Leren door te proberen

oktober 28, 2014 by  
Filed under artikel

In 2006 brachten het CPB, het MNP en het RPB, drie van de vier toenmalige planbureaus) een belangrijke scenariostudie uit. Welvaart en leefomgeving. Over de ruimtelijke toekomst van Nederland in de brede zin van het woord. Ik mocht de nieuwe studie in Diligentia in Den Haag presenteren. Het werd eieren-lopen. De drie planbureaus waren er jaren mee bezig geweest. Over elke letter en vooral over elk cijfer was gediscussieerd. Aan al die discussies moest ik in mijn verhaal recht doen. Maar ik was ook trots dat onze mensen dit grote werk hadden afgerond.

Acht jaar later kijk ik met gemengde gevoelens terug op dit bijeenkomst. Want hoewel ik dacht vooral de onzekerheden te benadrukken, heb ik achteraf gezien toch te veel zekerheid gesuggereerd. Ik geef twee voorbeelden.

De onderzoekers gingen er in navolging van een eerdere economische scenariostudie vanuit dat er twee grote onzekerheden waren: zou de globalisering doorzetten of zouden terugtrekkende bewegingen worden gemaakt én zou de markt nog meer ruimte krijgen of zou toch weer op de overheid worden vertrouwd. Die twee onzekerheden leidden tot vier scenario’s. Het opvallende was dat de economie het hardst zou groeien als de globalisering zou doorzetten en nog meer het accent bij de markt zou worden gelegd. In 2008 stortte Lehman Brothers in. De kredietcrisis en later de eurocrisis waren het gevolg. Persoonlijk heb ik het idee dat de crises vooral voortkwamen uit een te veel aan markt in een te ongrijpbare mondiale context. Als dat waar is hadden de onderzoekers het dus geheel mis in hun scenariostudie. Globalisering en markt leiden niet tot de hoogste groei, maar tot een diepe crisis die ons decennia op achterstand zal zetten.

Een tweede voorbeeld. Volgens de genoemde studie zou de groei automobiliteit pas na 2020 afvlakken. In alle scenario’s. In werkelijkheid zou het aantal autoreizigerskilometers na 2005 in Nederland niet meer groeien. Het is een trendbreuk die zich in vele Westerse landen voordoet. De auto verliest met name onder de jeugd populariteit. Bovendien groeien de steden weer hard en zijn andere vervoermiddelen in de steden relatief populair.

Twee dingen zijn wel duidelijk: de samenleving verandert steeds in hoog tempo en de beste toekomstvoorspellingen komen niet verder dan het doortrekken van de trend. Bij trendbreuken staan we al snel machteloos. Directeur Coen Teulings liet publiekelijk weten dat zijn CPB de kredietcrisis nooit had kunnen voorspellen. Het beleid zal zich dus permanent moeten aanpassen aan een snel veranderende context. Én tegelijkertijd bestaan er permanent grote onzekerheden over die veranderingen. Een departement zal dus altijd moeten leren en zal altijd moeten omgaan met onzekerheden.

Daarover gaat dit hoofdstuk. Daarmee gaat het een slag dieper dan het eerdere hoofdstuk over kennis en onderzoek. Ik begin tamelijk eenvoudig met leren uit de werking van het vastgestelde beleid. Ex post evaluatie. Daarna komen de scenariostudies en de maatschappelijke-kosten-en-baten-analyses (mkba’s) aan bod. Tot slot komt de cruciale vraag: moet een departement leren door eerst het probleem grondig te analyseren en daarna het beleid vorm te geven of kan een departement wellicht meer leren door met verschillende vormen van beleid te experimenteren?

De zoektocht naar de schuldige

In de jaren 80 kreeg ik met anderen de opdracht voor een omvangrijke beleidsevaluatie. Onderwerp: de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Twee departementen en vier directoraten-generaal waren bij het onderzoek betrokken. Er was onvrede over het beleid. Het ging allemaal te langzaam en het was onduidelijk of het centrale beleid wel door gemeenten netjes werd uitgevoerd. Quod non. De vier opdrachtgevers waren vanaf het begin bezig om de vraagstelling zo te richten dat niet zij, maar anderen de schuld zouden krijgen van het weinig geslaagde beleid. Toen uiteindelijk bleek dat de cultuurhistorische ontwikkeling van stads- en dorpsgezichten weinig relatie vertoonde met alle beleidsinspanningen, richtte de onvrede zich op de onderzoekers. Het onderzoek verdween in een diepe la. Naar mijn indruk is weinig van deze evaluatie geleerd.

Maar dat lag niet alleen aan de opdrachtgever, maar minstens zo veel aan de onderzoekers. Het was de tijd waarin je ongestraft heel veel geld kon putten uit de ‘derde geldstroom’: opdrachtonderzoek. Het betreffende onderzoek had een budget van 615.000 gulden. Ik herinner me dat we daarvoor één inleidend gesprek voerden en een offerte indienden van enkele pagina’s. Na zes maanden moest het vooronderzoek zijn afgerond. Alleen was nooit afgesproken wat er moest gebeuren als de opdrachtgever na zes maanden ontevreden zou zijn. De verplichting voor 615.000 gulden was ongeclausuleerd. Ik zag opdrachtonderzoek dan ook als een prachtig alternatief voor NWO, dat ook toen al veel vergde van je uithoudingsvermogen en van je kopieerapparaat.

Dat mijn belangen geheel anders waren dan die van de opdrachtgever bleek toen we een paper over het onderzoek indienden op een wetenschappelijk congres. Het paper ging over wat we tegenwoordig multi-level-governance zouden noemen. Het was wetenschappelijk aan de maat en werd later gepubliceerd in een deftig boek. De opdrachtgever was not amused. Er ontstond veel gedoe. Ik bleek vooral geïnteresseerd in mijn wetenschappelijke carrière en de opdrachtgevers bleken vooral geïnteresseerd in het doorschuiven van de schuld voor het overheidsfalen naar de ander. Achteraf gezien kwam het de opdrachtgevers eigenlijk wel goed uit dat ik blijkbaar mijn eigen agenda had. Het bood een fantastisch alibi om bij het einde van het project, het onderzoek meteen verder te negeren.

Het is een extreem voorbeeld. Overigens niet zo extreem voor die tijd. En helaas is niet alles beter op dit moment. Vanuit de gedachte van een lerende organisatie kunnen bij (ex post) beleidsevaluaties drie dingen fout gaan:

  • We kijken terug en niet vooruit. Bij de bescherming van stads- en dorpsgezichten hadden we nog het geluk dat het om beleid ging dat nog in ontwikkeling was en tussentijds kon worden bijgesteld. Te vaak is het bij beleidsevaluaties vooral terugkijken en is het te weinig gericht op wat we in de toekomst beter zouden kunnen doen. Door de vraag te stellen ‘wat moeten we in de toekomst anders doen?’ voorkom je het zoeken naar ‘schuldigen’. Bovendien voorkom je daarmee dat de beleidsmakers in hun reactie niet verder komen dan: ‘we doen het al allemaal anders’. Hetgeen vaak niet het geval is. En dat betekent weer dat er niet wordt geleerd. Conclusie: richt de evaluatie op de toekomst.
  • De evaluatie is een speeltje van de onderzoekers (om te publiceren) en geen tool van de beleidsmakers (om te leren). Ons onderzoek naar de bescherming van stads- en dorpsgezichten werd intensief begeleid door een viertal beleidsmakers, als een soort vooruitgeschoven posten van de begeleidingscommissie van het onderzoek. Met hen spraken we maandelijks de stand van zaken door. Als het departement iets heeft geleerd van het onderzoek, dan was het in die tussentijdse gesprekken op mijn kamer op de universiteit. En niet uit dat dikke eindrapport. Waarom bestaat de onderzoeksgroep niet voor de helft uit beleidsmakers? Het formele antwoord luidt: dan krijg je geen objectief onderzoek! Dan kunnen ze hun eigen fouten verdoezelen! Het laatste is misschien waar, objectief onderzoek bestaat niet. Maar daar gaat het toch ook niet om? Je wilt toch dat het departement leert van de evaluatie. En een departement leert daarvan het meeste als de betrokkenen hun eigen handelen en de effecten van eigen handelen onder eigen ogen zien. Conclusie: laat buitenstaanders én insiders samen de evaluatie doen.
  • Dat zou ook een derde fout voorkomen: de onderzoekers gebruiken een frame dat zich slecht verhoudt met de praktijk van de beleidswereld. Zo hanteerden wij het frame van de multi-level-governance. De Algemene Rekenkamer gebruikt heel vaak het frame van de beleidstheorie: het geheel van achterliggende assumpties van het beleid moet kloppen. Alleen al het feit dat ik dit als een ‘frame’ betitel, zal op de burelen van de Rekenkamer leiden tot het fronsen van wenkbrauwen. Daar is het idee dat beleid gebaseerd moet zijn op heldere doelen, heilig. En dat het beleid eigenlijk alleen maar succesvol kan zijn als de achterliggende assumpties evidence-based zijn. Volgens mij is dat een perspectief op beleid en niet het enig denkbare. Dat betekent niet dat je bij evaluatie alleen het perspectief van de beleidsmakers hoeft te volgen. Van andere perspectieven kan ook de beleidsmaker veel leren. De cruciale vraag is: bereik je hem met het frame dat je voor je beleidsevaluatie hebt gekozen? Conclusie: sluit in de evaluatie aan bij de belevingswereld van de beleidsmaker.

Deze drie conclusie leiden tot een generieke conclusie: beleidsevaluatie hoort een integraal onderdeel uit te maken van het werk. Ex post evaluatie is daarmee per definitie verkeerd. Leren doe je vaak door te proberen. Leren doe je vooral als je fouten mag maken. Hoe organiseer je een beleidsproces waarbij niet alleen het ontwerpen van beleid maar ook het leren voorop staat? Hoe zorg je ervoor dat je regelmatig het proces even stil zet om te reflecteren op wat je de laatste maanden hebt gedaan? Hoe zorg je ervoor dat beleidsmakers zelf na een project bedenken wat ze van dat project hebben geleerd?

Het doet me denken aan het geweldige systeem dat McKinsey wereldwijd bijhoudt. Daar is het streven dat uit elk project lessen worden getrokken. Bij elk project vraagt men zich achteraf af: wat hebben we uit dit project geleerd? Die kennis wordt opgeslagen op een zodanige manier dat iedereen daarvan profijt kan trekken. Ook iemand die op vrijdag wordt gevraagd om voor maandagmorgen een offerte in te dienen. Waarom doen ze dat op geen enkel departement? Omdat ze geen geld hoeven te verdienen? Ze geven het wel uit.

Liever één puntschatting dan het drijfzand van vier scenario’s

Het CBS presenteert elke twee jaar een prognoses van de bevolkingsontwikkeling van Nederland. Het zijn echte ‘puntschattingen’: in 2040 telt Nederland 17,8 miljoen inwoners. Puntschattingen bieden een heerlijke zekerheid, maar het is wel een schijnzekerheid. Dat zie je ook terug in de tweejaarlijkse bevolkingsprognose van het CBS. De prognoses fluctueren nogal over de jaren heen. Dat is logisch want we kunnen de ontwikkelingen van vandaag niet automatisch doortrekken (extrapoleren) naar de toekomst. Bijvoorbeeld, we weten hoe oud de huidige bevolking is, we kennen de leeftijdsopbouw van de bevolking, we weten op welke leeftijd mannen en vrouwen op dit moment dood gaan, maar wat is de levensverwachting van de groep die nog een tijdje te leven heeft? En hoe ontwikkelt de vruchtbaarheid van vrouwen zich? Nog ongewisser ligt het bij de migratiecijfers, die soms erg van jaar tot jaar verschillen, afhankelijk van de mate van ellende in de wereld. Of van de snelheid van de eenwording van Europa. Gevolg: als we een aantal jaren een hoge immigratie hebben gehad, verwacht het CBS in 2040 een hoger bevolkingstal dan wanneer de immigratie een paar jaar op een laag pitje heeft gestaan.

Het is de reden waarom onderzoekers veel liever met scenario’s werken. Ze weten dat de toekomst te onzeker is om één toekomst te voorspellen. Ze werken liever enkele mogelijke toekomsten uit. Elk scenario heeft zijn eigen puntschattingen. En die puntschattingen te zamen geven bandbreedtes. Daarmee wordt zichtbaar dat de toekomst onzeker is en zich moeilijk laat voorspellen. Dat is een groot voordeel, boven die ene prognose.

Toch bieden ook scenariostudies schijnzekerheden. En ik ben die meer gaan zien, naarmate de WLO meer betekenis kreeg. Eerlijk gezegd had ik bij die presentatie in 2006 nimmer gedacht dat de WLO zoveel gewicht zou krijgen in de beleidsvorming in Den Haag. Voor mij was de presentatie een moment van grote opluchting. De WLO-werkgroep is jaren bezig geweest voordat alle cijfers per scenario waren ingevuld. Als lid van de stuurgroep had ik steeds weer de taak om de meningsverschillen tussen de drie planbureaus over voorlopige conclusies bij te leggen. Was het nu wel of niet denkbaar dat ‘we’ Kyoto niet zouden halen? Ging de Randstad zich nu wel of niet in Oostelijke richting uitbreiden? Één conclusie bleef me vooral bij: de gehele werkgroep tastte vaak volledig in het duister. En dat is nu eenmaal het geval als je grip te krijgen op de toekomst.

Een half jaar voor de afronding van de WLO schreef ik nog een brief aan mijn collega-directeuren van de twee andere planbureaus: als de WLO niet binnen een half jaar zou zijn afgerond zouden wij ons uit het project terugtrekken. Ons management had er geen zin meer in dat we zoveel capaciteit kwijt waren aan een project dat nogal eens doelloos ronddobberde op de drie frames van drie planbureaus. Mijn brief bleek later voor alle partijen een moment van opluchting: godzijdank, we gaan afronden.

Hoe anders was de sfeer na die presentatie in september 2006. Terwijl alle prognoses voor de onderzoekers in zacht potlood werden geschreven, om ze de volgende dag weer te kunnen uitgummen, werden voortaan alle mkba’s op de keiharde waarheid van de WLO gebaseerd. Zoals gezegd, dat is helaas een ernstige overschatting van de studie. De studie kent veel meer onzekerheden dan zo’n positie als ijkpunt voor toekomstige plannen rechtvaardigt.

Het heeft mijn denken over die ‘onbetrouwbare’ puntschattingen veranderd. Niet dat ze voor mij betrouwbaarder zijn geworden. Wel betwijfel ik of een scenariostudie als de WLO een goed alternatief is. Ik begin te vrezen dat scenariostudies uiteindelijk meer nadelen hebben dan zo’n puntschatting op voorwaarde dat de laatste regelmatig wordt ververst.

Laat ik de problemen en de nadelen van (dit soort) scenariostudies eens op een rijtje zetten:

  • Om de onzekerheid van de toekomst enigszins te reduceren nemen de scenariostudies twee basisonzekerheden als uitgangspunt. Voor de WLO was het fundamenteel onzeker of de globalisering zou doorgaan, en of we van een verdere verschuiving van publiek naar privaat mochten uitgaan. Deze twee basis onzekerheden (driving forces) leiden uiteindelijk tot vier verschillende scenario’s. In het scenario Global Economy zou zowel de globalisering als de verschuiving van publiek naar privaat zich voortzetten. In Regional Communities zou het tegenovergestelde gebeuren. Vervolgens is het aan de onderzoekers om binnen zo’n scenario de toekomst verder in te vullen. Maar waarom werd gekozen voor deze twee basisonzekerheden? Geen idee. Omdat economen gepreoccupeerd zijn door beide vraagstukken? Waarom niet de klimaatverandering, die in de prognoses in feite is genegeerd? Waarom niet de inkomensongelijkheid, die pas na Piketty weer op de agenda kwam? Hier is mijn eerste bezwaar tegen scenariostudies: de keuze van de driving forces is gewoon uiterst subjectief.
  • Als een keuze voor de driving forces is gemaakt, kunnen de scenario’s verder worden ingevuld. Daarbij doen zich twee problemen voor. Ten eerste doen we hier niks anders dan het maken van puntschattingen (op welk punt prognoses nou juist tekort schoten). Puntschattingen zijn bovenal op extrapolaties gebaseerd. Trendbreuken kunnen we nu eenmaal niet voorspellen. Zo miste de WLO die ik in 2006 presenteerde, de trendbreuk in het autogebruik, die zich al in 2005 aandiende. Nee, ik stond te vertellen dat de groei in de automobiliteit pas na 2020 zou afvlakken. Wel zouden de files afnemen na 2010 kunnen, wanneer het rekeningrijden zou zijn ingevoerd. Zoals bekend werd het rekeningrijden nooit ingevoerd.
  • Bij scenariostudies doet zich nog een tweede, veel groter probleem voor. Bij een ‘normale’ prognose neem je de huidige situatie en de huidige trends als uitgangspunt en voorspel je hoeveel inwoners Nederland telt in 2040. Maar in een scenariostudie ga je een stap verder: je doet voorspellingen in een veronderstelde toekomst: stel dat de wereld verder globaliseert en dat het primaat is aan de markt hoe zal het dan gaan met de natuur? Dan gaat het niet alleen meer om het extrapoleren van trends (en het missen van trendbreuken), maar vaak ook om een geloof. Of laat ik het wetenschappelijker zeggen: een paradigma. Zo bepaalde het paradigma van de planbureaus dat de hoogste economische groei zich zou voordoen als globalisering en marktwerking het zouden winnen van de nationale grenzen en een sterke publieke sector. We zitten inmiddels sinds 2008 in de derde recessie, als ik de tel niet ben kwijtgeraakt. Zelfs economen zijn het erover eens dat de ongebreidelde globalisering van de financiële markten een belangrijke oorzaak zijn geweest van de kredietcrisis van 2008. Ik heb dan toch liever de schijnzekerheid van een sobere puntschatting die een trendbreuk mist dan de schijnzekerheid van een wetenschapper die zich op drijfzand begeeft.
  • Het idee van bandbreedtes in plaats van puntschattingen is op het eerste gezicht sympathiek. Bandbreedtes suggereren immers meer onzekerheid en onzeker zijn we over de toekomst. Maar welke bandbreedtes moeten we eigenlijk hanteren? De afstand tussen de twee uiterste scenario’s? Op het eerste gezicht lijkt dat heel logisch. Maar waarom zouden de waarden tussen de uitersten waarschijnlijker zijn dan de waarden buiten de uitersten, als je vier willekeurige toekomsten hebt uitgewerkt? Dat zou alleen gerechtvaardigd zijn als de scenario’s op ordinaal niveau zijn gekozen, zoals voor de scenario’s voor de klimaatverandering geldt. Maar dat was bij de WLO helemaal niet het geval. Dus ook die bandbreedtes op zich verschaffen in de WLO een schijnzekerheid.
  • Onderzoekers houden van scenario’s, beleidsmakers hebben er in hun hart een hekel aan. Onderzoekers weten dat zekerheden niet te geven zijn, beleidsmakers hebben moeite om te gaan met onzekerheid. Ze blijven vragen welk scenario het meest waarschijnlijk is. En als de onderzoekers daarop geen antwoord willen geven, bestaat vaak de neiging bij beleidsmakers om de uitersten minder waarschijnlijk te achten en zich te baseren op de ‘middelste’ scenario’s. Dat kunnen we de onderzoekers niet verwijten, maar het bepaalt wel de relevantie van scenariostudies. [Overigens is alles beter dan beleidsmakers die denken dat ze een politieke keuze moeten. “Ik wil dat scenario”. “Nee, meneer, mevrouw, daarvoor zijn toekomstscenario’s niet bedoeld.” “Toch wil ik dat de toekomst er zo uitziet”.]
  • Ten slotte vergen scenariostudies veel tijd. De WLO dateert van 2006, de vorige studie, de EFO, dateerde van 1997. En de planbureaus zijn inmiddels, het is 2014, weer begonnen met een nieuwe scenariostudie, terwijl de WLO in feite met de kredietcrisis van 2008 de prullenbak in kon. Ik denk dat die lange termijn bij scenariostudies onvermijdelijk zijn. Het bedenken van aannames kost immers veel tijd. Tegelijkertijd gaan sommige ontwikkelingen razendsnel. De toekomst is nu. We hebben gewoon niet de tijd om jaren over een scenariostudie te doen.

Alles afwegende heeft Nederland meer aan de bevolkingsprognoses van het CBS, de puntschattingen die elke twee jaar worden ververst, dan een scenariostudie als de WLO. En als ik eerlijk ben vind ik die puntschattingen van het CBS nog minder interessant dan de trends waarop ze zich baseren. Juist door regelmatig de prognoses te herhalen kom je trendbreuken snel op het spoor. En wordt snel duidelijk waar de paradigma’s van de wetenschappers niet meer dan paradigma’s zijn.

Zonder scenario’s geen mkba’s

Maar als we geen toekomstscenario’s meer zouden hebben, hoe moet het dan met de mkba’s? De maatschappelijke kosten- en batenanalyses. Die zijn toch altijd op scenario’s gebaseerd? Dat is waar, hoewel het me verbaasd dat al die mkba’s toch op één cijfer uitkomen. Het is tegelijkertijd geen enkel probleem, omdat je een mkba natuurlijk even gemakkelijk op één puntschatting kan baseren als op vier.

Belangrijker is dat de bezwaren die ik heb tegen toekomstscenario’s in nog sterkere mate pleiten tegen een mkba. Niet alleen is de mkba gebaseerd op één of meer scenario’s. Op het drijfzand van de scenario’s wordt ook nog eens een briljante rekenexercitie uitgevoerd, die hoogst interessant mag zijn, maar ons tegelijkertijd nog verder wegvoert van de realiteit. Daarmee is de mkba-exercitie niet zinloos, zeker niet. Als we de uitkomsten van een mkba maar niet heilig verklaren. Maar laat ik eerst proberen de voor- en nadelen van de mkba op een rijtje te zetten.

Ik begin met de voordelen:

  • Het instrument brengt verbreedt en verdiept het debat. Het gaat niet alleen meer om de kosten en de directe opbrengsten, maar ook over de bredere maatschappelijke kosten en baten. Bovendien wordt geprobeerd om die kosten en baten in werkelijke euro’s te vertalen. ‘Goed voor het milieu’ moet worden vertaald in opbrengsten door verminderde uitstoot CO2. ‘Goed voor de bereikbaarheid’ moet worden vertaald in minuten reistijdwinst en reistijd wordt gerelateerd aan value for time.
  • Het instrument zuivert het debat, en dat blijkt ook, grote projecten halen het niet meer zonder een positieve mkba. Al is een uitweg altijd mogelijk. Zie het volgende voorbeeld. In 2013 moest € 6,4 miljard worden bezuinigd op het MIRT, het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Wegen, spoorwegen, bruggen, tunnels en wat dies meer zij voor de komende 16 jaar. De kabinetsformatie had een korting van € 2,4 miljard opgeleverd (einde FES) en het compromis over het schrappen van de inkomensafhankelijke zorgpremie nog eens € 4 miljard. In kleine kring ging men zich op het departement beraden. Hoe komen we tot een korting van € 6,4 miljard? Iemand opperde om uit te gaan van de MKBA’s die immers toch voor alle projecten voor handen waren. Iemand opperde dat de uitkomst misschien niet zou overeenstemmen met de wensen van de minister. Om die reden besloot men om aan de minister te vragen welke tunnels en wegen wat haar betreft beslist moesten doorgaan. Die projecten (waaronder de Blankenburgtunnel) werden voortaan ‘robuuste’ projecten genoemd. Die stonden voortaan boven de wet. Voor de prioritering van de overige projecten was de MKBA bepalend. Kijk, daarom ben ik een voorstander van MKBA’s. Om enige orde aan te brengen in het politieke gelobby rondom tunnels en snelwegen. En om persoonlijke opvattingen van ministers wat meer in het gareel te krijgen met het algemeen belang.

Maar er zijn ook nadelen:

  • Achter de voordelen van het instrument van de MKBA gaan overigens een belangrijk nadeel schuil: een mkba is veel minder objectief dan nog wel eens wordt gesuggereerd. Zo maakt het nogal uit welke nulvariant wordt gekozen. In 2012verscheen een mkba over de IJmeerlijn. In de nulvariant werden de beoogde 60.000 extra woningen voor Almere meegenomen, terwijl volstrekt onduidelijk is of van die 60.000 extra woningen ooit sprake zal zijn. Op dit moment, in 2014, heeft Almere een vertrekoverschot, hetgeen niet meteen spoort met een beoogde groei met 3.000 woningen per jaar. Ander voorbeeld: periodiek wordt gesteggeld over de hoogte van de discontovoet in de mkba. Hoe hoger de discontovoet, hoe kleiner de betekenis van de maatschappelijke baten op lange termijn (de kosten en baten worden immers omgerekend naar contante waarde). Uit het feit dat bij de pensioenen met een veel lagere discontovoet wordt gerekend, blijkt al dat de hoogte van de discontovoet gewoon een politieke keuze is, hoe netjes ook verantwoord door een commissie van wijzen.
  • Veel overwegingen krijgen geen plek in een mkba, of worden als pro-memorie-post afgedaan. PM-posten zijn aardig, maar worden in de definitieve optelsom niet meegenomen. Vooral op het oude VROM werd nogal eens geklaagd over het feit dat mkba’s te weinig recht deed aan de ‘zachte waarden’. Ruimtelijke kwaliteit, biodiversiteit, leefbaarheid, dat soort zaken. Overigens hebben de voorstanders van de mkba hier een goed tegenargument.Ten eerste mag de ‘uitkomst’ van de MKBA, dat ene cijfer, de uiteindelijke beslissing nooit dicteren en ten tweede kan verder onderzoek ongetwijfeld meer mogelijkheden vinden om baten en kosten te monetariseren.
  • Mijn belangrijkste bezwaar ligt nu juist bij dat monetariseren. Dat mensen hun preferenties alleen op de markt tot uitdrukking brengen. Dat hun betalingsbereidheid (voor natuur, voor groen, voor biodiversiteit, voor landschappelijk schoon) alles zegt over hun preferenties. De fundamentele misvatting dat een perfecte markt een betere weergave is van onze voorkeuren dan verkiezingen. Terwijl verkiezingen nu juist aanvullende informatie verschaffen. Ook als iemand niet bereid is om elke dag € 1 te betalen om een natuurgebied te betreden, kan hij de maatschappelijke baten van het natuurgebied veel hoger inschalen. En kan hij ook bereid zijn om collectief daaraan veel meer bij te dragen dan die ene euro per dag. Een burger is meer dan een consument. En mijn grote probleem met MKBA’s is dat burgers tot consumenten worden gereduceerd.
  • Ten slotte wordt het gekleurde instrument van de mkba vaak nogal politiek gebruikt dan wel misbruikt. Ik heb me in de Rijks Planologische Commissie, een roemrucht ambtelijk voorportaal, dan ook altijd geërgerd aan vertegenwoordigers van ‘Financiën’ die een project op voorhand afwezen omdat de mkba ‘negatief’ was. Geen discussie verder nodig.

Wat leren deze voor- en nadelen? Ten eerste een mkba is erg informatief, maar dat geldt meer het denkproces dan de uitkomst. Die uitkomst is te ‘vervuild’ om als uitgangspunt van beleid te nemen. Maar wie met name dat denkproces laat zien, inclusief alle aannames, verrijkt en zuivert het politieke debat. Bepaalde argumenten kunnen voortaan niet zo maar meer worden geponeerd. Andere argumenten winnen aan gewicht. Dus: de denkexercitie is interessant, niet de uitkomst.

Daarmee is de conclusie nogal vergelijkbaar met de conclusie die ik eerder trok over scenario’s en prognoses. Bij prognoses is vooral het analyseren van de trends interessant en nuttig, bij mkba’s het analyseren van de argumenten. In beide gevallen zou de uitkomst, die ene puntschatting bijzaak moeten zijn.

Adaptief zijn

Daarmee komt de focus meer te liggen op het ‘nu’ in plaats van op een verre toekomst. Op het ontdekken van de ontwikkelingen die zich nu voordoen in plaats van op het voorspellen van een onzekere verte. Daar hoort ook een andere manier van sturen bij: adaptief.

Adaptief is één van de nieuwe woorden van Den Haag. Sinds een paar jaar moet alles adaptief en doen we alles adaptief. Ik ben daar blij mee. Niet met die hype, maar wel met dat streven naar adaptief beleid. Wat is adaptief beleid? Er zijn veel definities. Ze komen er allemaal op neer dat je je beleid beter steeds kan aanpassen, naar gelang de ontwikkelingen, dan je voor 30 jaar vast te leggen.

Er zijn twee belangrijke aanleidingen voor het Ministerie van IenM om ‘adaptief’ te worden. Ten eerste het Deltaprogramma, het omvangrijke programma om Nederland beter te beschermen tegen stijging van de zee en van de rivieren. De commissie Veerman had zich gebogen over de gevolgen van de klimaatverandering voor Nederland en had gepleit voor een Deltaprogramma. Nu al moesten harde afspraken worden gemaakt voor de verre toekomst. Gelukkig was Deltacommissaris Wim Kuijken, die leiding moet geven aan het programma, meteen een stuk pragmatischer. Hij wilde zich niet vastpinnen op plannen voor een verre toekomst. Wat hem betreft gingen we gewoon aan het werk en zouden we de komende jaren naar bevind van zaken blijven handelen. Precies wat adaptief beleid inhoudt. Uitgaan van onzekerheden. Beseffen dat de snelheid van de zeespiegelstijging onzeker is. Nooit beslissingen nemen waarvan je later spijt kan krijgen. Beter kleine stapjes en de mogelijkheid om je beleid aan te passen, dan werken aan een grand design. Als je de ontwikkelingen maar goed in de gaten houdt.

Ook bij het mobiliteitsbeleid spreken ze tegenwoordig vaak over adaptief beleid. Al is de situatie daar wel anders. We weten dat de zeespiegelstijging (door de verandering van het klimaat) zal plaatsvinden, alleen weten we niet hoe snel. Bij de automobiliteit gingen we altijd uit van een (oneindige) groei, maar sinds 2005 maakt het aantal autoreizigerskilometers pas op de plaats, terwijl de bevolking sindsdien nog wel duidelijk is gegroeid. Of de groei ooit weer aantrekt is onduidelijk. Ook hier is adaptief beleid wijs beleid: niet meteen uitgaan van schijnzekerheden, maar eerst maar eens rustig afwachten hoe de automobiliteit zich ontwikkelt. Dus niet meteen besluiten dat er nooit meer nieuwe wegen nodig zijn. Maar ook niet blijven doorgaan met het aanleggen van nieuwe wegen. Als de groei van de automobiliteit niet meer terugkomt, kunnen we dat geld beter aan andere dingen besteden. In dat opzicht is het ook wel boeiend dat het Ministerie van IenM spreekt over adaptief beleid, terwijl tot 2028 nog 35 miljard wordt gereserveerd voor de uitbreiding van het wegennet.

Het is niet zo van belang of het begrip echt nieuw is. Wetenschappers hebben al jaren geleden voor adaptief beleid gepleit. De toekomst is nu eenmaal intrinsiek onzeker en daarom moet je in het beleid altijd rekening houden met onzekerheden. Het beleid moet zich altijd kunnen aanpassen aan gewijzigde omstandigheden. Daarnaast is het de vraag of het adaptieve beleid van tegenwoordig fundamenteel anders is dan het incrementele beleid waarover Lindblom al sprak in de jaren 60. Dat beleidsmakers zich altijd voornemen om zich op de lange termijn te richten, maar dat de praktijk bestaat uit kleine en soms hele kleine stapjes, afhankelijk van de veranderende omstandigheden. Lindblom beweerde zelfs dat dat juist goed was. De toekomst was zo onzeker dat je beter kleine stapjes kan zetten dan ‘synoptisch rationeel’ te plannen voor een verre toekomst. Gelukkig hebben anderen deze theorie later weer aangepast. ‘Lindblom’ kan ook verzanden in stilstand. Het is beter om kleine stapjes te maken in een bepaalde, gewenste richting.

Adaptief beleid vraagt vijf dingen:

  • een beeld van een waarschijnlijke toekomst (dat steeds moet worden bijgesteld)
  • een beeld van een gewenste toekomst (dat ook steeds wordt bijgesteld, alleen al omdat er soms een ander kabinet komt)
  • het monitoren van de huidige ontwikkelingen
  • een open houding voor die ontwikkelingen (het ministerie van IenM had iets te veel moeite om te onderkennen dat de groei uit de automobiliteit was verdwenen; iedereen heeft overigens ook recht op zijn eigen blinde vlek)
  • het zetten van kleine stappen in het licht van de huidige ontwikkelingen in de richting van die twee bewegende ‘punten op de horizon’: wat we wensen en wat we verwachten.

Anders leren

Deze andere manier van sturen gaat voor mij samen met een andere manier van leren. Tastend en zoekend. Dat staat nogal haaks op het denken bij de overheid (niet op de praktijk!). Men denkt veelal dat een probleem eerst tot op het bot moet worden geanalyseerd, dat de toekomst zo helder mogelijk moet worden beschreven en dat dan pas een wijs, goed onderbouwd, besluit kan worden genomen. Maar waarom zouden we niet meer experimenteren en variëren? En op die manier aan de weet komen welke richting het beste kan worden gekozen?

Ik moest aan dat onderscheid denken bij het lezen van een recent rapport van de WRR: Met kennis van gedrag beleid maken. Het rapport had een roemruchte voorganger: De menselijke beslisser. Een voorstudie van de WRR uit 2009. Het was een verzameling essays van gedragswetenschappers die op grond van uitgebreide gedragswetenschappelijke studies aantoonden dat het gedrag van de burger maar zelden rationeel is, terwijl de overheid in haar beleid vaak uitgaat van een rationeel kiezende burger. Het blijkt dat burgers allerlei bias hebben bij het verwerken van informatie, dat ze moeite hebben om in hun gedrag rekening te houden met de verre toekomst en dat ze zich veel aantrekken van wat andere mensen doen. Op verzoek van de secretarissen-generaal is dat allemaal nog eens mooi en helder samengevat in een echt Rapport. Zo krijgen deze inzichten nog meer bekendheid en nog meer gewicht.

Er is wel één groot verschil met de Voorstudie. In een Voorstudie kan je nieuwe inzichten aanreiken, in een Rapport moet je erbij zeggen wat je ermee moet doen. Zo gaat dat bij de WRR. En hier word ik minder enthousiast. Persoonlijk zou ik na al die relativering van de rationaliteit van het menselijk gedrag kiezen voor een relativering van het beleid. Jongens, laten we eerlijk zijn: die mensen reageren soms zo onvoorspelbaar dat we beter een stapje terug kunnen doen. Zo niet de WRR. Die kiest voor de aanval en voor aanscherping van het beleid. Departementen moeten meer ‘gekwalificeerde gedragsexperts’ aanstellen, die vroeg in het beleidsproces moeten worden ingeschakeld. Het IAK (een Haagse bijbel met regels voor het opstellen van wetten) moet worden aangescherpt opdat de achterliggende beleidstheorie beter wordt ‘geëxpliciteerd’. En door checks and balances moeten de gedragswetenschappelijke voeding en toetsing worden ‘afgedwongen’.

Eerlijk gezegd: ik geloof er niet in. Hoe verfijnd moet het beleid wel niet worden, als we van geval tot geval moeten inschatten hoe burgers werkelijk op beleidsmaatregelen zullen reageren? Bovendien: we weten helemaal niet hoe burgers in concrete gevallen reageren. We weten vooral dat ze lang niet altijd rationeel reageren op overheidsbeleid. Herman van Gunsteren sprak ooit heel wijs over ‘de ongekende samenleving’. Als het over de afwegingen van burgers gaat, heeft hij nog steeds gelijk. En misschien moeten we deze ‘ongekendheid’ ook wel koesteren. Willen we echt weten hoe mensen mensen hun keuzes maken?

Achter het denken van de WRR gaat een vorm van leren schuil, die nu juist in dit soort onzekere omstandigheden niet erg handig is. In de bestuurskunde spreken we over A/I-leren versus V/S-leren. Analyse + instructie versus variëteit + selectie. In het eerste geval leidt een steeds verdergaande analyse tot een steeds verfijndere instructie. Precies wat de WRR hier lijkt voor te staan. In het tweede geval probeert de overheid op verschillende manieren haar doelen te bereiken en bekijkt in de praktijk welke maatregel het meeste effect heeft. Naar mijn inschatting past hier V/S-leren. Laten we maar proefondervindelijk kijken wat werkt.

Misschien is het voor sommigen wat teleurstellend, zo’n combinatie van adaptief beleid en leren door te proberen. Het gaat veel minder over verre toekomsten en over grote gebaren. Maar de verre toekomsten laten zich slecht voorspellen, en de grote gebaren uit de 20e eeuw zijn mij nogal slecht bevallen. Ik merk bij mezelf een voorkeur voor kleinere stappen die op draagvlak in de samenleving kunnen rekenen. Politiek gedragen. En inderdaad, dat is een persoonlijk standpunt.

Beleidsmakers, bereid je voor op het onverwachte

juni 9, 2014 by  
Filed under artikel

Hoe komt beleid tot stand? Het lijkt soms helder, bijna simpel. Laten we de ruimtelijke ordening eens als voorbeeld nemen. Gemeenten hebben daarin een belangrijke rol. Hun bestemmingsplannen zijn de enige plannen die de burgers (in ruimtelijk opzicht) binden. Burgers mogen niet bouwen waar het bestemmingsplan dat verbiedt. Het bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Een soms langdurig traject van inspraak gaat eraan vooraf.

In dat proces, dat je in alle juridische boekjes over ruimtelijke ordening kan terugvinden, lijkt het besluit van de gemeenteraad dus cruciaal. Oh ja, de burger kan ook nog bezwaar maken, maar als dat bezwaar door de Raad van State is afgehandeld, lijkt niets meer de mening van de raad in de weg te staan. Het plan wordt uitgevoerd en iedereen moet zich eraan houden. De beleidsvoorbereiding en het besluit zijn politiek, daarna lijkt het een kwestie van techniek.

De praktijk is vaak zo anders. In de beleidsvoorbereiding en zelfs bij besluitvorming in de gemeenteraad lijken de grote politieke afwegingen nauwelijks aan de orde te komen. Iedereen is voor een duurzame en veilige leefomgeving, iedereen is voor het behoud van het beschermde stadsgezicht en iedereen wil het buitengebied vrij houden van verdere bebouwing. Het lijkt wel alsof ruimtelijk beleid vooral zondagsbeleid is.

De rauwe werkelijkheid komt op maandag. Dan komt een boer vragen om uitbreiding van zijn stallen of een winkelier om een nieuwe schreeuwende pui voor zijn winkel. Of komt plotseling het idee op van een grote mall aan de rand van de stad. Dan gaat het plotseling om de harde strijd tussen belangen. Dan worden vergunningen afgegeven in strijd met het bestemmingsplan. Of wordt besloten om alvast een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden, waardoor legaal, in strijd met het vigerende bestemmingsplan een vergunning mag worden verleend. Nee, de echte politieke strijd vindt vaak plaats na de vaststelling van het bestemmingsplan. En elk vastgesteld bestemmingsplan lijkt alweer het startsein voor een nieuwe bestemmingsplan.

Alles is politiek

In de praktijk volgt het beleidsproces dus helemaal niet de nette gang die de wet voorschrijft. Politieke besluitvorming en uitvoering lopen dwars door elkaar heen. En zonodig is elke fase van het proces politiek. Bovendien zijn die heldere fasen van agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie, die we uit de bestuurskunde kennen, vaak nauwelijks te herkennen, nee, ze lopen vooral door elkaar heen. Het beleidsproces verloopt zelden in helder afgebakende fasen, en soms draaien we eerder in een kringetje rond: we beginnen elke keer opnieuw.

Daarbij zijn we al lang vergeten dat er ooit een reden moet zijn geweest om een bestemmingsplan een ‘plan’ te noemen. Een plan heeft iets te maken met een idee, met een ontwerp dat moet worden uitgevoerd. Zo is de gedachte dat in een bestemmingsplan het ontwerp voor een nieuwbouwwijk wordt vastgelegd. Hier verbiedt het bestemmingsplan niet alleen bepaalde ontwikkelingen, maar het gebiedt ook nog eens wat er wel moet worden gebouwd. Maar als niemand volgens het plan wil bouwen, zit de gemeente met een probleem. Daarom gaat de uiteindelijke bouw van nieuwe wijken altijd gepaard met eindeloze strijd tussen gemeente, projectontwikkelaars, woningcorporaties en wie al niet, over de vormgeving van de wijk. Vaak ten koste van het zo mooi vastgestelde bestemmingsplan Zo werden in de Merenwijk van Leiden uiteindelijk 3500 van de geplande 5500 woningen in strijd met het vigerende bestemmingsplan gebouwd. Dus in strijd met het plan, met hetgeen de gemeente ooit van plan was.

Veel gemeenten zijn inmiddels wijzer: ze stellen het ‘plan’ vast nadat de nieuwe wijk is afgebouwd. Zo is een bestemmingsplan geen plan meer, bedoeld om iets te veranderen of te ontwikkelen, maar wordt het een juridisch document waarin de bestaande situatie wordt vastgelegd (hetgeen de nieuwe bewoners overigens veel houvast kan geven).

Dit voorbeeld vertelt dat een beleidsproces in de praktijk vaak veel minder helder is dan de wet veronderstelt. En dan veel burgers vermoeden. Burgers kiezen raadsleden onder andere om nieuwe bestemmingsplannen vast te stellen. In verkiezingsprogramma’s worden daarover allerlei beloften gedaan. Maar in de praktijk krijgt een nieuwe wijk op een heel andere manier gestalte. Juist de uitvoering van het plan is vaak erg politiek, en elk vastgesteld plan is de start van een proces om te komen tot een.…. nieuw bestemmingsplan. Overigens is dat allemaal heel begrijpelijk: de samenleving is vaak veel te complex en burgers zijn vaak veel te mondig, om al die mooie plannen zo maar uit te voeren. Het is gewoon te ingewikkeld en de tegenstand is vaak gewoon te groot, om een simpel beleidsproces ‘volgens het boekje’ te laten verlopen.

In een kringetje ronddraaien

En het kan nog gekker. In 2008 werd ik ambtenaar op het ministerie van VROM. Al snel werd ik Chief scientist, een manus van alles die voor veel klussen kon worden ingeroepen. Zo raakte ik betrokken bij het plan Randstad 2040 (zeg: Randstad 20 40). In het plan zou een nieuwe visie op de ruimtelijke ontwikkeling van de Randstad worden ontwikkeld. Volgens de laatste bestuurskundige modes moesten alle stakeholders vanaf het begin bij het proces worden betrokken. We hebben het geweten. Nadat steeds meer onderzoek had aangetoond dat Amsterdam het werkelijke centrum van de Randstad, ja, van heel Nederland, was geworden, werd in de nieuwe nota beschreven dat Amsterdam en Rotterdam op zijn minst gelijkwaardig waren. Dat was logisch voor hen die het proces meemaakten: de burgemeester van Rotterdam, Ivo Opstelten, weigerde verder mee te doen als Amsterdam als de centrum van de Randstad werd aangeduid. Voor hem was de Randstad bipolair: Rotterdam en Amsterdam, haven en luchthaven, waren even belangrijk. En omdat Opstelten voldoende macht had, werd zijn mening het uitgangspunt van de nota.

Ik kan me van die hele nota verder weinig herinneren. Wel dat we in allerlei gelegenheden met een goed glas wijn en een goede maaltijd met elkaar in gesprek waren. Ook dat de minister de nota uiteindelijk voor het 8-uur journaal presenteerde met de legendarische woorden dat meer mensen in steden moesten gaan wonen en dat steden om die reden meer ‘flatjes’ moesten bouwen. Het chiquere woord ‘appartement’ was haar even ontschoten, laat staan ‘loft’ of ‘penthouse’. Na dat ongelukkige optreden heb ik van de nota nooit meer iets vernomen. Het bleek ook dat niemand me kon navertellen wat nu de centrale gedachte van de nota was geweest.

Niet getreurd. Alras ging een nieuwe projectgroep aan de gang met een nota over de ‘toekomst van de ruimtelijke ordening’. En al weer mocht ik in de zijlijn meekijken en meedenken. We waren een half jaar, een heel jaar, bezig. En toen lag er een nota, waarvan de inhoud mij is ontschoten en dat zegt veel over mij en ook wel wat over de nota. Voordat de nota kon worden uitgevoerd, kwamen er vervroegde verkiezingen en een kabinetsformatie waarin het ministerie van VROM werd opgeheven. Ik zocht mijn weg elders.

Enige maanden later hoorde ik dat het nieuwe ministerie van Infrastructuur en Milieu een structuurvisie ‘Infrastructuur en ruimte’ zou uitbrengen. Ik hoopte natuurlijk dat het werk aan de nota over ‘de toekomst van de ruimtelijke ordening’ toch niet voor niets was geweest. Mijn hoop was ijdel. Na enige maanden verscheen de nieuwe structuurvisie en werd duidelijk dat op geen enkele wijze gebruik was gemaakt van de ‘toekomstnota’ en dat heel andere ambtenaren de structuurvisie hadden geschreven. Overigens was de belangrijkste conclusie van de structuurvisie (in jargon: de Svir), dat de nationale overheid geen taak had in de ruimtelijke ordening.

Achteraf is het makkelijk praten. Dan heb je het overzicht. Dan kan je vaststellen dat men in een kringetje ronddraaide. En dat men steeds opnieuw begon. Waarom doet men dat eigenlijk? Ik heb het de betrokkenen niet gevraagd. Maar ik vrees dat velen binnen de overheid menen, dat je behoort te werken volgens het fasenmodel: agendering, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidshandhaving, beleidsevaluatie. Iedereen weet dat het vaak heel anders gaat, maar toch grijpen we weer terug op dat oude, lineaire model: netjes van voren af aan beginnen. Eigenlijk is dat heel boeiend: waarom doen ambtenaren dat, waarom denken ze dat ze een beleidsproces lineair moeten volgen, terwijl ze weten dat niet één beleidsproces uiteindelijk lineair verloopt?

De oersoep van beleid wordt soms plotseling helder

In de bestuurskunde is veel bekend over het verloop van beleidsprocessen. March en Olsen presenteerden in dit verband al decennia geleden hun garbage-can-model. De gedachte is niet erg verheffend: zo’n departement is een soort vuilnisbak waarin allerlei problemen én allerlei oplossingen in een trage oersoep ronddraaien. Problemen en oplossingen raken elkaar daarbij regelmatig uit het oog, zodat nogal eens tot oplossingen wordt besloten, waarbij onhelder is welk probleem hier eigenlijk wordt opgelost.

Ik herken dat beeld, maar ik vind het ook een te cynisch beeld. Laten we nog even terugkeren naar de drie nota’s die de nationale ruimtelijke ordening een nieuwe impuls hadden moeten geven. Uiteindelijk kwam er weinig van terecht, hoewel de laatste nota het formeel tot een ‘structuurvisie’ bracht. In de praktijk had dit weinig betekenis. Maar moeten we dat negatief of positief beoordelen? Ik zou zeggen: positief. Ten eerste koos de politiek ervoor om afstand te nemen van een door het Rijk aangestuurde ruimtelijke ordening. Ten tweede kan niemand de ruimtelijke visie van de drie nota’s navertellen. Is het dan erg dat drie nota’s in de Haagse leemlagen blijven steken?

Ook als plannen wel helder zijn, blijven ze vaak in die leemlagen steken. En ook dan is dat lang niet altijd een kwestie van falen. Hoe goed het idee ook is, als er geen draagvlak voor bestaat in de samenleving, is er niks mis mee als het idee in een departement blijft steken. Ik vraag cursisten wel eens: “Stel je eens voor, dat al die plannen en ideeën die binnen de departementen worden bedacht, inderdaad aan de samenleving zouden worden opgelegd, zouden we als burgers dan niet knettergek worden?”. Het leuke is dat de cursisten geen moeite hebben om de vraag positief te beantwoorden.

Veel belangrijker is dat het omgekeerde ook waar is! Als er momentum is, als er politiek draagvlak is kunnen veel besluiten plotseling wel, met gezag en overtuigend, worden genomen en effectief worden uitgevoerd. Ik verwees eerder al naar het Lenteakkoord van 2012. In luttele dagen werd de hypotheekaftrek fundamenteel aangepakt, en hetzelfde gold voor de pensioengerechtigde leeftijd. En het gaat niet zozeer om de inhoud van het feitelijke besluit, dat ongetwijfeld kan worden bekritiseerd . Het gaat erom dat het politieke moment wordt aangegrepen om een belangrijke wissel om te zetten.

We zien het veel vaker. Denk aan de dijkverhogingen langs de rivieren die jaar na jaar werden getraineerd en uitgesteld, maar na de bijna-overstromingen van 1993 en 1995 zonder slag en stoot werden gerealiseerd. Denk aan de nationalisering van de ABN-Amro door Wouter Bos van de ene op de andere dag, terwijl het nationaliseren van banken al vijftig jaar eerder uit het beginselprogramma van de PvdA was verdwenen. Denk aan de enorme uitbreiding van de bevoegdheden van de EU ten tijde van de kredietcrisis en de daaropvolgende eurocrisis. Niets wees op een dergelijke verschuiving van de bevoegdheden naar Brussel, maar de omstandigheden dwongen de lidstaten om met deze onverwachtse ontwikkeling akkoord te gaan.

Het is de theorie van Kingdon. Kingdon voegt in feite een heel positief element toe aan de garbage-can-theorie van March en Olsen. Ook Kingdon gaat ervan uit dat problemen en oplossingen min of meer onafhankelijk van elkaar ronddobberen in de oersoep van het department. Maar Kingdon voegt daar een derde stroom aan toe: de stroom van politieke gebeurtenissen. Als een bepaalde politieke gebeurtenis zich voordoet, kan een policy window ontstaan: probleem en oplossing kunnen elkaar onverwachts vinden, waardoor een belangrijk besluit kan worden genomen. Je kan het toeval noemen, je kan ook zeggen dat grote besluiten pas worden genomen, als de tijd er rijp voor is.

Natuurlijk er is op een departement ook veel klein grut, veel kleine besluiten die een uitwerking zijn van eerdere besluiten. Wellicht komen die wel volgens het fasen-model tot stand. ‘Netjes volgens het boekje’. Maar de grotere beleidsveranderingen volgen het model van Kingdon. Beleidsverandering is in dat geval vooral schoksgewijs.

Hoe om te gaan met schoksgewijze beleidsverandering

Dat laatste is een belangrijke bevinding. Hoe zou je het werk op het departement moeten organiseren om zo goed mogelijk met schoksgewijze beleidsverandering om te gaan? Steeds weer opnieuw beginnen met een nieuwe nota en dan maar wachten of je dit keer wel op het juiste moment klaar bent? Of zijn er efficiëntere manieren om beleid te ontwikkelen? Laten we vaststellen dat het om momenten gaat die moeten worden benut. Als het moment zich voordoet moet je in ieder geval zijn voorbereid. Daarnaast kan je wellicht iets doen, waardoor zo’n moment zich eventueel voordoet. Het toeval een beetje helpen, of misschien zelfs organiseren.

Zorg voor redundantie (1)

Een departement heeft, zoals elke organisatie, een heel eigen cultuur. Die cultuur leer je pas door er te werken. Zo kon ik, toen ik nog niet op een departement werkte, zij het wel heel dichtbij, niet bevroeden hoe belangrijk de minister en de Kamer zijn voor de gemiddelde beleidsmedewerker. Laat staan voor de directeur-generaal, bij uitstek de man die regelmatig de speech van de minister moet uitspreken (die onder zijn eigen beheer is geschreven). Of haar tas moet dragen, die door zijn eigen mensen is gevuld. Niet dat de minister door al die mensen nauwgezet wordt gevolgd. De minister is meer een ijkpunt. Als er een goede minister zit, zeg: Eberhard van der Laan, dan lopen ze al snel met hem weg. Zeker als de minister slim de woorden weet te vinden die de ambtenaren graag horen. Maar ook elke stap van een slechte of zwakke minister wordt gevolgd. Een minister is er namelijk niet alleen voor om te dienen, maar ook om de goede plannen van de ambtenaren erdoor te krijgen in het kabinet. Bij een zwakke minister kon je regelmatig op het departement horen: “Zit er weer zo’n muts! Waarom overkomt ons dat altijd?” Teleurgesteld, omdat de eigen plannen weer geen werkelijkheid werden.

Er zijn nogal wat ambtenaren, als ik het goed inschat, die bij een zwakke minister – soms bewust, soms onbewust – het besluit nemen om alvast te gaan werken voor de volgende minister. Zeker als de kabinetsperiode afloopt en de hoop op herstel is vervlogen, wordt die keuze zelfs door velen gemaakt. “Laten we ervoor zorgen dat we de belangrijke ‘dossiers’ op orde hebben als de nieuwe minister aantreedt”. Zo werkt een deel van het departement voor de (huidige) minister en een deel voor de volgende. Het is alleen vervelend als die volgende minister dezelfde opvattingen blijkt te huldigen als de huidige. Of als al dat ‘toekomst-werk’ vooral de interesses van de ambtenaren volgt en ook in de toekomst minder relevant is dan de betrokken ambtenaar steeds beweert.

Toch is het goed als zo’n departement meer doet, zelfs veel meer doet dan de huidige minister op dit moment relevant vindt. Dat beleid schoksgewijs verandert, betekent namelijk twee dingen: veel plannen van de minister worden vaak bij toeval werkelijkheid én uiteindelijk realiseert een minister ook veel plannen, waaraan hij bij zijn aantreden nog nooit had gedacht. Het nationaliseren van banken door Wouter Bos is hiervan een heel extreem voorbeeld. Maar er zijn veel andere voorbeelden, minder extreem. Diezelfde Wouter Bos stond als minister van Financiën aan de basis van de zogeheten ‘heroverwegingen’. Na de kredietcrisis van 2008 was de financiële situatie voor het kabinet zo snel verslechterd dat er volop moest worden bezuinigd. Werkgroepen van alle departementen kregen de opdracht om te bezien hoe op alle grote beleidsonderwerpen 20% zou kunnen worden bezuinigd. Het kwam toen goed uit dat veel ambtenaren al jaren veel beter hadden nagedacht dan hun eigen minister van hen had gevraagd.

Overigens verstaan goede ministers niet alleen de kunst om met het toeval om te gaan, het benutten van onverwachte kansen lijkt ze als hun hoofdtaak te zien. Zo hield Ad Melkert, met wie ik via een aantal commissies veel te maken heb gehad, altijd 60 ijzers in het vuur en was het hem om het even welke 25 werden gerealiseerd. Als het er maar 25 waren. Als het ene voorstel geen draagvlak had, richtte hij zich liever op een voorstel dat bij toeval wel kansrijk was geworden. Soms creëerde hij bij het vastlopen van het ene voorstel een kans voor een ander.

Wat leren we hiervan? Toeval speelt een grote rol in het beleid. Daarop moet je voorbereid zijn. Voor alle schoksgewijze beleidsveranderingen heb je redundantie nodig: een overdaad aan plannen en ideeën. Meer dan je nodig hebt als je alleen de agenda van de minister zou volgen. Je moet van veel meer onderwerpen alles willen weten dan van de enkele onderwerpen waarover de minister zich druk wil maken. Je moet meer onderzoek laten doen dan op dit moment opportuun lijkt. En een veel breder maatschappelijk netwerk opbouwen dan voor het kabinetsbeleid nodig is.

Er is helaas één vraag waarop ik het antwoord schuldig moet blijven: hoeveel redundantie heb je nodig om op alle schoksgewijze beleidsveranderingen voorbereid te zijn? Duidelijk is wel dat de ambtelijke top van de departementen niet alleen de taak heeft om de minister zo goed mogelijk te bedienen. De minister is een passant, hoe belangrijk ook. De ambtelijke top moet blijven nadenken over de vraag welke onderwerpen in de toekomst zeer relevant kunnen worden. Opdat het departement ook daarop voorbereid zal zijn.

Mijn pleidooi is dan ook beslist geen vrijbrief voor hobbyisme, zoals je dat op departementen wel tegenkomt. Ambtenaren die de minister ‘niet zien zitten’ en om die reden alleen hun eigen agenda volgen. Het zijn meestal ambtenaren die ook de volgende minister niet zien zitten. Nee, gezamenlijk zal moeten worden bepaald wat in de toekomst wellicht van pas kan komen, hoe ongewis die toekomst ook is. Los van de agenda van de huidige minister. Strategie zou dus een veel centraler onderdeel moeten zijn van het werk op een departement.

Wees niet bang voor tegenstellingen (2)

Niet alleen redundantie is van belang voor een goed-functionerend departement, ook tegenstellingen. Je moet niet alleen meer doen dan op het eerste gezicht nodig lijkt, je moet ook het lef hebben om onderwerpen vanuit verschillende gezichtspunten te bekijken. Tegenstellingen zijn een verrijking van het debat. Ik geef toe, het is niet de stelling die in Den Haag erg populair is. Strijd tussen departementen bijvoorbeeld wordt al snel als ‘verkokering’ betiteld, en dat is niet positief bedoeld. Integraal beleid is veel beter, aldus luidt het gangbare vertoog.

Ik geef toe: er gaat veel tijd op aan de strijd tussen de departementen. Soms is het een futiele strijd om woorden, die maanden kan duren. Voor velen is deze woordenstrijd geheel onbegrijpelijk. Voor een deel hebben ze gelijk. Tegelijkertijd gaat achter die woordenstrijd vaak wel een fundamentele tegenstelling schuil. De strijd tussen departementen is immers ook een afspiegeling van een bredere strijd tussen maatschappelijke belangen. Het ministerie van SZW verdedigt vaak de belangen van de werknemers en van de werklozen, terwijl EZ nogal eens partij kiest voor de belangen van de werkgevers en de bedrijven. Het ministerie van LNV verdedigde de belangen van de boeren, soms te opzichtig. OCW valt niet alleen de scholen lastig met een groot aantal circulaires en ander ongemak, maar het verdedigt het onderwijs ook in Den Haag tegenover andere belangen. Zonder OCW had het onderwijs in het hele land veel minder geld te besteden. Departementen representeren dus maatschappelijke belangen. En het is daarom niet alleen logisch dat departementen onderling strijd voeren. Zonder die strijd zou de regering wellicht ook tekort schieten, omdat bepaalde maatschappelijke belangen onderbelicht zouden zijn.

Je ziet dat bijvoorbeeld als twee departementen worden gefuseerd. We hebben dat in 2010 meegemaakt met de departementen van VROM en Verkeer en Waterstaat, hoewel het DG Wonen van VROM uiteindelijk werd ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Er was te veel overlap, zo kon men horen verluiden. Infrastructuur, water en ruimtelijke ordening hadden zoveel met elkaar te maken dat samenvoeging binnen één departement veel effectiever en efficiënter zou zijn. En omdat beide betrekking hebben op de ‘leefomgeving’ van burgers, kon ‘milieu’ eenvoudig aansluiten. Milieu was immers ook leefomgeving.

De fusie van de twee departementen heeft veel opgeleverd. Er kon fors worden geschrapt in de ondersteuning en de omvang van het nieuwe departement was een sterk argument om de bezuinigingen op het apparaat nu eindelijk eens serieus te nemen. Afslanken gaat blijkbaar eenvoudiger als een ander departement bij je in komt trekken.

Maar toch zou de afdeling ‘asfalt’ nu wel eens autonomer kunnen zijn dan in de jaren voor de fusie, toen nog drastische pogingen werden ondernomen om ruimtelijke ordening en infra beter op elkaar af te stemmen. Bovendien is ook het politieke gewicht van het milieubeleid afgenomen. De minister besloot de maximumsnelheid op veel snelwegen te verhogen naar 130 km/uur, zonder dat het DG Milieu in het overleg daarover was betrokken. Vroeger kon de minister van VROM in de ministerraad de strijd aangaan voor een beter milieu, tegenwoordig wordt de strijd beslecht voordat het kabinet eraan te pas komt. Zo onderdrukt de fusie van twee departementen het maatschappelijk debat en krijgt het milieu-belang binnen het nieuwe departement wellicht minder kans dan toen milieu nog een ‘eigen’ departement en een ‘eigen’ minister had. Wat op korte termijn winst lijkt te zijn, kan op langere termijn wel eens in zijn tegendeel verkeren.

Dat ‘wegpoetsen’ van tegenstellingen heeft ook een groot nadeel in het tijden van beleidsschokken. Dat hebben we eerder binnen de steden goed kunnen zien. In de jaren 70 maakte de stedebouw een radicale omslag door. Van saneren van hele wijken en het realiseren van grote verkeersaders dwars door de stad, werd een omslag gemaakt naar ‘stadsvernieuwing’, gericht op herstel en op behoud van de oude stedelijke structuren. Die omslag in denken kon zich zo gemakkelijk voordoen, omdat in veel steden twee belangrijke directies op dit gebied actief waren: Stedelijke ontwikkeling en Volkshuisvesting. De namen zullen niet overal identiek zijn geweest, maar overal was ‘stedelijke ontwikkeling’ de vertegenwoordiger van het grootschalige denken, van het slopen, van de bereikbaarheid, van de modernistische nieuwbouwwijken en was ‘volkshuisvesting’ de representant van de nieuwe stadsvernieuwing, van het ‘bouwen voor de buurt’, van de kleinschaligheid, van de wereld van Jane Jacobs. In Amsterdam waren de Nieuwmarktrellen in 1975 het omslagpunt, de politieke gebeurtenis die de problemenstroom en de oplossingenstroom bij elkaar bracht. Van de ene dag op de andere nam Volkshuisvesting de dominante positie binnen de gemeente over van Stedelijke ontwikkeling. Misschien werd er soms te veel dubbel werk verricht, misschien waren soms te veel conflicten, maar de gemeentelijke organisatie gaf wel de ruimte voor deze schoksgewijze beleidsverandering.

Om die reden is het niet verstandig om de gemeentelijke organisatie, of de indeling naar departementen, geheel af te stemmen op de huidige mode. Wie de organisatie te strikt aanpast aan het huidige beleid, is veel minder flexibel als zich een beleidsschok voordoet. Ook een zekere redundantie in de organisatie heeft dus voordelen voor de ontwikkeling van nieuw beleid. Te meer daar juist de tegenstellingen tussen organisatieonderdelen een goede voedingsbodem voor een beleidsschok kunnen zijn.

En ook hier is er een grens aan de overdaad. Maar waar ligt die grens? Hoeveel overdaad heb je nodig om op het beslissende moment in staat te zijn om de goede dingen te doen? En wanneer wordt het te veel? Het is allemaal zeer vergelijkbaar met de vraag hoeveel overdaad aan wetenschappelijk onderzoek je moet financieren, om die paar wetenschappelijke doorbraken mogelijk te maken. Of met de vraag: hoeveel geld moet een bedrijf aan R&D besteden om van voldoende innovaties verzekerd te zijn? Wetenschappelijke doorbraken komen er alleen als we accepteren dat veel wetenschappers hun leven lang onderzoek zullen doen zonder ooit een doorbraak te realiseren. En bedrijven innoveren alleen als ze accepteren dat veel R&D-gelden juist niet tot innovaties zullen leiden. Zo is het met de overheid ook. Je hebt een brede basis aan ideeën en gedachten nodig om op onverwachtse momenten op een bepaald terrein tot vernieuwing te komen.

Ga niet uit van prognoses maar van meerdere toekomsten (3)

Het CBS voorspelt elke twee jaar de omvang van de bevolking in 2050; het CPB voorspelt nog veel frequenter de economische groei in de komende jaren. Al die voorspellingen hebben iets paradoxaals. Ze hebben een grote nieuwswaarde en worden in de wereld van beleid en politiek zeer serieus genomen. Tegelijkertijd weten we dat de cijfers nauwelijks voorspellende waarde hebben. In feite zijn de voorspellingen ook niet meer dan extrapolaties. ‘Als de wereldhandel aantrekt in het lopende kwartaal, zal de economische groei in het komende kwartaal hoger uitvallen.’ ‘Als de migratie aantrekt in het afgelopen jaar, zal Nederland in 2050 meer inwoners tellen.’ Ja, op basis van de kennis van nu, kloppen die prognoses. Maar daarmee kloppen ze nog niet met de kennis van morgen.

Er is geen enkele reden om de onderzoekers van dit soort prognoses iets kwalijk te nemen. Ze zijn immers de eersten die hun prognoses relativeren. Het probleem zit hem veel meer bij de beleidsmakers, die liever een schijnzekerheid hebben dan in het onzekere te verkeren. Beleidsmakers zijn zogezegd dol op ‘puntschattingen’ om een half jaar later met evenveel gemak het beleid te baseren op nieuwe ‘puntschattingen’.

Onderzoekers hebben een minder flexibele geest en houden er helemaal niet van als hun prognoses niet uitkomen. Ze weten ook dat de toekomst zich maar moeilijk laat voorspellen. Daarom werken ze veel liever met scenario’s, met meerdere waarschijnlijke toekomsten. De studie Welvaart en leefomgeving van het CPB, MNP en RPB uit 2006 was zo’n scenariostudie. Voor de onderzoekers waren er twee fundamentele onzekerheden: zou de globalisering zich voortzetten en zou de verschuiving van overheid naar markt zich voortzetten? Twee onzekerheden geven vier scenario’s. Taeke de Jong zou spreken over vier waarschijnlijke toekomsten. De planbureaus voorzagen in het scenario Global Economy (meer globalisering, meer markt) de hoogste economische groei. Dat zou gepaard gaan met een opvallende groei van de mobiliteit en met de hoogste milieudruk. In het scenario Regional Communities konden we daarentegen de laagste economische groei, de geringste groei van de mobiliteit en de geringste milieudruk verwachten. Voor veel indicatoren vormden deze twee scenario’s de uitersten.

Omdat ik zelf als directeur van het RPB medeverantwoordelijk ben voor deze studie (‘de WLO’), heb ik me altijd enigszins verbaasd over het belang dat eraan werd gehecht. Ik heb namelijk van binnenuit ook gezien hoe de onderzoekers soms op de blinde tast hun scenario’s invulden. Zo schijnt het nog steeds niet op te vallen dat het scenario Global Economy in de praktijk niet tot meer, maar tot minder economische groei heeft geleid. We kunnen de bankencrisis en de eurocrisis toch moeilijk niet opvatten als een symptoom van globalisering en marktwerking. Helaas, ook dit soort scenario’s zijn vooral schijnzekerheden. Er wordt momenteel niet voor niets al weer aan een nieuwe scenariostudie gewerkt.

Beleidsmakers zien dat heel anders. Die vragen bij voorkeur eerst welk scenario het meest waarschijnlijk is, waarmee ze de systematiek van de scenariostudie geheel lijken te ontkennen. Vervolgens proberen ze de onderzoeker ervan te overtuigen dat het midden-scenario (helaas kende de WLO vier scenario’s) toch wel het meest waarschijnlijk is. Als ook dat niet lukt, worden de vier scenario’s als de nieuwe zekerheden geaccepteerd, tot de volgende scenariostudie gereed is. Ik begrijp dit wel, je moet toch wat. Maar ook de bandbreedte van een scenariostudie is een schijnzekerheid.

In het licht van de ‘beleidsschokken’ zou het veel verstandiger zijn om het beleid eens afzonderlijk door te vertalen voor de vier scenario’s. Wat zou ons te doen staan als…. Enzovoorts. Het is beter om je op verschillende toekomsten voor te bereiden dan nu reeds op basis van schijnzekerheden te beslissen wat je straks gaat doen.

Taeke de Jong, de vader van het ontwerpend onderzoek, zag naast waarschijnlijke toekomsten, ook mogelijke en wenselijke. De studie NL2030 van de Rijksplanologische Dienst uit 1998 was aanvankelijk een mooi voorbeeld van het beschrijven van mogelijke toekomsten. Een boeiend gedachte-experiment hoe Nederland er in 2030 uit zou kunnen zien. Zou Nederland een ‘stedenland’ zijn, met een duidelijke markering van de dichtbevolkte stad en het open landschap? Zou Nederland een ‘stromenland’ worden, gevormd door transport en logistiek en met de structurerende werking van de (nieuwe) infrastructuur? Zou Nederland een ‘parklandschap’ worden, waar steden vergroenen en wonen op het platteland mogelijk wordt met behoud van de landschappelijke kwaliteiten? Of zou Nederland uiteindelijk een ‘palet’ worden waarin de grenzen tussen stad en land vervagen, en de ruimtelijke ordening wordt overgedaan aan lokale overheden en maatschappelijke partijen?

Van het gedachte-experiment kwam uiteindelijk weinig terecht, nadat minister Margreeth de Boer al snel liet weten dat voor haar alleen ‘stedenland’ denkbaar was. De andere toekomstbeelden moesten in ieder geval worden vermeden en bestreden. De VROM-Raad was dezelfde mening toegedaan. Dus ook hier weer die reflex: onzekerheden moeten zo snel mogelijk worden uitgebannen. In dit geval door te decreteren dat alleen die ene toekomst het licht mocht zien. Een gemiste kans. De tegenstellingen werden verdoezeld en op andere toekomsten bereidde niemand zich voor. Natuurlijk, iedereen wist wel dat VROM een voorkeur voor ‘stedenland’ zou hebben, dat VenW de neiging zou hebben om eerst ‘stromenland’ te verkennen, dat LNV in bepaalde opzichten geporteerd zou zijn van ‘parklandschap’ en dat EZ ongetwijfeld ‘palet’ op zijn geweten wilde hebben. Maar juist daarom was een breed debat veel interessanter geweest dan op voorhand uit te gaan van een toekomst met ‘stedenland’.

Achteraf gezien: als één van de scenario’s het uiteindelijk heeft ‘gewonnen’, dan is dat ‘palet’ geweest. Ik vermoed dat velen die mening wel zullen delen. Wat zou het daarom interessant zijn geweest als ‘palet’ indertijd veel beter was doordacht. Wellicht was ‘parklandschap’ dan veel dichterbij gekomen! Het zijn maar veronderstellingen. Duidelijk is dat het beleid er veel beter aan doet, om zich op verschillende mogelijke toekomsten voor te bereiden.

Ten slotte hebben de zogenaamde Shell-scenario’s geleerd hoe zinnig het kan zijn om je op ‘onmogelijke’ scenario’s voor te bereiden: op toekomsten die niemand heel erg waarschijnlijk acht, maar die zich in een onverwachtse situatie toch kunnen voordoen. Zo was Shell indertijd beter dan andere bedrijven op de eerste oliecrisis voorbereid, omdat dit onmogelijke scenario al eens door de strategiedirectie van het bedrijf was uitgewerkt.