee bevestigd dat het onderzoek nog steeds een bijdrage kan leveren aan het nu eenmaal wispelturige beleid. Ten tweede wordt het beleid daarmee eigenaar gemaakt van het onderzoek. Een directeur die zijn handtekening heeft gezet, kan bij de afronding van het onderzoek niet meer roepen ‘wie heeft er om dat onderzoek gevraagd?’. En hij zal voor zorgen dat het onderzoek zorgvuldig vanuit het beleid wordt begeleid en gevolgd.
  • Het is verstandig om de probleemstelling van onderzoek, ook tussentijds, bij te stellen als het beleid definitief van koers is veranderd. Dat komt nogal eens voor, en zeker na een kabinetsformatie. Dan heeft het geen zin om te blijven volharden in de gedachte dat het beleid om het onderzoek heeft gevraagd. Maar onderzoekers zijn terecht wel eens beducht voor een ander mechanisme: beleidsmakers willen nog wel eens proberen de probleemstelling van het onderzoek tussentijds te veranderen, als zich bepaalde ongewenste onderzoeksresultaten beginnen af te tekenen. Ik heb het zelfs meer dan één keer meegemaakt. In feite worden je conclusies dan herschreven, en gaat de beleidsmaker over jouw grens van onafhankelijkheid heen.
  • Er valt naar mijn mening best te praten met de beleidsmaker over de exacte formulering van je conclusies. Als de verantwoordelijkheden maar duidelijk blijven: de onderzoeker is de baas over zijn eigen tekst. Maar elke conclusie is op verschillende manieren te verwoorden. Ik herinner me een fantastische sessie op het departement. Een gesprek tussen onderzoekers van mijn oude planbureau en beleidsmakers onder mijn leiding, als Chief scientist. Er was merkbare weerzin bij de onderzoekers om hun woordkeus aan te passen. Maar ze konden vaak niet hard maken dat een iets andere woordkeus hun conclusie aantastte, terwijl die andere woordkeuze de beleidsmakers wel enorm kon helpen in het verdere beleidsproces (“Als je het zo formuleert, krijgen we geen gedonder met EZ”, of: “Mijn dg is allergisch voor dat soort conclusies”).

Het zijn kleine voorbeelden van grote dienstbaarheid zonder dat de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast. Dus: waarom niet? Het is de vraag of je niet nog verder kan gaan. Hoe meer de beleidsmakers bij het onderzoek worden betrokken hoe scherper het onderzoek tegemoet kan komen aan de kennisvraag van het beleid én hoe meer het beleid van het onderzoek zal leren.

Dat laatste speelt met name bij beleidsevaluatie. Het heeft meestal zo weinig zin om een onderzoeksbureau een paar jaar na dato te laten vaststellen dat er bij het beleid van alles is misgegaan, als de beleidsmakers geen inbreng hebben gehad in het onderzoek. Daar leert de organisatie zo weinig van. Zeker als onderzoekers een beleidstheorie gaan vaststellen van waaruit de beleidsmakers zouden hebben gewerkt, zonder hen dat zelf te vragen. Deze vraag houdt me bezig: waar heb je meer aan, aan een onafhankelijke beleidsevaluatie die aan alle wetenschappelijke criteria voldoet, maar die door beleidsmakers nauwelijks ter harte wordt genomen of aan een rammelende beleidsevaluatie die door de beleidsmakers zelf is uitgevoerd? Als je in het algemeen van beleidsevaluaties wil leren, heb je meer behoefte aan de eerste soort, als je de betreffende beleidsmakers zelf wil laten leren, kunnen ze beter kiezen voor de tweede soort.

Dat mag zo zijn, beleidsmakers zijn geen geboren onderzoekers. Ze zullen bij hun zelfonderzoek moeten worden geholpen. Door echte onderzoekers. Onderzoekers overschrijden daarmee wel een grens. Ze zijn immers niet meer zelf verantwoordelijk voor de conclusies van het onderzoek. Wie samen onderzoek doet (co-creatie), heeft een even grote stem in de uitkomsten van dat onderzoek. Daarmee is duidelijk dat onderzoekers aan een dergelijke co-creatie nooit hun naam kunnen verlenen.

Dergelijk onderzoek gebeurt overigens vaak. En dat stemt tot tevredenheid. Bij de WRR schreven we mee aan nota’s van het kabinet Kok, vanzelfsprekend zonder dat onze naam werd genoemd. Het RPB deed alle analyses over ‘reistijdbetrouwbaarheid’ voor de Nota Mobiliteit, zonder dat onze naam werd genoemd. De conclusies waren ook voor verantwoordelijkheid van het kabinet.

Hoe eenvoudig het ook lijkt, niet alle onderzoekers zijn voor deze (onzichtbare) rol te porren. Ik heb nog eens bemiddeld in een conflict tussen het PBL en VROM over het gebruik van regionale bevolkingsprognoses. Eén van de strijdpunten was de behoefte van het departement aan doorrekeningen binnen één scenario. PBL had daarmee grote moeite omdat zij nu eenmaal uitgingen van vier scenario’s. Door één scenario centraal te stellen, werd geweld aangedaan aan, ja aan wat eigenlijk? Aan de werkelijkheid? Aan de integriteit van de onderzoekers? Aan het denken in termen van scenario’s? Mijn voorstel luidde: help de minister met de gegevens en analyses die hij nodig heeft en zo lang hij niet naar jullie verwijst is er niets aan de hand; als hij wel naar jullie verwijst hebben jullie de vrijheid om alle gegevens en analyses die jullie goedkeuring wegdragen op je eigen website te plaatsen. We leken er met deze formulering uit te komen, maar uiteindelijk liep het toch spaak. Onderzoekers waren niet bereid om mee te doen aan onderzoek als zij niet ten alle tijde de vrijheid hadden om te melden dat de minister eenzijdig omging met hun analyses, ook als de minister onvermeld liet waarop hij zijn uitspraken baseerde.

Hou op met die aanbevelingen

Ooit werd ik op een zaterdagavond gebeld door een mij onbekende onderzoeker die in een conflict verzeild was geraakt met het departement van Justitie. Het is jaren geleden. Het conflict ging om het volgende: het departement had geen belangstelling voor zijn aanbevelingen. Ik merkte eerst laconiek op dat de bakker het ook niet erg vindt als een heel brood wordt betaald en de klant niet meer dan een half wil hebben. Dat was te laconiek. De daad van het departement tastte zijn integriteit aan, zei deze onverwachte beller. Ik kon me er weinig bij voorstellen. Als een departement in de uitkomsten van je onderzoek gaat zitten strepen kan de integriteit al snel in het geding komen. Maar wat heeft de integriteit van de onderzoeker met zijn aanbevelingen te maken? Onderzoek toont toch nooit aan wat je moet doen. Een aanbeveling is toch altijd (in de ideale zin) een combinatie van een onderzoeksresultaat en een politiek oordeel over dat resultaat? Een aanbeveling is daarmee toch per definitie buiten-wetenschappelijk. Weten + willen = beleid.

Een mooi voorbeeld daarvan deed zich voor binnen het Ruimtelijk Planbureau. Een aantal onderzoekers deed onderzoek naar gebiedsontwikkeling binnen gemeenten. Uit het eerste onderzoek trokken de onderzoekers de conclusie dat gemeenten zich moesten beperken tot een passief grondbeleid (niet zelf grond kopen en verkopen). Een half jaar jaar trokken andere onderzoekers op basis van onderzoek de conclusie dat gemeenten juist een actief grondbeleid moesten voeren. Niet dat de werkelijkheid inmiddels was veranderd. Maar wel de onderzoekers. En andere onderzoekers hadden andere politieke opvattingen.
Ik wil onderzoekers geenszins het recht ontnemen op een politiek oordeel. Als elke burger hebben ze daar recht op. Maar dit betekent niet dat ze aan hun onderzoek, vaak in opdracht van het beleid, meteen in het openbaar conclusies hoeven te verbinden over hoe de beleidsmaker te handelen heeft. In feite tast hij daarmee de onafhankelijkheid van de beleidsmaker aan. In de relatie tussen onderzoek en beleid bewaakt de onderzoeker de wetenschappelijke integriteit en is het uiteindelijk aan de minister om te bepalen of de onderzoeksresultaten om een beleidswijziging vragen.

Dit lijkt een wellicht overtrokken principiële stellingname. Daar is het mij dan ook niet echt om te doen. Mijn insteek is vooral een pragmatische. Wie beleidsmakers onvoldoende hun vrijheid geeft, wekt al snel irritatie. Ook dat kan overtrokken zijn, maar het is wel de werkelijkheid. Dus juist om ervoor te zorgen dat onderzoek een dominantere plek krijgt binnen het beleidsproces is enige terughoudendheid bij onderzoekers geboden als het gaat om het formuleren van beleidsaanbevelingen. We kunnen ook spreken: rolvastheid. Aan beide zijden.

Dit betekent niet dat het onderzoek maar over ‘de schutting moet worden gegooid’. De onderzoeker kan de beleidsmaker juist erg helpen met de vraag welke beleidsmatige consequenties aan het onderzoek zouden kunnen worden verbonden. Niet door te zeggen wat de beleidsmaker moet doen, maar door antwoord te geven op de vraag ‘what if’. Als de minister dit wil bereiken, wat zou dan een verstandig beleid zijn, gelet op de uitkomsten van het onderzoek? Aan die vertaling van onderzoek wordt in de regel veel te weinig tijd besteed. Dat ligt aan de beleidsmakers, maar het ligt ook aan de onderzoeksinstituten, die onderzoeksprojecten vaak afsluiten als het onderzoek is gepubliceerd. De onderzoekers storten zich op een nieuw project, voordat de beleidsmaker heeft het onderzoek goed heeft kunnen lezen.

Bekommeren, niet bemoeien

Onderzoekers en beleidsmakers moeten zich om elkaar bekommeren, in de drie fasen van het onderzoek. Maar ze moeten zich niet met elkaar bemoeien. Elkaar de vrijheid geven daar waar dat gewenst is.

Dat vraagt veel van de cultuur en de organisatie van de rijksonderzoeksinstituten:

  • laat het kabinet dan wel een college van dg’s het werkprogramma vaststellen, op voorwaarde dat er een vrije zoom is van 20% voor het onderzoeksinstituut;
  • ook het vrije onderzoek moet worden verantwoord vanuit de toekomstige relevantie voor het beleid;
  • zorg voor veel informeel overleg tussen beleid en onderzoek over (de formulering van) relevante kennisvragen;
  • zorg voor fysieke nabijheid tussen onderzoek en beleid;
  • laat elk onderzoek begeleiden door een serieuze begeleidingscommissie vanuit het beleid;
  • hou kritiek op het beleid dan wel aanbevelingen voor nieuw beleid binnenkamers;
  • maak veel tijd vrij om de beleidsmakers te helpen met de vertaling van de onderzoeksresultaten in nieuw beleid;
  • zorg dat er altijd capaciteit is om kleine ad-hoc-vragen vanuit het beleid te beantwoorden.

 

[concept-hoofdstuk voor: Wim Derksen, Lichte leiders, of de ondraaglijke leegte van het nieuwe werken, dat uiteindelijk niet in het manuscript is terechtgekomen]

Piet Rietveld en het beleid

mei 15, 2014 by  
Filed under artikel

[Uitgesproken op het symposium ter nagedachtenis aan prof Piet Rietveld, VU, 14 mei 2014]

Ik voel me vereerd om hier te mogen spreken. Vereerd met de opdracht om iets te zeggen over de relatie tussen Piet Rietveld en de wereld van het beleid. Maar ook: het was geen gemakkelijke opdracht. Al lezend en zoekend kreeg ik steeds meer behoefte om nog eens met Piet in gesprek te gaan. Al lezend en zoekend zag ik ook weer steeds scherper dat Piet een bijzonder mens was. Hij kwam dichtbij, en was ver weg.

Ik ken Piet vooral uit het Onderzoeksberaad van het Ruimtelijk Planbureau, waarvan hij een aantal jaren lid is geweest. Het Onderzoeksberaad bestond uit enkele gerenommeerde wetenschappers en één gerenommeerde ontwerper. Alle onderzoeksvoorstellen, tussenrapportages en concept-rapporten werden aan het Onderzoeksberaad voorgelegd. De achterliggende gedachte was duidelijk: het commentaar van topwetenschappers is beter dan het commentaar van een directie én de medewerkers zullen juist door de toppers uit hun vak geïnspireerd worden om het beste uit zichzelf te halen.

Piet vervulde deze rol op de hem kenmerkende wijze. Gedegen, goed voorbereid. Zacht in zijn woordkeus, nooit op de man, nooit negatief. En altijd en bij iedereen behulpzaam. Wat een aardige man, dacht ik al toen ik een paar jaar daarvoor met Piet kennismaakte. Hier ergens in een nis op de gang. Ik vrees dat die aardigheid ook wel eens ten koste van hem zelf is gegaan.

Na mijn tijd op het Ruimtelijk Planbureau, dat terecht opging in het Planbureau voor de Leefomgeving, werd ik Chief scientist op het Ministerie van VROM. Ik kon het als bestuurskundige niet beter treffen. In drie jaar tijd leerde ik meer van het openbaar bestuur dan in de 30 jaar ervoor. Maar ook mijn blik op de wetenschap werd breder. Op een departement kom je immers veel hoogleraren tegen. De grootste groep komt ongegeneerd om geld zeuren. Velen dachten ten onrechte dat ik als Chief Scientist bemoeienis had met de besteding van de FES-gelden. De tweede groep hoogleraren komt de minister voor de laatste maal waarschuwen voor zijn beleid. Vanwege hun toga denken ze niet alleen de wijsheid in pacht te hebben, maar ook dat hun standpunt daarvan direct is afgeleid. Omdat de minister zich vaak op tijd uit de voeten weet te maken, moeten dit soort lastpakken door ambtenaren worden opgevangen. Ten slotte heb je een kleine groep wetenschappers die werkelijk bereid zijn om mee te denken, die niet komen om geld te halen of een standpunt te brengen. Dat is het type-Piet Rietveld.

Ik heb in die drie jaren op VROM veel nagedacht over de relatie tussen kennis en beleid. Het is vaak een ingewikkelde relatie, vooral omdat wetenschappers en beleidsmakers de neiging hebben om op elkaars stoel te gaan zitten. Beleidsmakers gaan vertellen wat de onderzoekers moeten concluderen en onderzoekers gaan vertellen dat na hun onderzoek nog maar één beleidsmatige conclusie denkbaar is.

Met deze te korte schets in gedachten is het goed eens een tekst van Piet Rietveld nader te bekijken. Ik kwam een mooie tekst van Piet tegen over de normering van externe risico’s. Zijn conclusie: de normering is soms te slap en soms te scherp. Piet begint het artikel met groot gevoel voor het achterliggende politieke probleem: te hoge normering leidt tot te veel waardedaling van de grond en een te lage normering kan ons straks duur komen te staan. Hij wijst er bovendien op dat politici geneigd zijn te overreageren op incidenten. Zie Enschede, zie de Bijlmer.

Piet toont zich in deze tekst ook van zijn vaderlijke kant, als hij stelt dat mensen niet goed zijn in het inschatten van dergelijke kansen. ‘Deze zijn klein en het berekenen ervan is nu eenmaal lastig’, schrijft hij. En ik hoor het hem zeggen.

En dan komt de conclusie. Zijn de normen nu te streng of te slap? Of is dat uiteindelijk altijd een politieke vraag. Wat heeft een wetenschapper daaraan toe te voegen? En hoe voorkomt een wetenschapper dat hij plat zijn eigen mening geeft. Let op, Piet schrijft: “De indruk bestaat dat in Nederland de normen voor externe veiligheid voor verbetering vatbaar zijn”. De indruk bestaat, dus blijkbaar vinden anderen dat. Maar dan lijkt Piet toch plotseling zelf een politieke uitspraak te doen. Hij schrijft namelijk: “Recent onderzoek naar de normen voor externe veiligheid in de luchtvaart leidt tot de conclusie dat deze onnodig scherp zijn. Het huidige beleid leidt ertoe dat bijna honderd woningen moeten worden gesloopt omdat ze binnen veiligheidszones liggen. Maar wanneer we kijken naar de kans dat deze woningen werkelijk zullen worden getroffen en naar de manier waarop burgers de externe risico’s van vallende vliegtuigen waarderen, dan lijkt het erop dat deze woningen beter kunnen blijven staan.” Nee, Piet doet geen politieke uitspraak. Piet baseert zijn conclusie op de waardering van burgers van vallende vliegtuigen. Let ook even op dat begrip ‘vallende vliegtuigen’ in een officiële tekst. Piet roept dus geenszins zijn eigen mening van de daken, maar probeert zijn conclusie nadrukkelijk te stutten met het oordeel van de burgers die in het geding zijn. Alleen zijn laatste zin is zonder reserve een politieke uitspraak: ‘En afwenteling op de publieke sector moet worden uitgesloten.’ Overigens worden dat soort politieke uitspraken in Den Haag wel gewaardeerd.

Ik moet hier denken aan de Belgische lunch die collega Eddy VanderVoorde me eens aanbood. We zaten samen in een visitatiecommissie voor het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. En Eddy hield me een mooie spiegel voor. Het viel hem altijd op dat Nederlandse onderzoekers zo op hun onafhankelijkheid stonden als ze onderzoek deden voor de overheid. Eddy beaamde dat een onderzoeker in alle gevallen onbelemmerd conclusies moet kunnen trekken uit zijn onderzoek. Maar waarom moesten die Nederlandse onderzoekers ook perse onafhankelijk zijn bij het formuleren van de probleemstelling, terwijl de overheid het onderzoek gewoon betaalde omdat de overheid een onbeantwoorde kennisvraag had? En waarom had onafhankelijkheid iets te maken met de persoonlijke aanbevelingen die Nederlanders aan het onderzoek verbonden; aanbevelingen die niet zelden met veel rumoer via de media werden verspreid? Een aanbeveling is uiteindelijk toch nooit meer dan een persoonlijke mening. Je kan toch nooit wetenschappelijk bewijzen wat een ander moet doen. We zouden wat rolvaster moeten zijn. Als het onderzoek is afgerond bepaalt de politiek wat er beleidsmatig mee gebeurt. Hij vond onze neiging om met een beroep op onafhankelijkheid de politiek voor de voeten te lopen, geloof ik, wat gereformeerd. Wat prekerig.

Terug naar Piet. Was Piet rolvast? Ik vond hem ontzettend rolvast. Hoewel hij jarenlang actief was in de ChristenUnie, of misschien wel omdat hij jarenlang actief was in de ChristenUnie. Hij was een zuivere wetenschapper, die heel goed wist dat hij een andere rol had te vervullen. Ik ben alleen verbaasd dat Piet een paar keer zijn steun heeft gegeven aan zo’n rituele open brief van een niet geheel willekeurige groep van zogeheten topeconomen. Ik vond dat eigenlijk gewoon niet bij hem passen. Dat heilig geloof in het eigen gelijk. Die claim op de waarheid. Die bijna naïeve gedachte dat de persoonlijke mening van enkele topeconomen de doorslag moet geven in het politieke debat. Ik kan alleen maar concluderen dat Piet te aardig was om niet mee te doen.

In zijn laatste levensmaand verscheen nog een interview met Piet in AdValvas, waarin hij liet zien waar hij echt stond. Hij zei dat ook als wetenschappelijk bewezen zou zijn, dat rekeningrijden een effectief middel is tegen files, dat de politiek dan nóg kan besluiten om het niet in te voeren.”Daar moet je als wetenschapper ook niet van schrikken”, zei Piet. “Voor beleid is meer van belang dan alleen de puur economische aspecten. Dus komt het voor dat de politiek niet doet wat jij vanuit je vakgebied verstandig vindt.” Het ging Piet erom kennis toe te voegen aan het debat en hij zei: ’hopelijk leidt dat tot betere beslissingen.”

En in Beleid & Maatschappij ging Piet ooit nog een stap verder. Zoals bekend hebben economen nogal eens de neiging om vanuit hun eigen denkkader niet alleen wetenschappelijke, maar ook normatieve uitspraken te doen. Dat is op zich niet erg, ware het niet ze daarbij het onderscheid tussen wetenschappelijk en normatief nogal eens vergeten. De suggestie dat de economische wetenschap bewijst wat je als overheid het beste kan doen. Zo niet bij Piet, die dus niet alleen een bijzondere wetenschapper was, maar ook een bijzondere econoom. Zo schreef hij: in Beleid & Maatschappij: “Zoals verderop zal worden uitgewerkt biedt marktfalen een economisch gekleurde (curs. van mij, wd) legitimatie voor een actieve rol van de overheid.” En even verderop een even mooie zorgvuldige redenering: “De hoofdlijn van mijn bijdrage is dat vanuit economische legitimiteit de overheid er goed aan zou doen om niet bij voorbaat te kiezen voor een interventionistische aanpak, maar op een aantal thema’s rondom klimaatverandering marktopties te verkennen.”

Wat is er mis met een wetenschapper die niet rolvast is en de grens met de politiek opzichtig overschrijdt. Ik zie drie problemen. Ten eerste die claim op de waarheid. Die suggestie dat niet alleen jouw onderzoek de waarheid heeft aangetoond, maar dat ook jouw politieke mening waar is en dat alle andere meningen minder waar zijn (en op zijn minst minder slim). Ik ontneem wetenschappers daarmee niet hun recht om voor hun mening uit te komen, zoals elk mens dat recht heeft. Maar ik wijs wel op het gevaar dat sommige wetenschappers hun mening juist niet zien als de mening van welk ander mens dan ook.

Ten tweede kan het voorop lopen in het politieke debat uiteindelijk ten koste gaan van de kwaliteit van het eigen onderzoek. Zo lijkt het erop dat klimaatwetenschappers meer fouten maken die de klimaatverandering verifiëren dan fouten die de klimaatverandering juist falsifiëren. En het maakt je als onderzoeker kwetsbaar als je zo nadrukkelijk hebt gepleit voor een bepaald beleid. Heb je nog volop ruimte om aan te tonen dat het afschaffen van het reiskostenforfait hetzelfde effect heeft op de bereikbaarheid als het invoeren van het rekeningrijden, als je eerder met economen van naam hebt betoogd dat er nog maar één weg is te gaan? Maak je jezelf niet erg kwetsbaar als je in je pleidooi voor het rekeningrijden hebt betoogd dat nieuwe wegen niet helpen, terwijl in de laatste jaren het bewijs is geleverd dat nieuwe wegen wel helpen omdat de automobiliteit niet meer groeit, of zelfs afneemt?

Treffen deze argumenten ook Piet? Nee, en daarom heb ik bijgeleerd bij de voorbereiding van dit haal. Piet bleef naast zijn beleidsmatige adviezen een groot wetenschapper. Eigenlijk is het ongelofelijk waar hij zijn energie vandaan haalde. Hij was overal, deed overal aan mee, OEI-leidraad, Verdus, Habiforum, Kennis voor Klimaat, en stond desondanks hoog op allerlei lijstjes van internationaal publicerende wetenschappers. Juist omdat hij zijn verankering zocht in de echte wetenschap, bleef hij overeind in de soms wat rommelige wereld van het beleidsadvies. En op wonderbaarlijke wijze ontnamen zijn beleidsadviezen hem nooit de ruimte om verder te werken aan het echte onderzoek en om te constateren dat de samenleving veranderde en alleen al om die reden om andere antwoorden vroeg. Piet bleef altijd nadenken, altijd naar andere invalshoeken zoeken. Terwijl de NS van hoog tot laag maar één missie kent, namelijk het op tijd laten rijden van treinen (ongeacht of de reiziger ook op tijd van A naar B is gekomen, laat staan hoe de reiziger dat heeft ervaren), was Piet al jaren bezig met echte vragen rondom het spoor.

Nou ja, ik ben één uitzondering tegengekomen, waar Piet’s eigen voorkeuren wel zijn onderzoek kleurden. In een studie over transit-oriented-development en over de bereikbaarheid van stations, meende Piet dat ook stations op meer dan 3 km heel bereikbaar waren. Met de fiets was je immers zo bij het station. Terwijl ik zou menen dat 3 km afstand van een intercity-station voor veel mensen nog een heel eind is. In míjn taal is dat overigens 18’ lopen, hardlopen. En zo kleurt iedereen zijn eigen onderzoekswereld.

Er is een derde en laatste reden om de grens met het beleid te bewaken. Immers, wie te zeker weet hoe de politiek heeft te handelen, zonder de politiek de ruimte te geven voor zijn eigen rationaliteit; anders gezegd wie alleen de inhoudelijke rationaliteit kent en de noodzaak van politieke rationaliteit ontkent, geeft irritatie en vertroebelt de relatie met de beleidsmakers. En verkleint daarmee zijn kans om werkelijk van betekenis te zijn voor het beleid. Piet kon op één of andere manier beide: duidelijke meningen hebben, ook dwars tegen het bestaande beleid ingaan en toch zeer geliefd blijven bij de beleidsmakers. Ik vroeg aan Siebe Riedstra, de secretaris-generaal van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, die een lange geschiedenis heeft op het ministerie van Verkeer en Waterstaat, hoe hij zich Piet herinnert. Siebe reageert altijd binnen een uur, maar in steekwoorden. Hij mailde: ‘Meeste hulp: beprijzen van mobiliteit. Bedachtzaam: zeer inhoudelijk. Hoge kwaliteit. Aanspreekbaar en beleidsgevoelig. Begrijpt wat wel of niet kan.” En dan nog eens als afsluiter: ‘Bestuurlijk sensitief”.

Er vallen nog veel kwalificaties aan toe te voegen. Aimabel, integer en hij voelde zich nergens te groot voor. Een wereldvermaarde wetenschapper op het gebied van de ruimtelijke economie die de tijd neemt om een onderzoek te doen naar het ruimtegebruik binnen de VU. Hij voelde zich nooit meer dan anderen en liet anderen geheel in hun waarde. En juist zijn duidelijkheid over zijn eigen standpunt bood anderen de ruimte om een ander standpunt te hebben. Het zijn de ideale wetenschappers op het grensvlak van beleid en wetenschap die dat allemaal kunnen.

Dank u wel.

De rafels van de stad

november 3, 2013 by  
Filed under De Stad

Nederland kent steeds meer onbestemde gebieden tussen stad en land. Toch speelt in de ruimtelijke ordening het onderscheid tussen stad en land nog steeds een prominente rol. Het is ook een onderscheid dat eeuwenlang de ruimtelijke werkelijkheid van Nederland weerspiegelde: veel kleine steden en dorpen te midden van de grote, open ruimte. Die tijd ligt inmiddels ver achter ons. Wie met de auto de A12 volgt van Den Haag naar Utrecht en verder naar de Duitse grens, ziet een andere werkelijkheid. Het is onduidelijk waar Den Haag eindigt (bij Reeuwijk?) en de open ruimte van het platteland dient zich van Den Haag tot de Duitse grens nog maar mondjesmaat aan. De Nederlandse steden groeien langzaam via de wegen en de omliggende bebouwing aan elkaar vast. En dat geldt dit niet alleen voor de Randstad.

De vervaging tussen stad en land is overigens niet alleen een kwestie van morfologie, niet alleen een fysieke kwestie. Maatschappelijke functies die vroeger gebonden waren aan óf de stad óf het platteland komen tegenwoordig overal voor. Ook in mentaal opzicht zijn de verschillen niet meer zo groot. Stedelingen zijn op het platteland gaan wonen en hebben de stedelijke mentaliteit meegenomen. Radio en televisie bestoken de mensen overal met dezelfde programma’s en social media verbinden mensen overal. Mobiliteit en massamedia hebben dan ook een belangrijke rol gespeeld in de vervaging van de grenzen tussen stad en land.

Veel wetenschappers zijn dan ook op zoek gegaan naar nieuwe termen. Zij spreken in termen van stedelijke netwerken: knopen van activiteit die door infrastructuur met elkaar zijn verbonden. Schiphol, Alexandrium, de Zuidas, de Efteling en bedrijventerreinen aan de snelwegen zijn daarin even belangrijk als de oude stadscentra, die soms vooral een toeristische betekenis hebben gekregen. Of ze spreken over een ’urban field’. Ook in het beleid zag je de termen gaandeweg veranderen. Overigens spraken beleidsmakers nog lang over stedelijke netwerken als netwerken van met elkaar verbonden steden, terwijl wetenschappers nu juist beweren dat de oude stad tegenwoordig de gedaante van een netwerk heeft.

Aan dit enigszins abstracte debat heeft het Ruimtelijk planbureau indertijd een concrete term toegevoegd: ‘tussenland’. Tussenland heeft zich gevormd tussen stad en land. Het zijn de rafels van de stad. Vaak is tussenland een onbestemd gebied met meerdere wisselende bestemmingen, dat formeel eigenlijk niet eens bestaat. Het is op geen kaart of bestemmingsplan te zien. Misschien is het juist wel ontstaan, omdat het werd ontkend. Beleidsmakers zijn immers lang uitgegaan van het adagium: het is geen stad en geen land, dus het bestaat niet. Nog niet zo lang geleden sprak de Tweede Kamer zich in een motie uit dat die corridorontwikkeling rondom de snelwegen moest worden verboden. Maar wie zijn ogen ervoor sluit kan verwachten dat het tussenland overal door de mazen van de ruimtelijke plannen heen glipt.

De onderzoekers van het Ruimtelijk Planbureau zagen ’tussenland’ indertijd als iets positief, als iets moois. Tussenland biedt kansen aan mensen en bedrijven. Het is de plek voor de autosloop, het is ook de plek voor nieuwe bedrijvigheid en zelfs voor nieuwe creativiteit. En als dat zo is, zou je hopen dat geen planoloog zich erom gaat bekommeren. Dat soort tussenland moet je niet willen plannen. Dat soort tussenland is alleen zo mooi, omdat het formeel niet bestaat.

Maar soms doet tussenland zich op een veel grotere schaal voor. Ik denk aan één van mijn lievelingsplekjes rondom Den Haag: het Prins Clausplein. Een intrigerend knooppunt van snelwegen en een spoorlijn, dat enkele decennia geleden nog geheel te midden van het groen lag. Tegenwoordig wordt het verkeersplein geflankeerd door showrooms voor dure auto’s en iets dat Forepark heet. Sinds een paar jaar geleden voetbalt ADO Den Haag in één van de oksels van het plein. Langzamerhand raakt het verkeersplein helemaal ingesloten. Zonder dat er van enige planning sprake lijkt. Ik vraag me af of we zoveel verrommeling nodig hebben voor de rafels van de stad.

Misschien hebben we wel enorme kansen laten liggen bij het Prins Clausplein. Het lijkt een prachtig voorbeeld van tussenland, waarvan we de mogelijkheden juist onvoldoende hebben benut. Waarom hebben we daar geen groot station? Waarom stopt de HSL daar niet, zoals Bos van de Bosvariant nog eens heeft voorgesteld? Of waarom hebben we geen razendsnelle people mover van het Clausplein naar de binnenstad van Den Haag? Misschien hadden we het tegenovergestelde moeten doen en hadden we alle (overige) activiteiten daar juist moeten verbieden en hadden we groene bufferzones moeten creëren. Zodat de compactheid van Den Haag juist was versterkt.

Rafels maken een stad. Ze vervullen een functie. Soms moet je dit tussenland niet willen ordenen. Maar soms mis je kansen. Het Prins Clausplein is een gemiste kans. Ziedaar het grote dilemma dat de planoloog wel vaker tegenkomt.

Vanwaar dat dromen over één Randstad

april 9, 2013 by  
Filed under De Stad

We hebben het begrip ‘Randstad’ te danken aan Albert Plesman. Vanuit de lucht zag hij die mooie Hollandse steden in een brede waaier liggen. Dordrecht, Rotterdam, Delft, Den Haag, Leiden, Haarlem, Amsterdam en Utrecht. Als hij zijn ogen samenkneep zag hij de steden snel naar elkaar toegroeien. Ze leken al bijna één stad, met het Groene Hart als contramal. Hij glimlachte bij de gedachte dat zijn eigen Schiphol heel gunstig was gelegen.

Aan het begrip hebben we weer een leuk boekje te danken. Pieter Maessen schreef onder de titel ‘De poldermetropool’, in zijn eigen woorden: ‘wat iedereen moet weten over de Randstad’. Het is een informatief boekje en het is vlot geschreven. Maessen schreef ooit een proefschrift over de verzorgingsstaat, was journalist bij NRC en het Parool en communicatiemedewerker op het Ministerie van VROM. En al die kwaliteiten kom je tegen in het boek. Het heeft een literatuurlijst en ware noten. Het is helder en snel geschreven. En het is niet altijd objectief.

Eerst iets over de inhoud. Het boek verhaalt over het succes van de Randstad, dat de internationale vergelijkingen met grote steden als London en Parijs volgens Maessen wel degelijk aan kan. Hij toont dat aan met een mij nog onbekend lijstje. Zo heeft iedereen wel een lijstje waarop het goed toeven is. Het boek verhaalt helder hoe we tegenwoordig in de Randstad ons geld verdienen. Connectiviteit en clusters zijn de centrale begrippen. We zijn bereikbaar en tegelijkertijd willen we dicht bij elkaar zitten. Door de nabijheid ontstaat de innovatie. Het boek verhaalt over de mobiliteit in de Randstad, waarbij volgens Maessen door de overheid de kansen van het openbaar vervoer veel te lang zijn genegeerd. Bovendien zijn de kantoren ‘misplaatst’, juist langs de snelweg zonder een station in de directe omgeving. Dit is het deel waarin Maessen vooral zijn eigen politieke opvattingen poneert. Die ik overigens deel.

Daarna verandert het karakter van het boek. Het wordt meer historisch beschrijvend en de ruimtelijke ordening wordt soms nogal dominant. Dus het beleid en niet de werkelijkheid. Daar wordt het verhaal soms ook te mooi, te naïef bijna, zonder al te veel journalistieke achterdocht geschreven. Mooi geschreven is het wel.

Maar vanwaar toch die aandacht voor de Randstad, nee, dat pleidooi voor de Randstad? Waarom een boek schrijven over de Randstad waarin je het hele eerste hoofdstuk nodig hebt om te bestrijden dat de Randstad niet bestaat? En dan nog niet eens overtuigend. En ook Maessen weet dat. Uiteindelijk houdt hij maar één echt argument over: ‘beleving’. De Randstad heeft een heel andere beleving dan de rest van het land. Dat klopt inderdaad.

Het bestaan van de Randstad is inderdaad nog nimmer aangetoond. Het Het komische is dat we ook niet eens goed weten waar de Randstad begint en waar hij ophoudt. Horen Zaanstad en Beverwijk bij de Randstad en Alkmaar niet? Hoort Amersfoort bij de Randstad en Nijkerk niet? Ook in de beleidswereld bestaat over dat soort vragen nog altijd onduidelijkheid. Toch zou er feitelijk sprake kunnen zijn van één stad. Dat blijkt niet uit de uitvoerige studie die het Ruimtelijk Planbureau destijds heeft gedaan naar het bestaan van de Randstad. Dat iedereen kan zien dat al die steden in de Randstad niet één (aaneengebouwde) agglomeratie vormen, dat vonden ze terecht geen argument. Voor de onderzoekers zou de Randstad een stad zijn als dat uit de interactiepatronen van burgers en bedrijven zou blijken én als de verschillende steden in de Randstad in veel opzichten complementair aan elkaar zouden zijn.

Ze stelden vast dat de Randstad op geen enkele wijze een daily urban system is, waar alle burgers kris-kras doorheen trekken naar werk en voorzieningen. Natuurlijk zijn er mensen die in Den Haag wonen en in Amsterdam werken, maar over het algemeen woont en werkt de burger in een stadsgewest: een centrumstad met zijn randgemeenten. Er was op dit punt nauwelijks overlap tussen de vier stadsgewesten van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Dat gold ook voor het gebruik van allerlei voorzieningen, als winkels, ziekenhuizen, theaters etc. Nee, zelfs de zogeheten Noordvleugel en Zuidvleugel vormden geen samenhangend gebied.

Ook de interacties van bedrijven duiden niet op het bestaan van een Randstad. De helft van de interacties van bedrijven (met andere bedrijven) vond plaats binnen het eigen stadsgewest en de overige interacties lieten geen Randstedelijk patroon zien. De bedrijven in Dordrecht hebben veel meer met Brabant dan met Utrecht of Amsterdam.

Als de Randstad zou bestaan, mocht je bovendien verwachten dat de verschillende steden zich steeds meer zouden gaan specialiseren en steeds meer complementair aan elkaar zouden worden. Dat bleek al niet het geval. Natuurlijk verschillen steden van elkaar, maar het blijkt dat de steden juist steeds minder complementair aan elkaar worden. Er springt maar één stad uit die zich het centrum mag noemen van de Randstad én van heel Nederland, en dat is Amsterdam.

Het boek van Maessen geeft geen enkel argument waarom dergelijk onderzoek niet zou deugen. Nee, hij grijpt, zoals gezegd, terug op ‘beleving’. Op ‘drukte’, op ‘snelheid’, in vergelijking met het achterland. Maar die drukte, die snelheid en die beleving ervaar ik ook niet in Zoeterwoude, dat bijna tegen Leiden aan ligt.

Achter dit debat gaat een veel interessantere vraag schuil: waarom eigenlijk, moeten we bewijzen dat die Randstad bestaat? Omdat Amsterdam wegvalt in de rijtjes van London en Parijs en omdat de Randstad zich daarin beter staande houdt? Maar waarom zouden we in die rijtjes hoger moeten scoren, als we weten dat Nederland (veel) rijker is dan UK en dan Frankrijk, per hoofd van de bevolking? Het laatste weegt, lijkt me, zwaarder dan het mentale probleem van de lage score op lijstjes van steden.

Of gaat het om iets anders? Zouden wij onze internationale concurrentiepositie nog verder kunnen verbeteren als de Randstad werkelijk één stad was geweest. Als we meer ‘massa’ konden leveren, een grotere arbeidsmarkt hadden en meer consumenten op kleine afstand. Alle economische theorieën zeggen dat dat inderdaad het geval is. Als die 7 miljoen mensen die nu verspreid in de Randstad wonen, allemaal bij elkaar zouden wonen in een veel kleiner gebied, dan genoten we nog meer agglomeratievoordelen. Dan zou Nederland concurrerender zijn. En dan zouden we ook voldoende massa hebben voor een fijnmazig netwerk van openbaar vervoer.

Maar dat hebben we niet. We wonen in Nederland niet met 7 miljoen mensen in één compacte stad, we wonen in verschillende steden. En meer steden maken nog geen Randstad, zoals het Ruimtelijk Planbureau al eerder schreef.

Toch maak ik nog een kleine kanttekening bij deze redenering. Rotterdam is nog steeds de grootste haven buiten China. Niet op grond van de bevolkingsomvang, laat staan de bevolkingsdichtheid van de Randstad, maar op grond van geografische positie ten opzichte van het achterland en vanwege een grote handelsgeest. Schiphol is niet één van de vier hubs van Europa op grond van de eigen catchment area. Zoveel mensen wonen en werken er nu ook weer niet in dit gebied. Nee, Schiphol is zo waanzinnig groot door een jarenlang slim beleid. KLM en de diplomatieke dienst hebben ervoor gezorgd dat de connectiviteit van Schiphol zo hoog is. Niet de massa. En wat dacht je van die andere grote multinationals die door Nederland zijn voortgebracht en hier voor een deel nog huizen?

Ondernemingszin en competitie. Beide hebben de Nederlandse welvaart bepaald, en en natuurlijk onze goede verzorgingsstaat, die ook een positief effect heeft op de economische groei van een land. En waar die ondernemingszin vandaan komt? Dat gaat te ver voor deze column. Maar we weten wel dat de concurrentie tussen de Nederlandse steden altijd heel goed is geweest voor de Nederlandse economie. Juist door die concurrentie is er innovatie en juist door die concurrentie hebben we altijd weer steden die perfect passen in een veranderende economische structuur. Ja, misschien is dat allemaal wel de kern van de Randstad: een prachtige waaier van concurrerende steden. En juist door die concurrentie is Nederland als geheel zo welvarend. Vanuit dat gezichtspunt zou ik zeggen: laat het zo blijven. Wees blij met het feit dat de Randstad niet bestaat.

Agora: Planoloog, blijf bij je kennisvraag

november 8, 2012 by  
Filed under artikel

Verschenen in: Agora
Geschreven door: Wim Derksen

Sinds een paar jaar verzorg ik met Karen Ephraim in Den Haag masterclasses op het grensvlak van kennis en beleid. Zo leren we beleidsmakers hoe ze om moeten gaan met kennisinstellingen; en bijvoorbeeld onderzoekers van planbureaus hoe ze om moeten gaan met de wereld van het beleid. Het is boeiend om te zien dat beide groepen problemen hebben met het onderscheid tussen een beleidsvraag (wat moet ik doen?) en een kennisvraag (hoe zit de wereld in elkaar?). Beleidsmakers hebben de neiging om een beleidsvraag te formuleren als ze nieuwe kennis willen vergaren. Zo staan kennisagenda’s van departementen soms eerder in het teken ‘van wat moet ik doen?’ dan in het teken ‘van wat moet ik weten?’. Zoals we allemaal weten kan onderzoek nooit een antwoord geven op de vraag ‘wat moet ik doen?’. Op die vraag hoort de politiek zelf een antwoord te verschaffen.

Onderzoekers maken vaak de omgekeerde fout: ze verschaffen niet alleen kennis, maar willen de beleidsmakers ook heel graag vertellen wat hij zou moeten doen. Veel onderzoekers lijken zich niet bewust van het feit dat ze daarmee alleen hun eigen mening presenteren. Ze hebben zich zo lang in hun onderwerp verdiept dat ze zijn gaan geloven dat ook beleidsmatig maar één antwoord denkbaar is. Conclusie: beleidsmakers hebben moeite een zuivere kennisvraag te stellen en onderzoekers hebben moeite om een kennisvraag zuiver te beantwoorden.

Hoe ligt dat eigenlijk bij de planologie? Laat ik meteen zeggen dat ik me bij planologen wat ongemakkelijk voel, juist omdat zij soms zo goed weten wat de overheid moet doen. Ooit volgde ik in mijn studie het keuzevak ‘planologie’. Hoe boeiend ook, er is me vooral bijgebleven dat we moesten beargumenteren waarom een gemeentelijke herindeling rondom Delfzijl wel of niet wenselijk was. Pas veel later besefte ik dat je de bestuurskracht van gemeenten goed kan onderzoeken, maar dat onderzoek nooit kan bewijzen of je gemeenten wel of niet moet samenvoegen.

Toen ik directeur werd van het Ruimtelijk Planbureau, werd ik weer geconfronteerd met de vraag wat voor vak ‘planologie’ moest zijn. Ik ging onder anderen bij Andreas Faludi te rade. En ontdekte dat de planologie drie verschijningsvormen heeft. Faludi hoort bij de eerste: de wetenschappelijke studie van het ordenen van de ruimte. Faludi maakte zelf veel studie van planning en van ruimtelijke planning. Zijn leerling Wil Zonneveld, met zijn prachtige studies naar ‘concepten’ in de ruimtelijke ordening, behoort ook tot deze school. Hij bestudeert hoe anderen de ruimte ordenen, zonder zijn eigen mening aan hen op te dringen.

De tweede verschijningsvorm zou ik willen betitelen als ‘toegepaste sociale geografie’. Het is de wetenschap die de woningbehoefte voorspelt: hoeveel woningen moeten wanneer waar worden gebouwd? Niet omdat de onderzoeker dat zelf wenselijk acht, maar omdat hij in staat is de toekomstige woningbehoefte in te schatten. In het Ruimtelijk Planbureau werd bewust het accent gelegd op deze vorm van planologie: het leveren van informatie waarmee besluiten in de ruimtelijke ordening beter kunnen worden onderbouwd. Het was niet aan ons om te zeggen welke keuze de minister uiteindelijk moest te maken. Het was ook niet aan ons om de minister in een bepaalde richting te sturen, laat staan een bepaalde beleidslijn op te dringen. Ik geef toe: dit werd door journalisten vaak maar moeizaam begrepen. Altijd maar weer werd de vraag gesteld: ‘Maar wat moet de minister nu doen?’. Nee, daarop heeft onderzoek nooit een antwoord.

In de derde verschijningsvorm van planologie is daarentegen het onderscheid tussen beleidsvraag en kennisvraag, tussen Sein und Sollen, geheel vervaagd. Hier staat de planoloog voor iemand die niet alleen veel weet van ruimtelijke processen, maar daarom ook denkt te weten welk beleid te prefereren valt. Het zijn de planologen die in het verleden voorstander waren van groeikernen, gebundelde deconcentratie en van het openhouden van het Groene Hart en die tegenwoordig een lans breken voor organische stedebouw. Hoe lofwaardig hun streven ook, en hoe goed hun mening wellicht ook is onderbouwd, deze planologen brengen hun vak niet verder. Wie suggereert dat kennis een antwoord geeft op de beleidsvraag (wat moet ik doen?), verwart wetenschap met privé-opvattingen. En wie dat bewust doet, vertroebelt alles wat we desalniettemin weten over de ruimte.