Planologie blind voor eigen normen

maart 31, 2015 by  
Filed under artikel

Waarom hebben planologen toch zo vaak een voorkeur voor het openbaar vervoer? Veel erger: waarom hebben ze zo vaak een impliciete voorkeur voor het openbaar vervoer? Ik geef een voorbeeld.Vorige maand organiseerde het PBL een conferentie over knooppuntontwikkeling. Anders gezegd: over het concentreren van woningen en bedrijven in de directe omgeving van trein, tram en metro, of: het realiseren van nieuwe stations/haltes op plekken waar al veel mensen wonen en werken. Aan de conferentie lag een gedegen studie van het PBL ten grondslag. Maar, naar het leek, geen gedegen discussie. Stel dat de zelf-rijdende auto over enige decennia werkelijkheid wordt. Hoe gaan we ons dan verplaatsen? Stel dat het verkeersmanagement al veel eerder de files wegneemt, waarom zouden we dan nog massaal overstappen op de trein? Als ik het goed inschat staat de auto aan de vooravond van belangrijke innovaties, terwijl de innovaties grotendeels aan het openbaar vervoer voorbij lijken te gaan. En als ik eerlijk ben: als ik straks ook in de auto kan werken en ook daar geen koffie krijg, is er voor mij geen enkele reden meer om de trein te nemen.

Alle reden dus voor een tweetje: “Hoe belangrijk is #TODNL [transit oriented developments = knooppuntontwikkeling, wd] als op de weg veel meer innovaties nabij lijken dan op het spoor?”. Er kwam een reactie van Luca Bertolini, hoogleraar planologie aan de UvA: “omdat aan die innovaties steden niet zo veel hebben”. Mijn antwoord: met minder files wordt de stad bereikbaarder. Luca antwoordde: “en dan?” Op mijn reactie dat planologen daarvoor wellicht een oplossing hebben, was het bijzondere antwoord van Luca: “dus geen innovaties (van dat soort)/auto’s”. Even later verdedigde Luca zijn standpunt met het argument dat “de stad – de mensen die er wonen/werken/bezoeken – komen bij mij vóór de auto”. Dat de meerderheid van die mensen zelf liever met de auto gaat, is voor Luca Bertolini blijkbaar minder relevant. Zijn ‘stad’ gaat ‘voor de auto’ van de mensen.

Goede reden om de achterliggende studie van het PBL (Kiezen en delen) nader te bestuderen. Is die studie ook zo expliciet of impliciet normatief? Het Voorwoord van directeur Hajer doet het ergste vrezen. Hij schrijft: ‘Ontwikkelingen op gebied van verstedelijking en infrastructuur sluiten onvoldoende op elkaar aan. In deze studie laten we zien dat tussen 200 en 2010 nieuwe woningen en werkplekken vooral zijn gerealiseerd op locaties die maar matig bereikbaar zijn; het gaat daarbij om relatief autoafhankelijke plekken, zoals in suburbane gebieden en op snelweglocaties.’ Begrijp ik het goed: snelweglocaties zijn volgens Hajer ‘matig bereikbaar’? Je vraagt je af waarom al die mensen daar zijn gaan wonen en gaan werken. En je vraagt je af welke definitie het PBL hanteert voor bereikbaarheid. In mijn idee gaat het bij bereikbaarheid om het aantal banen dat binnen een bepaalde tijdsspanne kan worden bereikt. Zijn banen alleen met het openbaar vervoer te bereiken?? Gelukkig denken die bedrijven en hun werknemers daar anders over. Bedrijven zitten aan de snelwegen omdat ze daar goed bereikbaar zijn.

De studie zelf is gelukkig een stuk genuanceerder. De studie gaat over het verstedelijkingsbeleid en het infrastructuurbeleid. Dat verstedelijkingsbeleid en infra-beleid onvoldoende op elkaar zijn afgestemd is overigens niet de conclusie maar de start van het onderzoek (althans de eerste zin van de inleiding). Het onderzoek constateert dat de banengroei zich tussen 2000 en 2010 vooral heeft voorgedaan op de snelweglocaties. Bij multimodale knooppunten is de banengroei geringer en sommige ov-locaties verliezen zelfs banen. Er is ook een forse leegstand van kantoren bij de ov-knooppunten. Voor wonen kunnen vergelijkbare conclusies worden getrokken.

Het antwoord van het PBL is helder: door een restrictief ruimtelijk beleid elders moeten de ov-knooppunten meer kansen krijgen om te groeien. Het afstemmen moet ten koste gaan van de snelweglocaties. Ruimtelijke ontwikkelingen buiten de knooppunten moeten worden tegengegaan. Het mag duidelijk zijn dat hier sprake is van een keuze. We zouden ook een parlementaire enquête kunnen starten naar al het nodeloze geld dat de overheid in de knooppunten (‘sleutelprojecten’) heeft gepompt. De laatste optie komt niet bij het PBL op. Nee, die knooppunten zijn goed, en mensen moet meer in de buurt van knooppunten gaan wonen en gaan werken.

En daar valt ook best een argumentatie voor te geven. Laten we eerst vaststellen dat de ‘markt’ de overheid voorlopig niet volgt in zijn ambities. Mensen en bedrijven vestigen zich over het algemeen liever op een plek waar de auto kan komen dan bij een station. Het PBL wil dus een andere uitkomst dan de markt wil. Daarvoor kunnen twee redenen zijn. Ten eerste: er is sprake van marktfalen; ten tweede: je wil om politieke, normatieve redenen de uitkomsten van de markt niet.

In het rapport is het PBL niet duidelijk of het om de eerste dan wel om de tweede reden voor ov-knooppunten kiest. Zeg maar: om welvaartseconomische dan wel om Bertoliniaanse redenen.

De welvaartseconomische redenering gaat als volgt: hogere ontsluiting en hogere verstedelijking zijn goed voor de bereikbaarheid van banen en de bereikbaarheid van banen is goed voor onze welvaart. OV-knooppunten hebben in deze redenering positieve externe effecten. De overheid is dus gelegitimeerd om alle mensen op een kluitje te jagen, omdat we er uiteindelijk allemaal beter van worden. Ook als we individueel die keuze wellicht niet zouden maken. Deze logische redenering roept wel één vraag op: als bedrijven zo bij nabijheid en bereikbaarheid zijn gebaat, waarom staan die kantoren dan zo vaak leeg bij die OV-knooppunten?

De Bertoliaanse redenering is onverhuld normatief. De stad en de auto gaan niet samen. En daarom moet de auto worden geweerd. Afgezien van die ene opmerking over de ‘matige bereikbaarheid’ van snelweglocaties in het Voorwoord, is dit niet de redenering van de onderzoekers van het PBL. In ieder geval niet expliciet. Als het te normatief wordt verschuilt men zich achter de doeleinden van het overheidsbeleid. Of men spreekt plotseling over de noodzaak van duurzame ontwikkeling. Niet het sterkste deel van het rapport, omdat de planologie soms blind is voor zijn eigen normen.