In 2006 brachten het CPB, het MNP en het RPB, drie van de vier toenmalige planbureaus) een belangrijke scenariostudie uit. Welvaart en leefomgeving. Over de ruimtelijke toekomst van Nederland in de brede zin van het woord. Ik mocht de nieuwe studie in Diligentia in Den Haag presenteren. Het werd eieren-lopen. De drie planbureaus waren er jaren mee bezig geweest. Over elke letter en vooral over elk cijfer was gediscussieerd. Aan al die discussies moest ik in mijn verhaal recht doen. Maar ik was ook trots dat onze mensen dit grote werk hadden afgerond.
Acht jaar later kijk ik met gemengde gevoelens terug op die bijeenkomst. Want hoewel ik dacht vooral de onzekerheden te benadrukken, heb ik achteraf gezien toch te veel zekerheid gesuggereerd. Ik geef twee voorbeelden.
De onderzoekers gingen er in navolging van een eerdere economische scenariostudie vanuit dat er twee grote onzekerheden waren: zou de globalisering doorzetten of zouden terugtrekkende bewegingen worden gemaakt én zou de markt nog meer ruimte krijgen of zou toch weer op de overheid worden vertrouwd. Die twee onzekerheden leidden tot vier scenario’s. Het opvallende was dat de economie het hardst zou groeien als de globalisering zou doorzetten en nog meer het accent bij de markt zou worden gelegd. In 2008 stortte Lehman Brothers in. De kredietcrisis en later de eurocrisis waren het gevolg. Persoonlijk heb ik het idee dat de crises vooral voortkwamen uit een te veel aan markt in een te ongrijpbare mondiale context. Als dat waar is hadden de onderzoekers het dus geheel mis in hun scenariostudie. Globalisering en markt leiden niet tot de hoogste groei, maar tot een diepe crisis die ons decennia op achterstand zal zetten.
Een tweede voorbeeld. Volgens de genoemde studie zou de groei automobiliteit pas na 2020 afvlakken. In alle scenario’s. In werkelijkheid zou het aantal autoreizigerskilometers na 2005 in Nederland niet meer groeien. Het is een trendbreuk die zich in vele Westerse landen voordoet. De auto verliest met name onder de jeugd populariteit. Bovendien groeien de steden weer hard en zijn andere vervoermiddelen in de steden relatief populair.
Twee dingen zijn wel duidelijk: de samenleving verandert steeds in hoog tempo en de beste toekomstvoorspellingen komen niet verder dan het doortrekken van de trend. Bij trendbreuken staan we al snel machteloos. Directeur Coen Teulings liet publiekelijk weten dat zijn CPB de kredietcrisis nooit had kunnen voorspellen. Het beleid zal zich dus permanent moeten aanpassen aan een snel veranderende context. Én tegelijkertijd bestaan er permanent grote onzekerheden over die veranderingen. Een departement zal dus altijd moeten leren en zal altijd moeten omgaan met onzekerheden.
Daarover gaat dit hoofdstuk. Daarmee gaat het een slag dieper dan het eerdere hoofdstuk over kennis en onderzoek. Ik begin tamelijk eenvoudig met leren uit de werking van het vastgestelde beleid. Ex post evaluatie. Daarna komen de scenariostudies en de maatschappelijke-kosten-en-baten-analyses (mkba’s) aan bod. Tot slot komt de cruciale vraag: moet een departement leren door eerst het probleem grondig te analyseren en daarna het beleid vorm te geven of kan een departement wellicht meer leren door met verschillende vormen van beleid te experimenteren?
De zoektocht naar de schuldige
In de jaren 80 kreeg ik met anderen de opdracht voor een omvangrijke beleidsevaluatie. Onderwerp: de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Twee departementen en vier directoraten-generaal waren bij het onderzoek betrokken. Er was onvrede over het beleid. Het ging allemaal te langzaam en het was onduidelijk of het centrale beleid wel door gemeenten netjes werd uitgevoerd. Quod non. De vier opdrachtgevers waren vanaf het begin bezig om de vraagstelling zo te richten dat niet zij, maar anderen de schuld zouden krijgen van het weinig geslaagde beleid. Toen uiteindelijk bleek dat de cultuurhistorische ontwikkeling van stads- en dorpsgezichten weinig relatie vertoonde met alle beleidsinspanningen, richtte de onvrede zich op de onderzoekers. Het onderzoek verdween in een diepe la. Naar mijn indruk is weinig van deze evaluatie geleerd.
Maar dat lag niet alleen aan de opdrachtgever, maar minstens zo veel aan de onderzoekers. Het was de tijd waarin je ongestraft heel veel geld kon putten uit de ‘derde geldstroom’: opdrachtonderzoek. Het betreffende onderzoek had een budget van 615.000 gulden. Ik herinner me dat we daarvoor één inleidend gesprek voerden en een offerte indienden van enkele pagina’s. Na zes maanden moest het vooronderzoek zijn afgerond. Alleen was nooit afgesproken wat er moest gebeuren als de opdrachtgever na zes maanden ontevreden zou zijn. De verplichting voor 615.000 gulden was ongeclausuleerd. Ik zag opdrachtonderzoek dan ook als een prachtig alternatief voor NWO, dat ook toen al veel vergde van je uithoudingsvermogen en van je kopieerapparaat.
Dat mijn belangen geheel anders waren dan die van de opdrachtgever bleek toen we een paper over het onderzoek indienden op een wetenschappelijk congres. Het paper ging over wat we tegenwoordig multi-level-governance zouden noemen. Het was wetenschappelijk aan de maat en werd later gepubliceerd in een deftig boek. De opdrachtgever was not amused. Er ontstond veel gedoe. Ik bleek vooral geïnteresseerd in mijn wetenschappelijke carrière en de opdrachtgevers bleken vooral geïnteresseerd in het doorschuiven van de schuld voor het overheidsfalen naar de ander. Achteraf gezien kwam het de opdrachtgevers eigenlijk wel goed uit dat ik blijkbaar mijn eigen agenda had. Het bood een fantastisch alibi om bij het einde van het project, het onderzoek meteen verder te negeren.
Het is een extreem voorbeeld. Overigens niet zo extreem voor die tijd. En helaas is niet alles beter op dit moment. Vanuit de gedachte van een lerende organisatie kunnen bij (ex post) beleidsevaluaties drie dingen fout gaan:
Deze drie conclusie leiden tot een generieke conclusie: beleidsevaluatie hoort een integraal onderdeel uit te maken van het werk. Ex post evaluatie is daarmee per definitie verkeerd. Leren doe je vaak door te proberen. Leren doe je vooral als je fouten mag maken. Hoe organiseer je een beleidsproces waarbij niet alleen het ontwerpen van beleid maar ook het leren voorop staat? Hoe zorg je ervoor dat je regelmatig het proces even stil zet om te reflecteren op wat je de laatste maanden hebt gedaan? Hoe zorg je ervoor dat beleidsmakers zelf na een project bedenken wat ze van dat project hebben geleerd?
Het doet me denken aan het geweldige systeem dat McKinsey wereldwijd bijhoudt. Daar is het streven dat uit elk project lessen worden getrokken. Bij elk project vraagt men zich achteraf af: wat hebben we uit dit project geleerd? Die kennis wordt opgeslagen op een zodanige manier dat iedereen daarvan profijt kan trekken. Ook iemand die op vrijdag wordt gevraagd om voor maandagmorgen een offerte in te dienen. Waarom doen ze dat op geen enkel departement? Omdat ze geen geld hoeven te verdienen? Ze geven het wel uit.
Liever één puntschatting dan het drijfzand van vier scenario’s
Het CBS presenteert elke twee jaar een prognoses van de bevolkingsontwikkeling van Nederland. Het zijn echte ‘puntschattingen’: in 2040 telt Nederland 17,8 miljoen inwoners. Puntschattingen bieden een heerlijke zekerheid, maar het is wel een schijnzekerheid. Dat zie je ook terug in de tweejaarlijkse bevolkingsprognose van het CBS. De prognoses fluctueren nogal over de jaren heen. Dat is logisch want we kunnen de ontwikkelingen van vandaag niet automatisch doortrekken (extrapoleren) naar de toekomst. Bijvoorbeeld, we weten hoe oud de huidige bevolking is, we kennen de leeftijdsopbouw van de bevolking, we weten op welke leeftijd mannen en vrouwen op dit moment dood gaan, maar wat is de levensverwachting van de groep die nog een tijdje te leven heeft? En hoe ontwikkelt de vruchtbaarheid van vrouwen zich? Nog ongewisser ligt het bij de migratiecijfers, die soms erg van jaar tot jaar verschillen, afhankelijk van de mate van ellende in de wereld. Of van de snelheid van de eenwording van Europa. Gevolg: als we een aantal jaren een hoge immigratie hebben gehad, verwacht het CBS in 2040 een hoger bevolkingstal dan wanneer de immigratie een paar jaar op een laag pitje heeft gestaan.
Het is de reden waarom onderzoekers veel liever met scenario’s werken. Ze weten dat de toekomst te onzeker is om één toekomst te voorspellen. Ze werken liever enkele mogelijke toekomsten uit. Elk scenario heeft zijn eigen puntschattingen. En die puntschattingen te zamen geven bandbreedtes. Daarmee wordt zichtbaar dat de toekomst onzeker is en zich moeilijk laat voorspellen. Dat is een groot voordeel, boven die ene prognose.
Toch bieden ook scenariostudies schijnzekerheden. En ik ben die meer gaan zien, naarmate de WLO meer betekenis kreeg. Eerlijk gezegd had ik bij die presentatie in 2006 nimmer gedacht dat de WLO zoveel gewicht zou krijgen in de beleidsvorming in Den Haag. Voor mij was de presentatie een moment van grote opluchting. De WLO-werkgroep is jaren bezig geweest voordat alle cijfers per scenario waren ingevuld. Als lid van de stuurgroep had ik steeds weer de taak om de meningsverschillen tussen de drie planbureaus over voorlopige conclusies bij te leggen. Was het nu wel of niet denkbaar dat ‘we’ Kyoto niet zouden halen? Ging de Randstad zich nu wel of niet in Oostelijke richting uitbreiden? Één conclusie bleef me vooral bij: de gehele werkgroep tastte vaak volledig in het duister. En dat is nu eenmaal het geval als je grip te krijgen op de toekomst.
Een half jaar voor de afronding van de WLO schreef ik nog een brief aan mijn collega-directeuren van de twee andere planbureaus: als de WLO niet binnen een half jaar zou zijn afgerond zouden wij ons uit het project terugtrekken. Ons management had er geen zin meer in dat we zoveel capaciteit kwijt waren aan een project dat nogal eens doelloos ronddobberde op de drie frames van drie planbureaus. Mijn brief bleek later voor alle partijen een moment van opluchting: godzijdank, we gaan afronden.
Hoe anders was de sfeer na die presentatie in september 2006. Terwijl alle prognoses voor de onderzoekers in zacht potlood werden geschreven, om ze de volgende dag weer te kunnen uitgummen, werden voortaan alle mkba’s op de keiharde waarheid van de WLO gebaseerd. Zoals gezegd, dat is helaas een ernstige overschatting van de studie. De studie kent veel meer onzekerheden dan zo’n positie als ijkpunt voor toekomstige plannen rechtvaardigt.
Het heeft mijn denken over die ‘onbetrouwbare’ puntschattingen veranderd. Niet dat ze voor mij betrouwbaarder zijn geworden. Wel betwijfel ik of een scenariostudie als de WLO een goed alternatief is. Ik begin te vrezen dat scenariostudies uiteindelijk meer nadelen hebben dan zo’n puntschatting op voorwaarde dat de laatste regelmatig wordt ververst.
Laat ik de problemen en de nadelen van (dit soort) scenariostudies eens op een rijtje zetten:
Alles afwegende heeft Nederland meer aan de bevolkingsprognoses van het CBS, de puntschattingen die elke twee jaar worden ververst, dan een scenariostudie als de WLO. En als ik eerlijk ben vind ik die puntschattingen van het CBS nog minder interessant dan de trends waarop ze zich baseren. Juist door regelmatig de prognoses te herhalen kom je trendbreuken snel op het spoor. En wordt snel duidelijk waar de paradigma’s van de wetenschappers niet meer dan paradigma’s zijn.
Zonder scenario’s geen mkba’s
Maar als we geen toekomstscenario’s meer zouden hebben, hoe moet het dan met de mkba’s? De maatschappelijke kosten- en batenanalyses. Die zijn toch altijd op scenario’s gebaseerd? Dat is waar, hoewel het me verbaasd dat al die mkba’s toch op één cijfer uitkomen. Het is tegelijkertijd geen enkel probleem, omdat je een mkba natuurlijk even gemakkelijk op één puntschatting kan baseren als op vier.
Belangrijker is dat de bezwaren die ik heb tegen toekomstscenario’s in nog sterkere mate pleiten tegen een mkba. Niet alleen is de mkba gebaseerd op één of meer scenario’s. Op het drijfzand van de scenario’s wordt ook nog eens een briljante rekenexercitie uitgevoerd, die hoogst interessant mag zijn, maar ons tegelijkertijd nog verder wegvoert van de realiteit. Daarmee is de mkba-exercitie niet zinloos, zeker niet. Als we de uitkomsten van een mkba maar niet heilig verklaren. Maar laat ik eerst proberen de voor- en nadelen van de mkba op een rijtje te zetten.
Ik begin met de voordelen:
Maar er zijn ook nadelen:
Wat leren deze voor- en nadelen? Ten eerste een mkba is erg informatief, maar dat geldt meer het denkproces dan de uitkomst. Die uitkomst is te ‘vervuild’ om als uitgangspunt van beleid te nemen. Maar wie met name dat denkproces laat zien, inclusief alle aannames, verrijkt en zuivert het politieke debat. Bepaalde argumenten kunnen voortaan niet zo maar meer worden geponeerd. Andere argumenten winnen aan gewicht. Dus: de denkexercitie is interessant, niet de uitkomst.
Daarmee is de conclusie nogal vergelijkbaar met de conclusie die ik eerder trok over scenario’s en prognoses. Bij prognoses is vooral het analyseren van de trends interessant en nuttig, bij mkba's het analyseren van de argumenten. In beide gevallen zou de uitkomst, die ene puntschatting bijzaak moeten zijn.
Adaptief zijn
Daarmee komt de focus meer te liggen op het ‘nu’ in plaats van op een verre toekomst. Op het ontdekken van de ontwikkelingen die zich nu voordoen in plaats van op het voorspellen van een onzekere verte. Daar hoort ook een andere manier van sturen bij: adaptief.
Adaptief is één van de nieuwe woorden van Den Haag. Sinds een paar jaar moet alles adaptief en doen we alles adaptief. Ik ben daar blij mee. Niet met die hype, maar wel met dat streven naar adaptief beleid. Wat is adaptief beleid? Er zijn veel definities. Ze komen er allemaal op neer dat je je beleid beter steeds kan aanpassen, naar gelang de ontwikkelingen, dan je voor 30 jaar vast te leggen.
Er zijn twee belangrijke aanleidingen voor het Ministerie van IenM om ‘adaptief’ te worden. Ten eerste het Deltaprogramma, het omvangrijke programma om Nederland beter te beschermen tegen stijging van de zee en van de rivieren. De commissie Veerman had zich gebogen over de gevolgen van de klimaatverandering voor Nederland en had gepleit voor een Deltaprogramma. Nu al moesten harde afspraken worden gemaakt voor de verre toekomst. Gelukkig was Deltacommissaris Wim Kuijken, die leiding moet geven aan het programma, meteen een stuk pragmatischer. Hij wilde zich niet vastpinnen op plannen voor een verre toekomst. Wat hem betreft gingen we gewoon aan het werk en zouden we de komende jaren naar bevind van zaken blijven handelen. Precies wat adaptief beleid inhoudt. Uitgaan van onzekerheden. Beseffen dat de snelheid van de zeespiegelstijging onzeker is. Nooit beslissingen nemen waarvan je later spijt kan krijgen. Beter kleine stapjes en de mogelijkheid om je beleid aan te passen, dan werken aan een grand design. Als je de ontwikkelingen maar goed in de gaten houdt.
Ook bij het mobiliteitsbeleid spreken ze tegenwoordig vaak over adaptief beleid. Al is de situatie daar wel anders. We weten dat de zeespiegelstijging (door de verandering van het klimaat) zal plaatsvinden, alleen weten we niet hoe snel. Bij de automobiliteit gingen we altijd uit van een (oneindige) groei, maar sinds 2005 maakt het aantal autoreizigerskilometers pas op de plaats, terwijl de bevolking sindsdien nog wel duidelijk is gegroeid. Of de groei ooit weer aantrekt is onduidelijk. Ook hier is adaptief beleid wijs beleid: niet meteen uitgaan van schijnzekerheden, maar eerst maar eens rustig afwachten hoe de automobiliteit zich ontwikkelt. Dus niet meteen besluiten dat er nooit meer nieuwe wegen nodig zijn. Maar ook niet blijven doorgaan met het aanleggen van nieuwe wegen. Als de groei van de automobiliteit niet meer terugkomt, kunnen we dat geld beter aan andere dingen besteden. In dat opzicht is het ook wel boeiend dat het Ministerie van IenM spreekt over adaptief beleid, terwijl tot 2028 nog 35 miljard wordt gereserveerd voor de uitbreiding van het wegennet.
Het is niet zo van belang of het begrip echt nieuw is. Wetenschappers hebben al jaren geleden voor adaptief beleid gepleit. De toekomst is nu eenmaal intrinsiek onzeker en daarom moet je in het beleid altijd rekening houden met onzekerheden. Het beleid moet zich altijd kunnen aanpassen aan gewijzigde omstandigheden. Daarnaast is het de vraag of het adaptieve beleid van tegenwoordig fundamenteel anders is dan het incrementele beleid waarover Lindblom al sprak in de jaren 60. Dat beleidsmakers zich altijd voornemen om zich op de lange termijn te richten, maar dat de praktijk bestaat uit kleine en soms hele kleine stapjes, afhankelijk van de veranderende omstandigheden. Lindblom beweerde zelfs dat dat juist goed was. De toekomst was zo onzeker dat je beter kleine stapjes kan zetten dan ‘synoptisch rationeel’ te plannen voor een verre toekomst. Gelukkig hebben anderen deze theorie later weer aangepast. ‘Lindblom’ kan ook verzanden in stilstand. Het is beter om kleine stapjes te maken in een bepaalde, gewenste richting.
Adaptief beleid vraagt vijf dingen:
Anders leren
Deze andere manier van sturen gaat voor mij samen met een andere manier van leren. Tastend en zoekend. Dat staat nogal haaks op het denken bij de overheid (niet op de praktijk!). Men denkt veelal dat een probleem eerst tot op het bot moet worden geanalyseerd, dat de toekomst zo helder mogelijk moet worden beschreven en dat dan pas een wijs, goed onderbouwd, besluit kan worden genomen. Maar waarom zouden we niet meer experimenteren en variëren? En op die manier aan de weet komen welke richting het beste kan worden gekozen?
Ik moest aan dat onderscheid denken bij het lezen van een recent rapport van de WRR: Met kennis van gedrag beleid maken. Het rapport had een roemruchte voorganger: De menselijke beslisser. Een voorstudie van de WRR uit 2009. Het was een verzameling essays van gedragswetenschappers die op grond van uitgebreide gedragswetenschappelijke studies aantoonden dat het gedrag van de burger maar zelden rationeel is, terwijl de overheid in haar beleid vaak uitgaat van een rationeel kiezende burger. Het blijkt dat burgers allerlei bias hebben bij het verwerken van informatie, dat ze moeite hebben om in hun gedrag rekening te houden met de verre toekomst en dat ze zich veel aantrekken van wat andere mensen doen. Op verzoek van de secretarissen-generaal is dat allemaal nog eens mooi en helder samengevat in een echt Rapport. Zo krijgen deze inzichten nog meer bekendheid en nog meer gewicht.
Er is wel één groot verschil met de Voorstudie. In een Voorstudie kan je nieuwe inzichten aanreiken, in een Rapport moet je erbij zeggen wat je ermee moet doen. Zo gaat dat bij de WRR. En hier word ik minder enthousiast. Persoonlijk zou ik na al die relativering van de rationaliteit van het menselijk gedrag kiezen voor een relativering van het beleid. Jongens, laten we eerlijk zijn: die mensen reageren soms zo onvoorspelbaar dat we beter een stapje terug kunnen doen. Zo niet de WRR. Die kiest voor de aanval en voor aanscherping van het beleid. Departementen moeten meer ‘gekwalificeerde gedragsexperts’ aanstellen, die vroeg in het beleidsproces moeten worden ingeschakeld. Het IAK (een Haagse bijbel met regels voor het opstellen van wetten) moet worden aangescherpt opdat de achterliggende beleidstheorie beter wordt ‘geëxpliciteerd’. En door checks and balances moeten de gedragswetenschappelijke voeding en toetsing worden ‘afgedwongen’.
Eerlijk gezegd: ik geloof er niet in. Hoe verfijnd moet het beleid wel niet worden, als we van geval tot geval moeten inschatten hoe burgers werkelijk op beleidsmaatregelen zullen reageren? Bovendien: we weten helemaal niet hoe burgers in concrete gevallen reageren. We weten vooral dat ze lang niet altijd rationeel reageren op overheidsbeleid. Herman van Gunsteren sprak ooit heel wijs over ‘de ongekende samenleving’. Als het over de afwegingen van burgers gaat, heeft hij nog steeds gelijk. En misschien moeten we deze ‘ongekendheid’ ook wel koesteren. Willen we echt weten hoe mensen mensen hun keuzes maken?
Achter het denken van de WRR gaat een vorm van leren schuil, die nu juist in dit soort onzekere omstandigheden niet erg handig is. In de bestuurskunde spreken we over A/I-leren versus V/S-leren. Analyse + instructie versus variëteit + selectie. In het eerste geval leidt een steeds verdergaande analyse tot een steeds verfijndere instructie. Precies wat de WRR hier lijkt voor te staan. In het tweede geval probeert de overheid op verschillende manieren haar doelen te bereiken en bekijkt in de praktijk welke maatregel het meeste effect heeft. Naar mijn inschatting past hier V/S-leren. Laten we maar proefondervindelijk kijken wat werkt.
Misschien is het voor sommigen wat teleurstellend, zo’n combinatie van adaptief beleid en leren door te proberen. Het gaat veel minder over verre toekomsten en over grote gebaren. Maar de verre toekomsten laten zich slecht voorspellen, en de grote gebaren uit de 20e eeuw zijn mij nogal slecht bevallen. Ik merk bij mezelf een voorkeur voor kleinere stappen die op draagvlak in de samenleving kunnen rekenen. Politiek gedragen. En inderdaad, dat is een persoonlijk standpunt.