Planologie blind voor eigen normen

maart 31, 2015 by  
Filed under artikel

Waarom hebben planologen toch zo vaak een voorkeur voor het openbaar vervoer? Veel erger: waarom hebben ze zo vaak een impliciete voorkeur voor het openbaar vervoer? Ik geef een voorbeeld.Vorige maand organiseerde het PBL een conferentie over knooppuntontwikkeling. Anders gezegd: over het concentreren van woningen en bedrijven in de directe omgeving van trein, tram en metro, of: het realiseren van nieuwe stations/haltes op plekken waar al veel mensen wonen en werken. Aan de conferentie lag een gedegen studie van het PBL ten grondslag. Maar, naar het leek, geen gedegen discussie. Stel dat de zelf-rijdende auto over enige decennia werkelijkheid wordt. Hoe gaan we ons dan verplaatsen? Stel dat het verkeersmanagement al veel eerder de files wegneemt, waarom zouden we dan nog massaal overstappen op de trein? Als ik het goed inschat staat de auto aan de vooravond van belangrijke innovaties, terwijl de innovaties grotendeels aan het openbaar vervoer voorbij lijken te gaan. En als ik eerlijk ben: als ik straks ook in de auto kan werken en ook daar geen koffie krijg, is er voor mij geen enkele reden meer om de trein te nemen.

Alle reden dus voor een tweetje: “Hoe belangrijk is #TODNL [transit oriented developments = knooppuntontwikkeling, wd] als op de weg veel meer innovaties nabij lijken dan op het spoor?”. Er kwam een reactie van Luca Bertolini, hoogleraar planologie aan de UvA: “omdat aan die innovaties steden niet zo veel hebben”. Mijn antwoord: met minder files wordt de stad bereikbaarder. Luca antwoordde: “en dan?” Op mijn reactie dat planologen daarvoor wellicht een oplossing hebben, was het bijzondere antwoord van Luca: “dus geen innovaties (van dat soort)/auto’s”. Even later verdedigde Luca zijn standpunt met het argument dat “de stad – de mensen die er wonen/werken/bezoeken – komen bij mij vóór de auto”. Dat de meerderheid van die mensen zelf liever met de auto gaat, is voor Luca Bertolini blijkbaar minder relevant. Zijn ‘stad’ gaat ‘voor de auto’ van de mensen.

Goede reden om de achterliggende studie van het PBL (Kiezen en delen) nader te bestuderen. Is die studie ook zo expliciet of impliciet normatief? Het Voorwoord van directeur Hajer doet het ergste vrezen. Hij schrijft: ‘Ontwikkelingen op gebied van verstedelijking en infrastructuur sluiten onvoldoende op elkaar aan. In deze studie laten we zien dat tussen 200 en 2010 nieuwe woningen en werkplekken vooral zijn gerealiseerd op locaties die maar matig bereikbaar zijn; het gaat daarbij om relatief autoafhankelijke plekken, zoals in suburbane gebieden en op snelweglocaties.’ Begrijp ik het goed: snelweglocaties zijn volgens Hajer ‘matig bereikbaar’? Je vraagt je af waarom al die mensen daar zijn gaan wonen en gaan werken. En je vraagt je af welke definitie het PBL hanteert voor bereikbaarheid. In mijn idee gaat het bij bereikbaarheid om het aantal banen dat binnen een bepaalde tijdsspanne kan worden bereikt. Zijn banen alleen met het openbaar vervoer te bereiken?? Gelukkig denken die bedrijven en hun werknemers daar anders over. Bedrijven zitten aan de snelwegen omdat ze daar goed bereikbaar zijn.

De studie zelf is gelukkig een stuk genuanceerder. De studie gaat over het verstedelijkingsbeleid en het infrastructuurbeleid. Dat verstedelijkingsbeleid en infra-beleid onvoldoende op elkaar zijn afgestemd is overigens niet de conclusie maar de start van het onderzoek (althans de eerste zin van de inleiding). Het onderzoek constateert dat de banengroei zich tussen 2000 en 2010 vooral heeft voorgedaan op de snelweglocaties. Bij multimodale knooppunten is de banengroei geringer en sommige ov-locaties verliezen zelfs banen. Er is ook een forse leegstand van kantoren bij de ov-knooppunten. Voor wonen kunnen vergelijkbare conclusies worden getrokken.

Het antwoord van het PBL is helder: door een restrictief ruimtelijk beleid elders moeten de ov-knooppunten meer kansen krijgen om te groeien. Het afstemmen moet ten koste gaan van de snelweglocaties. Ruimtelijke ontwikkelingen buiten de knooppunten moeten worden tegengegaan. Het mag duidelijk zijn dat hier sprake is van een keuze. We zouden ook een parlementaire enquête kunnen starten naar al het nodeloze geld dat de overheid in de knooppunten (‘sleutelprojecten’) heeft gepompt. De laatste optie komt niet bij het PBL op. Nee, die knooppunten zijn goed, en mensen moet meer in de buurt van knooppunten gaan wonen en gaan werken.

En daar valt ook best een argumentatie voor te geven. Laten we eerst vaststellen dat de ‘markt’ de overheid voorlopig niet volgt in zijn ambities. Mensen en bedrijven vestigen zich over het algemeen liever op een plek waar de auto kan komen dan bij een station. Het PBL wil dus een andere uitkomst dan de markt wil. Daarvoor kunnen twee redenen zijn. Ten eerste: er is sprake van marktfalen; ten tweede: je wil om politieke, normatieve redenen de uitkomsten van de markt niet.

In het rapport is het PBL niet duidelijk of het om de eerste dan wel om de tweede reden voor ov-knooppunten kiest. Zeg maar: om welvaartseconomische dan wel om Bertoliniaanse redenen.

De welvaartseconomische redenering gaat als volgt: hogere ontsluiting en hogere verstedelijking zijn goed voor de bereikbaarheid van banen en de bereikbaarheid van banen is goed voor onze welvaart. OV-knooppunten hebben in deze redenering positieve externe effecten. De overheid is dus gelegitimeerd om alle mensen op een kluitje te jagen, omdat we er uiteindelijk allemaal beter van worden. Ook als we individueel die keuze wellicht niet zouden maken. Deze logische redenering roept wel één vraag op: als bedrijven zo bij nabijheid en bereikbaarheid zijn gebaat, waarom staan die kantoren dan zo vaak leeg bij die OV-knooppunten?

De Bertoliaanse redenering is onverhuld normatief. De stad en de auto gaan niet samen. En daarom moet de auto worden geweerd. Afgezien van die ene opmerking over de ‘matige bereikbaarheid’ van snelweglocaties in het Voorwoord, is dit niet de redenering van de onderzoekers van het PBL. In ieder geval niet expliciet. Als het te normatief wordt verschuilt men zich achter de doeleinden van het overheidsbeleid. Of men spreekt plotseling over de noodzaak van duurzame ontwikkeling. Niet het sterkste deel van het rapport, omdat de planologie soms blind is voor zijn eigen normen.

Is planologie er voor de mensheid of voor de mensen

mei 10, 2014 by  
Filed under De Stad

Stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van het openbaar vervoer vertonen boeiende relaties. Je kan zeggen: de ontwikkeling van steden creëert een behoefte aan openbaar vervoer. Maar ook het omgekeerde is het geval: het aanleggen van openbaar vervoer kan leiden tot de stedelijke ontwikkeling. De relatie gaat dus in twee richtingen, maar op de vraag hoe hard de relaties zijn, heeft de wetenschap nog geen definitief antwoord. De TGV is een goed voorbeeld. Zo heeft de aanleg van de TGV in sommige steden tot een stormachtige ontwikkeling geleid, terwijl de ontwikkeling rondom andere TGV-stations marginaal is geweest.

Die relatie is zo ingewikkeld dat je zou verwachten dat in de planologie meer vraagtekens zouden worden geplaatst bij de koppeling van ruimtelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van openbaar-vervoer-netwerken. Dat blijkt niet het geval. Onder de Engelse naam transit-oriented-development, ofwel TOD, wordt gepleit voor een koppeling van openbaar vervoer en stedelijke ontwikkeling. Zie bijvoorbeeld het interessante rapport dat Platform31 vorig jaar samen met de VU en de UvA over TOD in Nederland heeft uitgebracht. En zie met name de aanbevelingen waarmee het rapport afsluit. De eerste aanbeveling geeft nog schijnbaar ruimte aan nuance: ‘inventariseer de vraag bij reizigers en gebruikers’. Daar klinkt een vraagteken in door. Je kan dat vraagteken ruimer formuleren: is dat verknopen van openbaar vervoer en stedelijke ontwikkeling nu overal wel kosteneffectief?

Helaas, uit de volgende aanbevelingen blijkt dat aanbeveling 1 louter retorisch was bedoeld. Voor de auteurs is de behoefte aan TOD’s geen vraag, maar een zekerheid. Zo luidt aanbeveling 4 al: creëer draagvlak, gevolgd door: wijs een trekker aan, houdt vast aan een langetermijnvisie die niet onder invloed van het politieke klimaat wordt bijgebogen en verleid private partijen tot publiek-private samenwerking rondom TOD. Dus: TOD moet, ongeacht wat de markt, de burger en de kiezer ervan vinden.

Afgezien van mijn afkeer van dergelijke standpunten, zeker als ze worden toegedekt onder de mantel van de wetenschap, zijn deze aanbevelingen verrassend voor degene die het rapport goed gelezen heeft. Oké, weinig schrijvers hebben moeite gedaan om hun enthousiasme voor knooppunten te onderdrukken. Maar tussen de regels door zie ik veel minder reden voor dat enthousiasme. Als wetenschapper valt me meteen al op dat het begrip TOD verschillende betekenissen heeft. Die onder andere teruggaan naar de twee vragen waarmee ik deze blog begon. Sommigen willen knooppunten creëren om daarmee een nieuwe stedelijke ontwikkeling op te roepen; anderen menen dat nieuwbouwlocaties zo snel mogelijk moeten worden verbonden met het netwerk van openbaar vervoer. Derden spreken over TOD als de integratie van stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van openbaar vervoer.

De enige twee in het rapport die het begrip werkelijk analyseren, Janssen-Jansen en Smit, nuanceren meteen het enthousiasme voor knooppunten. Terecht wijzen ze op de knooppuntontwikkeling die zo moeizaam rondom de stations in de grote steden van de grond komt. Zo overschat de overheid, en niet alleen in tijden van crises, de behoefte aan kantoren en voorzieningen in al die steden. En in al die steden zien we niet alleen dat de ontwikkeling van de stations vertraging oploopt, maar ook dat van de geplande kantoren en woningen uiteindelijk veel minder terecht komt. Zoals Winnips op basis van Tan en Bertolini opmerkt: ‘ondanks alle visies blijkt het lastig om TOD te organiseren’. Let op het woord ‘visies’: wie een visie heeft, is voor TOD.

Voor Winnips zijn er drie oorzaken voor het tegenvallen van de knooppuntontwikkeling. ‘Er is geen marktvraag’, er is een grote hoeveelheid aan verschillende partijen met verschillende belangen en de bestaande stedelijke structuur is vaak geen eenvoudige plek om nieuwe ontwikkelingen te doen plaatsvinden. Tan geeft in haar hoofdstuk aan dat er ‘schrikbarend weinig draagvlak is voor TOD’ in politiek en maatschappij. Vanwaar dat woord ‘schrikbarend’? Elders beklaagt Tan zich over de ‘scheve verhouding’ in het beleid tussen de auto en de rest. Het monster wordt bevoordeeld. Je zou ook kunnen vaststellen dat van de 184 miljard reizigerskilometers er 136 in de auto worden afgelegd, en bijvoorbeeld maar 23 in het openbaar vervoer.

Ook een andere bevinding trok mijn aandacht. Zo mag je verwachten dat de grondprijzen rondom stations hoger zijn naarmate die stations meer worden gewaardeerd. De grond rondom Amsterdam CS en rondom Rotterdam CS is inderdaad duurder naarmate de afstand kleiner is. Helaas valt niet vast te stellen of het station zelf óf alle voorzieningen in de buurt van het station voor deze hogere prijzen verantwoordelijk zijn. Om die reden deed Koster onderzoek naar de waardestijgingen rondom stations die recentelijk waren geopend. Het heeft geen waardestijgingen kunnen vinden.

Het kan aan mij liggen, maar het komt mij voor dat een tamelijk gesloten community van planologen van mening is dat stedelijke ontwikkeling en openbaar-vervoer-netwerken met elkaar moeten worden verknoopt, maar dat de markt, de burger en de kiezer daaraan veel minder behoefte hebben.

De cruciale vraag is: waarom moeten we zo’n voorstander zijn van TOD, als de samenleving er niet aan wil? Let wel: het is volstrekt legitiem om ergens voorstander van te zijn, ook als niemand anders er iets in ziet. En of je voorstander of tegenstander bent, is simpel een politieke en geen wetenschappelijke keuze.

Maar ik lees wel twee argumenten, waarbij ik tot slot nog enkele kanttekeningen wil maken. Ten eerste zou de verknoping van stedelijke ontwikkeling en openbaar-vervoersnetwerk de bereikbaarheid vergroten. En bereikbaarheid is belangrijk voor de economie. Maar vergroot een nieuw station mijn bereikbaarheid? Hoewel ik een groot liefhebben ben van de trein, ben ik meestal met de auto eerder ter plekke. Het openen van een nieuw station in mijn buurt vergroot in het algemeen dus wel mijn keuzeopties, maar niet mijn bereikbaarheid. In dat opzicht is het ook zo opvallend dat TOD in dit rapport zo volledig geïsoleerd van de auto wordt beschreven. Aslof alleen die treinen en die trammen voor bereikbaarheid zorgen. Er wordt ook nergens gemeld dat in Nederland, en andere Westerse landen, de automobiliteit sinds 2005 afneemt en dat hetzelfde geldt voor de files.

Ten tweede moet in de optiek van veel auteurs vanwege de duurzaamheid het openbaar vervoer voorrang krijgen boven de auto. Ik kan me daar veel bij voorstellen: fossiele energie en uitstoot van fijn stof, bijvoorbeeld. Maar laten we ook vaststellen dat 10% van het personenvervoer plaatsvindt in de trein. Dat het nog nooit is gelukt om dat percentage echt werkelijk op te krikken omdat verreweg de meeste mensen de voorkeur geven aan de auto. Is het dan niet zinvoller om rechtstreeks te werken aan duurzame energie en bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van elektrische of waterstof auto’s zonder uitstoot van fijn stof? En zo brengt één rapport mij niet alleen op een aantal gedachten, maar zelfs op andere gedachten.