Laten we het debat over de ruimtelijke ordening eerst eens ordenen door een aantal basisvragen te beantwoorden. Vraag één: wat is ruimtelijke ordening? Antwoord: het toedelen van een bestemming aan grond. Vraag twee: hoe kan de ruimte worden geordend? Antwoord: door het marktmechanisme en door hiërarchie (de overheid). Vraag drie: waarom laten we ordening van de ruimte niet over aan de markt? Antwoord: omdat publieke belangen in het geding zijn. Vraag vier: welke publieke belangen legitimeren ruimtelijke ordening door de overheid? Antwoord: dat bepaalt ieder voor zichzelf.
Wat is ruimtelijke ordening?
Ik begin met de eerste vraag. Wat is ruimtelijke ordening? Voor Hugo de Jonge is dat wel duidelijk. Hij wil de ruimte eerlijk verdelen, keuzes mogen niet ten koste gaan van toekomstige generaties, hij wil beschermen wat van waarde is en versterken wat kwetsbaar is. Het klinkt weinig verrassend. Bij ruimtelijk ordening gaat het om vaak om het opkomen voor het bedreigde, het beschermen van het zwakke. Let ook op al die bekende, bijna warme woorden die in alle ruimtelijke nota’s steeds weer tegenkomen. Het Groene Hart moet ‘open’ blijven, steden moeten steeds ‘compacter’ worden, het rivierenlandschap moet onaangetast blijven. En al jaren die roep om Nederland ‘mooi’ te houden. Maar kan er alleen maar een ruimtelijke ordening zijn die ‘goed’ is? Kan er geen foute ruimtelijke ordening zijn? Is het ruimte scheppen voor bedrijventerreinen of voor dozen langs de snelweg, geen ruimtelijke ordening? Dat is toch ook het ordenen van de ruimte? De Wet op de Ruimtelijke Ordening zegt toch alleen hoe we tot besluitvorming moeten komen en niet welke doelen in de ruimtelijke ordening moeten worden nagestreefd?
Maar daarmee is nog niet gezegd wat ruimtelijke ordening is.
Laat ik een andere invalshoek kiezen. Ik pak het standaardwerk ‘Ruimtelijke ordening’ van Len de Klerk en Ries van der Wouden uit de kast. Onder deze titel geven ze een prachtig overzicht van de ontwikkeling van de steden sinds 1200. Het gaat in hun boek vaak over stedebouw en vaak over ruimtelijke plannen. Alles onder de vlag van het begrip ‘ruimtelijke ordening’. Al die begrippen hebben wel veel met elkaar gemeen, maar als je veel begrippen op één hoop gooit, verliezen ze alle hun scherpte. Bij stedebouw gaat het in essentie om het ontwerpen van een stad of plek (stede). Bij plannen gaat het in essentie om de vraag welke activiteiten moeten worden ondernomen om een gewenste situatie te bereiken.
Het moet scherper. Bij ruimtelijke ordening gaat het in essentie toch om de vraag waar wordt gewoond, waar wordt geboerd en waar mag de natuur nog een kans mag krijgen? Dat is: het ordenen van de ruimte vanuit de vraag: welke functie komt waar? En dat kun je ook het ‘bestemmen’ van de ruimte noemen. Ruimtelijke ordening is dus: het toedelen van een bestemming aan ruimte, of plastischer gezegd: aan grond (inclusief al het bijbehorende beleid, waarover later meer).
Wie moet de ruimte ordenen?
De tweede vraag: hoe kan zo’n ordening van de ruimte vorm krijgen? Hugo de Jonge denkt wellicht dat alleen hij de ruimte kan ordenen. Of op zijn minst de overheid. Maar is dat waar? Laten we eens de ontwikkeling van de Haarlemmermeer en de Noordoostpolder met elkaar vergelijken.
In 1870 viel de Haarlemmermeer droog. De ordening van de ruimte werd grotendeels aan de markt overgelaten. Het was vooral de eigenaar van de grond die bepaalde wat de bestemming van de grond zou worden. Hoe anders ging het in de Noordoostpolder die in 1942 droog viel. Vooraf had de overheid hier elke vierkante meter ‘bestemd’: er was aangegeven welke functie welke grond zou krijgen.
Er zijn dus twee coördinatiemechanismen voor de ordening van de ruimte: markt en hiërarchie. We regelen het onderling of de overheid legt het ons op (en verzacht dat met inspraak en rechtsbescherming). Sinds we heel Nederland met bestemmingsplannen hebben belegd (afgezien van wat zeewater) lijken we de ordening door de markt te zijn vergeten. Toch heeft de markt als ordenaar van de ruimte nooit helemaal afgedaan. Denk bijvoorbeeld hoezeer grondposities de uitbreiding van steden beïnvloeden. Denk in het algemeen aan de plek waar nieuwe huizen worden gebouwd: ontwikkelaars houden de vraag naar nieuwe huizen zeer goed in de gaten. En als ontwikkelaars die vraag niet zien, zullen ze niet bouwen en heeft het voor de overheid weinig zin om de grond toch voor wonen te bestemmen.
De overheid behartigt publieke belangen
Hoe de verhouding overheid-markt ook ligt, het is nooit verkeerd om je nog eens ten principale de vraag te stellen: waarom ordent de overheid de ruimte, als de markt het ook kan? Dat was mijn derde vraag: waarom laten we de ordening van de ruimte niet over aan de markt? Ik denk dat het simpele antwoord luidt: omdat de markt aan bepaalde publieke belangen voorbij zal gaan. Omdat de de ordening door de markt vaak, in het licht van bepaalde publiek belangen, niet voldoet.
Bijvoorbeeld: als we markt geheel vrijlaten mogen we niet vreemd opkijken als de 900.000 woningen van Hugo de Jonge nogal willekeurig over het land zullen worden uitgestrooid. Natuurlijk komen de meeste woningen in de Randstad, omdat daar de vraag naar woningen het grootste is. Maar de meeste woningen zullen in de Randstad niet in de steden terecht komen, omdat de meeste mensen het liefst in het groen wonen met stedelijke voorzieningen in de nabijheid. Veel woningen zullen ook in de natuur worden gebouwd omdat veel mensen rustig willen wonen.
Deze ordening door de markt zal naar alle waarschijnlijkheid de eigenheid van het landschap op veel plaatsen aantasten. De kans is ook reëel dat deze ordening de nationale welvaart niet zal bevorderen, omdat de economie gebaat is bij concentratie van bedrijven en van werknemers. Om de bereikbaarheid van arbeidsplaatsen en werknemers nog een beetje te garanderen zullen in ieder geval veel nieuwe wegen moeten worden aangelegd en bestaande wegen moeten worden verbreed. Dat kost de overheid en dus allemaal heel veel geld. En deze ordening tast de natuur nog sterker aan dan toch al het geval is.
Met al deze belangen houdt de markt niet uit zichzelf rekening. De overheid zal deze publieke belangen moeten borgen. De overheid zal ervoor moeten zorgen dat het typische van het Nederlandse landschap behouden blijft (publiek belang). De overheid zal ervoor moeten zorgen dat de natuur wordt beschermd (publiek belang). De overheid zal ervoor moeten waken dat arbeidsplaatsen bereikbaar blijven (publiek belang). Zo zijn er al drie redenen om de ruimte niet alleen door de markt te laten ordenen en de overheid hier een fundamentele taak te geven.
Let wel: wat als een publiek belang moet worden gezien, is geen vaststaand gegeven. Juist niet, het is een politieke keuze. Als je tegenstander bent van (verdere) economische groei, heb je niets met het argument dat bereikbaarheid leidt tot een hoger BBP. Als je vindt dat er aan Nederland weinig te verliezen valt, heb je niets met het argument van landschappelijke waarde. Wat voor de één een publiek belang is dat door de overheid moet worden geborgd, is dat voor de ander soms helemaal niet. Dus waar de één vindt dat de overheid de ordening van de ruimte in eigen hand moet nemen, vindt de ander het geen probleem om de ordening van de ruimte aan de markt over te laten.
Vanwaar dat einde van de ruimtelijke ordening
Maar het wordt nog een tikje complexer. De ene politicus maakt zich zorgen over de natuur en de andere maakt zich zorgen om de bereikbaarheid van banen. Beiden vinden de ordening van de ruimte door de overheid gelegitimeerd, maar beiden om andere redenen. De derde politicus ziet helemaal geen publieke belangen die geschaad worden door de ordening van de ruimte door de markt en meent dat overheidsingrijpen niet door publieke belangen wordt gelegitimeerd.
Dat roept de vraag op waarom omstreeks 2010 de nationale ruimtelijke ordening ten grave werd gedragen. Hadden politici van het derde type de overhand gekregen? Ongetwijfeld zijn meer politici in de neoliberale tijdgeest gaan denken dat de ruimtelijke ordening wel aan de markt kon worden overgelaten. Maar ik geloof dat er meer aan de hand is geweest.
Zou het zo kunnen zijn dat in de engere wereld van de ruimtelijke ordening het geloof was gaan overheersen dat het eigen handelen geen legitimatie meer behoefde en dat ‘we’ het vanzelfsprekend eens waren over de publieke belangen die in het geding waren? En dat het overheidsingrijpen alleen door de eigen vanzelfsprekende publieke belangen werd gelegitimeerd? Kreeg juist daardoor de ruimtelijke ordening het imago van ‘linkse politiek’? Of beter: heeft links zich te veel de ruimtelijke ordening toegeëigend? En ontstond daarom ter rechterzijde als reactie dat overheidsingrijpen in de ruimte niet meer nodig was?
Ik herinner me nog goed een gesprek met een Kamerlid van de VVD dat wel eens wilde kennismaken met de directeur van het Ruimtelijk Planbureau, ofwel met mij. Aan het einde van het gesprek merkte hij opgelucht op dat ik hem ‘erg was meegevallen.’ Zo’n open gesprek over de ruimtelijke ordening had hij niet verwacht, ‘zeker niet met een sociaal-democraat’. Niet lang daarna werd het RPB opgeven, drie jaar later gevolgd door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het Kamerlid werd overigens weggepromoveerd als Hoogheemraad in een verre regio.
Toch was de kans groot geweest dat de ruimtelijke ordening niet ter ziele was gegaan, als de bubbel van de ruimtelijke ordening meer open had gestaan voor de gedachte dat ook andere publieke belangen een actieve rol van overheid in de ruimtelijke ordening legitimeerden. En dat dat niet alleen gold voor de publieke belangen die door de gesloten wereld van de ruimtelijke ordening zelf als zodanig waren gemunt. Ruimtelijke ordening is toch niet ten principale links of rechts?
Ja, waarom waren in mijn tijd zowel de SG van het Ministerie van VROM, de DG Ruimte als de directeur van het RPB lid van de PvdA. Was het dan toch waar wat een oudere heer in ribbroek mij een keer na een lezing toebeet: ‘Meneer Derksen, u vergeet één ding: ruimtelijke ordening is maatschappelijke ordening = sociaal-democratie. Alsof alleen links een monopolie had op ruimtelijke ordening. Ruimtelijke ordening toch niet meer is dan ordenen van de ruimte, het toedelen van een bestemming aan grond. Als ze dat bij de Rijks Planologische Dienst eerder hadden begrepen, was deze dienst wellicht nooit opgeheven.
Zie hier het eerste deel uit deze serie over de ruimtelijke ordening.
[Abonneer je via de homepage op mijn blogs, als je op de hoogte wilt worden gehouden.]
Mooie beschouwing Wim. Een paar opmerkingen.
Ik zou markt niet tegenover hierarchisch zetten maar tegenover democratisch. De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan vast.Een markt kan ook hierarchisch besluiten als maar weinig partijen toegang tot die markt hebben.
De ruimtelijke ordening is niet verloren gegaan. Op provinciaal en gemeentelijk niveau worden nog steeds streekplannen en beste
mingsplannen vastgesteld. Men meende ten onrechte dat er geen rol meer was weggelegd voor ruimtelijke ordening op ationaal niveau. Die moet weer worden ontwikkeld, zowel inhoudelijk als qua rechtskaraker, indikatief of voor bepaalde onderdelen bindend.
Ruimtelijjke ordening is niet per definitie links, maar ik denk dat links georienteerde mensen wat sneller en makkelijker uitkomen bij ordening van overheidswege. Die is in ons land nodig omdat we verhoudingsgewijs maar weinig ruimte hebben om te ordenen.
Reactie van Ole Bouman: Dus naar jouw inzicht komt het einde van de ruimtelijke ordening waarschijnlijk door de geborneerdheid van de sociaal democratie, overtuigd van haar eigen gelijk? Dat zal iedereen die de afgelopen decennia een wat omvattender neo-liberale tendens heeft waargenomen niet met je eens zijn.
Maar omwille van het argument kun je wellicht dezelfde redenering nog eens herhalen voor het einde van het architectuurbeleid van de overheid; immers in zeker opzicht ook onderdeel van de door jou geconstateerde sociaal democratische bubbel.
Of nog iets specifieker: heeft ook het NAi (immers het boegbeeld van dat beleid) van Halbe Zijlstra verloren door een eenzijdige interpretatie van het publieke belang van de architectuur?
Benieuwd naar je antwoord.
Het einde van de nationale ruimtelijke ordening is naar mijn idee een combinatie van het neo-liberale denken dat de voorkeur gaf aan de markt en aan het feit dat links, en met name de sociaal-democratie zich de ruimtelijke ordening had toegeëigend. Dat laatste heeft bij de rechter flank van de politiek de afkeer van ruimtelijke ordening vergroot. Met als resultaat: het einde van de ruimtelijke ordening.
Ik weet niet of hetzelfde geldt voor architectuurbeleid. Schoonheid kan je een publiek belang noemen, als de markt daarin niet voorziet. Maar architecten hebben veel weerzin weten op te wekken door ongevraagd een grote invloed uit te oefenen op de leefomgeving van mensen. Van het NAi begrijp ik niks meer, sinds het woord ‘architectuur’ vervangen is door het woord ‘nieuw’. Bij ‘architectuur’ denk ik aan Berlage, Kropholler, de oude Hertzberger, MVRDV, Kollhoff en vele anderen. Bij ‘nieuw’ denk ik eerder aan OMO.