Platteland geen contramal van de stad

augustus 25, 2013 by  
Filed under De Stad

 

Wie grip wil krijgen op het fenomeen ‘stad’ zou wellicht te rade kunnen gaan op het platteland. Het is immers gangbaar om over ‘stad en land’ te spreken: een dichotomie, een tegenstelling wellicht. Het land zou als het ware de contramal vormen van de stad en wie het land bestudeert, komt dus meer te weten over de stad. Laat ik een poging wagen op basis van het grootschalige onderzoek van het SCP naar het platteland, dat onder andere in 2006 uitmondde in de bundel ‘Thuis op het platteland’. Op tal van aspecten wordt hier de leefsituatie van mensen in niet-stedelijke en weinig-stedelijke gebieden (minder dan 1000 omgevingsadressen per km) vergeleken met die van mensen in gebieden die meer verstedelijkt zijn. Dat suggereert inderdaad een contramal: stedelijk versus niet-stedelijk en wat geen platteland is, moet wel stad zijn. Ik noem de belangrijkste conclusies van het onderzoek.

In de stad:

  • komen meer eenpersoonshuishoudens voor (39% tegen 24%; platteland loopt in)
  • wonen meer allochtonen (25% tegen 9%)
  • wordt meer verhuisd (74% van alle verhuisbewegingen, terwijl 62% van alle inwoners van Nederland in stedelijk gebied woont)
  • is de inkomensongelijkheid groter (meer arme en meer rijke huishoudens)
  • is meer bedrijvigheid én meer werkloosheid
  • is de participatiegraad van vrouwen hoger, hoewel de verschillen snel kleiner worden
  • is de participatiegraad van lageropgeleiden duidelijk lager dan op het platteland
  • wonen en werken meer hoogopgeleiden (maar de leerlingen gaan even vaak naar havo/vwo)
  • is het beroepsniveau gemiddeld hoger
  • is de werkdruk hoger, maar wordt er minder lichamelijk zwaar werk gedaan
  • is men minder gezond dan op het platteland
  • wonen meer mensen met psychische stoornissen
  • drinken de jongeren minder dan op platteland
  • gaan de mensen vaker naar de huisarts
  • is de tijdsbesteding gelijk aan die op het platteland
  • is het leven niet meer of minder ‘gejaagd’
  • leest men meer landelijke en minder regionale kranten
  • maakt men meer gebruik van culturele voorzieningen
  • sport men minder vaak en minder in verenigingsverband
  • en doet men minder aan vrijwilligerswerk.

Vooral gradaties

De verschillen zijn herkenbaar. Maar eigenlijk is het nog opvallender hoe klein de verschillen soms zijn. En nog opvallender: dat er vaak meer overeenkomst is dan verschil. Het hele onderzoeksrapport staat vol met cijfers en tabellen. En bij veel tabellen heb ik me verbaasd over de gelijkenis tussen ‘stad en land’. Van een dichotomie  is geen sprake. We hebben te maken met een glijdende schaal van meer en minder stedelijk.

Men zou kunnen tegenwerpen dat hier sprake is van een artefact van het onderzoek. We hebben in Nederland immers geen gegevens over ‘steden’ en over ‘platteland’. Het CBS gaat uit van vijf categorieën: niet-stedelijk, weinig-stedelijk, matig-stedelijk, sterk-stedelijk en zeer-sterk-stedelijk. Op goede gronden heeft het SCP besloten dat de gemeenten (dan wel postcodegebieden) die tot de eerste twee categorieën behoren, het platteland van Nederland vormen. Ze creëren dus een dichotomie op basis van een glijdende schaal. Logisch dat de verschillen in leefsituatie dan minder scherp zijn.

Men zou eerder kunnen stellen dat ‘stad’ en ‘platteland’ een artefact zijn van het onderzoek. Er wordt een knip gelegd, waar geen knip is. De indeling van het CBS geeft simpel aan dat het scherpe onderscheid tussen stad en land in Nederland al lang niet meer bestaat. Tot in de negentiende eeuw had je enkele steden en verder vooral veel leegte, op een enkel dorp na. En veel ‘woeste gronden’. Zie het mooie boek ‘Het lege land’ van Auke van der Woud. In de tweede helft van de negentiende eeuw kwam daarin verandering door het graven van kanalen en de aanleg van wegen. Platteland en steden werden met elkaar verbonden. En heel symbolisch: de steden traden buiten hun stadswallen. Vooral na de Tweede Wereldoorlog is het onderscheid tussen stad en land snel vervaagd. Tegenwoordig is het hele land min of meer bebouwd en het hele land in cultuur gebracht, zelfs de grootste delen van de natuur. Dus alleen al morfologisch zijn stad en land niet meer te onderscheiden, ja, hoogstens in gradaties.

Het platteland kent veel verschillen

In een latere studie van het SCP uit 2012  over de leefsituatie op het platteland (Dorpenmonitor), zien we nog meer gradaties, ook binnen het platteland. Het SCP onderscheidt hier dorpen langs twee dimensies: kleine en grote dorpen en afgelegen dorpen en dorpen nabij de stad. Het type ‘grote dorpen bij de stad’ voldoen het minst onder wat we doorgaans onder ‘platteland’ verstaan. Grote afgelegen dorpen en kleine dorpen nabij de stad zijn een tussenvorm. Het landelijkst zijn de kleine afgelegen dorpen. En ook hier weer constateert het SCP dat ‘enkele ontwikkelingen op een kleine inhaalslag van de afgelegen dorpen wijzen’. Het gemiddelde beroepsniveau steeg vooral in de grote afgelegen dorpen. De arbeidsparticipatie onder vrouwen steeg in de afgelegen dorpen het sterkst, waarmee ze hun oorspronkelijke achterstand bijna geheel inhaalden.

Er is nog een ander verschil op het platteland, dat in het kader van de dichotomie stad-land erg interessant is. Bij stad en land gaat het immers niet alleen om verschillen, maar ook om afhankelijkheid. Het platteland was altijd ook ‘ommeland’. Het platteland was voor veel voorzieningen afhankelijk van de stad en was daarop meer of minder betrokken. Willemieke Hornis nuanceert dat beeld in haar boek ‘Multiplicities’ uit 2013. In het Noorden van het land zijn die patronen tussen stad en ommeland nog goed herkenbaar, maar in de Randstad, maar ook in het zuiden van Limburg maken ook de dorpen veeleer deel uit van netwerken. De dorpen in het ‘ommeland’ zijn niet meer op één stad gericht, maar vormen vaak een netwerk met meerdere steden en andere dorpen.

Is alles stedelijk?

We mogen concluderen dat de dichotomie ‘stad-land’ alleen nog in ons woordgebruik bestaat. In werkelijkheid is er sprake van een glijdende schaal van meer naar minder stedelijk. Maar dat niet alleen: ook de afstand in ‘stedelijkheid’ tussen de uitersten is kleiner geworden. Uiteindelijk roept dat de vraag op wat onder ‘stedelijk’ moet worden verstaan. Het is opvallend dat het SCP op die vraag terecht geen antwoord meer geeft. Naarmate de verschillen kleiner worden, is het minder eenduidig welke verschillen op een verschil in ‘stedelijkheid’ duiden.

Natuurlijk, men leeft in Ganzendijk in het oosten van Groningen op een andere manier dan in Amsterdam of Rotterdam. Maar ook in Ganzendijk wordt door de meeste mensen op RTL4, SBS6 of Nederland 1 afgestemd. En ook in Ganzendijk is het bereik van internet heel hoog en draaien vele jongeren mee in de virtuele gemeenschappen van Facebook, Twitter enzovoorts. En de oudere mogen in Ganzendijk dan vaker een regionale krant lezen dan in de stad, ook de regionale kranten brengen veel nationaal en internationaal nieuws.

Daarmee is de eerste belangrijke factor voor de ‘mentale verstedelijking’ van het platteland genoemd: de massamedia. De andere is: mobiliteit. De bereikbaarheid van de steden is in een halve eeuw aanzienlijk toegenomen door de het gebruikt van de auto. Dat heeft veel stedelingen ertoe gebracht om ‘op het platteland’ te gaan wonen. Nog steeds vertrekken ‘doorstromers’ uit de stad naar kleinere steden en dorpen in de wijde omgeving, terwijl ‘starters’ juist van het platteland naar de stad (blijven) trekken. Daardoor zijn tegenwoordig niet alleen de steden een melting pot van culturen, maar ook vele dorpen in toenemende mate. Dat geldt zeker voor de vele zogenoemde ‘woondorpen’, waar het goed wonen is terwijl in de nabije stad wordt gewerkt. Wie stedelijk is en wie plattelander is, het laat zich steeds moeilijker aflezen aan de plek waar mensen wonen. Zo is het platteland steeds meer op de stad gaan lijken.

Daarmee ontken ik niet dat er nog steeds verschillen bestaan. Dat innovaties meer plaats vinden in een stedelijke omgeving, dat het leven in de stad anoniemer en dynamischer is. Maar misschien is wel de kern van het probleem, dat op elke poging tot het duiden van verschillen, moet worden genuanceerd. Want wie over innovaties praat, praat niet alleen over de grote steden, maar bijvoorbeeld ook over de Utrechtse Heuvelrug, over Ede-Wageningen (zie bijvoorbeeld ‘Kennis op de kaart’ van het Ruimtelijk Planbureau).

Daarmee is duidelijk dat het platteland niet meer de contramal is van de stad. En dat betekent dat het bestuderen van het platteland ons minder leert over de stad dan dichotomie stad-land suggereert. Het betekent ook dat de ‘stad’ als cultuur zich niet meer beperkt tot gebieden met een hoge woningdichtheid. En dat ‘stedelijkheid’ steeds moeilijker valt te definiëren.

 

Vogelaarwijken: onderschatting van beleid en overschatting van onderzoek #SCP

augustus 14, 2013 by  
Filed under De Stad

 

Ella Vogelaar in de traditie van Den Uyl en Melkert

Ella Vogelaar wist wat haar te doen stond, toen ze in 2007 werd benoemd tot minister voor Wonen, wijken en integratie. In de goede sociaal-democratische traditie van Den Uyl (werkgelegenheidsplan van 1981) en Melkert (Melkertbanen) nam ze de leiding in de bestrijding van de achterstanden in de grote steden. Ze wees 40 wijken aan die binnen 10 jaar ‘een markante verbetering’ te zien zouden moeten geven op het gebied van wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. Het woord ‘achterstandswijk’ werd verbannen. Er werd gesproken over ‘aandachtswijken’, ‘krachtwijken’ en zelfs even over ‘prachtwijken’. Eerlijkheidshalve zij vermeld dat Pieter Winsemius als kortstondig minister van VROM de problematiek van de wijken al op de agenda had gezet, nadat het ‘grotestedenbeleid’ gaandeweg, en onder een ander politiek gesternte, was verwaterd.

Hoezeer de PvdA de ‘Vogelaarwijken’ ook als speerpunt van het nieuwe kabinetsbeleid zag, de start was niet erg soepel. Wouter Bos, de nieuwe minister van Financiën, bleek de beloofde 500 miljoen euro voor het wijkenbeleid bij de formatie niet goed te hebben geregeld. Een nieuwe heffing voor alle corporaties zorgde voor een oplossing. Vanzelfsprekend stonden de corporaties niet op voorhand te juichen bij deze oplossing en de valste start van het wijkenbeleid was een feit. Dat daarna de verhouding tussen Wouter Bos en Ella Vogelaar nooit meer echt goed werd, maakte de zaak er niet beter op. De rechtse partijen en de rechtse pers waren er snel bij om het 40-wijkenbeleid als achterhaald geloof in maakbaarheid te ‘framen’.

Met het kabinet Rutte-Wilders verdween het wijkenbeleid geheel van de politieke agenda. Het werd met de cultuur, de publieke omroep en nog een paar van die wezenlijke zaken, verder afgedaan als ‘links hobby’. Opvallend genoeg kwam het wijkenbeleid ook niet terug in het kabinet Rutte-Asscher. Blijkbaar had ook binnen de PvdA de twijfel toegeslagen over het effect van het beleid.

SCP onderzoekt effecten van het beleid

Om die reden is het goed dat het SCP na eerdere deelstudies onlangs een alomvattende poging heeft gedaan om de effecten van het 40-wijkenbeleid vast te stellen. Als onderzoeker weet ik hoe moeilijk het is om onderzoek te doen naar de effectiviteit van beleid. Je moet niet alleen vaststellen of de doelen van het beleid zijn bereikt, maar ook of die ‘doelbereiking’ op het conto van het beleid kan worden geschreven. Laten we eerlijk zijn: dat soort onderzoek is eigenlijk altijd hondsmoeilijk. De tijd staat niet stil, er is altijd ook nog ander beleid en we weten nooit goed waarmee we de resultaten moeten vergelijken. Daarom verdient het SCP bewondering voor zijn rapport Werk aan de wijk, met als ondertitel, en daar begint de ellende al: Een quasi-experimentele evaluatie van het krachtwijkenbeleid.

Wie het rapport goed leest ziet de worsteling van de onderzoekers. Ook wat dat betreft is het rapport heel transparant. Elk effectje van beleid wordt weer genuanceerd en elk ontbrekend effectje van beleid wordt weer goedgepraat. Maar ook genuanceerde onderzoekers ontkomen niet aan het trekken van conclusies, zeker niet als ze een persbericht willen uitbrengen. Dan verdwijnen de meeste nuances en ontstaan er kale conclusies: “Het beleid als geheel heeft geen onderscheidende invloed gehad op sociale stijging, inkomensniveau, veiligheid en leefbaarheid.” Daarna komt de pers en die laat de laatste nuance weg en concludeert dat het beleid van Vogelaar geen enkel effect heeft gehad. Waarmee Ella definitief de geschiedenisboeken in kan.

Persoonlijk gaat me dat veel te snel. Ten eerste omdat de kranten veel te gemakzuchtig het persbericht hebben uitgemolken en hebben ingekleurd. Ten tweede omdat je het onderzoek van het SCP ook op een andere manier kan lezen, vooral als je oog hebt voor de zwakke kanten van hun methodiek. En omdat belangrijke positieve resultaten uit de centrale conclusie zijn verdwenen. Zo is toch nadrukkelijk vastgesteld dat ‘grootschalige, langdurige herstructurering gunstig [is] voor veiligheid en tevredenheid.” En: “de sociaal-economische eenzijdigheid werd minder, de verloedering nam af en de tevredenheid met de woonomgeving nam toe”. Natuurlijk: dat laatste was vooral een kwestie van perceptie: degenen die wisten dat de overheid zich nadrukkelijk voor hun wijk inzette, waren positiever gaan denken over hun wijk. En ik weet ook: de verkoop van sociale huurwoningen had geen gunstig effect. En ook al de sociale initiatieven én de participatie-initiatieven vertaalden zich niet in positieve resultaten. Maar toch blijven die afgenomen sociaal-economische eenzijdigheid, die afgenomen verloedering en die toegenomen tevredenheid met de woonomgeving overeind staan (terwijl ze niet elders door negatieve effecten worden gecompenseerd). Daarom is de algemene conclusie van het SCP naar mijn mening niet voldoende evenwichtig.

Beleidsmakers overschatten soms hun mogelijkheden

Voordat ik nu de indruk wek dat ik de conclusies van het SCP geheel wil omdraaien, past eerst ook een andere relativering. In hun enthousiasme lijken politici, en zeker nieuwe ministers, hun mogelijkheden wel eens te overschatten. In de zijlijn van de officiële stukken werd zelfs gezegd dat de 40 wijken na 10 jaar ‘gemiddelde’ wijken zouden moeten zijn. Men leek even te vergeten dat een stad altijd betere en slechtere wijken heeft. Politici willen soms gewoon te veel. En terwijl blijmoedig over ‘prachtwijken’ werd gedroomd, werd het beleid zelf te weinig doordacht. Allerlei oude en nieuwe instrumenten werden op elkaar gestapeld. En het SCP constateerde dan ook terecht dat het instrumentarium “te diffuus” was. Ten slotte werd vergeten dat het kabinet niet het eeuwige leven zou hebben. Zo werd voor 40 wijken een beleid uitgestippeld voor 10 jaar. Uiteindelijk was het na 4 jaar al geheel uitgedoofd. Hetgeen niet wegneemt dat in korte tijd meer dan € 1 miljard door Rijk en corporaties in de 40 wijken is geïnvesteerd.

Hoe meten we de effectiviteit van beleid

Maar als we constateren dat beleidsmakers in hun enthousiasme wel eens de neiging hebben om de effecten van beleid te overschatten, dan moeten we ook vaststellen dat het SCP in dit onderzoek door de gekozen methodiek de effecten van het beleid systematisch heeft onderschat.

Om de effecten van beleid vast te stellen, moeten we niet alleen ontwikkelingen kunnen vaststellen, maar ook nog eens ‘bewijzen’ dat die ontwikkelingen het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Daarvoor dienen zich twee mogelijkheden aan.

Ten eerste kan je de ontwikkelingen in de achterstandswijken in de recente jaren vergelijken met de ontwikkelingen in jaren voorafgaande aan de ‘interventie’ van de overheid. Doet zich na de interventie een ‘knik’ voor in die ontwikkelingen, dan mogen we gaan denken aan ‘effecten van beleid’. In de praktijk is die knik zelden goed te zien, ook als het beleid wel degelijk effect heeft gehad. Dat komt bijvoorbeeld omdat de omstandigheden intussen zijn veranderd. Denk aan de instortende woningmarkt sinds 2008, waardoor – naar we mogen aannemen – minder mensen bereid waren een sociale huurwoning te kopen.

Maar die ‘knik’ doet zich ook zelden voor omdat de overheid voorafgaande aan het 40-wijkenbeleid ook al zeer actief was in de achterstandswijken. Dat stelt het SCP ook vast: het het instrumentarium van het 40-wijkenbeleid was niet nieuw, eerder was sprake van een intensivering van het beleid. Maar tegelijkertijd wijst het SCP elke effectiviteit van het beleid af als zich geen ‘knik’ in de ontwikkelingen uit de cijfers laat aflezen. Laten we wel wezen: de overheid was al twee decennia druk met het ‘grotestedenbeleid’; Melkert presenteerde in 1994 al een plan voor 4000 Melkertbanen, bij voorkeur in de achterstandswijken; al sedert het begin van de jaren ’90 is een omslag gaande bij de bijstand teneinde mensen uit een uitkering te krijgen. Het 40-wijkenbeleid paste in een traditie, kwam niet uit de lucht vallen en het is dan ook onrealistisch om een duidelijke ‘knik’ in de ontwikkelingen te verwachten. Toch concludeert het SCP dat het beleid ‘niet effectief’ is geweest (score = 0) als een knik zich niet heeft voorgedaan. Ook ik vind dat je in onderzoek streng moet zijn en dat de effectiviteit van beleid moet aantonen, zo niet ‘bewijzen’, maar hier gaan de onderzoekers te ver en worden de conclusies over de effectiviteit van het 40-wijkenbeleid negatief bijgekleurd.

Vergelijken met andere wijken

Ten tweede kan je de effectiviteit van beleid vaststellen door ontwikkelingen in de achterstandswijken te vergelijken met ontwikkelingen in andere stadswijken in dezelfde periode. Het lijkt op de methode van het experiment. We geven 100 mensen een nieuw medicijn en geven 100 andere mensen een placebo (om te voorkomen dat alleen al de ‘aandacht’ van het nieuwe medicijn tot vermindering van klachten leidt). Als de experimentele groep het beter doet dan de ‘controlegroep’ stellen we vast dat het medicijn heeft gewerkt. Voorwaarde is wel dat beide groepen zo vergelijkbaar mogelijk zijn. Helaas laat een dergelijk onderzoeksdesign zich in de werkelijkheid niet zo simpel nabootsen. Het SCP spreekt dan ook terecht over een ‘quasi-experiment’.

Zo vergelijkt het SCP de ontwikkelingen op het gebied van leefbaarheid in de Vogelaarwijken met ‘referentiewijken’. Dit zijn wijken die nog enigszins vergelijkbaar zijn met de Vogelaarwijken: sociaal zwakke wijken. Maar minder zwak dan de Vogelaarwijken zelf. Dat was nu juist de reden waarom ze niet vielen onder het 40-wijkenbeleid! In dat opzicht zijn dus niet te vergelijken met de Vogelaarwijken.

Dat heeft een bijzonder effect. Het SCP constateert vaak gunstige ontwikkelingen in Vogelaarwijken op het gebied van leefbaarheid, maar constateert ook dat diezelfde ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in de ‘referentiewijken’ die het allemaal zonder ‘Vogelaar’ hebben moeten stellen. Conclusie: ‘Vogelaar’ doet er dus niet toe. Natuurlijk was het mooier geweest als de Vogelaarwijken het beter hadden gedaan dan welke wijk ook. Maar nu doet de vreemde situatie zich voor dat de overheid 40 wijken met grote achterstanden extra aandacht geeft, dat die wijken het vervolgens even goed doen als andere wijken en dat je dan de conclusie om de oren krijgt dat het beleid niet effectief is geweest.

Ik ben ook onderzoeker. Ik geef toe: op grond van de cijfers kan je niet met 100%-zekerheid zeggen dat het beleid op het gebied van leefbaarheid effectief is geweest. Maar je kan wel zeggen dat het opvallend is dat de leefbaarheid van de achterstandswijken sinds het 40-wijkenbeleid een zelfde ontwikkeling doormaakt als de leefbaarheid in andere wijken. Overigens, om het nog ingewikkelder te maken: wie is in die andere wijken verantwoordelijk voor de toegenomen leefbaarheid….?

Meer sociale stijging in achterstandswijken

Hetzelfde probleem doet zich voor bij – naar mijn mening – de kern van het onderzoek: de sociale stijging (en daling) van de bewoners van de achterstandswijken. Gelukkig maakt het SCP hier niet de fout die het CBS in een studie van enkele jaren geleden maakte: in dergelijk onderzoek moet de eenheid van analyse niet alleen de wijk zijn, maar ook de bewoner. De veranderingen in het gemiddelde van de wijk zeggen namelijk onvoldoende. Als de armoe en de werkloosheid in de achterstandswijken gelijk blijft, is het relevant om te weten hoeveel bewoners vanwege inkomensverbetering en vanwege het verlaten van een uitkering de wijk in dezelfde periode hebben verlaten. Vertrekkers verdienen gemiddeld meer dan instromers en zo kan het gemiddelde van een wijk gelijk blijven, terwijl veel van de oorspronkelijke inwoners meer zijn gaan verdienen. Het is daarom goed om zowel het perspectief van de ‘wijk’ als het perspectief van de ‘bewoner’ te blijven hanteren.

Als we naar de wijk kijken valt het op dat mensen met lage inkomens tot 2004 steeds vaker in aandachtswijken woonden; daarna neemt de divergentie juist af. De sociale menging van achterstandswijken is dus de laatste jaren verbeterd. Dat komt onder andere door het beleid om meer koopwoningen te bouwen in achterstandswijken, zodat bewoners binnen hun eigen wijk een ‘wooncarrière’ kunnen maken. Het beleid is hier succesvol.

Als we naar de bewoners kijken, zien we nog interessantere ontwikkelingen. 20% van de bewoners van Vogelaarwijken kende in de periode 2009-2010 een ‘substantiële’ stijging in inkomen. Dat is gemiddeld iets hoger dan in alle andere stadswijken. De verhuismobiliteit is in de Vogelaarwijken ook hoger dan in de andere stadswijken. In Vogelaarwijken en in de andere stadswijken heeft verhuismobiliteit evenveel te maken met inkomensstijging.

En weer volgt het SCP hier de inmiddels bekende redenering. De sociale stijging in de Vogelaarwijken is (ongeveer) even groot als in de rest van de steden, en dus is het beleid niet effectief. Stel dat het SCP de Nederlandse achterstandswijken had vergeleken met de Amerikaanse of met de Keniaanse achterstandswijken. Was het dan wel als een succes van beleid aangemerkt dat de sociale stijging in de Nederlandse achterstandswijken hoger ligt dan de sociale stijging in de rest van de steden? Of is het leven in onze achterstandswijken al zo riant dat die vergelijking niet eerlijk is. En waarom is het leven in onze achterstandswijken dan zo riant? Is dat een natuurlijk proces of heeft dat iets te maken met het jarenlange overheidsbeleid?

En ook hier weer: op basis van de cijfers valt niet vast te stellen dat ‘Vogelaar’ zonder meer effectief is geweest. Maar het is wel zeer opvallend dat de sociale stijging in achterstandswijken in Nederland hoger is dan in de rest van de steden. En het is heel aannemelijk dat het overheidsbeleid daarmee veel van doen heeft.

Conclusie: SCP te negatief

Evaluatieonderzoek laat zich moeilijk waardevrij uitvoeren. Natuurlijk, de doelen van het overheidsbeleid vormen het uitgangspunt van het onderzoek. Maar welk gewicht geven we in het onderzoek aan welk doel? Is de sociale samenstelling van de wijk belangrijker dan de sociale stijging van de inwoners? Iedereen zal aan dit soort cijfers zijn eigen kleuring geven. Maar toch meen ik dat het SCP hier te negatief is geweest.

Op het eerste gezicht lijkt het erop dat het SCP te streng is geweest voor zichzelf (en daarmee voor het beleid). In de algemene conclusies zijn verschillende positieve ontwikkelingen ondergesneeuwd onder die centrale conclusie ‘dat het beleid als geheel geen onderscheidende invloed heeft gehad’.

Maar bij nader inzien meen ik dat het SCP juist strenger had moeten zijn, met name voor zichzelf. De vergelijking met ‘referentiewijken’ (bij leefbaarheid en veiligheid) en met ‘alle andere stadswijken’ (bij sociaal-economische positie) gaat in bepaalde opzichten mank. Omdat die wijken op essentiële punten niet met de achterstandswijken te vergelijken zijn. Wie dat meeweegt, komt tot een positievere toon, en op zijn minst tot interessantere conclusies.

Tot slot een laatste opmerking. Stel dat de conclusies van het SCP wel voor 100% konden worden onderschreven. Stel zelfs dat de negatieve berichtgeving in de kranten helemaal onderbouwd was. Had het beleid dan geen enkele zin gehad? Of moeten we in dit geval ook de symbolische, verborgen betekenis van het beleid meewegen: het signaal dat de overheid achterstanden niet acceptabel vindt, het signaal dat ‘iedereen moet meedoen’. Dat alleen al zou voor mij reden zijn om het beleid nog krachtiger en nog effectiever voort te zetten. 1

Hoe de PvdA in de stad overeind bleef

juni 22, 2013 by  
Filed under De Stad

Nog steeds heeft de PvdA in veel steden een bepalende plaats in het bestuur. Eigenlijk is dat minder logisch dan je op het eerste gezicht zou denken. De PvdA was altijd heel dominant op sociaal en ruimtelijk gebied. Maar op beide terreinen is het beleid in de laatste twee decennia sterk veranderd en heeft het aloude sociaal-democratische geluid aanzienlijk aan kracht ingeboet. Zijn de PvdA-wethouders zo goed, dat ze desondanks in veel steden de macht hebben kunnen vasthouden?

Eerst was er Rotterdam, nu vooral Amsterdam

Ergens aan het einde van de 20e eeuw heeft de omslag definitief zijn beslag gekregen. In de jaren ’50 was Rotterdam het summum van moderniteit. Het stadsbestuur werd geroemd om de wijsheid waarmee de gebombardeerde binnenstad werd herbouwd. Over de haven ging het verhaal dat juist de totale vernietiging door de Duitsers de haven wereldwijd een voorsprong had gegeven. Nergens waren de kranen nieuwer, sterker en groter. En nergens groeide de economie zo hard als in Rotterdam.

Amsterdam verkeerde in een heel andere positie. De stad was arm, aan de grachten woonden heel gewone Amsterdammers, de Jordaan was een achterbuurt en er waren plannen om grote doorbraken te realiseren om het toekomstige verkeer alle ruimte te kunnen geven. Jaloers werd ook in dit verband naar Rotterdam gekeken. Overigens werd alleen de doorbraak van de Wibautstraat gerealiseerd. Natuurlijk kon men het in Amsterdam maar moeilijk toegeven, maar niemand kon er omheen: Rotterdam deed het in die naoorlogse jaren veel beter dan Amsterdam.

Zoals gezegd, het moment van de omslag laat zich moeilijk bepalen. Maar aan het einde van de 20e eeuw had het beeld zich inmiddels geheel gewijzigd: Amsterdam was de trekker van de Nederlandse economie en Rotterdam sukkelde er op steeds grotere afstand achteraan. Deze omslag is geenszins toe te schrijven aan een verschil in kwaliteit van de twee gemeentebesturen. Nee, ‘it is economy, stupid’. De structuur van de economie is in de tweede helft van de 20e eeuw ingrijpend veranderd. In de jaren 50 domineerden industrie, transport en handel. Aan het einde van de eeuw was de industrie verschoven naar de randen van het land, was de transport weliswaar nog heel belangrijk, maar was tegelijkertijd de werkgelegenheid in de Rotterdamse haven gedecimeerd en dreef de Nederlandse economie vooral op de zakelijke dienstverlening. Velen spraken in dit verband over de nieuwe kenniseconomie. Een economie die niet meer was gebaseerd op grondstoffen, laat staan op landbouw, maar bovenal op kennis.

De plek van de stad

Deze veranderingen in de economische structuur hadden grote gevolgen voor de steden. Vroeger waren steden vooral ontstaan in de buurt van de grondstoffen of juist op plekken waarheen de grondstoffen zich lieten vervoeren. En waar eenmaal een ‘stad’ was, een economisch centrum, daar kon worden geprofiteerd van het vliegwiel van de de zogenaamde agglomeratie-effecten: voor veel bedrijven is het aantrekkelijk om zich te vestigen op plekken waar al veel andere bedrijven zijn gevestigd. Het zijn ook de plekken waar mensen naartoe trekken, die op zoek zijn naar werk. En omdat ook deze nieuwkomers weer afnemers zijn, groeit de stedelijke economie en wordt de stad nog aantrekkelijker voor nieuwe bedrijven.

Was het eerst vooral de bereikbaarheid over water, spoor en weg, die steden aantrekkelijk maakte voor bedrijven (waardoor het aanvankelijke veel kleinere Rotterdam het trotse Amsterdam in de 20e eeuw begon te overvleugelen, omdat de Nieuwe Waterweg veel meer kansen bood dan het Noordzeekanaal met zijn sluizen), later was vooral bevolkingsdichtheid de trigger voor economische groei. Bedrijven zaten vooral in steden om van een mooi afzetgebied verzekerd te zijn. En werknemers trokken naar steden om van een baan verzekerd te zijn. Dat laatste veranderde in de jaren 90 van de afgelopen eeuw met de komst van wat ‘kenniseconomie’ is gaan heten. Steeds vaker gingen bedrijven zich vestigen in een (stedelijke) omgeving vanwege een florerende arbeidsmarkt en de aanwezigheid van een potentieel aan goede werknemers. Of ontstonden bedrijven waar hoogopgeleide kenniswerkers woonden. In het jargon van de economische wetenschap heet dat: terwijl ‘wonen’ vroeger ‘werken’ volgde, volgt ‘werken’ tegenwoordig ‘wonen’. Natuurlijk, het is een simplificatie, maar in de kern is de gedachte juist.

Voor een bloeiende lokale economie is het tegenwoordig dus belangrijker om in te zetten op een goed-opgeleide bevolking dan op het aantrekken van bedrijven. Als je de gewenste beroepsbevolking hebt, komen de bedrijven meestal vanzelf. Om nog even terug te keren naar onze casus: Rotterdam scoorde altijd al minder op het opleidingsniveau van de bevolking dan Amsterdam. De haven had indertijd vooral handarbeiders aangetrokken uit onder andere Brabant en Drenthe. En de relatie met de universiteit was in Rotterdam nooit zo intens geweest als in Amsterdam, dat bovendien over twee veel oudere universiteiten beschikte. Een andere factor is hier misschien van nog veel groter belang. Als mensen niet meer gaan wonen waar bedrijven zijn, maar vooral daar waar ze zich prettig voelen, dan scoort een stad als Amsterdam bijna vanzelfsprekend hoger dan Rotterdam. De hedendaagse hoogopgeleide bevolking woont, zo blijkt, liever in historische binnensteden met een breed scala aan cultuur dan in de modernistische hoogbouw van Rotterdam dat cultureel bovendien altijd minder te bieden heeft gehad dan Amsterdam.

Daarmee veranderen ook de mogelijkheden voor gemeentelijk beleid. Vroeger moesten gemeenten zich vooral onderscheiden met moderne bedrijventerreinen of met ruimtes voor starters. En moesten burgemeesters (en soms wethouders) op stap, bij voorkeur naar het buitenland, om bedrijven te ‘acquireren’. De geschiedenis van Rotterdam laat mooi zien wanneer dit beleid achterhaald was. In de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw was Rotterdam heel actief met hoogbouw in het centrum van de stad, met name om nieuwe bedrijven aan te trekken. Eerst op de Boompjes, later op het Weena en op de Wilhelminapier. Die hoogbouw kwam er, soms veel later dan gepland, maar die nieuwe bedrijven kwamen niet. De hoogbouw werd uiteindelijk betrokken door bedrijven en ambtelijke diensten die al jaren in Rotterdam waren gevestigd. Nee, die nieuwe bedrijven kwamen niet, omdat de Rotterdamse beroepsbevolking simpel te weinig te bieden had. In Amsterdam kwamen de bedrijven wel, overigens wel op de plek die ze daarvoor zelf in gedachten hadden. Nadat de gemeente eerst plannen had ontwikkeld voor de IJ-oevers, werd later onder druk van het bedrijfsleven een belangrijke locatie langs de Zuid-as ontwikkeld.

Steden zijn meer dan ‘economie’

Steden trekken niet alleen bedrijven, maar ook sociale problemen aan. In dat opzicht is er in eeuwen niets veranderd. De anonimiteit en de geestelijke vrijheid van de steden bieden niet alleen kansen voor innovatie, maar ook kansen om je te verschuilen en kansen voor criminaliteit. Immigranten vestigen zich bij voorkeur in steden, zeker als het om illegale migranten gaat. Kansarm als ze zijn, zijn ze aangewezen op de zwakkere buurten, de achterbuurten van de stad. En dat fenomeen deed zich in de jaren 90 met de komst van veel migranten in versterkte mate voor. Hele wijken werden in snel tempo overgenomen door nieuwkomers. De autochtone Nederlanders waren naar andere wijken verkast of naar de groeikernen op soms grote afstand van de stad.

Opvallend was dat het thema van de achterbuurten aanvankelijk veel scherper op de politieke agenda kwam te staan dan het thema van de migratie dat lange tijd nog tamelijk onbesproken bleef. Veel beleid werd ontwikkeld om de achterbuurten, zo u wilt: achterstandswijken, op te krikken. Het statistisch gemiddelde van de wijken liet zich overigens niet eenvoudig veranderen. Wel slaagde de overheid erin om een verdere terugval van de wijken te voorkomen. Dat betekende niet dat het beleid niet succescol was. Nemen we de bewoners als eenheid van analyse, dan was er juist wel sprake van een duidelijke vooruitgang. Veel onderzoek miskende namelijk de dynamiek van de wijken. In vijf jaar slaagde ongeveer 30% van de bewoners erin om te verhuizen naar een betere wijk, nadat ze zelf een baan hadden gevonden of elders promotie hadden gemaakt. Omdat de opengevallen plekken vaak weer werden ingenomen door nieuwe kansarme migranten, bleef het statische gemiddelde van de wijk bovenal op (het lage) peil.

Het lokaal bestuur raakt steeds meer verweven

Tegen de achtergrond van deze maatschappelijke ontwikkelingen veranderde het karakter van het lokaal bestuur. Ten eerste werd volop de noodzaak van decentralisatie van rijkstaken beleden, zowel in Den Haag als in de wereld van de gemeenten. Bovendien zouden gemeenten meer beleidsvrijheid moeten krijgen bij de besteding van haar eigen gelden. Zeker, er is op dit terrein ook veel in gang is gezet. Maar de uitkomst is minder eenvoudig te wegen. Wie het juridisch bekijkt kan inderdaad vaststellen dat veel taken in de richting van de gemeenten zijn opgeschoven. Ook het aantal specifieke uitkeringen is verminderd ten faveure van de algemene uitkering. Maar wie het meer politicologisch of bestuurskundig bekijkt en vooral let op de toegenomen beleidsvrijheid van de gemeenten, of nog breder op een eventuele machtsverschuiving tussen Rijk en gemeenten, moet toch vooral vaststellen dat er van een verschuiving van de macht nauwelijks sprake is geweest. Zo werd in de jaren 90 een begin gemaakt met het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de bijstand, maar tegelijkertijd werd de financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de bijstand groter, waardoor gemeenten eerder genoodzaakt werden om het bijstandsbeleid conform de rijksdoelen uit te voeren dan eerder ooit het geval was geweest. In andere gevallen zagen we een woud aan monitoring-instrumenten ontstaan na de overheveling van een enkele rijkstaak naar gemeenten, waardoor de gemeenten in de praktijk eerder minder dan meer vrijheid kregen. Dat was zeker het geval als het Rijk er niet voor terugdeinsde om alsnog in te grijpen, als het lokale beleid niet aan de verwachting van het Rijk voldeed. Wellicht is de enige juiste conclusie dat het lokale en het rijksbeleid in de jaren 90 nog verder met elkaar verweven raakten. Zoals ook de financiële relatie tussen Rijk en gemeenten door het afbouwen van specifieke uitkeringen eerder gecompliceerder dan transparanter werd.

Terwijl de gemeenten taken overnamen van het rijk, verloren ze op lokaal niveau positie door privatisering en verzelfstandiging. De jaren 90 waren de jaren van de marktwerking, van de ‘Derde Weg’ en van paars. De woningcorporaties kwamen op grotere afstand te staan van de gemeenten en de gemeenten verloren invloed op de woningmarkt; het debat over de privatisering van het stadsvervoer nam een aanvang. Het streekvervoer kwam soms in private handen. Hoewel ook hier de soep niet zo heet werd gegeten als zij werd opgediend, van een machtsverschuiving van publiek naar privaat was zeker sprake.

Een derde ontwikkeling betrof de verdergaande regionalisering van het bestuur. Omdat burgers zich voor werk, wonen, voorzieningen en recreëren steeds minder aan één gemeente hechten en steeds meer leven in stadsgewesten, werd de behoefte aan regionale coördinatie steeds groter. Met deze regionalisering verloor de gemeente zeggenschap. Omdat bij deze ontwikkeling uit democratisch oogpunt vraagtekens kunnen worden geplaatst, ontstonden plannen voor de ontwikkeling van een democratisch gekozen regionaal bestuur, onder de titel van ‘stadsprovincies’. Bij enkele referenda in Amsterdam en Rotterdam bleek dat burgers minder zwaar tilden aan het verlies van invloed aan gemeenschappelijke regelingen en meer hechtten aan hun ‘oude’ gemeente. In grote meerderheid spraken zij zich uit tegen de vorming van stadsprovincies. De hele geschiedenis van de stadsprovincies had wel een positief effect op de samenwerking tussen centrum- en randgemeenten. Men had inmiddels geleerd dat onderhandelen en samenwerken onvermijdelijk waren. Gevolg was wel dat majeure beslissingen voortaan niet meer in gemeenteraden werden genomen.

Deze drie ontwikkelingen (centraal-decentraal, publiek-privaat, centrum-periferie) duiden erop dat het lokaal bestuur steeds meer verweven raakte met zijn omgeving. Begrijpelijkerwijs had dat gevolgen voor de positie van de gemeenteraad en binnen de gemeenteraad voor de ‘oude’ politieke partijen met hun ideologische en landelijke politieke programma’s. Deze ‘depolitisering’ had zich in kleinere gemeenten al veel eerder voorgedaan. Meer en meer kwam het accent op het beheer te liggen in het gemeentelijk bestuur en steeds minder op ‘beleid’. Door het verlies aan betekenis van de oude ideologische politiek ontstond ook in de steden ruimte voor een nieuw soort politiek, de politiek van de lokale partijen. De politiek die zich richt op kleine lokale zaken, op behoud van het eigene, op inspraak voor de burger, en op bestrijding van het stadhuis. In de jaren 90 ging het nog niet om ‘leefbaarheidspartijen’, die in populistische vijvers gingen vissen en meestal aan de rechter kant van het politieke spectrum verkeren. In de jaren 90 zijn de lokale partijen schijnbaar veel vrolijker, minder grimmig dan Leefbaar later vaak zou worden. En soms opvallend progressief. De nieuwe lokale partijen veroverden in de jaren 90 eerst de randgemeenten, later de grotere steden. Het lokaal bestuur verbleekt dus niet alleen, maar verkleurt ook in de jaren 90.

De PvdA in de jaren 90

Bij de verkiezingen van 1990 en 1994 moest de PvdA grote klappen incasseren. Haalde de PvdA bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1986 nog 31,6% van de stemmen, in 1994 was dan slechts 18,7%. Natuurlijk stond dat niet los van de rol die de PvdA zich in het lokaal bestuur in de jaren 80 had aangemeten: de rol van ondernemer, van manager, waardoor de band met de traditionele achterband verwaterde. In 1990 verloor de PvdA onder leiding van Walter Etty in Amsterdam nagenoeg de helft van zijn electoraat, omdat ‘Brezjnev aan de Amstel’ te weinig oog zou hebben voor de noden van de mensen.

Maar het was niet alleen de stijl van besturen die de PvdA werd aangerekend. Door de steeds grotere verwevenheid van het lokaal bestuur met zijn omgeving kreeg politieke polarisatie steeds minder kansen. Bovendien drong het besef door dat de samenleving veel minder maakbaar was, dan gedurende decennia werd geloofd en werd uitgedragen. Het realiseren van glinsterende hoogbouw betekende niet meteen dat de lokale economie aantrok, en het plannen van een ‘brainpark’ betekende niet meteen dat universiteit en bedrijfsleven nauwer gingen samenwerken. Ook ontstond heel langzaam, met de nadruk op heel langzaam, in de jaren 90 het besef dat nog meer sociale woningbouw de steden er niet bovenop zou helpen. Tot ver in de jaren 90 stond voor PvdA-bestuurders in de steden in marmer gebeiteld dat 80% van de nieuwbouw sociale woningbouw zou moeten zijn. Het bizarre is dat de Nederlandse steden ook decennia lang zijn geholpen op deze dwaalweg door de ontwikkeling van groeikernen in het kader van de nationale ruimtelijke ordening.

Nadat duidelijk was geworden dat grote ruimtelijke projecten nog niet meteen stedelijke economie genereerden, kwam de focus weer sterk te liggen op de onderkant van de arbeidsmarkt. Daar bleek hoezeer het maakbaarheidsdenken bij de PvdA-bestuurders nog steeds in de genen zat. Als er geen banen waren voor de onderkant van de arbeidsmarkt, dan moesten die maar worden geschapen. Onder de vlag van Melkertbanen werd een heel circus van additionele arbeid in het leven geroepen. Het woord ‘circus’ is niet denigrerend bedoeld.Toch werk lange tijd miskend dat het creëren van additionele banen ernstig leed onder ‘afroming’ (in Amsterdam werden veel Melkertbanen bezet door werkloze academici), door ‘verdringing’ (in Rotterdam gingen in één collegeperiode 1000 reguliere banen aan de onderkant van het loongebouw bij de gemeente verloren; in Leiden was er een vacaturestop voor reguliere banen bij de gemeente zolang de Melkertbanen nog niet waren vervuld) en vooral onder ‘bureaucratie’ (vaak in een poging om afroming en verdringing te voorkomen). Bovenal waren de Melkertbanen een laatste poging om te laten zien dat je voor banen het bedrijfsleven niet nodig had. Dat idee verdween definitief aan het einde van de jaren 90.

Je zou ook kunnen zeggen: de PvdA werd steeds realistischer en pragmatischer. Ja, de ‘ideologische veren’ werden afgeschud. Het was de tijd van paars en dat begon ook in de gemeenten voelbaar te worden. Misschien moeten we zelfs zeggen dat ‘paars’ juist in de gemeenten voelbaar werd, hoewel er van paarse coalities op lokaal niveau nauwelijks sprake was. Om de simpele reden dat je in de lokale politiek extra profiel moet hebben om als partij zichtbaar te blijven. Al met al, is in retrospectief het verlies van de PvdA in de jaren 90 heel goed te begrijpen. Dat laat onverlet dat de partij bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1998 weer wat opkrabbelde na de grote nederlagen van de twee voorgaande verkiezingen. De populariteit van Wim Kok, na zijn eerste kabinet, was daaraan debet.

Maatschappelijke ontwikkelingen zetten zich door na de eeuwwisseling

De trends van de jaren 90 werden in veel opzichten doorgetrokken in het eerste decennium van de 21e eeuw, zij het soms in verscherpte vorm. De economie verschoof verder in de richting van een ‘kenniseconomie’, steden werden (nog) belangrijker en er werd weer fors gebouwd in de steden, met name voor de midden- en hogere inkomens. Duco Stadig gaf als wethouder van Amsterdam het goede voorbeeld door het Oostelijk Havengebied te ontwikkelen. Dat gebied is in twee opzichten zeer interessant. Ten eerste biedt het plaats aan veel van de ‘kenniswerkers’ waar de tegenwoordige stad behoefte aan heeft. Hoger opgeleid, kosmopolitisch. Ten tweede werd hier nadrukkelijk gebroken met de modernistische stedebouwkundige opvatting die Nederland vanaf de Tweede Wereldoorlog in haar greep hield, resulterend in kilometers lange monotone nieuwbouwwijken, met – inderdaad – veel licht, lucht en ruimte, maar ook vaak verder zonder enige sfeer. De groeikernen die vanaf de jaren 60 tot ontwikkeling kwamen, hebben er nog steeds heftig onder te lijden. Maar ook de steden de afgelopen eeuw bouwden vooral in weilanden aan de buitenkant, en al even monotoon. In de stad was er aanvankelijk vooral ruimte voor doorbraken, een beleid dat in de jaren 70 vrij abrupt en met veel politiek lawaai werd vervangen door het ‘bouwen voor de buurt’. Ook hier was de bouw vaak monotoon en bovendien in de regel vaak tamelijk armoedig, op de dappere pogingen van enkelen, waaronder Adri Duivesteijn in Den Haag na. Maar bovenal: sociale woningbouw. Dus geen plek voor hogere inkomens en hoger opgeleiden. Het Oostelijk Havengebied is daarmee een icoon geworden van de omslag in het denken over de stad. En Duco Stadig verdient een standbeeld, zoals Adri Duivesteijn al een Maaskantprijs kreeg, onder andere voor zijn poging om stadsvernieuwing met kwaliteit en duurzaamheid te combineren.

Ook in de achterbuurten werd in de jaren 0 gaandeweg meer gebouwd voor mensen met een grotere portemonnee. Dat heeft er niet toe geleid dat mensen van elders zich in achterstandswijken zijn gaan vestigen. Maar het heeft er wel toe geleid dat mensen die ‘wooncarrière’ konden maken, vanwege promotie op het werk, langer in de eigen wijk konden blijven wonen. Zo kwam er meer differentiatie in achterstandswijken, en hopelijk meer sociale cohesie.

Intussen nam de immigratie sinds het begin van de nieuwe eeuw, met name door een nieuwe wet van staatssecretaris Job Cohen snel af. Bovendien werd tegen het einde van het eerste decennium het succes van de integratie van migranten ook geografisch goed zichtbaar. Onder geïntegreerde migranten ontstond, net als onder autochtone middeninkomens, een trek naar een huis met een tuin, in één van de randgemeenten. Daarmee is de groei van het aantal migranten in de grote steden tot stilstand gekomen. Het politieke debat in het eerste decennium stoorde zich overigens weinig aan deze feitelijke ontwikkelingen. Het werd salonfähig om over ‘massa-immigratie’ te spreken, terwijl de immigratie feitelijk bijna tot stilstand was gekomen, zeker als het ging om niet-westerse immigranten. Immigratie werd het grote politieke thema, waarbij al snel een koppeling werd gelegd met dat andere grote thema: de veiligheid, of beter gezegd: de ervaren onveiligheid. Ook bij dit laatste thema werden de werkelijk ontwikkelingen vaak miskend: terwijl er feitelijk sprake was van een afnemende criminaliteit, kwam het thema van de onveiligheid juist in het laatste decennium hoog op de politieke agenda.

Gemeente steeds meer onderdeel van die ene overheid

De bestuurlijke trends die zich voordeden in de jaren 90, zetten door in het eerste decennium van deze eeuw. De verwevenheid van de gemeenten met het Rijk, met nabuurgemeenten en met allerlei maatschappelijke partijen nam eerder toe dan af. De decentralisatie van de Wet Werk en Bijstand en van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning legde een zwaar beslag op de gemeentelijke capaciteit en op de gemeentelijke financiën, maar gaf de gemeenten niet meer vrijheid. Zo te zien vormde de ruimtelijke ordening een uitzondering. Hier trok de rijksoverheid zich gaandeweg werkelijk terug, uitmondend in het regeerakkoord van het kabinet Rutte waarin de rijksrol in de ruimtelijke ordening nagenoeg leek verdwenen. De tijden van Vinex waren geheel voorbij. De financiële bronnen bij de rijksoverheid voor stedelijke vernieuwing en nieuwbouwlocaties droogden geleidelijk geheel op. De gemeenten moesten het voortaan nagenoeg geheel zelf doen. Een uitzondering werd gemaakt voor Almere, waar de eerder genoemde Adri Duivesteijn een dappere strijd voerde voor voortzetting van het aloude, wel effectieve maar niet succesvolle groeikernenbeleid. De bemoeizucht van het Rijk ging hier samen met een gesloten portemonnee, afgezien van gelden voor nieuwe infrastructuur.

Op financieel gebied werd de verschuiving van specifieke naar algemene uitkering voortgezet. Het is de vraag of de beleidsvrijheid van de gemeenten daarmee werd vergroot omdat allerlei gelden binnen de algemene uitkering voortaan moeten worden verantwoord, waarmee de systematiek van het de financiële verhouding ernstig werd geschaad. Bovendien beperkten forse bezuinigingen aan het einde van het eerste decennium de beleidsvrijheid van gemeenten.

Binnen de gemeente nam de afhankelijkheid van het lokaal bestuur van allerlei maatschappelijke organisaties vooral toe. Gerard Anderiesen liet ooit zien dat binnen Amsterdam de woningcorporaties bij de woningbouw de leidende partij zijn geworden, zeker nadat ze niet meer alleen waren aangewezen op sociale woningbouw. In de sociale hoek was de afhankelijkheid van integratiebedrijven groot.
Op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie was het stil in de jaren 0. De mislukking van de stadsprovincies in het midden van de jaren 90 werkte nog lang door. Dit laat onverlet dat er veel, en steeds meer door gemeenten werd samengewerkt. Samenwerking binnen tal van gewestelijke structuren werd zo normaal, dat gemeenteraden hun interesse in deze samenwerkingsconstructies grotendeels leken te verliezen. Ten onrechte, omdat veel lokale onderwerpen de gemeentegrenzen overstijgen en dan ook onderwerp van besluitvorming waren buiten de gemeenteraad om.

En zo werd de gemeente steeds meer onderdeel van de ‘die ene overheid’. Het politieke profiel van de gemeente verbleekte verder, zeker in termen van de oude ideologische scheidslijnen. Dit gebeurde ondanks een dappere maar onduidelijke poging om in het gemeentelijk bestuur het ‘dualisme’ in te voeren. Formeel was er tot 2002 sprake van ‘monisme’: het college van B&W vormde het dagelijks bestuur dat uitvoering gaf aan de besluiten van het algemeen bestuur, de gemeenteraad. Wethouders waren dan ook lid van de gemeenteraad (we laten hier de positie van de burgemeester voor de eenduidigheid even buiten beschouwing). In de praktijk was echter niet de gemeenteraad de baas, maar het college en bekrachtigde de gemeenteraad de door het College voorgekookte besluiten. Het is mij nooit duidelijk geweest waarom een formeel dualisme hier de oplossing zou kunnen bieden, nog afgezien van het feit dat er binnen de lokale wereld hele verschillende beelden ontstonden over dat nieuwe dualisme. Voortaan zou de gemeenteraad zich moeten concentreren op de hoofdlijnen en zou het College vooral moeten besturen. Wethouders waren vanaf 2002 geen lid meer van de gemeenteraad. Ook deed de ‘wethouder van buiten’ veelvuldig zijn intrede: personen die niet op een kieslijst hadden gestaan, of zelfs helemaal niet in de betreffende gemeente woonachtig waren. Daarmee kwam in ieder geval het College verder af te staan van de bevolking. Ook is achteraf vastgesteld dat deze staatsrechtelijke operatie op geen enkele wijze de positie van de gemeenteraad heeft versterkt. Tegen deze achtergronden werd steeds meer geklaagd over de kwaliteit van de raadsleden.

Met de opkomst van Fortuyn in 2002 veranderde het karakter van de lokale partijen. Het begrip ‘leefbaar’ deed zijn intrede. Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Utrecht haalden veel stemmen. ‘Leefbaar’ werd bijna synoniem voor ‘populisme’, was vaak zeer gericht op behoud van het eigene en tegen ‘multiculturalisme’. Terwijl het bij de lokale partijen in de jaren 90 nog vaak ging om het behoud van een ‘oude boom in het centrum van de stad’, richtten de leefbaren zich tegen immigratie en islam. Tegen een door hen niet-gewenste verandering van de cultuur. Met de leefbaren kwamen de immigratie en de veiligheid bovenaan de lokale agenda.

De PvdA op zoek naar een nieuwe basis

Joop van den Berg schreef treffend dat de lokale politiek van de PvdA twee peilers kent: de ruimtelijke peiler van Wibaut en de sociale peiler van Drees.1 Op beide terreinen is het eigen geluid van de PvdA op lokaal niveau in de laatste twee decennia, en vooral in het laatste, verstomd. Stond het woningbeleid van de PvdA eerder altijd in het teken van sociale woningbouw, stadsvernieuwing, bouwen voor de buurt, vanaf 1990 was het onvermijdelijk dat PvdA-wethouders gingen bouwen voor de midden- en de hogere inkomens. Alleen daar werd de lokale economie beter van. Dat de onderkant van de arbeidsmarkt uiteindelijk ook beter wordt van een sterkere lokale economie, mag waar zijn, maar die omweg wordt aan de onderkant van de samenleving niet altijd begrepen. Zo werd de PvdA veel meer een partij voor de hogere inkomens en raakten de lagere inkomens uit beeld. Bordewijk constateerde al dat tussen 1986 en 1994 de grootste neergang van de PvdA zich had voorgedaan in de buurten met sociale huurwoningen.2

Ook in de sociale agenda raakte de PvdA op lokaal niveau gaandeweg haar eigen gezicht kwijt. Na het decennium van de Melkertbanen, de banencreatie zonder bedrijven, heeft de partij geleidelijk moeten toegeven dat Melkertbanen geen structurele oplossing zijn en dat echte banen in het bedrijfsleven (of in de publieke sector, maar dan niet als doel maar als middel) moeten worden gevonden. Bovendien werd het sociale beleid van de gemeenten helaas vooral effectief toen de sociale diensten onder bezuinigingsdruk hun houding veranderden en de uitkeringsgerechtigden veel straffer aanzetten tot het accepteren van een baan. Het beleid werd harder. Daarmee werd de agenda van ‘rechts’ voor een deel overgenomen. We kunnen ook zeggen: links en rechts onderscheidden zich op lokaal niveau nog maar nauwelijks op sociaal terrein.

De derde ontwikkeling die de PvdA parten heeft gespeeld in het eerste decennium van deze eeuw betrof de nieuwe politieke agenda van immigratie en veiligheid. Over immigratie liet de PvdA wel een eigen geluid horen, maar dat geluid werd niet erg herkend door de oude achterban die de achterstandswijken inmiddels voor een groot deel al had verlaten. Over veiligheid heeft de PvdA nooit veel te zeggen gehad. De nieuwe ‘rechtse’ agenda heeft de PvdA vooral parten gespeeld omdat de partij geen antwoord had. En nog steeds niet heeft. In Rotterdam nam de PvdA in 2006 de rechtse agenda van de Leefbaren nagenoeg geheel over nadat weer een plek in het College was bevochten.

Een toch bleef de PvdA in beeld

Op de twee traditionele agenda’s vervreemdde de PvdA dus van een belangrijk deel van zijn achterban. Op de nieuwe agenda had de partij geen aangepast antwoord. Eigenlijk is het verbazingwekkend hoeveel stemmen de partij in het eerste decennium nog heeft getrokken. Natuurlijk, de opvallend goede uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 kan voor een zeer belangrijk deel worden toegeschreven aan de anti-stemming tegen het kabinet Balkenende in het land en aan de persoon van Wouter Bos die op dat moment op het toppunt van zijn populariteit stond. En het is waar, in 2010 haalde de PvdA het slechtste resultaat ooit bij gemeenteraadsverkiezingen. In die zin werd de dalende lijn sinds 1986, met twee uitschieters, één voor Wim Kok en één voor Wouter Bos, gewoon doorgetrokken.

Maar dat neemt niet weg dat nog steeds 15% van het electoraat voor de PvdA koos. En dat veel PvdA-wethouders nog steeds een belangrijke zo niet dominante rol spelen in het lokaal bestuur. De kwaliteit van de PvdA-vertegenwoordigers heeft hierbij ongetwijfeld een belangrijke rol gespeeld. Veel PvdA-bestuurders staan immers bekend als goede, betrokken bestuurders, die goed kunnen omgaan met (veranderende) machtsverhoudingen. Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat nog maar weinig PvdA-wethouders een landelijk profiel hebben. Het is niet vreemd dat er eigenlijk één uitzondering op die regel was, de Amsterdamse wethouder Lodewijk Asscher, die inmiddels beloond is met het ministerschap van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Opvallend aan hem was dat hij zich als enige PvdA-er profileerde op de derde agenda van veiligheid en migratie.

Daarmee houdt de PvdA dus stand op grond van bestuurlijke kwaliteiten en veel minder op grond van ideologie. Maar misschien is dat ook wel heel goed te verklaren uit het veranderend profiel van het lokaal bestuur. Met de nadruk op bestuur. De lokale politiek heeft steeds minder om hakken in de gemeente, waar het uitvoeren van Rijksbeleid de agenda tegenwoordig helemaal beheerst.

1 J.Th.J. van den Berg, Sociaal-Democratie, gemeentelijk bestuur en de vloek van de technocratie, in Frans Becker, Menno Huurenkamp (red.), Lokale politiek als laboratorium, WBS Jaarboek 2009, Den Haag, 2009, pp. 101-118.2 Zie Pieter Nieuwenhuijsen en Paul Bordewijk in Becker en Huurenkamp, 2009, pp. 19-42. 

Vanwaar dat dromen over één Randstad

april 9, 2013 by  
Filed under De Stad

We hebben het begrip ‘Randstad’ te danken aan Albert Plesman. Vanuit de lucht zag hij die mooie Hollandse steden in een brede waaier liggen. Dordrecht, Rotterdam, Delft, Den Haag, Leiden, Haarlem, Amsterdam en Utrecht. Als hij zijn ogen samenkneep zag hij de steden snel naar elkaar toegroeien. Ze leken al bijna één stad, met het Groene Hart als contramal. Hij glimlachte bij de gedachte dat zijn eigen Schiphol heel gunstig was gelegen.

Aan het begrip hebben we weer een leuk boekje te danken. Pieter Maessen schreef onder de titel ‘De poldermetropool’, in zijn eigen woorden: ‘wat iedereen moet weten over de Randstad’. Het is een informatief boekje en het is vlot geschreven. Maessen schreef ooit een proefschrift over de verzorgingsstaat, was journalist bij NRC en het Parool en communicatiemedewerker op het Ministerie van VROM. En al die kwaliteiten kom je tegen in het boek. Het heeft een literatuurlijst en ware noten. Het is helder en snel geschreven. En het is niet altijd objectief.

Eerst iets over de inhoud. Het boek verhaalt over het succes van de Randstad, dat de internationale vergelijkingen met grote steden als London en Parijs volgens Maessen wel degelijk aan kan. Hij toont dat aan met een mij nog onbekend lijstje. Zo heeft iedereen wel een lijstje waarop het goed toeven is. Het boek verhaalt helder hoe we tegenwoordig in de Randstad ons geld verdienen. Connectiviteit en clusters zijn de centrale begrippen. We zijn bereikbaar en tegelijkertijd willen we dicht bij elkaar zitten. Door de nabijheid ontstaat de innovatie. Het boek verhaalt over de mobiliteit in de Randstad, waarbij volgens Maessen door de overheid de kansen van het openbaar vervoer veel te lang zijn genegeerd. Bovendien zijn de kantoren ‘misplaatst’, juist langs de snelweg zonder een station in de directe omgeving. Dit is het deel waarin Maessen vooral zijn eigen politieke opvattingen poneert. Die ik overigens deel.

Daarna verandert het karakter van het boek. Het wordt meer historisch beschrijvend en de ruimtelijke ordening wordt soms nogal dominant. Dus het beleid en niet de werkelijkheid. Daar wordt het verhaal soms ook te mooi, te naïef bijna, zonder al te veel journalistieke achterdocht geschreven. Mooi geschreven is het wel.

Maar vanwaar toch die aandacht voor de Randstad, nee, dat pleidooi voor de Randstad? Waarom een boek schrijven over de Randstad waarin je het hele eerste hoofdstuk nodig hebt om te bestrijden dat de Randstad niet bestaat? En dan nog niet eens overtuigend. En ook Maessen weet dat. Uiteindelijk houdt hij maar één echt argument over: ‘beleving’. De Randstad heeft een heel andere beleving dan de rest van het land. Dat klopt inderdaad.

Het bestaan van de Randstad is inderdaad nog nimmer aangetoond. Het Het komische is dat we ook niet eens goed weten waar de Randstad begint en waar hij ophoudt. Horen Zaanstad en Beverwijk bij de Randstad en Alkmaar niet? Hoort Amersfoort bij de Randstad en Nijkerk niet? Ook in de beleidswereld bestaat over dat soort vragen nog altijd onduidelijkheid. Toch zou er feitelijk sprake kunnen zijn van één stad. Dat blijkt niet uit de uitvoerige studie die het Ruimtelijk Planbureau destijds heeft gedaan naar het bestaan van de Randstad. Dat iedereen kan zien dat al die steden in de Randstad niet één (aaneengebouwde) agglomeratie vormen, dat vonden ze terecht geen argument. Voor de onderzoekers zou de Randstad een stad zijn als dat uit de interactiepatronen van burgers en bedrijven zou blijken én als de verschillende steden in de Randstad in veel opzichten complementair aan elkaar zouden zijn.

Ze stelden vast dat de Randstad op geen enkele wijze een daily urban system is, waar alle burgers kris-kras doorheen trekken naar werk en voorzieningen. Natuurlijk zijn er mensen die in Den Haag wonen en in Amsterdam werken, maar over het algemeen woont en werkt de burger in een stadsgewest: een centrumstad met zijn randgemeenten. Er was op dit punt nauwelijks overlap tussen de vier stadsgewesten van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Dat gold ook voor het gebruik van allerlei voorzieningen, als winkels, ziekenhuizen, theaters etc. Nee, zelfs de zogeheten Noordvleugel en Zuidvleugel vormden geen samenhangend gebied.

Ook de interacties van bedrijven duiden niet op het bestaan van een Randstad. De helft van de interacties van bedrijven (met andere bedrijven) vond plaats binnen het eigen stadsgewest en de overige interacties lieten geen Randstedelijk patroon zien. De bedrijven in Dordrecht hebben veel meer met Brabant dan met Utrecht of Amsterdam.

Als de Randstad zou bestaan, mocht je bovendien verwachten dat de verschillende steden zich steeds meer zouden gaan specialiseren en steeds meer complementair aan elkaar zouden worden. Dat bleek al niet het geval. Natuurlijk verschillen steden van elkaar, maar het blijkt dat de steden juist steeds minder complementair aan elkaar worden. Er springt maar één stad uit die zich het centrum mag noemen van de Randstad én van heel Nederland, en dat is Amsterdam.

Het boek van Maessen geeft geen enkel argument waarom dergelijk onderzoek niet zou deugen. Nee, hij grijpt, zoals gezegd, terug op ‘beleving’. Op ‘drukte’, op ‘snelheid’, in vergelijking met het achterland. Maar die drukte, die snelheid en die beleving ervaar ik ook niet in Zoeterwoude, dat bijna tegen Leiden aan ligt.

Achter dit debat gaat een veel interessantere vraag schuil: waarom eigenlijk, moeten we bewijzen dat die Randstad bestaat? Omdat Amsterdam wegvalt in de rijtjes van London en Parijs en omdat de Randstad zich daarin beter staande houdt? Maar waarom zouden we in die rijtjes hoger moeten scoren, als we weten dat Nederland (veel) rijker is dan UK en dan Frankrijk, per hoofd van de bevolking? Het laatste weegt, lijkt me, zwaarder dan het mentale probleem van de lage score op lijstjes van steden.

Of gaat het om iets anders? Zouden wij onze internationale concurrentiepositie nog verder kunnen verbeteren als de Randstad werkelijk één stad was geweest. Als we meer ‘massa’ konden leveren, een grotere arbeidsmarkt hadden en meer consumenten op kleine afstand. Alle economische theorieën zeggen dat dat inderdaad het geval is. Als die 7 miljoen mensen die nu verspreid in de Randstad wonen, allemaal bij elkaar zouden wonen in een veel kleiner gebied, dan genoten we nog meer agglomeratievoordelen. Dan zou Nederland concurrerender zijn. En dan zouden we ook voldoende massa hebben voor een fijnmazig netwerk van openbaar vervoer.

Maar dat hebben we niet. We wonen in Nederland niet met 7 miljoen mensen in één compacte stad, we wonen in verschillende steden. En meer steden maken nog geen Randstad, zoals het Ruimtelijk Planbureau al eerder schreef.

Toch maak ik nog een kleine kanttekening bij deze redenering. Rotterdam is nog steeds de grootste haven buiten China. Niet op grond van de bevolkingsomvang, laat staan de bevolkingsdichtheid van de Randstad, maar op grond van geografische positie ten opzichte van het achterland en vanwege een grote handelsgeest. Schiphol is niet één van de vier hubs van Europa op grond van de eigen catchment area. Zoveel mensen wonen en werken er nu ook weer niet in dit gebied. Nee, Schiphol is zo waanzinnig groot door een jarenlang slim beleid. KLM en de diplomatieke dienst hebben ervoor gezorgd dat de connectiviteit van Schiphol zo hoog is. Niet de massa. En wat dacht je van die andere grote multinationals die door Nederland zijn voortgebracht en hier voor een deel nog huizen?

Ondernemingszin en competitie. Beide hebben de Nederlandse welvaart bepaald, en en natuurlijk onze goede verzorgingsstaat, die ook een positief effect heeft op de economische groei van een land. En waar die ondernemingszin vandaan komt? Dat gaat te ver voor deze column. Maar we weten wel dat de concurrentie tussen de Nederlandse steden altijd heel goed is geweest voor de Nederlandse economie. Juist door die concurrentie is er innovatie en juist door die concurrentie hebben we altijd weer steden die perfect passen in een veranderende economische structuur. Ja, misschien is dat allemaal wel de kern van de Randstad: een prachtige waaier van concurrerende steden. En juist door die concurrentie is Nederland als geheel zo welvarend. Vanuit dat gezichtspunt zou ik zeggen: laat het zo blijven. Wees blij met het feit dat de Randstad niet bestaat.

Veiligheid en geborgenheid in de stad

maart 18, 2013 by  
Filed under De Stad

zwolle-grote-markt-285x205Het moet soms frustrerend zijn voor bestuurders: de criminaliteit daalt al jaren, maar het gevoel van veiligheid neemt niet toe. Hoewel het objectief gezien veiliger wordt in ons land en in onze steden, neemt het gevoel voor veiligheid niet toe. Eerder lijkt soms het tegendeel te gebeuren. En in die situatie durft geen politicus te roepen dat de criminaliteit afneemt. En terecht. Er is geen enkele reden om gevoelens van onveiligheid te bagatelliseren of zelfs te negeren.

Dit betekent niet dat de overheid geen invloed heeft op de omstandigheden waaronder mensen zich wel of niet veilig voelen. We weten inmiddels allemaal dat de inrichting van de stad de gevoelens van geborgenheid van burgers kan versterken, of soms geheel kan wegnemen. In dat verband is de discussie die in de stedebouw woedde in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog interessant. De ‘modernisten’ dachten niet in termen van geborgenheid, laat staan gezelligheid. Voor hen ging het om licht, lucht en ruimte, om de doorstroming van het (nieuwe) autoverkeer en om de scheiding van functies (als je woonde moest je geen last hebben van een ‘fabriek’).

Jane Jacobs was één van de wetenschappers die zich verzette zich tegen de modernistische stedebouw, waarbij verkeerscorridors en functiescheiding een einde maakten aan de traditionele (organische) stad. Haar befaamde boek uit 1961 over de stad (The life and death of the great American cities) had later zelfs grote impact op de Amerikaanse stedebouw. Haar betoog was helder: je moet niet streven naar functiescheiding, maar naar functiemenging, want functiemenging geeft geborgenheid en veiligheid. Wie bedrijven, winkels, scholen en andere voorzieningen toevoegt aan een buurt, vergroot de levendigheid. En als er voldoende mensen op straat lopen, is er geen ruimte meer voor criminaliteit. Hoe plausibel die stelling misschien ook mag luiden, empirisch bewijs leverde Jacobs niet. Dat empirisch bewijs was ook moeilijk te leveren, aangezien bekend is dat criminaliteit juist het hoogst is in gebieden waar veel mensen zijn. Vanwege die andere simpele reden: gelegenheid maakt de dief.

Hoe aardig is dan ook het boek van Talja Blokland uit 2009: Oog voor elkaar, veiligheidsbeleving en sociale controle in de stad. In tegenstelling tot Jane Jacobs bewijst Talja Blokland wel dat functiemenging tot veiligheid leidt, maar ze toont ook aan dat de relatie tussen beide een stuk complexer is dan door Jacobs werd verondersteld. Haar betoog is opgebouwd uit drie stappen.

De eerste stap: Jacobs veronderstelt dat de veiligheid groter is naarmate er meer mensen op straat lopen. En functiemenging leidt tot meer mensen. Dus functiemenging leidt tot veiligheid. Nee, zegt Blokland: functiemenging leidt wel tot meer mensen op straat, maar dat op zich vergroot de veiligheid niet. Want waarom zouden al die mensen op elkaar letten. In de woorden van Blokland: “Ogen op straat, is nog geen oog voor elkaar”.

De tweede stap: er wordt vaak verondersteld dat als mensen elkaar beter kennen, ze elkaar meer vertrouwen en zich daardoor veiliger voelen. Door functiemenging ontmoeten mensen elkaar en leren ze elkaar kennen. Functiemenging leidt dus tot een groter gevoel van veiligheid. Nee, zegt Blokland: als je mensen beter leert kennen, weet je ook welke mensen je niet kan vertrouwen. Sommige mensen zijn nu eenmaal niet te vertrouwen.

De derde stap: toch neemt het gevoel van veiligheid in een buurt toe als je de andere mensen uit de buurt beter kent. Want niet het vertrouwen in de medemens bepaalt het gevoel van veiligheid, maar juist de wetenschap of je iemand wel of niet kan vertrouwen! Het gevoel van onveiligheid komt vooral voort uit het niet weten wie je kan vertrouwen. Sociologen spreken in dit verband over mistrust.

Deze redenering brengt gemeentebesturen een stap verder. Ze weten voortaan dat functiemenging op zich niet voldoende is om de veiligheid in een wijk te vergroten. Je moet er ook voor zorgen dat mensen elkaar zien. Daarom: zorg voor veel differentiatie in winkels, zodat de kans op ontmoeten veel groter wordt. Zorg voor een breed gebruik van scholen. Zorg er ook voor dat er een plek is voor de rafelrand van de samenleving, zonder dat die plekken geheel door de rafelrand worden bezet (dan weet je wie je niet kan vertrouwen). Juist doordat mensen elkaar zien leren ze wie ze kunnen vertrouwen en wie ze niet kunnen vertrouwen. En die zekerheid draagt bij aan het gevoel van veiligheid.

En Blokland voegt er meteen een waarschuwing aan toe. Dat gevoel van veiligheid ontwikkel je pas na een langdurig dagelijks contact met de bewoners uit je buurt. De overheid wil nog wel eens denken dat het allemaal geregeld is met een projectje hier en een projectje daar. Nou, dat is dus niet het geval. Om het gevoel van veiligheid in steden en buurten te versterken, heb je echt een structurele aanpak nodig.

In de stad ben je productiever

maart 4, 2013 by  
Filed under De Stad

cc-bridge-commuteWaarom vestigen bedrijven zich eigenlijk in steden? De grondprijzen zijn er hoger, waardoor bedrijfsgebouwen duurder zijn en de werknemers hogere woonlasten hebben. De loonkosten zijn er hoger, omdat werknemers in steden gemiddeld meer verdienen dan op het platteland. Ja, waarom trekken niet alle bedrijven naar het platteland? Oost-Groningen zou toch eigenlijk heel aantrekkelijk zijn voor een bedrijf: je koopt voor een habbekrats een bedrijfsgebouw en de lonen van de werknemers zijn er veel lager.

En toch gebeurt dat niet. De reden is tamelijk simpel: in de steden zijn bedrijven productiever dan op het platteland. En daarmee bedoel ik niet dat het gemiddelde bedrijf in de stad productiever is dan het gemiddelde bedrijf op het platteland. Nee, eenzelfde bedrijf in Veendam is 5 tot 7% minder productief dan hetzelfde bedrijf in Amsterdam. In jargon: dus wanneer we bijvoorbeeld ‘controleren’ voor de opleiding van de werknemers en voor het soort werk.

Het is ongeveer de hamvraag van de ruimtelijke economie. Waarom is een bedrijf in de stad zoveel productiever dan zijn identieke evenknie op het platteland? Wie een helder antwoord op die vraag wil krijgen moet eens met Frank van Oort gaan praten. Frank is hoogleraar stedelijke economie aan de Universiteit van Utrecht. Hij doceerde een paar weken geleden voor een leergang van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, waarvan ik de trekker ben.

Frank doceert en grijpt terug naar Marshall die al in 1890 schreef over de agglomeratievoordelen van de stad. Zo heeft Amsterdam drie voordelen boven Veendam. Ten eerste hebben bedrijven in Amsterdam minder zoekkosten. Dit geldt zowel voor personeel als voor subcontractors. Er bieden zich veel meer mensen aan als werknemer en veel meer bedrijven als subcontractor. In Veendam ligt dat anders. Daar zal een bedrijf hogere kosten hebben om voldoende goede mensen te vinden.

Ten tweede is de arbeidsmarkt in Amsterdam niet alleen veel omvangrijker, maar ook gewoon beter van kwaliteit. Oké, de lonen liggen in Amsterdam hoger, maar daar krijg je dan ook wat voor. Ook als het om dezelfde functies gaat. Het is een heel oud gegeven dat de betere werknemers naar de steden trekken en de minderen achterblijven op het platteland. Dat drukt de gemiddelde kwaliteit van de gemiddelde werknemer in Veendam.

Ten derde zorgt een concentratie van bedrijven, zoals je die in de steden kent, voor ‘kennis spillovers’. Bedrijven leren van elkaar. In de stad zit kennis ‘in de lucht’. Niet alleen omdat werknemers van verschillende bedrijven met elkaar praten. Maar ook omdat steden vaak veel kennisinstellingen kennen, die hun contacten met het bedrijfsleven hebben.

Het is binnen de ruimtelijke economie een oude discussie of vooral identieke bedrijven van elkaar leren dan wel bedrijven die sterk van elkaar verschillen. Bloeit de economie vooral van homogene clusters van bedrijven of juist van diverse clusters? De bedrijfseconoom Porter is aanhanger van de eerste these, de econoom Glaeser van de tweede. Veel onderzoek is er inmiddels gedaan om aan te tonen wie van hen beiden gelijk heeft. De helft van de studies geeft aan dat diversiteit belangrijker is (Glaeser heeft gelijk!), de andere helft van de studies geeft aan dat specificiteit belangrijker is (Porter heeft gelijk!).

Frank van Oort kiest een interessante tussenpositie. Volgens hem moeten clusters van bedrijven worden gekenmerkt door ‘gerelateerde diversiteit’. Juist dan zullen we baat hebben van elkaars nabijheid. En zullen ze van elkaar kunnen leren. Die gedachte oogt logisch. Bedrijven die volledig identiek is, hebben wellicht te veel gemeen om nog veel van elkaar te kunnen leren. Bedrijven die te sterk van elkaar verschillen, hebben elkaar wellicht minder te melden. Dus: de stedelijke economie heeft baat bij een zeker profiel, maar niet bij een monocultuur.

Daarmee doemt de vraag op wat het lokaal bestuur kan doen om de productiviteit van de lokale bedrijven verder te vergroten (en bovendien de eigen stad nog aantrekkelijker te maken voor andere bedrijven). De drie argumenten van de ruimtelijke economie kunnen ons hierbij goed helpen.

Eén: in de stad zijn meer potentiële werknemers en meer potentiële subcontractors bereikbaar. Omdat ze dichtbij wonen. Maar dichtbij wonen is relatief. Als het verkeer vast staat in de file kan dichtbij nog heel lang duren. En als er een fantastisch net is van vervoersmodaliteiten is verder weg ook nog dichtbij. Het vergroten van de bereikbaarheid kan dus sterk bijdragen aan de stedelijke economie. Bereikbaarheid is ook figuurlijk van belang: de arbeidsmarkt moet goed functioneren om vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Daar kan bijvoorbeeld het UWV belangrijk werk verrichten.

Twee: de kwaliteit van de stedelijke arbeidsmarkt vergroot de productiviteit van de bedrijven in de stad. De ene stad is aantrekkelijker om te gaan wonen dan de andere. Voor veel mensen is Amsterdam een aantrekkelijker woonplek dan Rotterdam (waarschijnlijk omdat ze Rotterdam onvoldoende kennen). Die aantrekkelijkheid van steden is voor een belangrijk deel een gegeven. Rotterdam heeft geen grachtengordel. Maar het lokaal bestuur kan er wel veel aan doen om de aantrekkelijkheid te vergroten. Zo is het bezuinigen op cultuur in dat licht niet erg logisch. En het bouwen van corporatiewoningen aan de Maas is charmant, maar wellicht minder goed voor de stedelijke economie. Nee, de stad moet juist nog aantrekkelijker worden gemaakt voor die werknemers die de productiviteit van je bedrijven verder zullen verhogen. Hoe aantrekkelijker je stad, hoe beter de stedelijke arbeidsmarkt en hoe productiever je bedrijven.

Drie: clusters van bedrijven leren van elkaar en de combinatie met kennisinstellingen maakt de stedelijke economie nog productiever. Op dit terrein zijn nogal wat steden actief, terwijl het tegelijkertijd om de weerbarstigste factor gaat. De ontwikkeling van een ‘campus’ (een locatie voor bedrijven en universiteit) kan heel positief zijn. Maar je bent niet meteen een ‘valley’ als je die naam eenmaal hebt bedacht.

De uitwisseling tussen kennisinstellingen en bedrijven gaat immers niet vanzelf als ze in elkaars nabijheid verkeren. Enige decennia geleden ontwikkelde de gemeente Rotterdam een ‘brainpark’ naast de Erasmus Universiteit. Omdat het gebied erg gunstig was gelegen voor de automobilist, waren de kavels snel uitverkocht. Uiteindelijk bleek maar één bedrijf een relatie te hebben met de universiteit.

In Leiden deed de gemeente dat beter. Daar werd een groot terrein naast het Universitair Medisch Centrum bestemd voor biomedische bedrijven. Door nauwlettend toe te zien op de uitgifte van de kavels heeft zich inderdaad een cluster van biomedische bedrijven gevormd. De verkoop van kavels werd dus gekoppeld aan een helder profiel.

Maar ook dan is een vruchtbare uitwisseling tussen universiteit en bedrijfsleven nog geen gegeven. De Nederlandse universiteiten zijn minder op ‘valorisatie’ (benutting van kennis in het bedrijfsleven) gericht dan elders het geval is. Om dat te verbeteren is nationaal beleid nodig. De gemeente heeft nauwelijks instrumenten om universitaire wetenschappers meer te laten samenwerken met bedrijven in de omgeving.

City-marketing en het imago van de stad

februari 26, 2013 by  
Filed under De Stad

We kennen allemaal die geestige, hartverscheurende en tenenkrommende slogans waarmee steden zich aanprijzen. I Amsterdam. Er gaat niets boven Groningen. Helemaal Hengelo. Je kan ze allemaal teruglezen in de bundel van Hospers en anderen (2011) over city-marketing. Soms spreken de slogans aan, soms roepen ze niet meer dan een flauwe glimlach op en soms past alleen een meewarig hoofdschudden. Ik ben geen Amsterdammer, maar I Amsterdam is goedgekozen voor een stad wiens burgers hun ‘ik’ meestal niet onder stoelen of banken steken. In Groningen heb ik gestudeerd en ik weet dat je de stad maar beter niet aan de noordkant kon verlaten. Bij de slogan ‘er gaat niets boven Groningen’ moet ik dan ook altijd denken aan wind, prachtige luchten en wat aardgas. En de slogan ‘Helemaal Hengelo’ begrijp ik niet, wellicht omdat ik persoonlijk helemaal niks met Hengelo heb.

Interessanter is de vraag of dat bedenken van slogans voor steden ook zin heeft. Breder geformuleerd: heeft city-marketing zin? Mijn antwoord is ja en nee.

Laten we eerst simpel vaststellen dat er nooit een relatie is aangetoond tussen dit soort reclamecampagnes voor steden en verhuisgedrag van burgers. Hoe goed je reclame ook is, er gaan niet meer mensen in Groningen wonen, of in Amsterdam, of in Hengelo, alleen vanwege die reclame. Het gaat bij city-marketing dus vooral om het werken aan je imago. Niet meer en niet minder. Veel mensen doen dat, dus waarom zouden steden dat niet mogen doen?

City-marketing heeft overigens alleen effect op het imago van de stad als zij aansluit bij de ware identiteit van de stad. Je image is het beeld dat van je bestaat en je identiteit is dat wat je bent. Het imago dat je wilt uitstralen moet aansluiten bij je identiteit. Je mooier voordoen dan je bent, heeft geen zin. Daar prikken mensen gewoon doorheen. City-marketing heeft dus vooral zin wanneer mensen slechter over je stad denken dan eigenlijk gerechtvaardigd is op basis van de feiten. Ik geef toe: dat laatste blijft altijd subjectief. Er zijn veel mensen die Rotterdam een koude en winderige stad vinden, terwijl de inwoners van Rotterdam vaak dol zijn op hun stad en die wind niet eens voelen.

City-marketing heeft ook zin als de stad zich in positieve zin ontwikkelt en mensen elders nog met verouderde ideeën over de stad rondlopen. Die stad verdient beter. En dan is een reclamecampagne zo gek nog niet. Het gevaar bestaat wel dat gemeentebestuurders te snel denken dat de stad zich door hun goede daden in hoog tempo ontwikkelt, terwijl dat in werkelijkheid soms nauwelijks het geval is. Dan is city-marketing tricky, omdat niet alleen een geflatteerd beeld wordt gegeven van de eigen stad, maar nog meer van de eigen daden.

Ooit koos Ivo Opstelten als burgemeester van Rotterdam voor de tegenovergestelde strategie. Hij kon een tijd lang geen microfoon voorbij lopen zonder de conclusie te trekken dat ‘Rotterdam alle verkeerde lijstjes aanvoert’. Hij verwees daarmee naar armoede, werkloosheid, criminaliteit, etcetera. Daarmee bevestigde hij eerder het te negatieve imago dat Rotterdam bij veel mensen heeft, dan dat hij de positieve kanten belichtte, die zich ook aan Rotterdam laten aflezen.

Ongetwijfeld heeft Opstelten daarbij nagedacht. Het is dan ook denkbaar dat het optreden van Opstelten juist een geslaagde vorm van city-marketing was. Door de zwakke kanten van de stad te benadrukken deed hij een appèl op het Rijk om met meer subsidie voor Rotterdam over de brug te komen. Het verschijnsel doet zich vaker voor in het zogenaamde ‘grotestedenbeleid’. Hoe slechter de situatie is of wordt voorgesteld, hoe groter de subsidiestromen. In sommige tijden werd zelfs van de gemeenten verlangd om een ‘zwartboek’ op te stellen. Je kan het een vorm van city-marketing noemen: hier wordt het imago niet opgevijzeld, maar juist extra negatief voorgesteld om in aanmerking te komen voor Rijkssteun. Het is alleen lastig om beide vormen van ‘city-marketing’ met elkaar te combineren.

Of je nu een negatief imago wil wegpoetsen of oppoetsen, in beide gevallen doe je er goed aan om heel goed te weten wat er in je stad te koop is. Om het met een moderne term te zeggen: je moet je stads-DNA goed kennen. Dat is een werkelijk positief punt van city-marketing: city-marketing dwingt je om de sterke en zwakke punten van je stad helder te krijgen. En wie dat weet, weet waar eventuele kansen liggen.

Het wordt tijd om de balans op te maken. City-marketing dwingt je om over je identiteit na te denken, over je sterke en zwakke kanten. Maar het oppoetsen van je imago trekt op zich geen nieuwe burgers aan. En ook geen bedrijven, die niet afgaan op een imago maar tegenwoordig vooral op de kwaliteit van de regionale arbeidsmarkt. Het omgekeerde lijkt kansrijker: sommige subsidiestromen waren in het verleden alleen haalbaar als je je juist geen enkele zorgen maakte over je imago en in een zwartboek al je falen en feilen etaleerde.

In dit licht is het niet verwonderlijk dat Hospers al eerder zijn definitie van city-marketing ernstig oprekte: ‘alle activiteiten gericht op het aantrekken of behouden van bewoners, bedrijven, bezoekers en bollebozen’. Voor hem gaat het om veel meer dan om een slogan. Maar ja, daarmee wordt city-marketing óf wel erg veel, óf het bestaat niet meer. Als city-marketing gelijk wordt gesteld met het scheppen van een fijne stad voor alle burgers en bedrijven, dan is er geen onderscheid meer met lokale politiek of lokaal bestuur. En dat is eigenlijk wel een prettige gedachte. Imago, wat moet ik met een imago. Ik zou zeggen: werk aan je identiteit. Aan datgene wat je bent en wilt worden.

Wat is een stad?

februari 24, 2013 by  
Filed under De Stad

architectimage-extralargethumnailJe hebt van die begrippen. Iedereen weet wat je bedoelt, maar als je om de definitie vraagt staan veel mensen met een mond vol tanden. Of ze vertellen maar een klein deel van het verhaal. Denk aan ‘democratie’, aan ‘kennis’, aan ‘burger’. Of denk aan het woord ‘stad’. Sommige begrippen laten zich moeilijk eenduidig definiëren, omdat ze ‘essentially contested’ zijn: een waardeoordeel is bepalend voor de gehanteerde definitie. Zo kun je met goed recht verschillende definities van ‘democratie’ hanteren.

Bij het begrip ‘stad’ ligt het wat anders. Voor dat begrip bestaat geen eenduidige definitie, omdat verschillende wetenschappen het begrip gebruiken. Elke wetenschap beziet hetzelfde fenomeen (de stad) op een andere manier. Zo ontstaan tal van definities naast elkaar, waarin elke keer een (iets) ander accent wordt gelegd. Toch hebben al die wetenschappers het over hetzelfde.

Demografen leggen het accent op het inwonertal, op de bevolkingsdichtheid (inwonertal per km2) en op migratie. Daarmee is nog niet gezegd wanneer een ‘nederzetting’ een ‘stad’ mag worden genoemd. Nederlandse steden hebben veel lagere inwonertallen dan steden elders. Of we van een stad mogen spreken, hangt dus sterk af van de context, van de omgeving. Al die steden hebben wel één ding gemeen: veel mensen trekken van het platteland naar de stad. Mensen zoeken nieuwe kansen in de stad. Zo woont nu al de helft van de wereldbevolking in ‘steden’.

De sociale geografie gaat een stap verder. Deze wetenschap legt het accent op de ruimtelijke concentratie van bewoners en van bedrijven. Hoe hoger de concentratie, hoe beter het voorzieningenniveau. De centrale-plaatsentheorie van Christaller wijst ons hier de weg. Christaller ontwikkelde een theorie voor de verklaring van de spreiding en de hiërarchie van voorzieningen. De stad is hier nadrukkelijk het centrum van zijn omgeving.

De ruimtelijke econoom neemt vrijwel meteen het woord ‘agglomeratie-effecten’ in de mond als hij de ‘stad’ wil duiden. Door de concentratie van mensen en bedrijven ontstaan schaalvoordelen. Eenzelfde bedrijf is in de stad productiever dan in het ommeland, omdat niet alleen de arbeidsmarkt beter is voorzien (het bedrijf is voor veel meer potentiële werknemers bereikbaar), maar ook omdat er op korte afstand meer potentiële klanten wonen. Tegenwoordig zijn de face-to-face-contacten tussen bedrijven en met name tussen bedrijven en van kennisinstellingen van groot belang voor innovatie. Ontmoeting leidt tot innovatie en juist in de stad kunnen al die ontmoetingen eenvoudig plaatsvinden.

De socioloog kijkt weer anders naar de stad. Ooit maakte de socioloog Tönnies een onderscheid tussen ‘Gemeinschaft’ en ‘Gesellschaft’. De Gemeinschaft vinden we in het dorp waar iedereen elkaar kent en de sociale controle groot is. Informele relaties staan voorop. De Gesellschaft treft men in de stad: hier domineren formele relaties, en de bijbehorende anonimiteit. Door die cultuur van ‘niet-gezien-worden’ kent de stad niet alleen meer vrijheid, maar trekt hij ook veel migranten en veel verschillende culturen aan. Ook wie deviant gedrag vertoont of wil vertonen, houdt zich liever in de anonimiteit van de stad op.

De stedebouw let niet op concentratie van mensen of bedrijven, maar juist op de dichtheid van de bebouwing. Ook hoogbouw hoort bij de stad. Overigens leidt hoogbouw maar in uitzonderlijke gevallen tot een grotere bevolkingsdichtheid. Je kunt meestal meer mensen bergen door compact te bouwen in plaats van hoog. Manhattan vormt met enkele andere plekken op aarde een fraaie uitzondering. Maar wie in Den Haag meer ruimte voor (nieuwe) inwoners wil creëren, kan beter de stad verdichten dan enkele torenflats bouwen die vanwege hun schaduwwerking vaak moeten worden gecompenseerd door een winderig plantsoen.

Ja, ik zou ze bijna vergeten: de historici. Zij hadden het echt eenvoudig. Een stad was alleen de nederzetting die ‘stadsrechten’ had. Stadsrechten bestaan in Nederland niet meer. Thorbecke maakte in 1848 met zijn nieuwe Grondwet een einde aan het onderscheid tussen steden, dorpen, heerlijkheden etc. Voortaan waren er alleen nog maar gemeenten. Een tegenwoordige jurist kan dan ook niks met het begrip ‘stad’.

« Vorige pagina