Wat is een planbureau

september 4, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Inleiding

“Ik zal geen akkoord presenteren waarvan de 49% CO2-reductie niet wordt gegarandeerd door de planbureaus.” Aldus Ed Nijpels, voorzitter van de Klimaattafels. Het is een willekeurig krantenbericht (uit de Volkskrant van 11 juli 2018). Tegelijkertijd is het een heel kenmerkend bericht voor de Nederlandse politieke cultuur. En niet alleen omdat de  klimaattafels het ultieme voorbeeld zijn van het Nederlandse ‘polderen’. Ook omdat de uitkomst van polderoverleg blijkbaar pas kan worden geaccepteerd als de planbureaus hun goedkeuring hebben gegeven. 

Inderdaad zijn planbureaus een typisch Nederlands fenomeen. Er zijn veel regeringen in die wereld die zich door kennisinstellingen laten bijstaan, maar nergens bestaan kennisinstellingen met de institutionele positie van de Nederlandse planbureaus. Daarom hoort in een handboek over de Instituten van de staat een hoofdstuk te staan over planbureaus.

Er is overigens tot op heden weinig over de planbureaus geschreven. Literatuurstudie naar dit onderwerp levert weinig op. Het hart van dit hoofdstuk is dan ook gebaseerd op interviews met de drie directeuren van de planbureaus die Nederland momenteel rijk is: het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Maar ik begin met een formele schets van de positie van de planbureaus. 

Formele positie

De planbureaus werken primair voor het kabinet en voor het parlement. Ze leveren kennis voor een betere onderbouwing van het beleid van het gehele kabinet en voor alle partijen binnen het parlement. Niettemin zijn ze organisatorisch ondergebracht bij één departement. Het CPB is onderdeel van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het SCP is onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het PBL is onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). 

Dat wordt aan beide zijden overigens wel verschillend gewaardeerd. De directeuren van de planbureaus stralen vooral uit dat ze nu eenmaal ‘ergens moeten worden opgehangen’. Natuurlijk vinden ze de keuze van het moeder-departement niet onlogisch. Maar het blijft voor hen toch vooral een organisatorische kwestie. Belangrijk is dat het planbureau voor alle ministers werkt. Op de moeder-departementen kijkt men daar vaak toch een tikje anders tegen aan. Daar wordt het planbureau dat zo schijnbaar ‘toevallig’ bij hen is ondergebracht, toch wel als het eigen planbureau gezien. Daarvoor heeft men ook wel een aantal goede redenen. Het planbureau staat op de begroting van het moeder-departement. Bezuinigen worden door de eigen minister opgelegd (en met hem of haar uitonderhandeld). De directeur van het planbureau wordt door de ‘eigen’ minister benoemd, zij het in overleg met de andere leden van het kabinet. [Formeel vanzelfsprekend door de Minister van BZK en de eigen minister, aangezien het een ABD-benoeming betreft.] En de directeur van het planbureau voert zijn functioneringsgesprek met de secretaris-generaal van het moeder-departement.  

Hoe het ook zij, formeel is een planbureau een gewoon onderdeel van een departement. Je kan je afvragen of dat een gelukkige keuze is. Formeel gezien betekent dat immers dat de minister ter verantwoording kan worden geroepen voor elk rapport van een planbureau, zelfs voor elke analyse. Want al die onderzoekers maken de jure gewoon deel uit van zijn departement. Maar als die ministeriële verantwoordelijkheid ten volle voor planbureaus zou gelden, zou de minister ook de bevoegdheid moeten hebben om in te grijpen bij de planbureaus, in rapporten en zelfs in analyses. Daarmee zouden de rapporten van planbureaus veel aan waarde inboeten. De waarde van de planbureaus schuilt immers in hun onafhankelijkheid. Het zou niet goed zijn als Erik Wiebes de planbureaus onder druk zou kunnen zetten om de klimaatakkoorden goedgekeurd te krijgen. Het zou ook niet goed zijn als het Ministerie van Financiën bij het CPB de pen zou vasthouden als de ramingen worden opgeschreven, hoe aantrekkelijk dat ook zou zijn. Maar dan hebben planbureaus geen meerwaarde. Planbureaus hebben juist meerwaarde omdat ze niet de cijfers (en verkenningen, en monitors etc.) leveren die het beleid van de minister rechtvaardigen, maar cijfers leveren waarop het beleid van de minister moet worden gestoeld. 

In dit verband was het wellicht logischer geweest als de wetgever ervoor had gekozen om de planbureaus de status van zelfstandig bestuursorgaan (zbo) te geven. Dan waren de planbureaus geen onderdeel van een departement geweest. Dan hadden planbureaus hun eigen begroting gehad. En dan was de ministeriële verantwoordelijkheid voor de planbureau ook veel beperkter geweest. Eenvoudig gezegd: in dat geval was het kabinet alleen verantwoordelijk geweest voor het instellen van planbureaus en niet voor hun producten. En hadden de planbureaus de vrijheid gehad om in volle autonomie hun werk te verrichten.

Toch is daarvoor nooit gekozen. Ten eerste, en dit enigszins terzijde, vanwege de simpele reden dat het onderscheid tussen een zelfstandig bestuursorgaan en een normaal onderdeel van het departement in de praktijk minder groot is dan het juridisch kader suggereert. Als een minister bij een zbo wil ingrijpen, dan grijpt de minister in bij een zbo. Met of zonder formele bevoegdheid. 

Er is, ten tweede, een veel belangrijkere reden om de planbureaus niet de status van zbo te geven. Een zbo roep je vooral in het leven om het beleid uit te voeren, of om (onafhankelijk) toezicht te organiseren. Maar die afstandelijkheid kenmerkt planbureaus niet. Zij leveren het materiaal aan waarop het beleid moet worden vastgesteld. Zij zorgen voor de onderbouwing van het beleid. Daarmee hebben zij per definitie een veel intensievere relatie met een departement. En het zou toch vreemd zijn als planbureaus de vrijheid zouden hebben om hun onderzoek niet aan te sluiten bij de beleidsontwikkelingen binnen de departementen. Als hun onderzoek geen antwoord zou geven op de kennisvragen die de departementen hebben. Natuurlijk moet de minister dus iets te zeggen hebben over de onderzoeksvragen die binnen de planbureaus worden beantwoord. 

Bovendien hebben de planbureaus in de praktijk vaak een bepalende invloed op het beleidsproces, zoals al bleek uit het citaat waarmee dit hoofdstuk begint. Het gaat ook wel ver als organen die polderakkoorden moeten ‘goedkeuren’ of die de kaders schetsen voor de begroting, in een democratische rechtsstaat niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Hoe is hun verantwoording dan wel geregeld? 

Ten derde: er is nog een ‘plattere’ reden. Haagse besluiten worden altijd genomen binnen een politieke context, binnen de context van macht. En planbureaus kunnen alleen geheel buiten de macht van de minister worden gebracht, door een besluit van diezelfde minister. Zijn eigen departement zal zo’n besluit moeten voorbereiden. Met dat besluit zou het departement zijn eigen macht moeten ondergraven. Het is wellicht die angst voor (strikt juridisch gezien) onafhankelijke planbureaus, die ervoor heeft gezorgd dat nooit voor de figuur van een zbo is gekozen. En Den Haag is toch al niet zo snel. 

Daarmee zijn de bezwaren tegen die formele positie van planbureaus binnen departementen nog niet ondervangen. Beide partijen hebben behoefte om de autonomie van de planbureaus te bewaken. De planbureaus willen zelf in staat zijn om zonder interventies vanuit de departementen hun onderzoek naar eer en geweten af te ronden. En de minister heeft twee goede redenen om niet verantwoordelijk te worden gehouden voor de uitkomsten van het onderzoek van de planbureaus. Ten eerste: als het onderzoek hem niet uitkomt, wil hij er ook niet op worden aangesproken. Ten tweede: als het onderzoek juist wel een belangrijke onderlegger is van het beleid, is de minister er politiek bij gebaat dat elke schijn van inmenging vanuit het departement wordt vermeden. 

Er is dus een spanning tussen de wens om grip te houden op planbureaus en de wens om planbureaus hun werk zonder directe inmenging van buiten te laten doen. Die spanning heeft men opgelost door planbureaus wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en tegelijkertijd de autonomie van de planbureau (bij het doen van onderzoek) te waarborgen. Die waarborg ligt sinds 2012 in de Aanwijzingen voor de planbureaus (Staatscourant 2012 nr. 3200, 21 februari 2012). 

Aanwijzingen voor de Planbureaus

Die Aanwijzigingen geven de genoemde spanning goed weer. Een planbureau is volgens de Aanwijzingen enerzijds een gewoon onderdeel van een ministerie dat is opgenomen in het organisatiebesluit van dat ministerie. Maar anderzijds beperken de Aanwijzigingen ook weer de bevoegdheden van de minister:  “aangezien planbureaus onder het gezagsbereik van een minister vallen […] kan de minister overigens ook, voor zover deze aanwijzingen het niet uitsluiten, alle aanwijzingen geven die hij dienstig acht” (pag. 2). De minister mag bij planbureaus dus niet alles wat hij in de rest van zijn departement wel mag. 

Die inperkingen zijn vooral bedoeld om de onafhankelijkheid van de planbureaus te waarborgen als het gaat om het doen van onderzoek en het formuleren van de conclusies. “Een minister of staatssecretaris geeft het planbureau geen aanwijzingen over de door het planbureau te hanteren onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages van het planbureau.” (pag. 3)

Daarnaast voorziet de minister, na overleg met de directeur van het planbureau, in een onafhankelijke commissie die toeziet op de wetenschappelijke kwaliteit, de maatschappelijke relevantie en de onafhankelijkheid van het planbureau. Bij het CPB heet deze commissie al jaren de Centrale Plancommissie. Bij het PBL spreekt men van ‘Begeleidingscollege’. En bij het SCP hanteert men het gewonere ‘Begeleidingscommissie’. Deze commissies hebben ook de zorg voor de periodieke visitaties. 

De Aanwijzingen bepalen ook dat de planbureaus, beter gezegd: hun directeuren zelf het werkprogramma vaststellen. Wat gaat er het komend jaar worden onderzocht? Welke thema’s, welke projecten? Maar de directeur stelt het werkprogramma niet zo maar vast. Hij of zij doet dit ‘gehoord het gevoelen van de ministerraad’. Er vindt dus afstemming plaats met de ministeries. Bovendien moet het werkprogramma worden afgestemd met de genoemde begeleidingscommissie. En ten slotte heeft de eigen minister nog een speciale bevoegdheid: “De eerst verantwoordelijke minister kan, voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren werkzaamheden de directeur van het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt” (pag. 4). Het is een verrukkelijke zin, waarover lang zal zijn vergaderd. In feite is hier sprake van een aantasting van de onafhankelijkheid van het planbureau, maar de behoefte bestond blijkbaar niet om dit onomwonden op te schrijven. Overigens hebben de huidige directeuren van de planbureaus nog nimmer meegemaakt dat de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.

Toch is het niet vreemd dat de minister een dergelijke bevoegdheid heeft gekregen. Het gaat bij een planbureau immers niet alleen om onafhankelijkheid, maar ook om relevantie. Een planbureau moet immers onderzoek doen dat bruikbaar is voor het beleid. Anders heeft de overheid er weinig aan. Op dit dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie kom ik later, vanzelfsprekend, nog uitgebreid terug. 

De planbureaus ontvangen buiten het werkprogramma ook nog vaak verzoeken voor het doen van een bepaald onderzoek. Die verzoeken kunnen komen van een andere minister (niet de ‘eigen’ minister). Die verzoeken kunnen ook komen van de De Staten-Generaal. Maar ook van allerlei maatschappelijke partijen als vakbonden, werkgeversorganisaties, politieke partijen en Europese instellingen. Op dit punt woorden de Aanwijzingen nogal gedetailleerd. Blijkbaar ziet het kabinet er niet naar uit dat te veel maatschappelijke partijen verzoeken indienen. 

Die voorzichtigheid geldt zeker ook voor de contacten tussen de Kamer en de planbureaus. Zoals bekend mogen rijksambtenaren niet zonder toestemming van hun eigen minister contact hebben met Kamerleden. In het Haagse geldt dit als de ‘oekaze-Kok’, naar minister-president Wim Kok, die de veelvuldige contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, buiten de eigen minister om, wilde indammen. De Aanwijzingen melden dat die oekaze-Kok onverminderd geldt voor de ambtenaren die werken bij een planbureau, dus ook voor de directeuren van de planbureaus. 

Ten slotte geven de Aanwijzingen aan dat de planbureaus de resultaten van hun onderzoek in principe zo snel mogelijk zelf openbaar maken. Maar altijd wordt tegelijkertijd de eerst-verantwoordelijke minister op de hoogte gesteld van de uitkomsten van het onderzoek. Vertrouwelijk onderzoek, onderzoek dat niet uit het werkprogramma voortvloeit, is vanzelfsprekend uitgezonderd van deze regel. 

De Aanwijzingen mogen in eerste instantie bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van de planbureaus binnen de kader van de ministeriële verantwoordelijkheid te borgen. Bij lezing valt vooral op hoe die onafhankelijkheid weer wordt ingeperkt, alleen al door alle regels waaraan de planbureaus moeten voldoen. Zo gelden er allerlei criteria waaraan externe verzoeken moeten voldoen om te worden gehonoreerd. En als ze daaraan voldoen is altijd afstemming met de eigen minister nodig over de honoreren van het verzoek, met het formeel juiste argument dat de minister formeel verantwoordelijk is voor de capaciteit en dus ook voor het inzetten van de capaciteit. In de praktijk gaat het hier overigens om een formaliteit. 

Wat is een planbureau

Het aardige van de Aanwijzingen is dat nergens wordt gedefinieerd wat een planbureau is. Nee, er zijn drie planbureaus en dat zijn het CPB, het PBL en het SCP. Maar wat is een planbureau? En waarom heten die planbureaus eigenlijk planbureau. 

De naam ‘planbureau’ is historisch goed verklaarbaar. Al voor de Tweede Wereldoorlog ontstond het idee dat de economie planmatiger moest worden geleid. Het denken van de econoom Keynes begon het beleid steeds meer te bepalen. En zeker bij de wederopbouw na de oorlog werd dat denken leidend voor het beleid. Daarnaast was de tijd van de ideologieën wel even voorbij. Het beleid moest niet door politieke strapatsen worden verstoord. Het ging om het doen van de goede dingen. En wetenschappers konden daarbij zeer behulpzaam zijn. Een goede analyse moest voortaan leidend zijn voor het economisch beleid. Dit plandenken én dit technocratische denken stonden aan de wieg van het CPB. Aanvankelijk was het nadrukkelijk de bedoeling dat het CPB in een Centraal Economisch Plan het sociaal-economisch beleid voor de komende jaren moest vastleggen. Niet het kabinet, niet de Kamer, nee het CPB! Op grond van de beste wetenschappelijke inzichten en niet besmeurd door allerlei politieke belangen en politieke korte-termijndenken. De belangrijke econoom Jan Tinbergen moest het bureau dat het Centraal Economisch Plan zou maken, gaan leiden. En zo ontstond het Centraal Planbureau. 

Het Centraal Planbureau heeft uiteindelijk nooit een plan voor de economie vastgesteld. Vanaf het begin van het CPB in 1947 was de politiek ervan overtuigd dat de uiteindelijke beslissingen altijd in de Kamer en in het kabinet zouden moeten worden genomen. Ambtenaren horen geen politieke beslissingen te nemen. En zo werd het Centraal Economisch Plan een belangrijke onderlegger voor het beleid. Tot op de dag van vandaag is die naam gehandhaafd. Net zoals de naam van de Centrale Plancommissie. En de naam ‘planbureau’. 

Het probleem met die naam is, dat er door planbureaus nooit plannen worden gemaakt. Planbureaus zijn er voor verkenningen, voor ramingen, voor het monitoren van ontwikkelingen. Maar niet voor het maken van plannen. En toch worden planbureaus door buitenstaanders daarop vaak aangesproken. Vooral in kritische zin: “U bent toch verantwoordelijk voor de plannen van de overheid!” Het is duidelijk dat dat met name gold voor het Ruimtelijk Planbureau waarvan ik tussen 2002 en 2008 directeur was. Maar de planbureaus maken geen plannen, en zijn er al helemaal niet verantwoordelijk voor. 

Het gevolg is dat planbureaus (op hun website) bijna lijken te ontkennen dat ze een planbureau zijn. Het CPB schrijft op zijn website: “Het CPB is een onderzoeksinstituut dat sinds 1945 economische beleidsanalyses maakt.” Meteen daarop volgt dat het CPB niet aan “planning” doet. “In die zin zou ‘Bureau voor Economische Beleidsanalyse’ een passender benaming zijn.” Het SCP vertelt op zijn website alleen maar wat ze doen en schenkt geen aandacht aan de naam ‘planbureau’. En het PBL schrijft: “Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte.” En alle drie wijzen ze op hun onafhankelijkheid.

De planbureaus hebben blijkbaar zo’n moeite met die oude naam, met die suggestie van planning, dat ze zichzelf op hun website tekort lijken te doen. We zien dat met name bij het CPB. [Het CPB beseft dit blijkbaar zelf ook wel, want in het [interne] position paper wordt gezegd dat het CPB “hét onderzoeksinstituut wil zijn voor beleidsrelevante economische analyses en als zodanig internationaal toonaangevend.” ] Er zijn veel onderzoeksinstituten en de overheid heeft nog veel andere kennisinstellingen, maar slechts drie van die kennisinstellingen dragen de titel van planbureau. 

Aan die titel van planbureau zijn een viertal kenmerken, lees: voordelen, verbonden:

  • planbureaus zijn de enige onderzoeksinstituten van de overheid die hun eigen werkprogramma vaststellen;
  • planbureaus nemen institutionele posities in het Haagse beleidsproces in (er is geen begroting zonder Centraal Economisch Plan (CEP), infrastructurele projecten kunnen niet zonder een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (mkba) van de planbureaus of zonder een door de planbureaus geaccordeerde mkba, de directeuren van de planbureaus zitten in ambtelijke voorportalen en in de onderraden van de ministerraad, de directeuren van de planbureaus zijn qualitate qua adviserend lid van de WRR, de directeuren van de planbureaus doen in verschillende hoedanigheden mee aan de vergaderingen van de SER, om enkele voorbeelden te noemen);
  • in die hoedanigheid hebben planbureaus een monopoliepositie. Natuurlijk kent de overheid veel andere kennisinstituten en zet de overheid ook veel onderzoeksvragen bij andere instituten uit. Maar op economisch terrein is er geen ander planbureau als het CPB, op sociaal-cultureel terrein geen ander als het SCP en op het terrein van de leefomgeving geen ander als het PBL;
  • deze drie kenmerken hebben ertoe geleid dat de planbureaus ook maatschappelijk een speciale positie innemen. Elk rapport van een planbureau draagt meteen het gezag van een planbureau. Kranten schrijven vaak over onderzoek, maar geven duidelijk meer aandacht aan rapporten van planbureaus; om de simpele reden dat die rapporten binnen de overheid meer gewicht hebben. 

Maar aan de andere kant is die ‘zelfonderschatting’, die onnodige bescheidenheid, ook wel vooral iets van de websites. Want als er een rapport wordt geschreven over de kennisinstellingen van de overheid staan de planbureaus erop dat het rapport gaat over ‘de kennisinstellingen van de overheid en de planbureaus’. En als de directeur van het WODC (het kennisinstituut van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) vraagt of hij lid mag worden van het ODP (het overleg directeuren planbureaus), zoals ooit gebeurde, wordt hij zonder enige discussie geweigerd. De directeur van het CBS heeft ook jaren geleden gevraagd of hij lid mocht worden van dit overleg en pas sinds kort wordt hij eenmaal per jaar uitgenodigd (omdat gezamenlijk onderzoek wordt gedaan naar de ‘brede welvaart’ van Nederland). Blijkbaar zijn de directeuren van de planbureaus zich toch wel terdege bewust van hun bijzondere positie. En dat is niet ten onrechte. 

Wat doen de planbureaus 

Planbureaus doen onderzoek. Ze zijn kennisproducent. Daarbij zijn ze ook kennismakelaar, omdat de ze wetenschappelijke kennis uit de academische wereld gebruiken en doorvertalen naar de Haagse beleidswereld. Dat onderzoek mondt uit in rapporten. Oppervlakkig gezien zou je daarmee kunnen zeggen dat de output van planbureaus bestaat uit rapporten. 

Maar je kan ook zeggen dat planbureaus belangrijke pionnen zijn in het Haagse beleidsspel. Niet alleen wordt veel beleid onderbouwd met kennis uit de planbureaus, de medewerkers van de planbureaus acteren ook zelf prominent in het Haagse beleidsspel. De directeuren van de planbureaus zijn lid van de onderraden van de ministerraad op hun domein en lid van de ambtelijke voorportalen van deze onderraden. Ze zijn ook (adviserend) lid van de SER, de Sociaal-Economische Raad. De directeur van het CPB is lid van de CEC, een commissie van topambtenaren die over het financieel-economisch beleid voor de komende jaren adviseert. 

Dat zijn een aantal formele posities. Misschien nog wel belangrijker is de informele rol die de directeuren en de medewerkers van de planbureaus in Den Haag spelen. Ze worden vaak geraadpleegd door ministers en hun departementen. Ook bij de kabinetsformatie wordt hen geregeld om advies gevraagd. Daarnaast bestaat een iets minder intensieve maar wel gedegen band met de Tweede Kamer. Planbureau-directeuren gaan regelmatig op bezoek bij kamercommissies en bij fractievoorzitters en fracties. 

Het is opvallend dat de websites van de planbureaus nauwelijks melding maken van die bijzondere positie in het Haagse beleidsspel. Planbureaus lijken de indruk te willen wekken dat ze vooral rapporten produceren, onderzoek doen. Ik vat in het onderstaande kort samen wat er zoal op de website van de planbureaus staat over hun output.

Het CPB, dat dateert uit 1946, zegt (op zijn website) dat het vooral bekend is door zijn ramingen, schattingen over de ontwikkeling van de Nederlandse en de mondiale economie. Het CPB publiceert jaarlijks vier ramingen. De belangrijkste twee zijn het Centraal Economisch Plan (CEP) dat in het voorjaar verschijnt (en de onderlegger is van de Voorjaarsnota van het kabinet) en de Macro Economische Verkenning (MEV), die elk jaar op Prinsjesdag wordt gepubliceerd. Bij wet is bepaald dat de MEV de officiële grondslag is van de Rijksbegroting. Er is dus geen Rijksbegroting zonder een MEV. Ramingen zijn, waarschuwt het CPB, geen harde voorspellingen, het zijn op het moment van publicatie de best beschikbare inzichten. 

Daarnaast analyseert het CPB beleidsvoorstellen en onderzoekt het de effecten van beleid. (Zie ook de reeks Kansrijk beleid die het CPB met de twee andere planbureaus uitbrengt.) Al decennia zet het CPB (soms samen met het PBL) de kosten en baten van infrastructurele projecten tegen elkaar af, waarbij het niet alleen om directe kosten en baten gaat, maar ook om de maatschappelijke kosten (geluidsoverlast, verlies van natuur, etc) en de maatschappelijke baten (betere bereikbaarheid van banen en voorzieningen, etc.). Ook bij deze maatschappelijke kosten- en batenanalyses (mkba’s) is de positie van het CPB wettelijk verankerd. Geen infrastructurele projecten zonder een mkba van het CPB en/of PBL  (of een second opinion van het CPB en/of PBL indien de mkba is uitbesteed aan een ander bureau). 

Daarnaast doet het CPB onderzoek op een groot aantal terreinen. 

Ten slotte heeft het CPB een belangrijke rol bij verkiezingen en formatie. Daartoe wordt de middellangetermijnverkenning opgesteld voor de komende vier jaar. Daarnaast rekent het CPB op verzoek van de politieke partijen sinds 1986 de verkiezingsprogramma’s door, onder de titel Keuzes in kaart (de laatste jaren samen met het PBL). Daarmee draagt het CPB in eigen woorden bij aan de transparantie van het verkiezingsproces. 

Op verzoek van de Tweede Kamer rapporteert het CPB  jaarlijks over de financiele risico’s naar aanleiding van de financiële crisis van 2008. 

Het SCP, dat in 1973 is opgericht, doet onderzoek naar de kwaliteit van leven in Nederland en naar hoe Nederlanders hun leefsituatie ervaren. De onderzoeksprogrammering beweegt mee op maatschappelijke trends en beleidsmatige uitdagingen. In het Werkprogramma 2018 worden de volgende acht thema’s benoemd: 

  • inkomen en bestaanszekerheid (sociale zekerheid, pensioenen, armoede)
  • dynamiek op de arbeidsmarkt (inclusieve arbeidsmarkt, duurzame inzetbaarheid, waarde van betaalde en onbetaalde arbeid)
  • opgroeien en leren (jeugd, gezin, opvang, gelijke kansen en toegankelijkheid van onderwijs)
  • zorg en ondersteuning (formeel en informele zorg, wijzigingen in zorgarrangementen en zorggebruik)
  • gezondheid en welzijn (welbevinden, eenzaamheid, leefstijlen, decentralisaties in sociale domein)
  • maatschappelijke participatie (sociale netwerken, sociale scheidslijnen, in- en uitsluiting van migrantengroepen, activiteiten in vrije tijd)
  • waarden en zingeving (publieke opinie, sociale integratie, religie, identiteit, opvattingen ten aanzien van democratie en zeggenschap). 
  • duurzame samenleving (ecologische en maatschappelijke duurzaamheid). 

Over al deze onderwerpen verschijnt jaarlijks een stroom aan publicaties. Daarnaast zijn er twee SCP-brede publicaties. Ten eerste verschijnt jaarlijks De sociale staat van Nederland, met daarin aan de hand van allerlei indicatoren een schets van de stad van Nederland. Publicatie geschiedt (vanaf 2018) in aanloop van Prinsjesdag. 

Daarnaast verschijnt al sedert het begin van het SCP in 1972 het Sociaal en Cultureel Rapport. Daarin wordt altijd gekozen voor een bepaald thema of een bepaald perspectief. Het rapport van 2019 gaat over identiteit, vanuit het perspectief van (groepen) burgers. 

Tijdens de kabinetsformatie bracht het SCP altijd een Memorandum uit. Hierin stonden de trendmatige ontwikkelingen in de publieke dienstverlening en de gevolgen daarvan voor de publieke uitgaven in de komende kabinetsperiode. Voor de laatste formatie kwam het SCP met een tekst over de (naar zijn mening) meest urgente maatschappelijke kwesties en een overzicht van de standpunten van de politieke partijen over deze kwesties. 

Het PBL doet onderzoek op het brede terrein van de leefomgeving. Het PBL is in 2008 ontstaat uit een fusie tussen het Milieu- en Natuurplanbureau en het Ruimtelijk Planbureau. Beide planbureaus hadden nog geen lange historie. Daarmee is het PBL duidelijk het jongste planbureau. Ook het PBL kent het onderscheid tussen structurele producten, producten die jaarlijks of tweejaarlijks verschijnen, en thematisch onderzoek. 

Structurele, deels wettelijk vastgelegde projecten zijn bijvoorbeeld:

  • De tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving. In de Balans komt de voortgang op een negental beleidsdossiers aan bod, als energie en klimaat, circulaire economie, landbouw en voedsel, natuur, mobiliteit en woningmarkt. Met steeds twee centrale vragen: hoe staat het met de leefomgeving en hoe staat het met het leefomgevingsbeleid? 
  • Monitor Infrastructuur en Ruimte: tweejaarlijkse monitor naar de resultaten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van de regering. 
  • Ruimtelijke Verkenningen, tweejaarlijks rondom een breed ruimtelijk thema.
  • Natuurverkenningen, periodiek (ongeveer eens in de vier jaar).
  • Nationale Energieverkenning, die eerder samen met het ECN werd uitgebracht, maar na fusie van die betreffende afdeling van het ECN met het PBL, alleen door het PBL. De verkenning is de feitelijke kennisbasis voor het beleid en het maatschappelijk debat over de energietransitie. 
  • Compendium voor de Leefomgeving: de digitale gegevensbasis van wetenschappelijk onderbouwde feiten en cijfers op het gebied van natuur, milieu en ruimte.
  • Regionale bevolkings- en huishoudensprognoses, tweejaarlijks, samen met het CBS. 
  • Daarnaast werkt het PBL structureel aan de Brede Verkenning Welvaart (samen met CPB, SCP, RIVM en Wageningen UR). En aan maatschappelijke kosten- en batenanalyses (met CPB). 

De vele onderzoeksprojecten die geen repeterend karakter hebben vallen sinds 2017 binnen vier strategische onderzoeksthema’s:

  • Klimaatverandering en energietransitie.
  • Voedsel, landbouw en natuur in transformatie
  • Vergroening en circulair maken van de economie
  • Sterke (stedelijke) regio’s en leefomgevingsbeleid. 

Onafhankelijk én relevant: theoretisch kader

Bij al die projecten en producten gaat het om onafhankelijkheid en relevantie. Onderzoek heeft geen zin als ze op voorhand wordt besloten om conclusies weg te laten die het beleid wellicht ongevallig zijn. Maar tegelijkertijd moet onderzoek van planbureaus wél relevant zijn voor het beleid. Dat is niet alleen een ingewikkeld dilemma, maar ook een schijnbaar emotioneel dilemma. De commotie die in 2018 ontstond over onderzoek van het WODC, de kennisinstelling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, geeft al aan hoe bevreesd velen zijn voor invloed van departementen op het onderzoek van kennisinstellingen. Nu liggen de verhoudingen tussen het WODC en het eigen departement fundamenteel anders dan die tussen de planbureaus en het kabinet. Maar het dilemma en de emoties zijn geheel te vergelijken. 

Voordat ik beschrijf hoe de drie planbureaus omgaan met het streven naar onafhankelijkheid en relevantie, schets ik eerst een kader, mede gebaseerd op mijn boek Kennis en beleid verbinden. In dat kader wordt nadrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen drie fasen: de fase van de vraagformulering, de fase van het onderzoek en het trekken van conclusies en de fase van de vertaling naar het beleid. Want in alle drie fasen moet het dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie opnieuw worden gedefinieerd. En moeten ook de verhoudingen tussen planbureaus en departementen opnieuw worden bepaald. 

Op voorhand is duidelijk dat niet alleen de planbureaus verantwoordelijk zijn voor de onafhankelijkheid van het onderzoek en dat niet alleen de departementen verantwoordelijk zijn voor de relevantie van het onderzoek. Departementen moeten zich ook verantwoordelijk weten voor goed en onafhankelijk onderzoek, want uiteindelijk is vooral daarmee het beleid gebaat. En planbureaus moeten zich ook verantwoordelijk weten voor de relevantie van het onderzoek, omdat het (bijna) allemaal publiek geld is waarmee de planbureaus worden gefinancierd. En dat publieke geld wordt ingezet om de kwaliteit van het beleid te verbeteren. 

In de eerste fase van het onderzoek wordt de vraagstelling geformuleerd. Omdat onderzoek van planbureaus relevant moet zijn voor het beleid zou je verwachten dat de departementen veel onderzoeksvragen formuleren. De kennisvragen van de departementen zouden leidend moeten zijn voor het onderzoek van de planbureaus. Maar dat veronderstelt wel dat departementen hun kennisvragen goed kunnen verwoorden, ook als het om strategische vragen gaat. En ook dan nog zal elke kennisvraag van een departement in een onderzoeksvraag moeten worden omgezet. Daarvoor heb je de expertise van onderzoekers nodig. 

In de tweede fase van het onderzoek, waarin het feitelijke onderzoek wordt gedaan en de conclusies van het onderzoek worden getrokken, hoort de politiek, de wereld van het beleid geen inbreng te hebben. Hier horen de onderzoekers leidend te zijn. Maar wat als het onderzoek zijn relevantie verliest door overmatige nauwkeurigheid van onderzoekers? Mag het departement dan wel op snelle afronding van het onderzoek aandringen? En is het verwoorden van conclusies van wetenschappelijk onderzoek in beton gegoten, of mag het departement vragen om een iets andere bewoording opdat het onderzoek beter aansluit bij het huidige debat? 

In de derde fase, bij de vertaling van onderzoek naar beleid, zijn de beleidsmakers vanzelfsprekend weer leidend. De politiek en niet de wetenschap bepaalt welke maatschappelijke koers wordt uitgezet. Bovendien zegt onderzoek nooit wat je moet doen. Onderzoek gaat over ‘wat is’ en niet over ‘wat zou moeten zijn’. Dit laatste lijkt een boude bewering. Laat het klimaatonderzoek dan niet zien dat er snel iets moet worden gedaan aan de CO2-uitstoot? Nee. Klimaatonderzoek laat zien dat het klimaat snel verandert en dat de door de mens veroorzaakte CO2-uitstoot daarbij een bepalende factor is. Alleen als we de klimaatverandering willen tegengaan (maar dat is een politieke keuze en geen wetenschappelijke waarheid), dan zullen we de CO2-uitstoot drastisch moeten indammen. Dat laat onverlet dat beleidsmakers onderzoekers nodig hebben om de resultaten van het onderzoek te duiden. 

De balans tussen departement en planbureau mag in elke fase anders liggen, in alle drie fasen hebben we behoefte aan onafhankelijke onderzoekers en aan beleidsmakers die op zoek zijn naar relevantie. 

Onafhankelijkheid en relevantie in de praktijk

Het is opvallend maar ook onontkoombaar dat de websites van de planbureaus vooral gaan over de formele wereld en over de rapporten. Netjes staat beschreven dat het werkprogramma na overleg met het begeleidingscollege, met de betrokken  directeuren-generaal en gehoord het gevoelen van de ministerraad, is vastgesteld. Nergens staat of die directeuren-generaal in staat waren de kennisbehoefte van hun departement goed te verwoorden. Nergens staat ook dat sommige onderzoekers onder het sausje van algemeen verwoorde thema’s in het werkprogramma al jaren lang hun eigen onderzoekshobby’s bevredigen. Het is sowieso opvallend dat die websites vooral gaan over werkprogramma’s en over afgeronde rapporten. Maar of die rapporten relevant zijn en, belangrijker, of ze in het beleidsproces een grote rol hebben gespeeld, komen we niet te weten. Slechts de rapporten van de visitatiecommissies die periodiek langskomen op de planbureaus, lichten een tipje van de sluier op. Maar die rapporten zijn vaak te verhullend omdat bijna alles ‘excellent’ wordt genoemd. Alleen de insider begrijpt dat er werk aan de winkel is als iets als ‘zeer goed’ wordt beoordeeld. 

Om die reden ben ik in gesprek gegaan met de drie directeuren van de planbureaus. Als oud-directeur van het Ruimtelijk Planbureau nam ik mijn eigen vertekening op voorhand mee, maar door die ervaring was ik wellicht ook in staat om sneller door te dringen in die boeiende wereld van onafhankelijkheid en relevantie. Op basis daarvan geef ik een schets van de praktijk in het onderstaande. 

Werkprogramma’s 

In mijn ‘theoretisch kader’ veronderstelde ik dat de kennisvragen van de departementen leidend zouden moeten zijn voor het werkprogramma van de planbureaus. Dat is niet het beeld dat de planbureau-directeuren schetsen. Als de planbureaus al de kennisbehoefte van de departementen bevredigen, dan komt dat vooral omdat de planbureaus zelf de goede vragen stellen. Uit de drie interviews doemt vooral een wat moeizaam beeld op over de rol van de departementen bij het vormgeven van de werkprogramma’s van de planbureaus. Het is een kwestie van “hard trekken”; de kennisagenda’s van de departementen zijn vaak veel te globaal en vaak verouderd en weerspiegelen bovendien niet de echte kennisbehoefte van de departementen; veel relevante toekomstige vragen worden door de departementen vaak vergeten (terwijl dat juist bij uitstek vragen zijn voor planbureaus); en ten slotte zijn veel departementen niet in staat hun vragen goed te formuleren. De SCP-directeur spreekt zelfs over een “grabbelton” aan vragen van de kant van de departementen. Ten slotte hoor ik dat  departementen vooral bang zijn voor onderzoek dat de minister niet uitkomt. 

Een tamelijk treurig beeld doemt dus op. Het is ook niet verrassend dat de eigen minister nog nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een aanwijzing te geven om een bepaald onderzoek uit te voeren. Twee factoren spelen hier ongetwijfeld een rol. Het departement is onvoldoende in staat om een goede onderzoeksvraag te formuleren én als dat al lukt zijn de planbureaus zo blij dat er een goede relevante onderzoeksvraag voorligt dat ze geen aanwijzing nodig hebben om hem te beantwoorden. Het ware beter geweest als in de Aanwijzingen niet het recht van de minister was benoemd om een onderzoeksvraag verplichtend op te leggen, maar de plicht om jaarlijks goede kennisvragen te formuleren. 

Het past bij de diplomaten die de planbureau-directeuren ook zijn, om te zeggen dat ze wel verbetering zien. Vooral op het niveau van de directeuren-generaal. Eerlijkheidshalve moet ik opmerken dat we dat 10 jaar geleden ook al zeiden. 

Zo kiezen de planbureaus vooral hun eigen werkprogramma, en dat lijkt me in de gegeven situatie ook het beste. Zo zegt de directeur van het CPB: “De onderwerpen die we kiezen, kiezen we voor een belangrijk deel zelf. We kijken natuurlijk wel naar onderwerpen waar beleidsmakers en politici mee tobben. Of waarmee de maatschappij tobt. Of onderwerpen waarvan we vinden dat politici erover zouden moeten tobben. Je maakt een werkprogramma waarvan je denkt dat het leidt tot beter onderbouwd beleid, nu of in de toekomst”. 

Deze conclusies betreffen niet het hele budget van de planbureaus. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80% begrotings-gefinancierd en maximaal 20% extern gefinancierd, bijvoorbeeld voor de beantwoording van concrete kennisvragen van departementen, lokale overheden, Europese Unie, maatschappelijke partijen etc. Het lijkt er misschien op dat die 20% in het leven is geroepen om de beleidsrelevantie van de planbureaus te verhogen. Maar dat was niet de aanleiding. Die was gelegen in het feit dat het SCP gaandeweg een steeds groter deel van het budget ontving op basis van externe vragen. Zo financierde het Ministerie van BZK bijvoorbeeld onderzoek naar de Vogelaarwijken. Het SCP was zeer ongelukkig met deze situatie, waarin op een gegeven moment slechts de helft van het personeel op structurele projecten kon worden aangesteld. En dat is erg weinig omdat een planbureau zijn kracht immers ontleent aan zijn permanente kennisbasis. 

Anno 2018 heeft alleen het SCP meer dan 20% van zijn budget extern gefinancierd (en groeit geleidelijk in de richting van een verhouding van 80-20). Het budget van de twee andere planbureaus is voor minder dan 20% extern gefinancierd. De animo voor extern-gefinancierde projecten op basis van concrete kennisvragen van elders lijkt bij de directeuren van de planbureaus ook niet zo groot te zijn. Een citaat van een planbureau-directeur is in dit verband illustratief: “Nee, de dingen die zij nuttig vinden, daarvan vraag je je af waarom ze die nuttig vinden. Kijk, al die gelden zijn heel erg gedecentraliseerd op een departement. Dan gaat het vaak om niet meer dan  € 50.000 euro. Dan wordt het de waan van de dag. En dan ben je heel veel tijd kwijt aan overleg met al die types. Bovendien zijn het de minder strategische vragen en meer de wat kleinere vragen van het afdelingshoofd, die over een klein deel van het onderwerp gaat.” 

Toch moeten planbureaus de vragen blijven stellen die voor het (toekomstige) beleid van belang zijn. En dat is niet vanzelfsprekend. Want er werken veel echte wetenschappers op de planbureaus, die vooral nieuwsgierigheidsgedreven zijn en minder tijd en aandacht willen vrijmaken voor ‘zij van het beleid’. In de vele cursussen die ik voor onderzoekers van rijks-kennisinstellingen heb gegeven, proefde ik vaak een zeker dedain van onderzoekers ten aan zien van ‘het beleid’. Het is hier niet de plaats om daarover een oordeel te vellen. Wel is het goed om te constateren dat binnen planbureaus ook krachten zijn in de richting van onderzoek dat minder relevant is voor het beleid. 

En in dat opzicht moeten de directeuren regelmatig balanceren. Tussen departementen die onvoldoende in staat zijn hun kennisbehoefte in concrete onderzoeksvragen te vertalen en onderzoekers die vol vragen zitten die niet meteen allemaal even relevant zijn voor de departementen. De directeuren beseffen namelijk heel goed dat relevantie de houdbaarheid van hun planbureaus bepaalt. Intern moeten ze dus vechten voor relevantie terwijl ze extern tegen een “grabbelton” van vragen van departementen aanlopen. 

De PBL-directeur los dit dilemma interessant op. Hij zegt: “Wij zijn niet aanbodgestuurd, wij zijn niet vraaggestuurd, maar wij zijn opgavegestuurd”. Door maatschappelijke opgaven te formuleren dwingt hij niet alleen zijn eigen onderzoekers om relevanter te worden, maar biedt hij ook de departementen een belangrijk houvast bij het formuleren van hun kennisvragen.

Ter afronding van deze analyse van de werkprogramma’s van de planbureaus: de ingewikkelde discussie over kennisvragen, onderzoeksvragen en relevantie doet zich vanzelfsprekend niet voor bij vragen die al in de wet zijn vastgelegd. Zoals bij de MEV, de CEP, de mkba’s en in de toekomst misschien bij de monitoring van Klimaatakkoorden. 

Het doen van onderzoek

De directeuren van de planbureaus zijn unaniem: er wordt door de departementen niet gestuurd op de uitkomsten van het onderzoek. Daar is ook lang niet altijd gelegenheid voor, omdat veel onderzoek in afzondering binnen planbureaus wordt uitgevoerd. Belangrijker is dat de machtspositie van de planbureaus gewoon te sterk is, om voor grote druk van de zijde van het departement te hoeven vrezen. Een Minister van Financiën zou in de Kamer niet overeind blijven als bekend zou worden dat hij druk op de directeur van het CPB heeft uitgeoefend om de ramingen aan te passen. Dat weten de directeuren ook heel goed. 

Waarover soms wel een heel klein beetje wordt gestoeid is de publicatiedatum van het onderzoek. De minister kan er baat bij hebben als de publicatie nog even wordt uitgesteld. En dan willen de directeuren wel eens welwillend zijn. Je moet immers “ademen met de beleidsomgeving”, zoals één van de directeuren zegt. Maar het algemene beeld is toch dat de planbureaus zelf hun moment van publicatie kiezen. Het SCP zet de verwachte publicatiedata ook op zijn website en heeft helemaal geen zin om zichzelf in de problemen te brengen door aan een verzoek van een minister om uitstel van de publicatiedatum tegemoet te komen. Het CPB hanteert de strategie om de departementen al lang van te voren te laten weten dat een onderzoek eraan komt. De CPB-directeur: “Politici kunnen wel tegen slecht nieuws, maar heel slecht tegen verrassingen.” 

De onafhankelijkheid van het onderzoek is de kracht van de planbureaus. Maar onafhankelijk betekent niet waardevrij. Ook die nuancering moet hier worden gemaakt. De betrokkenheid van de onderzoekers bij hun onderwerp is vaak groot. Dat is zeker zichtbaar bij onderzoek naar klimaat en sociale problemen. 

De medewerkers van het CPB lijken het minst te beseffen dat hun onderzoek paradigmatisch is gekleurd. De CPB-directeur geeft volmondig toe dat haar planbureau de maatschappelijke problemen door de economische bril beziet, om er meteen aan toe te voegen: “maar niet door één economische bril”. Ze bedoelt daarmee te zeggen dat binnen de economische wetenschap niet voor één theorie wordt gekozen. Maar als het CPB om advies wordt gevraagd klinkt toch opvallend vaak de remedie ‘beprijzen’. En maatschappelijke kosten en baten worden bij voorkeur ‘gemonetariseerd’. Economen hebben nu eenmaal een bepaalde manier van kijken. En het CPB bestaat uit “economen, econometristen en mensen die nog beter kunnen rekenen”, volgens hun eigen directeur. 

Advisering

In de derde fase, waarin onderzoek wordt vertaald in beleid, zouden de beleidsmakers volgens mijn theoretisch kader weer leidend mogen zijn. Onderzoek toont immers niet aan wat je moet doen. En onderzoekers die adviseren, verkondingen dus vooral hun eigen mening. Daarmee is op zich niks mis, maar een ‘instituut van de staat’, als een planbureau, moet zijn rol kennen.

Van die rol zijn de directeuren van de planbureaus zich heel erg bewust. Het is de missie van het CPB om een bijdrage te leveren aan een beter onderbouwd beleid. De CPB-directeur: “Wij moeten analyses doen en als ik optreed in de media moet ik aandacht vragen voor het onderwerp dat we hebben onderzocht en niet zeggen wat ze moeten doen”. De SCP-directeur: “Wij zijn erg gericht op het op een rij zetten van de feiten. En we geven geen advies, we maken geen keuzes. Dat maakt je minder kwetsbaar”. De PBL-directeur: “Het is niet onze missie om de leefomgeving te verbeteren, maar om de kwaliteit van de besluitvorming over de leefomgeving te verbeteren.” 

Dat is een principiële keuze, maar ook een strategische. Alle directeuren weten dat ze hun gezag in Den Haag snel kwijt zijn als ze gaan roepen hoe het land moet worden bestuurd. Rolvastheid versterkt daarentegen de positie van de planbureaus. En hun rol is het aanleveren van informatie ter onderbouwing van een gedegen besluitvorming in het kabinet. 

Dat zijn de uitgangspunten. Maar de werkelijkheid is natuurlijk altijd genuanceerder. Ten eerste heeft het weinig zin om een onderzoek “over de schutting te gooien”. Dan zal het in ieder geval niet of verkeerd worden gebruikt. Een planbureau moet helpen met de landing van het onderzoek. Onderzoek moet worden geduid. PBL-directeur: “Kennis is niet alleen de feiten, maar heeft ook een deliberatieve kant. Ook feiten zijn altijd talig. […] Wij moeten ordening aanbrengen in de chaos en in de complexiteit.”  Die duiding krijgt extra gewicht omdat de kennis bij de departementen volgens de directeuren van de planbureaus “nogal eens dun is”. En waar waardevrij onderzoek al niet mogelijk is, lijkt me waardevrij duiden een volstrekte onmogelijkheid. 

Ten tweede kan onderzoek heel dwingend zijn omdat de regering al een lijn heeft uitgezet. Zo berekent het CPB nu eenmaal vaak de economische consequenties van een maatregel. En economische groei en welvaart zijn in dit land nagenoeg onbetwiste doelen en zeker voor het kabinet. Dus als een onderzochte maatregel meer welvaart oplevert, is het niet meer nodig om het advies te geven de betreffende maatregel in te voeren. 

Het PBL heeft vaak weer een ander houvast. Zo is in Parijs mede door Nederland afgesproken dat de gemiddelde temperatuur in deze eeuw niet meer dan 2 graden mag stijgen. Hoe ongrijpbaar die 2 graden ook zijn, ze bieden wel een kader voor de afweging van veel beleidsmaatregelen. En zo kan het PBL de wenselijkheid van  veel beleidsmaatregelen afmeten aan ‘Parijs’. En het zou me niet verbazen als die wenselijkheid sterk overeenkomt met de politieke voorkeuren van veel onderzoekers. 

Het SCP is het enige planbureau dat een dergelijk kader ontbeert. Niet adviseren is bij het SCP dan ook echt ‘niet adviseren’. 

Ten derde zijn de media er vaak als de kippen bij om een in wezen neutraal onderzoek als een duidelijk advies aan de regering ten presenteren. Het is ook de eeuwige vraag bij de presentatie van onderzoek van planbureaus: “Betekent uw onderzoek nu dat de regering een verkeerd beleid voert?” Het is niet eenvoudig voor de directeuren van de planbureaus om altijd een neutraal antwoord te geven. Vooral de vorige directeur van het CPB, Coen Teulings, stond erom bekend dat hij zijn mening niet onder stoelen of banken stak. 

Ten vierde lopen de planbureau-directeuren de hele dag rond in Den Haag. Ze zijn lid van ambtelijke voorportalen, van onderraden, van adviesorganen. En ik moet de eerste planbureau-directeur nog tegenkomen die op al die plekken alleen maar verwijst naar onderzoek en niet verder gaat dan het duiden van dat onderzoek. 

Impact van onderzoek 

De impact van het onderzoek van de planbureaus laat zich niet eenvoudig schetsen. Natuurlijk zijn er periodiek visitatiecommissies die uitspraken doen over de beleidsmatige relevantie van het onderzoek van de planbureaus. De score is altijd hoog. Maar het oordeel ‘beleidsmatig relevant’ zegt alleen dat de visitatiecommissie van oordeel is dat het onderzoek relevant is voor de minister. Het is de vraag of de minister dat zelf ook vindt. Ik heb neiging om een eigen criterium te hanteren: een onderzoek van een planbureau heeft impact als het politieke debat over het betreffende onderwerp zonder dat onderzoek anders zou zijn gevoerd. 

Op basis van die definitie concludeer ik dat het voor de impact van planbureau-onderzoek van groot belang is of het onderzoek wettelijk is verankerd in het beleidsproces. Zoals geldt voor de ramingen van het CPB. En voor de mkba’s van CPB en/of PBL. Het is onvermijdelijk dat het debat anders wordt gevoerd als de regering wettelijk is verplicht om de uitkomst van het planbureau-onderzoek tegelijkertijd met de beleidsvoornemens te presenteren. Zoals de CPB-directeur zegt: “Met onze ramingen bakenen wij het veld af waarop wordt gevoetbald.” Ook de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma Keuzes in kaart beïnvloeden het debat rondom de verkiezingen. 

Het lijkt erop dat het PBL ook op het gebied van het klimaat een vergelijkbare rol gaat verwerven. Als het PBL straks elk jaar moet doorrekenen of voldoende wordt gedaan aan de energietransitie (van fossiel naar duurzaam), kan de minister niet om de resultaten van die doorrekening heen. Zoals de directeur van het PBL zegt: “Het is heel aantrekkelijk als jouw dossier eenmaal per jaar bovenop komt te liggen”. Toch zal een monitor van de energietransitie een andere vorm krijgen dan de ramingen van het CPB. Vooral omdat de onzekerheden over wat je moet doen om de 2-graden-doelstelling in 2100 te bereiken, veel groter zijn dan de onzekerheden van de economie in het komende jaar. En die laatste zijn al verschrikkelijk groot. 

Ook het SCP tendeert de laatste jaren naar een dergelijke verankering in het beleidsproces met de Sociale staat van Nederland, die voortaan vlak voor Prinsjesdag wordt gepresenteerd. Maar daarmee is nog niet bereikt, dat de minister wettelijk verplicht is om erop te reageren of om de Sociale staat met de begroting mee te sturen naar de Kamer. Ook hier moet de kanttekening worden gemaakt dat sociale kwesties zich niet zo gemakkelijk laten vastpinnen op een paar cijfermatige doorrekeningen. 

De impact van al het onderzoek dat niet wettelijk is verankerd in het beleidsproces, is onvermijdelijk geringer. Maar hoe gering laat zich moeilijk in algemeen zin bepalen. We weten wel dat er heel veel rapporten bij de planbureaus verschijnen en we moeten vrezen dat heel veel rapporten maar summier op de departementen worden gelezen, ondanks alle pogingen van de planbureaus om hun werk daar, en in de media, onder de aandacht te brengen. Daar zijn de planbureaus voor een deel ook zelf schuldig aan. Als je een onderzoek uitbrengt waar geen departement om heeft gevraagd, moet je niet verbaasd zijn als er ook geen belangstelling voor is. Bovendien blijkt het vaak ingewikkeld om onderzoek op een adequaat moment uit te brengen. Beleidsprocessen zijn grillig en het onderzoek moet net toevallig op het juiste moment gereed zijn, om echt op te vallen. Vaak verlopen de processen van onderzoek en beleid niet zo synchroon. 

Het is opvallend dat vooral de SCP-directeur zegt behoefte te hebben om beter na te denken over de relatie met het beleid. Hij vermoedt dat de beleidsmakers het SCP “als wat afstandelijk ervaren”. Hij wil niet “bij het beleid op schoot gaan zitten”, maar “de verbinding mag wel wat sterker”. Daarmee bedoelt hij te zeggen dat er meer werk moet worden gemaakt van het vertalen van kennis in beleid. Een rapport is niet voldoende. Ook de PBL-directeur meldt dat de impact van zijn onderzoek “wel groter” mag. Hij constateert ook dat zijn planbureau “nog te veel denkt in rapporten, terwijl ze veel meer aan de landing zouden moeten doen.” 

In dat opzicht twijfelt het CPB, wellicht met reden, minder aan de Haagse impact van het eigen werk. De CPB-directeur: “Wij zijn een soort scheidsrechter in het debat. Of mensen knollen of citroenen willen eten, maakt mij niets uit, maar we moeten ze wel goed benoemen. Wij zuiveren de argumenten. Dat heeft een reinigende functie in het debat.”

Ook deze paragraaf verdient een kanttekening. Impact van onderzoek laat zich in het algemeen moeilijk vaststellen. Te gemakkelijk wordt bij impact gedacht aan beleidswijzigingen die het directe gevolg zijn van één rapport. Dat komt voor. Maar als we alleen daarvoor aandacht zouden hebben zouden we de geleidelijke veranderingen van het debat (en later van het beleid) missen, die van een reeks onderzoeken het gevolg zijn. Zo laat veel onderzoek van het SCP zien hoezeer de maatschappelijke tegenstellingen scherper worden. Juist door die herhaling krijgt die maatschappelijke tweedeling gewicht in het debat. 

Toekomst

De toekomst van de planbureaus laat zich moeilijk voorspellen. Dat is op zich bijzonder voor instellingen die zo nadrukkelijk bezig zijn met het verkennen van de toekomst bezig. Maar er spelen wel een aantal belangrijke vragen. 

De eerste vraag is relatief simpel. Sinds enkele jaren zijn de planbureaus in één gebouw gehuisvest. Dat alleen al zou ooit iemand op de gedachte kunnen brengen om de drie planbureaus te fuseren. Op dit moment komen de directeuren van de planbureaus een keer of 4-5 per jaar bij elkaar in het ODP (Overleg directeuren planbureaus). Maar van dit overleg moet men geen overspannen verwachtingen hebben omdat het zeer informeel is, zelfs zo informeel dat er geen notulen worden gemaakt. Maar het is de vraag of meer nodig is. Persoonlijk lijkt het me een groot gemis als de veelkleurigheid van de planbureaus door een fusie zou verdwijnen, nog afgezien van al die tijdrovende aspecten van een fusie. 

De tweede vraag betreft de relatie met de departementen. In alle drie gesprekken met de planbureau-directeuren komt het teruglopende kennisniveau van de departementen ter sprake. Soms wordt zelfs geklaagd over het feit dat sommige departementen hun planbureau als hun eigen strategische kennis-unit gaan zien. Hoe de klacht ook luidt: als de kennis op de departementen afneemt, zal de behoefte aan planbureaus alleen maar toenemen. En wellicht op kortere afstand van de departementen (zonder in te boeten op hun onafhankelijkheid).

De derde vraag betreft de mogelijk veranderende betekenis van kennis in het beleid en in de samenleving. Deze discussie wordt wel samengevat onder de kreet ‘onderzoek is ook maar een mening’. De kreet hoort men overigens vooral in bepaalde politieke kringen en wordt zeker niet algemeen gedeeld. Bovendien is uit onderzoek bekend dat kennis vooral als ‘een mening’ wordt gezien, als de onderzoekers inderdaad permanent een mening hebben. Daarvan is bij de planbureaus geen sprake. 

De vierde en laatste vraag betreft het gezag van de instituties. Dat gezag zou afnemen. Geldt dat dan ook voor de planbureaus? Ik ben benieuwd wat in dit boek over instituten als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer wordt opgemerkt. Persoonlijk heb ik de indruk dat het kabinet zich tegenwoordig minder aan de adviezen van deze twee Hoge Colleges van Staat gelegen laat liggen dan enkele decennia geleden. Zeker als een Raad van State vooral politieke meningen over toekomstig beleid naar buiten brengt, kan ik me wel voorstellen dat een kabinet daaraan minder waarde hecht. Maar van een dergelijk afnemend gezag van de planbureaus ontwaar ik persoonlijk weinig. Wellicht moeten we zeggen dat de economische crisis van een decennium geleden, die nauwelijks door economen was voorzien, het gezag van het CPB heeft getemperd. Al is de behoefte aan economische ramingen in onzekere tijden alleen maar groter. Tegelijkertijd maakt de populistische onderstroom velen in Den Haag nieuwsgierig naar wat er in de haarvaten van de samenleving gaande is. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het SCP. En het klimaat staat momenteel veel hoger op de politieke agenda dan een decennium geleden. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het PBL.

Er zijn voldoende redenen om te concluderen dat de planbureaus de laatste decennia aan gezag hebben gewonnen. 

 

[Tekst geschreven voor het te verschijnen Handboek Instituten van de staat, onder redactie van Henk Kummeling, Erwin Muller en Remco Nehmelman. Voor deze tekst sprak ik op 21 juni 2018  ik met drs Laura van Geest, directeur van het CPB. Op 6 juli met prof dr Kim Putters, directeur van het SCP en op 10 juli 2018 met prof dr Hans Mommaas, directeur van het PBL. ]

Burgerparticipatie vergt een heldere rol van de overheid

mei 2, 2016 by  
Filed under artikel

De overheid is bezig met een nieuwe Omgevingswet voor onze fysieke leefomgeving. Het SCP schreef daarover een mooi essay: Niet buiten de burger rekenen. Haarfijn wordt uitgelegd hoe vaag de teksten van de nieuwe Omgevingswet over burgerparticipatie zijn en dat de echte keuzes worden omzeild. Maar ook de conclusies van het SCP blijven te vaag. Omdat de kern van het probleem wordt omzeild: burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als we weten waarvoor we de overheid nodig hebben. Het SCP verpakt die noodzakelijke boodschap in aanbevelingen als: zorg ervoor dat procedures helder zijn voor burgers, zorg ervoor dat initiatiefnemers de burgers goed informeren, zorg ervoor dat burgers het gehele proces gehoord zijn. Enzovoorts. Maar dat is niet de kern.

Wat is in godsnaam burgerparticipatie? [Ja , ik laat de term ‘overheidsparticipatie’ onbesproken zolang we het nog niet eens zijn over wat ‘burgerparticipatie’ is.] Het is in ieder geval een geliefde term, net zoals burgers erg geliefd zijn bij de overheid. Ik heb wel eens het gevoel dat de overheid meer van ons houdt, naarmate wij minder van de overheid houden. Of misschien moet ik zeggen: naarmate de overheidsdienaren het idee hebben dat wij minder van hen houden. In ieder geval moet de burger participeren, de burger moet meedoen. Meedoen met het ontwikkelen van beleid, meedoen met de overheid. Maar juist in dat woord ‘meedoen’ zit de pijn. Want als burgers zich met varkenskoppen verzetten tegen nieuwe asielzoekerscentra, heb ik nog nooit een overheidsdienaar lovend over de participatie van de burgers horen spreken. Ook het verzet tegen windmolens of tegen de ondergrondse opslag van CO2 worden niet als ‘meedoen’ gezien. De overheid wilde immers wat anders.

In het licht van deze ‘nuancering’ is het goed om je bij burgerparticipatie die ene grote vraag te stellen: is de participatie van burgers een middel of is het een doel?

  1. Bevorderen we burgerparticipatie om het het draagvlak voor het beleid van de overheid te vergroten, of (breder) het vertrouwen van de burger te winnen (middel).
  2. Bevorderen we burgerparticipatie om de plannen van de overheid beter te maken (middel)
  3. Of bevorderen we burgerparticipatie omdat het doel moet zijn burgers zelf te laten beslissen?

In de Omgevingswet lijkt de overheid vooral het laatste te suggereren, terwijl vooral het eerste wordt bedoeld. Dat is boeiend omdat in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (die met vele andere wetten opgaat in de nieuwe Omgevingswet) over de rol van de burger nu juist geen onduidelijkheid bestond. De wet bood de burger vooral de mogelijkheid om bezwaar te maken of in beroep te gaan. In beide gevallen was volstrekt duidelijk wie uiteindelijk zou beslissen. Bij het bezwaar was dat het bevoegd gezag (de gemeenteraad, de Provinciale Staten of de Tweede Kamer). Bij beroep was dat een ‘rechtsprekende’ instantie als de Raad van State, die geen eigenstandig politiek oordeel velde, maar vooral oordeelt of alle procedures juist zijn verlopen dan wel of het er geen andere regels of wetten zijn op basis waarvan de burger in het gelijk moet worden gesteld. De Crisis- en herstelwet (die ook in de Omgevingswet wordt opgenomen) beperkte de rechten van de burgers op bezwaar en beroep. Met goede redenen, maar je hebt wel wat boter op je hoofd als je de Omgevingswet helemaal in het teken plaatst van burgerparticipatie, terwijl de rechten van de burgers op bezwaar en beroep aanzienlijk worden ingeperkt.

Laten we ervan uitgaan dat het kabinet de burgerparticipatie een warm hart toedraagt. Laten we er ook vanuit gaan dat het kabinet de burgerparticipatie als middel en als doel ziet. Dan doemen de volgende  vragen op:

Burgerparticipatie als een middel om draagvlak en vertrouwen te verwerven (1): hoe voorkom je dat je het tegendeel bereikt, omdat burgers nu juist de indruk hadden gekregen dat ze mochten meepraten? Het SCP wijst hier op het belang van communicatie: vertellen wat de bedoeling is en vertellen wat de regels zijn. Zeer terecht. Maar niet genoeg: de overheid moet gewoon eerlijk zeggen dat alleen zij gelegitimeerd is om de politieke keuzes te maken en dat ze daarbij graag zoveel mogelijk steun van de burger heeft.

Nee, dat is niet mijn idee van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan bijdragen aan betere oplossingen. De samenleving heeft meer ideeën dan ze ooit op een departement of een gemeentehuis kunnen verzamelen. Maar als je burgerparticipatie vooral ziet als een middel om je eigen beleid beter te maken (2), zal je wel moeten aangeven wat beter is. Want uiteindelijk bepaalt de overheid of een voorstel van burgers wel of niet wordt overgenomen. Het SCP spreekt hier over de spanning tussen participatie en representatie. En dan zegt het SCP nog iets moois: voelen burgers zich gehoord? Maar hoe dat laatste dan moet, laat het SCP in het midden. Natuurlijk burgers voelen zich gehoord, als hun voorstel wordt overgenomen. Maar het gaat erom burgers hetzelfde gevoel te geven als hun voorstel niet wordt overgenomen. Daarvoor is nodig dat de politiek overtuigend communiceert waarom het eigen standpunt  politiek gezien beter is. De politiek moet dus het gesprek durven aan te gaan met de burger als diens voorstel wordt afgewezen. En de politiek moet die afwijzing beargumenteren vanuit het eigen politieke programma. Ja, dat is iets anders dan populisme.

Als je burgerparticipatie als doel ziet om burgers zeggenschap te geven over hun eigen fysieke leefomgeving (3), zal je als overheid ook nadrukkelijk de grenzen van die zeggenschap moeten aangeven. De zeggenschap van de een mag niet ten koste gaan van de zeggenschap van de ander. Maar nog belangrijker: er zijn gezamenlijke, publieke belangen die gewichtiger zijn dan het belang van de individuele burger. Het tegengaan van klimaatverandering bijvoorbeeld of een samenleving waarin gelijke kansen worden nagestreefd. Dus juist het geven van het recht aan burgers om zelf te beslissen, vraagt dat we scherp aangeven waarvoor wel een  overheid nodig hebben. Bij burgerparticipatie flikker je niet de hele boel over de schutting, maar geef je  scherp aan tot waar die zelfbeschikking gaat.

Ik vrees dat de Omgevingswet op dit laatste punt het meest tekort schiet. De wet en de Memorie van Toelichting komen niet verder dan het geijkte gepraat over een veilige en gezonde leefomgeving, over het tegemoet komen aan ‘maatschappelijke behoeften’ (sic), over het scheppen van ruimte voor ontwikkeling en het tegelijkertijd waarborgen van kwaliteit. Let ook op de motivatie voor deze nieuwe wet: “De balans (van de huidige wetgeving, wd) ligt te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling”. Begrijpt u het nog?

Al met al: om burgerparticipatie te laten slagen zou het goed zijn als we eerst met zijn allen aangeven waarvoor we die overheid nodig hebben. Anders is de mislukking al op voorhand ingebakken.

Platteland geen contramal van de stad

augustus 25, 2013 by  
Filed under De Stad

 

Wie grip wil krijgen op het fenomeen ‘stad’ zou wellicht te rade kunnen gaan op het platteland. Het is immers gangbaar om over ‘stad en land’ te spreken: een dichotomie, een tegenstelling wellicht. Het land zou als het ware de contramal vormen van de stad en wie het land bestudeert, komt dus meer te weten over de stad. Laat ik een poging wagen op basis van het grootschalige onderzoek van het SCP naar het platteland, dat onder andere in 2006 uitmondde in de bundel ‘Thuis op het platteland’. Op tal van aspecten wordt hier de leefsituatie van mensen in niet-stedelijke en weinig-stedelijke gebieden (minder dan 1000 omgevingsadressen per km) vergeleken met die van mensen in gebieden die meer verstedelijkt zijn. Dat suggereert inderdaad een contramal: stedelijk versus niet-stedelijk en wat geen platteland is, moet wel stad zijn. Ik noem de belangrijkste conclusies van het onderzoek.

In de stad:

  • komen meer eenpersoonshuishoudens voor (39% tegen 24%; platteland loopt in)
  • wonen meer allochtonen (25% tegen 9%)
  • wordt meer verhuisd (74% van alle verhuisbewegingen, terwijl 62% van alle inwoners van Nederland in stedelijk gebied woont)
  • is de inkomensongelijkheid groter (meer arme en meer rijke huishoudens)
  • is meer bedrijvigheid én meer werkloosheid
  • is de participatiegraad van vrouwen hoger, hoewel de verschillen snel kleiner worden
  • is de participatiegraad van lageropgeleiden duidelijk lager dan op het platteland
  • wonen en werken meer hoogopgeleiden (maar de leerlingen gaan even vaak naar havo/vwo)
  • is het beroepsniveau gemiddeld hoger
  • is de werkdruk hoger, maar wordt er minder lichamelijk zwaar werk gedaan
  • is men minder gezond dan op het platteland
  • wonen meer mensen met psychische stoornissen
  • drinken de jongeren minder dan op platteland
  • gaan de mensen vaker naar de huisarts
  • is de tijdsbesteding gelijk aan die op het platteland
  • is het leven niet meer of minder ‘gejaagd’
  • leest men meer landelijke en minder regionale kranten
  • maakt men meer gebruik van culturele voorzieningen
  • sport men minder vaak en minder in verenigingsverband
  • en doet men minder aan vrijwilligerswerk.

Vooral gradaties

De verschillen zijn herkenbaar. Maar eigenlijk is het nog opvallender hoe klein de verschillen soms zijn. En nog opvallender: dat er vaak meer overeenkomst is dan verschil. Het hele onderzoeksrapport staat vol met cijfers en tabellen. En bij veel tabellen heb ik me verbaasd over de gelijkenis tussen ‘stad en land’. Van een dichotomie  is geen sprake. We hebben te maken met een glijdende schaal van meer en minder stedelijk.

Men zou kunnen tegenwerpen dat hier sprake is van een artefact van het onderzoek. We hebben in Nederland immers geen gegevens over ‘steden’ en over ‘platteland’. Het CBS gaat uit van vijf categorieën: niet-stedelijk, weinig-stedelijk, matig-stedelijk, sterk-stedelijk en zeer-sterk-stedelijk. Op goede gronden heeft het SCP besloten dat de gemeenten (dan wel postcodegebieden) die tot de eerste twee categorieën behoren, het platteland van Nederland vormen. Ze creëren dus een dichotomie op basis van een glijdende schaal. Logisch dat de verschillen in leefsituatie dan minder scherp zijn.

Men zou eerder kunnen stellen dat ‘stad’ en ‘platteland’ een artefact zijn van het onderzoek. Er wordt een knip gelegd, waar geen knip is. De indeling van het CBS geeft simpel aan dat het scherpe onderscheid tussen stad en land in Nederland al lang niet meer bestaat. Tot in de negentiende eeuw had je enkele steden en verder vooral veel leegte, op een enkel dorp na. En veel ‘woeste gronden’. Zie het mooie boek ‘Het lege land’ van Auke van der Woud. In de tweede helft van de negentiende eeuw kwam daarin verandering door het graven van kanalen en de aanleg van wegen. Platteland en steden werden met elkaar verbonden. En heel symbolisch: de steden traden buiten hun stadswallen. Vooral na de Tweede Wereldoorlog is het onderscheid tussen stad en land snel vervaagd. Tegenwoordig is het hele land min of meer bebouwd en het hele land in cultuur gebracht, zelfs de grootste delen van de natuur. Dus alleen al morfologisch zijn stad en land niet meer te onderscheiden, ja, hoogstens in gradaties.

Het platteland kent veel verschillen

In een latere studie van het SCP uit 2012  over de leefsituatie op het platteland (Dorpenmonitor), zien we nog meer gradaties, ook binnen het platteland. Het SCP onderscheidt hier dorpen langs twee dimensies: kleine en grote dorpen en afgelegen dorpen en dorpen nabij de stad. Het type ‘grote dorpen bij de stad’ voldoen het minst onder wat we doorgaans onder ‘platteland’ verstaan. Grote afgelegen dorpen en kleine dorpen nabij de stad zijn een tussenvorm. Het landelijkst zijn de kleine afgelegen dorpen. En ook hier weer constateert het SCP dat ‘enkele ontwikkelingen op een kleine inhaalslag van de afgelegen dorpen wijzen’. Het gemiddelde beroepsniveau steeg vooral in de grote afgelegen dorpen. De arbeidsparticipatie onder vrouwen steeg in de afgelegen dorpen het sterkst, waarmee ze hun oorspronkelijke achterstand bijna geheel inhaalden.

Er is nog een ander verschil op het platteland, dat in het kader van de dichotomie stad-land erg interessant is. Bij stad en land gaat het immers niet alleen om verschillen, maar ook om afhankelijkheid. Het platteland was altijd ook ‘ommeland’. Het platteland was voor veel voorzieningen afhankelijk van de stad en was daarop meer of minder betrokken. Willemieke Hornis nuanceert dat beeld in haar boek ‘Multiplicities’ uit 2013. In het Noorden van het land zijn die patronen tussen stad en ommeland nog goed herkenbaar, maar in de Randstad, maar ook in het zuiden van Limburg maken ook de dorpen veeleer deel uit van netwerken. De dorpen in het ‘ommeland’ zijn niet meer op één stad gericht, maar vormen vaak een netwerk met meerdere steden en andere dorpen.

Is alles stedelijk?

We mogen concluderen dat de dichotomie ‘stad-land’ alleen nog in ons woordgebruik bestaat. In werkelijkheid is er sprake van een glijdende schaal van meer naar minder stedelijk. Maar dat niet alleen: ook de afstand in ‘stedelijkheid’ tussen de uitersten is kleiner geworden. Uiteindelijk roept dat de vraag op wat onder ‘stedelijk’ moet worden verstaan. Het is opvallend dat het SCP op die vraag terecht geen antwoord meer geeft. Naarmate de verschillen kleiner worden, is het minder eenduidig welke verschillen op een verschil in ‘stedelijkheid’ duiden.

Natuurlijk, men leeft in Ganzendijk in het oosten van Groningen op een andere manier dan in Amsterdam of Rotterdam. Maar ook in Ganzendijk wordt door de meeste mensen op RTL4, SBS6 of Nederland 1 afgestemd. En ook in Ganzendijk is het bereik van internet heel hoog en draaien vele jongeren mee in de virtuele gemeenschappen van Facebook, Twitter enzovoorts. En de oudere mogen in Ganzendijk dan vaker een regionale krant lezen dan in de stad, ook de regionale kranten brengen veel nationaal en internationaal nieuws.

Daarmee is de eerste belangrijke factor voor de ‘mentale verstedelijking’ van het platteland genoemd: de massamedia. De andere is: mobiliteit. De bereikbaarheid van de steden is in een halve eeuw aanzienlijk toegenomen door de het gebruikt van de auto. Dat heeft veel stedelingen ertoe gebracht om ‘op het platteland’ te gaan wonen. Nog steeds vertrekken ‘doorstromers’ uit de stad naar kleinere steden en dorpen in de wijde omgeving, terwijl ‘starters’ juist van het platteland naar de stad (blijven) trekken. Daardoor zijn tegenwoordig niet alleen de steden een melting pot van culturen, maar ook vele dorpen in toenemende mate. Dat geldt zeker voor de vele zogenoemde ‘woondorpen’, waar het goed wonen is terwijl in de nabije stad wordt gewerkt. Wie stedelijk is en wie plattelander is, het laat zich steeds moeilijker aflezen aan de plek waar mensen wonen. Zo is het platteland steeds meer op de stad gaan lijken.

Daarmee ontken ik niet dat er nog steeds verschillen bestaan. Dat innovaties meer plaats vinden in een stedelijke omgeving, dat het leven in de stad anoniemer en dynamischer is. Maar misschien is wel de kern van het probleem, dat op elke poging tot het duiden van verschillen, moet worden genuanceerd. Want wie over innovaties praat, praat niet alleen over de grote steden, maar bijvoorbeeld ook over de Utrechtse Heuvelrug, over Ede-Wageningen (zie bijvoorbeeld ‘Kennis op de kaart’ van het Ruimtelijk Planbureau).

Daarmee is duidelijk dat het platteland niet meer de contramal is van de stad. En dat betekent dat het bestuderen van het platteland ons minder leert over de stad dan dichotomie stad-land suggereert. Het betekent ook dat de ‘stad’ als cultuur zich niet meer beperkt tot gebieden met een hoge woningdichtheid. En dat ‘stedelijkheid’ steeds moeilijker valt te definiëren.

 

Vogelaarwijken: onderschatting van beleid en overschatting van onderzoek #SCP

augustus 14, 2013 by  
Filed under De Stad

 

Ella Vogelaar in de traditie van Den Uyl en Melkert

Ella Vogelaar wist wat haar te doen stond, toen ze in 2007 werd benoemd tot minister voor Wonen, wijken en integratie. In de goede sociaal-democratische traditie van Den Uyl (werkgelegenheidsplan van 1981) en Melkert (Melkertbanen) nam ze de leiding in de bestrijding van de achterstanden in de grote steden. Ze wees 40 wijken aan die binnen 10 jaar ‘een markante verbetering’ te zien zouden moeten geven op het gebied van wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. Het woord ‘achterstandswijk’ werd verbannen. Er werd gesproken over ‘aandachtswijken’, ‘krachtwijken’ en zelfs even over ‘prachtwijken’. Eerlijkheidshalve zij vermeld dat Pieter Winsemius als kortstondig minister van VROM de problematiek van de wijken al op de agenda had gezet, nadat het ‘grotestedenbeleid’ gaandeweg, en onder een ander politiek gesternte, was verwaterd.

Hoezeer de PvdA de ‘Vogelaarwijken’ ook als speerpunt van het nieuwe kabinetsbeleid zag, de start was niet erg soepel. Wouter Bos, de nieuwe minister van Financiën, bleek de beloofde 500 miljoen euro voor het wijkenbeleid bij de formatie niet goed te hebben geregeld. Een nieuwe heffing voor alle corporaties zorgde voor een oplossing. Vanzelfsprekend stonden de corporaties niet op voorhand te juichen bij deze oplossing en de valste start van het wijkenbeleid was een feit. Dat daarna de verhouding tussen Wouter Bos en Ella Vogelaar nooit meer echt goed werd, maakte de zaak er niet beter op. De rechtse partijen en de rechtse pers waren er snel bij om het 40-wijkenbeleid als achterhaald geloof in maakbaarheid te ‘framen’.

Met het kabinet Rutte-Wilders verdween het wijkenbeleid geheel van de politieke agenda. Het werd met de cultuur, de publieke omroep en nog een paar van die wezenlijke zaken, verder afgedaan als ‘links hobby’. Opvallend genoeg kwam het wijkenbeleid ook niet terug in het kabinet Rutte-Asscher. Blijkbaar had ook binnen de PvdA de twijfel toegeslagen over het effect van het beleid.

SCP onderzoekt effecten van het beleid

Om die reden is het goed dat het SCP na eerdere deelstudies onlangs een alomvattende poging heeft gedaan om de effecten van het 40-wijkenbeleid vast te stellen. Als onderzoeker weet ik hoe moeilijk het is om onderzoek te doen naar de effectiviteit van beleid. Je moet niet alleen vaststellen of de doelen van het beleid zijn bereikt, maar ook of die ‘doelbereiking’ op het conto van het beleid kan worden geschreven. Laten we eerlijk zijn: dat soort onderzoek is eigenlijk altijd hondsmoeilijk. De tijd staat niet stil, er is altijd ook nog ander beleid en we weten nooit goed waarmee we de resultaten moeten vergelijken. Daarom verdient het SCP bewondering voor zijn rapport Werk aan de wijk, met als ondertitel, en daar begint de ellende al: Een quasi-experimentele evaluatie van het krachtwijkenbeleid.

Wie het rapport goed leest ziet de worsteling van de onderzoekers. Ook wat dat betreft is het rapport heel transparant. Elk effectje van beleid wordt weer genuanceerd en elk ontbrekend effectje van beleid wordt weer goedgepraat. Maar ook genuanceerde onderzoekers ontkomen niet aan het trekken van conclusies, zeker niet als ze een persbericht willen uitbrengen. Dan verdwijnen de meeste nuances en ontstaan er kale conclusies: “Het beleid als geheel heeft geen onderscheidende invloed gehad op sociale stijging, inkomensniveau, veiligheid en leefbaarheid.” Daarna komt de pers en die laat de laatste nuance weg en concludeert dat het beleid van Vogelaar geen enkel effect heeft gehad. Waarmee Ella definitief de geschiedenisboeken in kan.

Persoonlijk gaat me dat veel te snel. Ten eerste omdat de kranten veel te gemakzuchtig het persbericht hebben uitgemolken en hebben ingekleurd. Ten tweede omdat je het onderzoek van het SCP ook op een andere manier kan lezen, vooral als je oog hebt voor de zwakke kanten van hun methodiek. En omdat belangrijke positieve resultaten uit de centrale conclusie zijn verdwenen. Zo is toch nadrukkelijk vastgesteld dat ‘grootschalige, langdurige herstructurering gunstig [is] voor veiligheid en tevredenheid.” En: “de sociaal-economische eenzijdigheid werd minder, de verloedering nam af en de tevredenheid met de woonomgeving nam toe”. Natuurlijk: dat laatste was vooral een kwestie van perceptie: degenen die wisten dat de overheid zich nadrukkelijk voor hun wijk inzette, waren positiever gaan denken over hun wijk. En ik weet ook: de verkoop van sociale huurwoningen had geen gunstig effect. En ook al de sociale initiatieven én de participatie-initiatieven vertaalden zich niet in positieve resultaten. Maar toch blijven die afgenomen sociaal-economische eenzijdigheid, die afgenomen verloedering en die toegenomen tevredenheid met de woonomgeving overeind staan (terwijl ze niet elders door negatieve effecten worden gecompenseerd). Daarom is de algemene conclusie van het SCP naar mijn mening niet voldoende evenwichtig.

Beleidsmakers overschatten soms hun mogelijkheden

Voordat ik nu de indruk wek dat ik de conclusies van het SCP geheel wil omdraaien, past eerst ook een andere relativering. In hun enthousiasme lijken politici, en zeker nieuwe ministers, hun mogelijkheden wel eens te overschatten. In de zijlijn van de officiële stukken werd zelfs gezegd dat de 40 wijken na 10 jaar ‘gemiddelde’ wijken zouden moeten zijn. Men leek even te vergeten dat een stad altijd betere en slechtere wijken heeft. Politici willen soms gewoon te veel. En terwijl blijmoedig over ‘prachtwijken’ werd gedroomd, werd het beleid zelf te weinig doordacht. Allerlei oude en nieuwe instrumenten werden op elkaar gestapeld. En het SCP constateerde dan ook terecht dat het instrumentarium “te diffuus” was. Ten slotte werd vergeten dat het kabinet niet het eeuwige leven zou hebben. Zo werd voor 40 wijken een beleid uitgestippeld voor 10 jaar. Uiteindelijk was het na 4 jaar al geheel uitgedoofd. Hetgeen niet wegneemt dat in korte tijd meer dan € 1 miljard door Rijk en corporaties in de 40 wijken is geïnvesteerd.

Hoe meten we de effectiviteit van beleid

Maar als we constateren dat beleidsmakers in hun enthousiasme wel eens de neiging hebben om de effecten van beleid te overschatten, dan moeten we ook vaststellen dat het SCP in dit onderzoek door de gekozen methodiek de effecten van het beleid systematisch heeft onderschat.

Om de effecten van beleid vast te stellen, moeten we niet alleen ontwikkelingen kunnen vaststellen, maar ook nog eens ‘bewijzen’ dat die ontwikkelingen het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Daarvoor dienen zich twee mogelijkheden aan.

Ten eerste kan je de ontwikkelingen in de achterstandswijken in de recente jaren vergelijken met de ontwikkelingen in jaren voorafgaande aan de ‘interventie’ van de overheid. Doet zich na de interventie een ‘knik’ voor in die ontwikkelingen, dan mogen we gaan denken aan ‘effecten van beleid’. In de praktijk is die knik zelden goed te zien, ook als het beleid wel degelijk effect heeft gehad. Dat komt bijvoorbeeld omdat de omstandigheden intussen zijn veranderd. Denk aan de instortende woningmarkt sinds 2008, waardoor – naar we mogen aannemen – minder mensen bereid waren een sociale huurwoning te kopen.

Maar die ‘knik’ doet zich ook zelden voor omdat de overheid voorafgaande aan het 40-wijkenbeleid ook al zeer actief was in de achterstandswijken. Dat stelt het SCP ook vast: het het instrumentarium van het 40-wijkenbeleid was niet nieuw, eerder was sprake van een intensivering van het beleid. Maar tegelijkertijd wijst het SCP elke effectiviteit van het beleid af als zich geen ‘knik’ in de ontwikkelingen uit de cijfers laat aflezen. Laten we wel wezen: de overheid was al twee decennia druk met het ‘grotestedenbeleid’; Melkert presenteerde in 1994 al een plan voor 4000 Melkertbanen, bij voorkeur in de achterstandswijken; al sedert het begin van de jaren ’90 is een omslag gaande bij de bijstand teneinde mensen uit een uitkering te krijgen. Het 40-wijkenbeleid paste in een traditie, kwam niet uit de lucht vallen en het is dan ook onrealistisch om een duidelijke ‘knik’ in de ontwikkelingen te verwachten. Toch concludeert het SCP dat het beleid ‘niet effectief’ is geweest (score = 0) als een knik zich niet heeft voorgedaan. Ook ik vind dat je in onderzoek streng moet zijn en dat de effectiviteit van beleid moet aantonen, zo niet ‘bewijzen’, maar hier gaan de onderzoekers te ver en worden de conclusies over de effectiviteit van het 40-wijkenbeleid negatief bijgekleurd.

Vergelijken met andere wijken

Ten tweede kan je de effectiviteit van beleid vaststellen door ontwikkelingen in de achterstandswijken te vergelijken met ontwikkelingen in andere stadswijken in dezelfde periode. Het lijkt op de methode van het experiment. We geven 100 mensen een nieuw medicijn en geven 100 andere mensen een placebo (om te voorkomen dat alleen al de ‘aandacht’ van het nieuwe medicijn tot vermindering van klachten leidt). Als de experimentele groep het beter doet dan de ‘controlegroep’ stellen we vast dat het medicijn heeft gewerkt. Voorwaarde is wel dat beide groepen zo vergelijkbaar mogelijk zijn. Helaas laat een dergelijk onderzoeksdesign zich in de werkelijkheid niet zo simpel nabootsen. Het SCP spreekt dan ook terecht over een ‘quasi-experiment’.

Zo vergelijkt het SCP de ontwikkelingen op het gebied van leefbaarheid in de Vogelaarwijken met ‘referentiewijken’. Dit zijn wijken die nog enigszins vergelijkbaar zijn met de Vogelaarwijken: sociaal zwakke wijken. Maar minder zwak dan de Vogelaarwijken zelf. Dat was nu juist de reden waarom ze niet vielen onder het 40-wijkenbeleid! In dat opzicht zijn dus niet te vergelijken met de Vogelaarwijken.

Dat heeft een bijzonder effect. Het SCP constateert vaak gunstige ontwikkelingen in Vogelaarwijken op het gebied van leefbaarheid, maar constateert ook dat diezelfde ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in de ‘referentiewijken’ die het allemaal zonder ‘Vogelaar’ hebben moeten stellen. Conclusie: ‘Vogelaar’ doet er dus niet toe. Natuurlijk was het mooier geweest als de Vogelaarwijken het beter hadden gedaan dan welke wijk ook. Maar nu doet de vreemde situatie zich voor dat de overheid 40 wijken met grote achterstanden extra aandacht geeft, dat die wijken het vervolgens even goed doen als andere wijken en dat je dan de conclusie om de oren krijgt dat het beleid niet effectief is geweest.

Ik ben ook onderzoeker. Ik geef toe: op grond van de cijfers kan je niet met 100%-zekerheid zeggen dat het beleid op het gebied van leefbaarheid effectief is geweest. Maar je kan wel zeggen dat het opvallend is dat de leefbaarheid van de achterstandswijken sinds het 40-wijkenbeleid een zelfde ontwikkeling doormaakt als de leefbaarheid in andere wijken. Overigens, om het nog ingewikkelder te maken: wie is in die andere wijken verantwoordelijk voor de toegenomen leefbaarheid….?

Meer sociale stijging in achterstandswijken

Hetzelfde probleem doet zich voor bij – naar mijn mening – de kern van het onderzoek: de sociale stijging (en daling) van de bewoners van de achterstandswijken. Gelukkig maakt het SCP hier niet de fout die het CBS in een studie van enkele jaren geleden maakte: in dergelijk onderzoek moet de eenheid van analyse niet alleen de wijk zijn, maar ook de bewoner. De veranderingen in het gemiddelde van de wijk zeggen namelijk onvoldoende. Als de armoe en de werkloosheid in de achterstandswijken gelijk blijft, is het relevant om te weten hoeveel bewoners vanwege inkomensverbetering en vanwege het verlaten van een uitkering de wijk in dezelfde periode hebben verlaten. Vertrekkers verdienen gemiddeld meer dan instromers en zo kan het gemiddelde van een wijk gelijk blijven, terwijl veel van de oorspronkelijke inwoners meer zijn gaan verdienen. Het is daarom goed om zowel het perspectief van de ‘wijk’ als het perspectief van de ‘bewoner’ te blijven hanteren.

Als we naar de wijk kijken valt het op dat mensen met lage inkomens tot 2004 steeds vaker in aandachtswijken woonden; daarna neemt de divergentie juist af. De sociale menging van achterstandswijken is dus de laatste jaren verbeterd. Dat komt onder andere door het beleid om meer koopwoningen te bouwen in achterstandswijken, zodat bewoners binnen hun eigen wijk een ‘wooncarrière’ kunnen maken. Het beleid is hier succesvol.

Als we naar de bewoners kijken, zien we nog interessantere ontwikkelingen. 20% van de bewoners van Vogelaarwijken kende in de periode 2009-2010 een ‘substantiële’ stijging in inkomen. Dat is gemiddeld iets hoger dan in alle andere stadswijken. De verhuismobiliteit is in de Vogelaarwijken ook hoger dan in de andere stadswijken. In Vogelaarwijken en in de andere stadswijken heeft verhuismobiliteit evenveel te maken met inkomensstijging.

En weer volgt het SCP hier de inmiddels bekende redenering. De sociale stijging in de Vogelaarwijken is (ongeveer) even groot als in de rest van de steden, en dus is het beleid niet effectief. Stel dat het SCP de Nederlandse achterstandswijken had vergeleken met de Amerikaanse of met de Keniaanse achterstandswijken. Was het dan wel als een succes van beleid aangemerkt dat de sociale stijging in de Nederlandse achterstandswijken hoger ligt dan de sociale stijging in de rest van de steden? Of is het leven in onze achterstandswijken al zo riant dat die vergelijking niet eerlijk is. En waarom is het leven in onze achterstandswijken dan zo riant? Is dat een natuurlijk proces of heeft dat iets te maken met het jarenlange overheidsbeleid?

En ook hier weer: op basis van de cijfers valt niet vast te stellen dat ‘Vogelaar’ zonder meer effectief is geweest. Maar het is wel zeer opvallend dat de sociale stijging in achterstandswijken in Nederland hoger is dan in de rest van de steden. En het is heel aannemelijk dat het overheidsbeleid daarmee veel van doen heeft.

Conclusie: SCP te negatief

Evaluatieonderzoek laat zich moeilijk waardevrij uitvoeren. Natuurlijk, de doelen van het overheidsbeleid vormen het uitgangspunt van het onderzoek. Maar welk gewicht geven we in het onderzoek aan welk doel? Is de sociale samenstelling van de wijk belangrijker dan de sociale stijging van de inwoners? Iedereen zal aan dit soort cijfers zijn eigen kleuring geven. Maar toch meen ik dat het SCP hier te negatief is geweest.

Op het eerste gezicht lijkt het erop dat het SCP te streng is geweest voor zichzelf (en daarmee voor het beleid). In de algemene conclusies zijn verschillende positieve ontwikkelingen ondergesneeuwd onder die centrale conclusie ‘dat het beleid als geheel geen onderscheidende invloed heeft gehad’.

Maar bij nader inzien meen ik dat het SCP juist strenger had moeten zijn, met name voor zichzelf. De vergelijking met ‘referentiewijken’ (bij leefbaarheid en veiligheid) en met ‘alle andere stadswijken’ (bij sociaal-economische positie) gaat in bepaalde opzichten mank. Omdat die wijken op essentiële punten niet met de achterstandswijken te vergelijken zijn. Wie dat meeweegt, komt tot een positievere toon, en op zijn minst tot interessantere conclusies.

Tot slot een laatste opmerking. Stel dat de conclusies van het SCP wel voor 100% konden worden onderschreven. Stel zelfs dat de negatieve berichtgeving in de kranten helemaal onderbouwd was. Had het beleid dan geen enkele zin gehad? Of moeten we in dit geval ook de symbolische, verborgen betekenis van het beleid meewegen: het signaal dat de overheid achterstanden niet acceptabel vindt, het signaal dat ‘iedereen moet meedoen’. Dat alleen al zou voor mij reden zijn om het beleid nog krachtiger en nog effectiever voort te zetten. 1