Stikstof doet instituties kraken

november 15, 2019 by  
Filed under artikel, De Stad, Geen categorie

Voor wie van politiek houdt, zijn het mooie tijden. De VVD die de 130 km afschaft, het CDA dat de veestapel gaat inkrimpen. En we staan nog maar aan het begin. Die stikstofcrisis is nog lang niet opgelost. En ook het klimaat zal veel vragen van regeringspartijen die niet zo lang geleden nog openlijk twijfelden aan de klimaatverandering. Het knarst en piept in Den Haag.

Dat gaat niet alleen om de partijen, maar ook om de institutionele verhoudingen. Die hele stikstofcrisis is veroorzaakt door de rechter, die ons typische gedoogbeleid naar de prullenbak verwees. In de Urgenda-zaak sprak de rechter uit dat de regering zich aan internationale afspraken moet houden en een veel actiever klimaatbeleid moet voeren. En zelfs de afschot in de Oostvaardersplassen is recentelijk weer stopgezet omdat de rechter verder schieten verbood. Die rol van de rechter, het is allemaal nieuw. Mijn vertrouwen in de democratische rechtsstaat is er alleen maar door vergroot. Maar het kabinet heeft grote moeite om met dit nieuwe fenomeen om te gaan. In de Urgenda-zaak werd steeds gehoopt dat een hogere rechter anders zou oordelen, hetgeen niet gebeurde. De stikstof-uitspraak van de Raad van State werd vooral juridisch benaderd (hoe bedenken we een nieuwe truc, zoals minister Van Nieuwenhuizen zich liet ontvallen), terwijl een politiek antwoord gewenst was. In alle gevallen is de reactie too little too late. 

Het knarst en piept ook in het binnenlands bestuur. Het lijkt erop dat de verhoudingen tussen Rijk, provincie en gemeenten eraan toe zijn om opnieuw te worden gedefinieerd. Een paar jaar geleden moest de jeugdzorg worden gedecentraliseerd: voortaan zouden de gemeenten verantwoordelijk worden. Nu wordt al weer bekeken hoe die maatregel kan worden teruggedraaid. Is jeugdzorg dus toch geen lokale taak? Het kabinet neemt een besluit over de stikstof en een dag later beslissen de provincies om bij de vergunningverlening andere regels te hanteren.  Je zou toch denken dat de stikstof een nationale kwestie is en dat de Rijksoverheid bevoegd is om te bepalen wat er op dit punt moet gebeuren. 

Deze ontwikkelingen verbazen me overigens niet. Al veel langer verschuiven de posities in het binnenlands bestuur. Op de oorzaken daarvan ga ik hier niet verder in. De taal waarmee het binnenlands bestuur wordt beschreven is gaandeweg veranderd. Gemeenten noemen zich  tegenwoordig ‘mede-overheid’ in plaats van het verfoeide ‘lagere overheid’. Provincies roepen dat zij (en niemand anders) over de regionale economie gaan en over het platteland. En dus blijkbaar ook over de stikstof. Termen als ‘horizontaal bestuur’ worden in deze sfeer graag gebezigd, alsof er geen hiërarchie meer in het binnenlands bestuur zou bestaan. Ja, dan is het logisch dat je je weinig aantrekt van het nieuwe stikstofbeleid van de regering. 

Terwijl het binnenlands bestuur ooit zo helder door Thorbecke is ontworpen. De gemeente ging volgens Thorbecke over de zaken die op het lokale niveau speelden. De provincie en het Rijk hadden daarover niets te zeggen. In dat opzicht was er geen hiërarchie in het binnenlands bestuur. Zoals de provincie ging over de zaken op provinciaal niveau en de Rijksoverheid over zaken op nationaal niveau. Maar als er een hoger belang geldt gaat dat altijd voor. Want Thorbecke zei al dat het nationale belang boven het provinciale gaat en het provinciale belang boven het lokale belang. In dat opzicht behoorde er wel hiërarchie te zijn. Dat probleem is een steeds grotere rol gaan spelen naarmate provincies en gemeenten meer Rijkstaken zijn gaan uitvoeren.

Wat betekent dit voor de stikstof? En voor de jeugdzorg? En noem maar op. Niemand twijfelt eraan dat de stikstof een nationale kwestie is. Dan is het niet meer dan logisch dat de Rijksoverheid hier de verantwoordelijkheid neemt (en hier verantwoordelijk wordt gehouden). En ook als het Rijk ervoor kiest om het stikstofbeleid door provincies te laten uitvoeren – dat kan immers efficiënter zijn -, dan horen de provincies het beleid uit te voeren binnen de kaders die door het Rijk zijn gesteld. Voor de jeugdzorg geldt eenzelfde redenering. Burgers hebben er recht op dat er in elke gemeente een goede jeugdzorg is, en dat die jeugdzorg niet afhankelijk moet zijn van allerlei politieke keuzen binnen de gemeente. Dan is er dus sprake van een nationale verantwoordelijkheid en kan de regering de jeugdzorg dus niet zo maar over de schutting van de gemeenten gooien. Natuurlijk kunnen gemeenten helpen bij de uitvoering van de jeugdzorg. Maar dat kan niet betekenen dat de kaders van de jeugdzorg van gemeente tot gemeente verschillen. Het Rijk moet de kaders stellen en de bijbehorende budgetten leveren. 

Dus laten we ophouden met al die fuzzy woorden als mede-overheden en horizontale verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten. Als het een lokale kwestie is de gemeente helemaal vrij om zelf te beslissen. Als het een landelijke kwestie is, beslist het Rijk en voeren provincie en gemeente slechts uit. Natuurlijk, met beleidsvrijheid omdat het beleid daarmee efficiënter en effectiever wordt. Maar altijd binnen de kaders die het Rijk helder heeft aangegeven. Ja, in dat opzicht zijn, conform Thorbecke, de provincies en de gemeenten werkelijk lagere overheden

Waar zijn de juristen van Binnenlandse Zaken

maart 28, 2016 by  
Filed under artikel, De Stad

Het kabinet loopt op zijn einde. Her en der wordt al nagedacht over de volgende kabinetsperiode. Zo ook door de Studiegroep Openbaar Bestuur, die in opdracht van het zittende kabinet, moest adviseren over het toekomstige openbaar bestuur. Het rapport is onlangs verschenen. Ik heb veel moeite gehad om dit op het eerste gezicht erg doorwrochte rapport goed te begrijpen. Bij nader inzien kantelt het beeld van doorwrocht naar onhelder.

Zo lees ik een zwaarwegend advies over het binnenlands bestuur, dat onder regie van het Ministerie van BZK tot stand is gekomen. De voorzitter is de secretaris-generaal van BZK, de secretaris is de directeur van BZK en het secretariaat werkt op BZK. Minister Ronald Plasterk is opdrachtgever en het rapport (met als titel Maak verschil) is onder zijn verantwoordelijkheid naar de Kamer gestuurd. Dit is dus wat BZK over de toekomst van het binnenlands bestuur te melden heeft. En dit moet er dus volgens BZK in de komende periode aan het binnenlands bestuur veranderen.

Maar als dit het advies is geweest, wat was dan de vraag? Het staat netjes beschreven: de stuurgroep moest een advies opstellen over het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland gericht op het faciliteren van economische groei.

Het eerste wat me opvalt: het rapport gaat niet over het openbaar bestuur, maar over het binnenlands bestuur. Nergens een verwijzing naar de organisatie van het Rijk. Het rapport gaat over gemeenten en over de regio’s waarin de gemeenten beter en minder vrijblijvend moeten gaan samenwerken.

Het tweede wat me opvalt: waarom moet het binnenlands bestuur in Nederland ten principale gericht zijn op het faciliteren van economische groei? Het binnenlands bestuur is toch geen instrument ten behoeve van meer en minder permanente doelen van het Rijk? Het binnenlands bestuur is toch een institutie op zich, dat door het Ministerie van BZK moet worden bewaakt, in plaats van te worden ontrafeld? Om het grof te zeggen: dit lijkt wel een EZ-rapport, dat onder Piet Hein Donner never nooit naar buiten was gebracht.

Juist BZK heeft een grote verantwoordelijkheid voor het binnenlands bestuur. In jargon: een systeemverantwoordelijkheid. Om te bewaken dat het binnenlands bestuur zijn toegedachte functies kan vervullen. Dat zijn er in mijn optiek drie. Ten eerste zorgt het binnenlands bestuur met al zijn checks and balances voor stabiliteit en vrijheid in de democratische rechtstaat. Ten tweede draagt het binnenlands bestuur bij aan het democratisch gehalte en de responsiviteit van de overheid. Ten derde moet het binnenlands bestuur bijdragen aan de effectiviteit en de efficiëntie van de overheid. En wat mij betreft in deze volgorde. Dus ook al zou BZK zich alleen nog maar bekommeren om de effectiviteit van de overheid (hetgeen veel te mager is), dan heeft het geen pas meteen in te vullen welk doel (economische groei) moet worden bereikt. Waarom heeft niemand op BZK bedacht: dat binnenlands bestuur hebben we toch niet alleen om economische groei te faciliteren? Hebben ze eigenlijk nog wel juristen op BZK?

Daarnaast is het rapport teleurstellend centralistisch. Niet alleen vult het kabinet al op voorhand in wat de primaire doelstelling van steden en dorpen moet zijn, namelijk economische groei. Het Rijk plaatst zichzelf met dit advies ook nadrukkelijk in positie om in te grijpen als gemeenten samen te weinig aan die economische groei doen. Zo moeten gemeenten een regionaal programma opstellen voor de economische groei en aangeven hoe ze daarbij gaan samenwerken. De stuurgroep geeft geen blauwdrukken voor die samenwerking. Maar de samenwerking mag ook niet vrijblijvend zijn. Als de gemeenten er samen niet uitkomen gaat het Rijk aangeven in welk model moet samengewerkt. En dat gevoel smaakt blijkbaar erg goed. Want even later vermeldt het rapport dat bij het opstellen van die regionale programma’s het Rijk, naast provincie en gemeenten, één van de drie partners is. Gaat het Rijk actief meedoen met het opstellen van regionale programma’s? En gaat het Rijk zelf de knoop doorhakken als de drie partners er niet uitkomen? De Agenda Stad houdt toch niet in dat het Rijk de baas wordt in de regio? Dat centralistische toontje is daarna niet meer weg. De studiegroep schrijft zelfs voor dat gemeenten in profielschetsen (voor burgemeesters?) meer moeten letten op competenties die de economische groei in de regio ten goede komen. Ik dacht dat we langzamerhand zo ver waren dat gemeenten hun eigen burgemeester mogen uitzoeken.

Dat centralisme heeft ook wel iets komisch, omdat de studiegroep vaak schrijft over de behoefte aan ‘de-hiërarchisering’. Of daarmee wordt bedoeld dat de hiërarchie aan het verdwijnen is uit het binnenlands bestuur of zou moeten verdwijnen, wordt overigens niet helemaal duidelijk. Wel is duidelijk dat het onderwerp gaat over de relatie tussen de provincie en de gemeenten. En dus niet over de relatie tussen Rijk en gemeenten. Het pleidooi luidt: laat de gemeenten en de provincie gelijkwaardig in de regio’s gaan samenwerken. Vooral als de daily-urban-systems ongeveer samenvallen met de provincie. [Moet ik alleen aan Utrecht denken, of ook aan Zeeland?] De stuurgroep beschrijft nergens dat in de belangrijke stedelijke gebieden de provincie al decennia uit beeld is verdwenen. In dat opzicht laat het rapport zich lezen als een smeekbede aan de metropoolregio’s om de provincies weer een beetje mee te laten doen. Maar waarom zou de economische groei daarmee worden gestimuleerd?

Het is al met al geen helder rapport. Het rapport mist een heldere visie op het binnenlands bestuur op basis van heldere structuurprincipes. En met helder bedoel ik geen uniformiteit, geen hiërarchie, geen blauwdrukken. Met helder doel ik op een visie die je kan navertellen.

Eén vraag resteert: kan het rapport kwaad? Nee. Misschien meldt het regeerakkoord volgend jaar dat we noch behoefte hebben aan blauwdrukken noch aan vrijblijvendheid. Daarmee is geen man overboord. Tegelijkertijd verkleint dit rapport de kans dat er op korte termijn echte stappen worden gezet. Daarvoor heb je wel een fundamentele doordenking nodig van het binnenlands bestuur. Want één conclusie dringt zich bij lezen van dit rapport steeds meer op: wat wat die Thorbecke toch een groot denker. Dus zullen we ophouden met smalend over die achterhaalde Thorbecke te praten, zolang dit soort rapporten naar de Kamer worden gestuurd?

Het verdriet van Ulft, hoe binnenlands bestuur werd herijkt

september 24, 2013 by  
Filed under De Stad

“Niet helemaal is helemaal niet”. Het blijken achteraf legendarische woorden te zijn geweest van Piet Hein Donner. Op 8 juni 2011 sprak toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Piet Hein Donner, het jaarcongres van de VNG toe. Een grote meerderheid van het congres had het hoofdstuk ‘Werken naar vermogen’ uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten afgewezen. Voorzitter Annemarie Jorritsma hield dapper vol dat er nog steeds een akkoord was. Maar Piet Hein Donner was onverbiddelijk: als één van beide partijen terugkomt op een deel van het akkoord, hebben we helemaal geen akkoord. Hij zei er nog iets anders bij. “Het is niet zo dat de VNG de bevolking vertegenwoordigt, dat gebeurt door de Tweede en Eerste Kamer.” Overbodig voegde hij eraan toe: “En er is geen extra geld.” De boodschap was helder. Als het niet goedschiks kon, dan moest het maar kwaadschiks, gewoon middels wetgeving door het parlement, zonder instemming van de gemeenten.

Ik weet niet of de aanwezigen beseften dat ze een historisch moment meemaakten in de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. Of is dat alleen maar mijn interpretatie? Twee ontwikkelingen botsten hard op elkaar. Ik zal in dit essay proberen te schetsen welke ontwikkelingen dat waren en waartoe dat heeft geleid.

Wat gebeurde in Ulft

Maar eerst nog even terug naar Ulft. Wat gebeurde er in Ulft, afgezien van het unverfroren optreden van Piet Hein Donner? Bovenal mag duidelijk zijn dat de gemeenten in Ulft hun hand hebben overspeeld. Het was zo’n mooie gewoonte aan het worden: het sluiten van bestuursakkoorden met het nieuwe kabinet. Of was het toch niet meer dan een ritueel? Tot 2011 was men er altijd uitgekomen en had het VNG-congres het akkoord altijd bekrachtigd. Zo niet in Ulft, waar het congres van de VNG voor het eerst een concept-akkoord afwees. De machtsverhoudingen werden openlijk getest. En niet in het voordeel van de gemeenten. De macht van de VNG bleek plotseling veel minder groot dan door de leden werd gedacht. Doodleuk zei de minister dat er dan geen akkoord was. Terwijl het woord ‘bestuursakkoord’ hintte naar gelijkwaardigheid, bleek die gelijkwaardigheid er uiteindelijk helemaal niet te zijn. De minister greep meteen terug op zijn eigen machtsbasis: het parlement. Daar wordt over Nederland beslist en niet op dat feestelijke jaarcongres van de gemeenten.

De uitkomsten waren uiteindelijk nog veel desastreuzer. Na het congres werd het akkoord in stukken opgeknipt en uiteindelijk door de VNG geaccordeerd. Het kabinet viel voordat de sociale wetgeving door het parlement was geloodst. De gevolgen waren groot. Want VVD en PvdA besloten bij de formatie van Rutte II tot verdergaande ingrijpen in de sociale wetgeving dan de inzet van het vorige kabinet ooit was geweest. Wellicht hebben de gemeenten toen nog wel eens teruggedacht aan Ulft. Hoe zou het zijn afgelopen als de gemeenten wel akkoord waren gegaan?

Hoe groot de spijt eventueel ook is, uiteindelijk is dat hier minder relevant. Voor mij is ‘Ulft’ vooral het bewijs van het feit dat het Rijk, ondanks alle mooie woorden als ‘mede-overheden’ en ‘bestuursakkoorden’, die alle op een zekere gelijkwaardigheid duiden, gewoon de baas is. En dat niet alleen: het mocht weer gewoon worden gezegd. Dat dominante gedrag is daarna zeker niet minder geworden. Het regeerakkoord van Rutte II dringt de gemeenten drie grote decentralisatie-operaties op, zonder dat ze daarover van tevoren zelfs maar zijn gehoord. Bovendien zijn deze operaties helemaal niet bedoeld om de gemeenten meer macht te geven, ze hebben alleen maar als doel om een financieel probleem van het Rijk op te lossen, terwijl de gemeenten de klappen mogen opvangen van ontevreden burgers.

Tegelijkertijd is in Ulft de positie van de VNG verzwakt en niet alleen omdat Piet Hein Donner laconiek liet weten geen boodschap te hebben aan de mening van een grote meerderheid van de gemeenten. De positie is ook verzwakt omdat de VNG steeds openlijker langs landelijke politieke scheidslijnen lijkt te worden verdeeld. De VNG lijkt een middel te worden om oppositie te voeren tegen het kabinet. Waren het in Ulft nog vooral PvdA-wethouders die te hoop liepen tegen het Rijk, momenteel zie je vooral wethouders van CDA- en SP-huize die de aanval inzetten tegen het kabinetsbeleid. Van PvdA-wethouders hoor je plotseling veel minder. Hoe begrijpelijk dit ook is, het is wel schadelijk voor de machtspositie van de VNG. De VNG heeft al moeite genoeg om de belangen van grote en kleine gemeenten te verbinden. Maar als de VNG ook nog wordt gepolitiseerd, zal zij veel te voorspelbaar worden en daarmee aan macht inboeten.

Botsing tussen denken en doen

Laten we even aannemen dat mijn analyse van ‘Ulft’ redelijk klopt, dan heeft in Ulft dus een botsing plaatsgevonden tussen ‘denken en doen’ in het binnenlands bestuur. Bestuurskundigen zouden wellicht zeggen tussen ‘discours’ en ‘handelingspraktijk’, maar dat terzijde. Men beleed gelijkwaardigheid, maar in werkelijkheid was er sprake van hiërarchie. In historisch perspectief is dat heel interessant, omdat 20 jaar geleden wellicht het tegenovergestelde het geval was. Dit is de centrale stelling van dit essay, die ik in het onderstaande probeer te onderbouwen: terwijl de toon steeds ‘gelijkwaardiger’ werd, nam in de praktijk de hiërarchie tussen Rijk en gemeenten toe. En die twee ontwikkelingen kwamen in Ulft keihard in botsing. Om dit toe te lichten moeten we even terug in de tijd.

Zoals bekend is de Tweede Wereldoorlog een omslagpunt geweest voor de rol van de overheid. De nachtwakersstaat waren we al lang voorbij, maar de verzorgingsstaat kwam toch vooral na de oorlog werkelijk op. En het medebewind, dat ook al veel eerder was uitgevonden, kwam eveneens pas na de oorlog tot volle bloei, omdat de rijksoverheid veel overheidstaken aan zich trok en ze vervolgens door de gemeenten liet uitvoeren. Het was in die jaren dat Thorbecke geheel werd herschreven. Thorbecke zag Rijk, provincies en gemeenten nog als min of meer gelijkwaardige en onmisbare ‘organen’ van die ene staat, terwijl hij slechts een hiërarchie in verantwoordelijkheden onderkende. De nationale verantwoordelijkheid ging boven de provinciale en de provinciale boven de lokale. Maar dat betekende geenszins dat het Rijk de baas over de gemeente zou zijn. Thorbecke was ook nog onbekend met het fenomeen van het meebewind, dat later werd uitgevonden, overigens eerst onder de verwarrende naam van ‘zelfbestuur’.

De bestuurskundige Brasz herschreef Thorbecke in zijn proefschrift uit 1960 over het Nederlandse ‘communalisme’. Gemeenten hadden in het perspectief van Brasz geen eigen, op zichzelf staande legitimiteit, maar waren er slechts terwille van de ‘effectiviteit’ en de ‘efficiëntie’ van het overheidsbestuur. En in het overheidsbestuur had het Rijk een allesbepalende rol. Waar Thorbecke nog een zekere gelijkwaardigheid erkende tussen Rijk en gemeenten, koos Brasz onvoorwaardelijk voor de hiërarchie. De gemeenten als hulpstuk, als uitvoeringsloket van het Rijk ter plaatse. Het is tegen die achtergrond heel begrijpelijk dat de Rijksdepartementen in de decennia na de oorlog het binnenlands bestuur als hiërarchisch gingen bestempelen. En zoals bekend dachten de sectordepartementen nog hiërarchischer dan het moederdepartement van het binnenlands bestuur: Binnenlandse Zaken.

Maar de praktijk leek zich daar niet helemaal, of zelfs helemaal niet naar de gedragen. In de jaren 80 deden verschillende bestuurskundigen onderzoek naar de werkelijke (machts-)verhoudingen in het binnenlands bestuur. En uit al dat onderzoek bleek steeds maar weer dat gemeenten heel bekwaam waren in het niet doen wat het Rijk van hen verwachtte. Ik zeg met nadruk niet doen, omdat de meeste gemeenten te braaf waren om eigen initiatief te nemen in strijd met het Rijksbeleid. Ik herinner me persoonlijk de blijdschap van wethouder Hans Simons van Rotterdam die van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ad Melkert de toezegging had gekregen om 512 ‘Melketiers’ in Rotterdam aan te stellen. Een jaar eerder had de gemeenteraad voor eenzelfde soort (gesubsidieerde) banen 50 miljoen vrijgemaakt, zonder dat inmiddels één baan was gerealiseerd. Blijkbaar was het toch prettiger als het Rijk het lokale initiatief mede ondersteunde.

Iets niet doen wat van je verlangd wordt, is veel eenvoudiger dan iets op eigen initiatief te doen. En het bleek dat het Rijk grote moeite had om de (vaak bewuste) ‘nalatigheid’ van gemeenten te corrigeren. In de bestuurskunde spraken we in die tijd over de formele en de informele verhoudingen in het binnenlands bestuur. In de praktijk bleken gemeenten veel meer macht te hebben dan formeel vaak werd gedacht. En die macht baseerden ze vooral op twee dingen: de aanwezigheid ter plaatse en de tegenstellingen op Rijksniveau. En voor een deel op de eensgezindheid binnen de VNG. Het Rijk kon gemeenten wel voorschrijven wat ze moesten doen, maar kon nauwelijks in de plaats treden van de gemeenten als die dat nalieten. De latere staatssecretaris Henk Bleker beschreef in een mooi boek hoe het Rijk met heel veel inspanning, heel veel capaciteit en heel veel geld in staat was om zijn eigen afhankelijkheid van de gemeente Groningen (bij het aanleggen van een rondweg) om te zetten in een gelijkwaardige positie. Het was meteen duidelijk dat het Rijk tot een dergelijke krachtsinspanning maar sporadisch in staat zou zijn, en zich voor het overige wel moest neerleggen bij zijn eigen afhankelijkheid van het lokaal bestuur. Dat gold te meer als de publieke opinie (en de media) de kant kozen van de gemeenten. Zo is bijvoorbeeld te verklaren waarom de gemeenten een steeds grotere invloed hebben gekregen op de benoeming van hun eigen burgemeester, terwijl op Rijksniveau zich nimmer een meerderheid voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester heeft afgetekend. Nee, het Rijk is achteraf de steeds grotere invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester gaan accepteren.

Het Rijk was niet alleen vaak afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om uitvoering te geven aan Rijksbeleid, het Rijk was vaak ook zo verdeeld dat gemeenten daarvan dankbaar gebruik konden maken. In een eigen onderzoek concludeerde ik dat gemeenten veel geld kregen van het ministerie van Economische Zaken om winkelstraten op te leuken en te bederven in strijd met de historische karakteristieken die nu juist volgens de ministerie van VROM en CRM moesten worden behouden. En de Rotterdamse schouwburg werd ooit gebouwd met geld van andere departementen nadat het departement van Cultuur (CRM) had besloten dat er geen culturele redenen waren om in Rotterdam een nieuwe schouwburg te bouwen.

Er was in die tijd dus een boeiende discrepantie tussen het discours over het binnenlands bestuur (hiërarchie) en de werkelijke machtsverhoudingen (wederzijdse afhankelijkheden). Het bracht me ertoe om een centralisatieparadox te formuleren: hoe meer het Rijk centraliseert, hoe afhankelijker het wordt van de gemeenten. Ja, het leek tegenstrijdig, maar het was wel de praktijk van alledag.

Een ander discours, en een andere praktijk

Sinds die tijd, laten we zeggen: de jaren 80, is er veel veranderd. De taal veranderde en het discours werd aangepast aan de praktijk. Het begrip mede-overheid raakte in zwang. Later worden er zelfs ‘bestuursakkoorden’ gesloten, alsof het Rijk aan de gemeenten moest vragen onder welke voorwaarden nieuw beleid eventueel zou kunnen worden uitgevoerd. Het VNG nam plaats aan de onderhandelingstafel met het Rijk, zoals FNV en VNO-NCW al jaren gewoon waren. Daarmee is overigens niet gezegd dat de VNG over dezelfde onderhandelingsvaardigheden beschikt als het VNO-CNW of over dezelfde hardheid als het FNV (in vroegere tijden). Het hoogtepunt van gelijkwaardigheid is de fraaie afspraak ‘dat we gelijk de trap opgaan, en gelijk de trap afgaan’. Het Rijk zal niet harder op de gemeenten bezuinigen dan op zichzelf.

Dat zijn de woorden, dat is het ‘denken’, dat was het nieuwe discours. De praktijk van de binnenlandse verhoudingen begon zich daarvan te vervreemden. Het lijkt erop dat het Rijk, en met name de sectordepartementen wakker waren geworden en inmiddels beseften dat die ‘hiërarchie’ in het binnenlands bestuur geen automatisme was, en ze in werkelijkheid opereerden in een veld van ‘wederzijdse afhankelijkheden’. Het binnenlands bestuur werd ook voor hen een ‘spel om de macht’. Jacques Wallage lanceerde als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een fraaie koppelverkoop bij de uitvoering van de Bijstandswet: de gemeenten zouden jaarlijks een eigen budget krijgen voor ‘werk en inkomen’, en zouden binnen de wettelijke normen voor de bijstand zelf mogen bepalen hoe ze dat geld zouden besteden. Tot dat moment werd elke bijstandsuitkering bij het Rijk gedeclareerd. Het leek zo prachtig: hier werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot, terwijl het Rijk zijn uitgaven beter kon beheersen. Maar er was meer. In de praktijk werden de gemeenten vooral gedwongen om veel efficiënter met hun geld om te gaan en om werklozen meer aan te zetten om weer aan het werk te gaan. Juist dit laatste was de openlijke wens van het Rijk, dat inmiddels van oordeel was dat de bijstand geen ‘vangnet’ moest zijn maar een ‘trampoline’. En het waren de gemeenten die in de uitvoering op dit punt veel te laks waren. Klaas de Vries loodste als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid enige jaren later deze plannen door het parlement. De gevolgen waren evident. Het lokale beleid (vangnet) paste zich snel aan het Rijksbeleid (trampoline) aan, onverlet het feit dat ook op lokaal niveau het denken over werk en inkomen aan het veranderen was. Het aantal bijstandsuitkeringen is sedertdien drastisch verlaagd. Hier werd gedecentraliseerd met als effect dat juist de Rijksdoelen beter werden bereikt! Anders gezegd: door uit te gaan van een praktijk van wederzijdse afhankelijkheden werd juist hiërarchie hersteld.

De VNG werd zich gaandeweg van dit mechanisme bewust. Op de gangen van de Nassaulaan werd fluisterend gesproken over ‘recentralisatie’: al die mooie voornemens tot decentralisatie bleken uiteindelijk toch in het voordeel van het Rijk uit te pakken. Als Thorbecke-hoogleraar (waarvan de VNG de moeder was) werd ik gevraagd om het fenomeen nader te onderzoeken. Een onderzoeker van de VNG ondersteunde me. We kwamen tot de conclusie dat de VNG er te vaak ‘intuinde’: achter zogenaamde ‘decentralisatie’ ging inderdaad heel vaak een machtsverschuiving ten faveure van het Rijk schuil. We presenteerden het onderzoek aan de directie van de VNG. Of het bestuur van de VNG ons onderzoek ooit onder ogen heeft gehad is mij onbekend. In ieder geval werd besloten om het onderzoek niet te publiceren. In een afscheidsbundel voor Peter Dordregter maakte ik er later nog eens gewag van.

Het is ook leerzaam om de recente veranderingen in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur in dit licht te bezien. Het debat over die verhoudingen heeft jaren in het teken gestaan van de overheveling van de specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds. De specifieke uitkeringen zouden de gemeentelijke beleidsvrijheid te veel inperken en de vrije besteedbaarheid van het Gemeentefonds zou de lokale democratie ten goede komen. Overigens is deze redenering nog wel vatbaar voor enig commentaar. Het zijn immers vaak individuele of groepen van gemeenten geweest die indertijd hebben geijverd voor de instelling van een specifieke uitkering en het zijn ook de sectorwethouders die heel blij als ‘hun eigen deel’ van de gemeentelijke inkomsten nadrukkelijk is gemarkeerd. Dit laat onverlet dat de gemeentelijke beleidsvrijheid aanzienlijk kan worden vergroot als specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Dat is het laatste decennium ook in belangrijke mate gebeurd. Maar ik betwijfel of uiteindelijk alleen de gemeenten voordeel hebben gehad van deze operatie. We moeten namelijk ook vaststellen dat het Gemeentefonds inmiddels aanzienlijk is vervuild, met allemaal regels en verantwoordingsmechanismen die ertoe moeten bijdragen dat gemeenten hun geld meer conform de wensen van het Rijk gaan uitgeven. Er is ook nog een argument a contrario. Als het Rijk dan zo graag de financiële beleidsvrijheid van gemeenten had vergroot, waarom ligt het dan altijd zo dwars bij de vergroting van het lokale belastinggebied? Veel erger, het lokale belastinggebied, dat gemeenten werkelijk meer vrijheid van handelen en beslissen zou geven, is de laatste decennia alleen maar ingeperkt.

Op dit moment zou ik dus eerder geneigd zijn om in plaats van een centralisatieparadox, juist een decentralisatieparadox te formuleren: naarmate je meer decentraliseert, neemt de macht van het Rijk toe. Van de centralisatieparadox had vooral het Rijk last, van de decentralisatieparadox de gemeenten. Je kan het ook anders zeggen. Het Rijk heeft van de eerste paradox geleerd: het heeft altijd de informatie van de gemeenten nodig om werkelijk effectief te kunnen zijn. Centraliseren loopt daarom meestal vast in bureaucratie op een te grote afstand van de uitvoering van het beleid. En zo biedt juist decentraliseren paradoxaal genoeg vaak kansen voor het Rijk: op voorwaarde dat decentralisatie in het teken staat van het beheersen van het lokale beleid (in plaats van het versterken van de lokale democratie of het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid). En daarin heeft het Rijk de laatste decennia schijnbaar grote stappen gemaakt.

Ulft: botsing van discours en praktijk

Voor ‘Ulft’ zagen we dus twee boeiende, maar in wezen tegenstrijdige ontwikkelingen. Het discours verschoof in de richting van gelijkwaardigheid, de praktijk in de richting van hiërarchie. Er werd steeds meer gesproken over ‘mede-overheden’ en het sluiten van bestuursakkoorden was daarvan een logisch uitvloeisel. Denk ook aan die fraaie leuze ‘gelijk de trap op en gelijk de trap af’: een automatische koppeling van het budget van de lokale overheden aan het budget van het Rijk. Er zou geen greep meer worden gedaan in de kas van de gemeenten. De praktijk was anders. Er was altijd wel een onderzoek te vinden dat aantoonde dat gemeenten relatief gezien toch te veel ontvingen. In het algemeen is de handelingspraktijk van het Rijk de laatste decennia veranderd: het beheersen van lokaal beleid kwam voorop te staan. Zie ook het regeerakkoord van Rutte II: de gemeente is hier niks anders dan het verlengstuk van het Rijk en de oplosser van Rijks financiële problemen. Daarbij laat ik verder onbesproken dat de komende decentralisaties grote gevolgen zullen hebben voor de toekomstige schaal van het lokaal bestuur. En hoe is te verklaren dat het Rijk in het sociaal akkoord met de sociale partners, maar niet met de gemeenten, afspraken maakt die door de gemeenten moeten worden uitgevoerd?

Het lijkt ook alsof de steun voor het lokaal bestuur in Den Haag geleidelijk is geërodeerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is tot op heden redelijk onzichtbaar in de grote decentralisatieoperaties. Ik moet zelfs zeggen: is in het algemeen redelijk onzichtbaar als het gaat om het verdedigen van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur. En één van de betrokken Kamerleden wees me erop dat de portefeuille ‘BZK’ ook in de Kamer aan aanzien verliest. Zoals ook dat de wetenschap zich over het (evenwicht in het ) binnenlands bestuur nauwelijks meer lijkt te bekommeren. Steeds meer zijn de sectordepartementen het aanspreekpunt voor het lokaal bestuur.

Ja, sinds ‘Ulft’ lijken de ontwikkelen zich in versneld tempo te hebben voltrokken. ‘Ulft’ was een keerpunt. Hier werd het het praten over gelijkwaardigheid verslagen door de nieuwe machtspolitiek van het Rijk. Die tegenstrijdige ontwikkelingen moesten wel een keer met elkaar botsen. En zo werd het pittoreske Ulft onderdeel van de geschiedenis van het binnenlands bestuur.

 

[Verschenen in: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Omslag, perspectieven voor goed bestuur in 2020, Den Haag, 2013, pp. 139-148]

Wat is een stad?

februari 24, 2013 by  
Filed under De Stad

architectimage-extralargethumnailJe hebt van die begrippen. Iedereen weet wat je bedoelt, maar als je om de definitie vraagt staan veel mensen met een mond vol tanden. Of ze vertellen maar een klein deel van het verhaal. Denk aan ‘democratie’, aan ‘kennis’, aan ‘burger’. Of denk aan het woord ‘stad’. Sommige begrippen laten zich moeilijk eenduidig definiëren, omdat ze ‘essentially contested’ zijn: een waardeoordeel is bepalend voor de gehanteerde definitie. Zo kun je met goed recht verschillende definities van ‘democratie’ hanteren.

Bij het begrip ‘stad’ ligt het wat anders. Voor dat begrip bestaat geen eenduidige definitie, omdat verschillende wetenschappen het begrip gebruiken. Elke wetenschap beziet hetzelfde fenomeen (de stad) op een andere manier. Zo ontstaan tal van definities naast elkaar, waarin elke keer een (iets) ander accent wordt gelegd. Toch hebben al die wetenschappers het over hetzelfde.

Demografen leggen het accent op het inwonertal, op de bevolkingsdichtheid (inwonertal per km2) en op migratie. Daarmee is nog niet gezegd wanneer een ‘nederzetting’ een ‘stad’ mag worden genoemd. Nederlandse steden hebben veel lagere inwonertallen dan steden elders. Of we van een stad mogen spreken, hangt dus sterk af van de context, van de omgeving. Al die steden hebben wel één ding gemeen: veel mensen trekken van het platteland naar de stad. Mensen zoeken nieuwe kansen in de stad. Zo woont nu al de helft van de wereldbevolking in ‘steden’.

De sociale geografie gaat een stap verder. Deze wetenschap legt het accent op de ruimtelijke concentratie van bewoners en van bedrijven. Hoe hoger de concentratie, hoe beter het voorzieningenniveau. De centrale-plaatsentheorie van Christaller wijst ons hier de weg. Christaller ontwikkelde een theorie voor de verklaring van de spreiding en de hiërarchie van voorzieningen. De stad is hier nadrukkelijk het centrum van zijn omgeving.

De ruimtelijke econoom neemt vrijwel meteen het woord ‘agglomeratie-effecten’ in de mond als hij de ‘stad’ wil duiden. Door de concentratie van mensen en bedrijven ontstaan schaalvoordelen. Eenzelfde bedrijf is in de stad productiever dan in het ommeland, omdat niet alleen de arbeidsmarkt beter is voorzien (het bedrijf is voor veel meer potentiële werknemers bereikbaar), maar ook omdat er op korte afstand meer potentiële klanten wonen. Tegenwoordig zijn de face-to-face-contacten tussen bedrijven en met name tussen bedrijven en van kennisinstellingen van groot belang voor innovatie. Ontmoeting leidt tot innovatie en juist in de stad kunnen al die ontmoetingen eenvoudig plaatsvinden.

De socioloog kijkt weer anders naar de stad. Ooit maakte de socioloog Tönnies een onderscheid tussen ‘Gemeinschaft’ en ‘Gesellschaft’. De Gemeinschaft vinden we in het dorp waar iedereen elkaar kent en de sociale controle groot is. Informele relaties staan voorop. De Gesellschaft treft men in de stad: hier domineren formele relaties, en de bijbehorende anonimiteit. Door die cultuur van ‘niet-gezien-worden’ kent de stad niet alleen meer vrijheid, maar trekt hij ook veel migranten en veel verschillende culturen aan. Ook wie deviant gedrag vertoont of wil vertonen, houdt zich liever in de anonimiteit van de stad op.

De stedebouw let niet op concentratie van mensen of bedrijven, maar juist op de dichtheid van de bebouwing. Ook hoogbouw hoort bij de stad. Overigens leidt hoogbouw maar in uitzonderlijke gevallen tot een grotere bevolkingsdichtheid. Je kunt meestal meer mensen bergen door compact te bouwen in plaats van hoog. Manhattan vormt met enkele andere plekken op aarde een fraaie uitzondering. Maar wie in Den Haag meer ruimte voor (nieuwe) inwoners wil creëren, kan beter de stad verdichten dan enkele torenflats bouwen die vanwege hun schaduwwerking vaak moeten worden gecompenseerd door een winderig plantsoen.

Ja, ik zou ze bijna vergeten: de historici. Zij hadden het echt eenvoudig. Een stad was alleen de nederzetting die ‘stadsrechten’ had. Stadsrechten bestaan in Nederland niet meer. Thorbecke maakte in 1848 met zijn nieuwe Grondwet een einde aan het onderscheid tussen steden, dorpen, heerlijkheden etc. Voortaan waren er alleen nog maar gemeenten. Een tegenwoordige jurist kan dan ook niks met het begrip ‘stad’.