#Milieuvergunningen en gebroddel bij de overheid

april 1, 2021 by  
Filed under Openbaar bestuur

Er is nog een toeslagen-affaire. Maar hij krijgt nog weinig publiciteit. 

Je hoort wel eens van grafiet en Tata Steel, of over het storten van granuliet in een natuurplas bij de Maas of over de opslag van blusschuim in Doetinchem. Je vraagt je misschien wel eens af of het hier slechts om incidenten gaat. Wellicht is er wel een perfect systeem van vergunningverlening en handhaving en zijn de genoemde incidenten slechts de uitzonderingen op de regel. Helaas is dat niet het geval.

Zo blijkt uit een mooi rapport van een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen dat begin maart verscheen. De commissie heeft zelf weinig onderzoek gedaan. De commissie heeft vooral helder op een rij gezet wat insiders allemaal al weten. En dat is schokkend. Vooral omdat inmiddels geheel onduidelijk is wie bij de uitvoering van de milieuwetgeving verantwoordelijk is voor wat. Vroeger waren de provincies en de gemeenten verantwoordelijk. Dat gaf veel ‘fragmentatie’ omdat iedereen het op zijn eigen manier deed. Om die reden werden de ‘omgevingsdiensten’ in het leven geroepen, samenwerkingsverbanden van gemeenten en provincies. Op advies van een commissie-Mans uit 2008. Maar verantwoordelijkheidsverdeling is overal weer anders. Daarom zijn soms de omgevingsdiensten en soms de gemeenten en provincies verantwoordelijk voor de vergunningverlening in het kader van de milieuwetgeving. En vaak geen van beide.

Natuurlijk kan dit ratjetoe aan verantwoordelijkheden niet zonder gevolgen blijven. Ik citeer uit het rapport Van Aartsen: “De ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport, wd) heeft in haar risicoanalyse voor 2020 aangegeven dat zij de maatschappelijke schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan de meest risicovolle bedrijven door provincies op ongeveer 220 miljoen euro per jaar schat. Schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan andere bedrijven of door gemeenten is niet gekwantificeerd. Gezien het grote aantal bedrijven is het aannemelijk dat het in potentie om een veel grotere jaarlijkse, maatschappelijke schade gaat.” Dit gaat alleen om onjuiste verlening van vergunningen! Ik mag aannemen dat er ook nog heel wat bedrijven zijn die zich niet of niet geheel houden aan de vergunning die ze hebben gekregen. Er is dus heel veel milieu-schade en gezondheidsschade door gebroddel bij de overheid. 

Toezicht bij de overheid 

In feite gaat het hier om falend toezicht. Dat toezicht hapert op twee niveaus: bij het toezicht (door de omgevingsdiensten) op de bedrijven die milieuschade kunnen veroorzaken en bij het toezicht op de vergunningverlener (de omgevingsdiensten). Nu eens toezicht geen onbekend onderwerp bij de overheid. Met name omdat er vaak veel misgaat bij toezicht. Laten we eens verkennen wat er mis kan gaan. 

Het begint ermee dat de toezichthouders onvoldoende weten waarop ze moeten letten. Dat klinkt vreemd, omdat je toch zou verwachten dat de toezichthouder let op granuliet of grafiet. Of op de verleende vergunningen van de omgevingsdiensten. Je zou dus verwachten dat toezicht zich richt op de prestaties: wat stoot een bedrijf uit of welke vergunningen zijn door een omgevingsdienst verleend. Maar het toezicht kan zich ook richten op ‘processen’, bijvoorbeeld op afspraken met bedrijven, of op de financiën van de omgevingsdiensten. En in de praktijk zien we dat vooral bij incidenten het toezicht actief wordt.  

De cruciale vraag is: waarop moet je bij toezicht nu letten: op incidenten, op processen of op prestaties? Mijn stelling luidt dat bij toezicht bij de overheid de meeste aandacht uitgaat naar incidenten en de minste naar prestaties. En dat het net andersom moeten zijn. Je wilt als overheid toch gewoon weten wat dat bedrijf werkelijk uitstoot. En als je de vergunningverlening aan een ‘omgevingsdienst’ uit handen geeft wil je toch gewoon weten of die omgevingsdienst de goede vergunningen verleent. Toezicht moet dus zich primair richten op prestaties, secundair op processen en als dat goed gebeurt zullen incidenten nog slechts sporadisch voorkomen. Bij de overheid is echter vaak sprake van een omgekeerde wereld. 

Zo krijgen incidenten bij toezicht vaak veel aandacht, omdat juist daar politieke schade wordt gevreesd. Een paar jaar geleden kon ik dat van dichtbij ervaren. Ik zat een commissie voor die het toezicht op de zelfstandige bestuursorganen (RDW etc.) van het toenmalige Ministerie van IenM moest onderzoeken. We stelden vast dat toezicht pas gewicht kreeg als er incidenten waren. Om die simpele reden dat de Minister er vooral geen problemen van moest krijgen. 

Ook toezicht op processen krijgt vaak ten onrechte de voorkeur boven toezicht op prestaties. We maken liever afspraken met bedrijven over kwaliteitsborging en over zelfsturing dan dat we keihard zeggen wat wel en niet mag en daarop ook adequaat handhaven. Van Aartsen stelt vast dat de besturen van omgevingsdiensten toezicht houden op de financiën van de omgevingsdiensten maar niet op hun prestaties. Hij stelt ook vast dat het verticaal toezicht vanuit provincie tekort schiet omdat het gericht is op processen, niet op inhoud (is er een uitvoeringsprogramma, is er een evaluatie van het uitvoeringsprogramma?). Die voorkeur voor toezicht op processen in plaats van toezicht op prestaties is bureaucratisch gezien begrijpelijk: in een bureaucratie is de voorliefde voor afvinken nu eenmaal altijd veel groter dan de behoefte om een oordeel uit te spreken. Maar dat kan niet de werkelijke reden zijn.  

Diepere oorzaken

De vraag is wat gaat er fundamenteel schuil achter die voorkeur voor toezicht op processen boven toezicht op prestaties? Voor deze blog heb ik drie hypotheses.

Ten eerste zijn de verantwoordelijke organisaties waarschijnlijk meer met zichzelf en met het lijfsbehoud van de politiek verantwoordelijken bezig dan van met het behartigen van publieke belangen: namelijk het tegengaan van gezondheidsschade en van schade aan het milieu. Het pijnlijke is dat dit niet alleen geldt binnen het domein van de omgevingsdiensten. Op veel plaatsen in de overheid zijn de ogen meer gericht op de eigen organisatie dan op het dienen van de samenleving. 

Ten tweede vrees ik dat er binnen al die diensten te veel kennis van de processen, zeg maar bestuurskundige kennis, voorhanden is en te weinig vakinhoudelijke kennis. Je moet inhoudelijk goed beslagen ten ijs komen als je bij een bedrijf op bezoek gaat. Het valt mij altijd op dat grote bedrijven nooit op dat soort kennis bezuinigen, terwijl bij de overheid al jaren wordt geklaagd over het weglekken van kennis. En als je te weinig weet, is het eenvoudiger om vast te stellen of er aan kwaliteitsborging wordt gedaan (afvinken!) dan te bewijzen dat er te veel grafiet wordt uitgestoten (oordeel vellen!)

Ten derde: er is bij toezichthouders een grote angst om de principaal te zijn. Ooit kwam er een stroming op in de bestuurskunde die beweerde dat de overheid “ook maar één van de partijen” is. Daarna begonnen het praten over horizontaal toezicht en over zelftoezicht. En vooral over samenwerking en gelijkwaardigheid. Maar wie op voorhand zegt dat hij niet meer is dan de ander, moet er niet meteen op vertrouwen dat hij straks nog iets over die ander te zeggen heeft. Niet voor niets spreekt het rapport van Van Aartsen over “vrijblijvendheid”. Niet voor niets constateert het rapport dat er te weinig aandacht is voor strafrechtelijke handhaving. Niet voor niets geeft het rijk beleidskaders en algemeen verbindende voorschriften voor de vergunningverlening en is afgesproken dat er achteraf geen toezicht zal zijn. Niet voor niets mag de Inspectie voor Infrastructuur en Milieu de provincie alleen maar adviseren bij de verlening van vergunningen van grote bedrijven. Niets voor niets bleek het ‘horizontaal toezicht’ vanuit de gemeenten “nagenoeg afwezig” te zijn.  

Op dat moment proef je ook bij de commissie Van Aartsen de opkomende wanhoop. Om daaraan uiting te geven merkt de commissie op dat een adequaat stelsel van checks and balances ontbreekt. Dat klinkt prachtig, maar dat is nu juist niet de kern waar het bij toezicht om moet draaien. Omdat we een gezond leefmilieu willen, mag niet elk bedrijf uitstoten wat hij wil. Daarom heb je als bedrijf voor bepaalde activiteiten een vergunning nodig. Maar omdat we niet in een ideale wereld leven heb je toezichthouders nodig die controleren of de bedrijven zich aan de grenzen van de vergunning houden. En je hebt toezichthouders nodig om te controleren of er geen vergunningen in strijd met de wet worden verleend. Toezicht houdt in dat bij overtreding wordt opgetreden. Of de omgevingsdienst wordt op de vingers getikt of het bedrijf wordt stilgelegd. De uitdrukking checks and balances bevredigt hier dan ook niet. Bij toezicht horen principaal en agent elkaar principieel juist niet in evenwicht te houden. De overheid stelt grenzen aan bedrijven en niet omgekeerd. Het bestuur stelt grenzen aan omgevingsdiensten en niet omgekeerd. 

Hoe verder

De commissie Van Aartsen mag trots zijn op haar rapport. De commissie heeft het aangedurfd om een schokkend rapport te schrijven. Ik vind het schokkend om te lezen hoeveel er fout gaat. Ik vind de wirwar aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden, wat we vaak de ‘governance’ noemen, tenenkrommend. Maar het meest schokkend is dat de conclusies van de commissie-Mans uit 2008 ongeveer identiek zijn aan de conclusies van dit rapport uit 2021. 

Juist tegen die achtergrond vind ik de aanbevelingen van de commissie te vriendelijk. Er staan 10 aanbevelingen, maar erg concreet en fundamenteel zijn die aanbevelingen niet. Het zijn eigenlijk vooral 10 wensen, wensen die onvoldoende uitstralen dat het zo niet langer kan. Ik vrees ook dat velen deze wensen zullen delen, waarna het debat over wat er echt moet gebeuren weer snel zal verzanden in eindeloos gepraat. Die kans is toch al groot omdat in het binnenlands bestuur bij elke verandering minstens 10 kalkoenen meepraten over de komende Kerst. 

Bovendien zou ik eerst wel eens antwoord willen hebben op enkele fundamentelere vragen. Bijvoorbeeld:  (1) Wanneer zegt iemand dat al die hulpconstructies in het binnenlands bestuur uiteindelijk altijd tot de conclusie leiden dat niemand meer weet wie echt verantwoordelijk is? (2) Waarom moet het aantal omgevingsdiensten kleiner worden, maar zouden de provincies hun taken niet gewoon kunnen overnemen? (3) Waarom accepteren we dat het Rijk hier eigenlijk niks te zeggen heeft, terwijl we zo graag willen dat bedrijven zich overal aan de nationale wetten houden? (4) Waarom heeft de bestuurskunde dit zoveelste echec met uitvoeringsorganisaties niet weten te voorkomen? (5) Ten slotte: waarom zijn er zoveel bestuurders en directeuren van omgevingsdiensten die op grond van een politiek-bestuurlijke afweging besluiten om de grenzen van de wet te overschrijden? En zouden ze zich daarbij afvragen of ze daarmee het vertrouwen van de burger beschamen? 

Die laatste vraag maakt meteen duidelijk dat we het toezicht niet meteen weer op orde hebben. Ik vrees dat de overheid bij haar toezicht kampt met een cultureel probleem. Een vergelijkbaar cultureel probleem dat pijnlijk bloot kwam te liggen bij de toeslagen-affaire. Die cultuur verander je niet door het aantal omgevingsdiensten een beetje te verminderen of ze wat meer geld te geven. 

Deel dit bericht:

Comments

One Comment on "#Milieuvergunningen en gebroddel bij de overheid"

  1. B. G. Westerink on do, 1st apr 2021 12:50 

    Een cultureel probleem ligt hier idd onder. Kleine praktische illustratie: Toen ik (63) mijn voornemen om de gemeenteraad fors te confronteren met een m.i. onjuiste opstelling deelde met een adviseur, legde zij me uit dat dat niet zou werken. A.d.h van modern opvoeden. Dat gaat uit van kinderen prijzen als ze iets goed doen, ipv (be)‘oordelen’ (over) wat niet goed gaat.
    Dat mag voor kinderen juist zijn, via vaagheden als de ‘responsieve overheid’ en de mondige burger die bij een ‘nee’ van de overheid altijd wel een willige medium vindt om zijn/haar beklag publiekelijk te ventileren, leidt het tot uw beschreven probleem.
    De overheid als ‘ook maar één van de partijen’…. Kenmerkend voor de opstelling van vele actoren. Het miskent de (functie van de) rechtsstaat, de laatste gemeenschappelijke grond die de in NL verzamelde individuen (nog) delen. (-> Tjeenk Willink) Het verkwanselen van de rechtsstaat dat besloten ligt in deze en andere affaires (‘toeslagenaffaire’; gasdossier; ) is de crux ervan.
    Uiteindelijk kan dit (ook) doordat niet alleen materiedeskundigheid uit het publieke domein weglekt, maar ook omdat teveel mensen ‘van niveau’ zich beperken tot het uitoefenen van actief kiesrecht en passief kiesrecht over laten… Aan wie? ‘Sukkels’ zo als ik die bereid zijn zich publiekelijk te laten schofferen, verantwoordelijkheden aanvaarden die ‘in delegatie’ worden uitgevoerd, en waarop je je in vertrouwen dient te verlaten, immer bereid om op elk willekeurig moment aan Jan-en-alleman verantwoording af te leggen.
    Tot zover, redelijk ongepolijst, fris van de lever, ter aanmoediging. Mvrgroet.

Tell us what you're thinking...
and oh, if you want a pic to show with your comment, go get a gravatar!