Tot 2030 moeten 900.000 woningen worden gebouwd. Dat gaat niet vanzelf. De minister van Ruimte en Volkshuisvesting Hugo de Jonge weet dat nationale sturing nodig is om al die gemeenten in die korte tijd zo ver te krijgen. Hij is druk bezig om een nieuwe Nota Ruimte te schrijven waarin duidelijk richting wordt gegeven. Hij zal spoedig merken dat het terugpakken van regie haaks staat op de bedoelingen van de Omgevingswet die in 2024 wordt ingevoerd.
Toch vermoed ik dat Hugo de Jonge met wat geld en wat deals de meeste gemeenten wel zal meekrijgen. Ook gemeenten hebben immers last van dat woningtekort. Bovendien is er binnen bestaande bestemmingsplannen nu al voldoende capaciteit voor al die nieuwe woningen. De grootste uitvoeringsproblemen liggen niet bij de gemeenten, maar op de grondmarkt. Een nieuw grondbeleid is daarom wellicht veel effectiever voor het realiseren van 900.000 woningen dan een nieuw ruimtelijk beleid. Wat is er aan de hand?
De prijzen op de grondmarkt
Om dat te weten moet je iets weten van de geschiedenis van de grondmarkt. Maar vooraf is het goed om twee principes van die grondmarkt scherp voor ogen te houden.
Ten eerste wordt de prijs van de woning niet bepaald door de prijs van de grond, maar wordt de prijs van de grond bepaald door de prijs van de woning. Als ik € 7 ton kan krijgen voor een nieuwbouwwoning, ben ik bereid om maximaal € 7 ton - bouwkosten - BTW - overige kosten te betalen voor de grond. En alles wat ik minder betaal is winst.
Ten tweede wordt de prijs van de woning niet bepaald door de kosten van de nieuwbouw, maar door de prijzen van op de reguliere woningmarkt. De woningmarkt is een zogenaamde voorraadmarkt: de voorraad staat min of meer vast; nieuwbouwwoningen vormen niet meer dan 1% van de totale voorraad
Het gevolg is duidelijk: nieuwbouwwoningen én bouwgrond zullen snel duurder worden als de prijzen van woningen in het algemeen snel stijgen.
Het verleden
Vroeger was het leven simpel. In de naoorlogse jaren, zeg maar tot de tijden van Vinex, kochten gemeenten grond, vaak van boeren. Ze maakten die grond bouwrijp, ze legden infrastructuur aan en ze verkochten de grond aan ontwikkelaars die huizen gingen bouwen. Waarom kochten ontwikkelaars zelf geen grond bij boeren: omdat het te ongewis was waar nieuwe woningen zouden worden gebouwd. Liever grond van de gemeente kopen dan een groot verlies lijden op agrarische grond die nooit bebouwd zal worden.
Zeker met de Vinex (1991) veranderde dat beeld, juist omdat in die nota veel concreter stond aangegeven waar de nieuwe woningen gebouwd zouden worden. Daarmee namen de risico’s voor de marktpartijen af. Bovendien gingen de gemeenten in die tijd voor het bepalen van de uitgifteprijs over op de ‘residuele waarde van de grond’ (de prijs van de woning bepaalt de prijs van de grond), waardoor de grondprijzen voor de ontwikkelaars aanzienlijk hoger werden. En tenslotte zorgden grote fusies in de wereld van de projectontwikkelaars ervoor dat er voldoende vermogen was om zonder al te grote risico’s veel grond aan te kopen. Het werd steeds aantrekkelijker voor de ontwikkelaars om zelf grond van boeren te kopen.
Voortaan verkochten boeren steeds vaker hun grond aan ontwikkelaars, ontwikkelaars verkochten hun grond aan de gemeenten, en gemeenten verkochten bouwrijpe grond terug aan dezelfde ontwikkelaars. Waarom deden gemeente dat? Omdat ze daartoe wel werden gedwongen omdat we in Nederland het zelfrealisatierecht kennen: elke grondeigenaar heeft het recht om zelf de bestemming te realiseren die op de grond ligt. Als ze daarvoor kiezen is er geen grond meer voor onteigening van de grond. Toch is het efficiënter om een plan gezamenlijk in ontwikkeling te brengen. Daarvoor dient het het zogenaamde bouwclaimmodel: gronden van marktpartijen worden tegen marktwaarde door gemeenten gekocht, met afspraken over terugkoop en bouwrechten, enzovoorts. Of gemeenten en ontwikkelaars gaan in ‘Publiek-private samenwerking (PPS)’ een nieuwe wijk ontwikkelen.
In de laatste decennia zijn veel gemeenten nog weer een stap verder gegaan: ze gingen over van een actief grondbeleid naar een faciliterend grondbeleid. In de kredietcrisis verloren gemeenten heel veel geld op hun grondposities. Ook op al die hectares die gemeenten conform het bouwclaimmodel zouden terugverkopen aan de oorspronkelijke eigenaars: de ontwikkelaars. Door de kredietcrisis was de vraag naar woningen drastisch gedaald en daardoor maakten veel bouwers geen gebruik van hun bouwclaim. Na alle verliezen hadden de gemeenten hun bekomst van eigen grondposities. Na de kredietcrisis hebben gemeenten veel grond verkocht en weinig nieuwe grond aangekocht.
Er was nog een andere reden voor het afscheid van het actieve gemeentelijke grondbeleid. Nieuwbouw ging steeds meer over binnenstedelijke transformaties en steeds minder om grote uitleglocaties. En die binnenstedelijke transformaties geven weinig aanleiding voor een actief gemeentelijk grondbeleid. Vooral bij een organische gebiedsontwikkeling is het veel logischer dat het initiatief voor nieuwbouw bij de grondeigenaren wordt gelegd.
Niettemin heeft de gemeente nog steeds een belangrijke rol bij de bouw van nieuwe woningen. Wel is die rol veranderd en is de positie van de gemeente ten opzichte van de marktpartijen verzwakt. Ook als de gemeente geen eigen grondposities meer heeft valt er nog veel te onderhandelen met de marktpartijen. De gemeente maakt immers veel kosten bij de ontwikkeling van een nieuwbouwlocatie (denk bijvoorbeeld aan de infrastructuur). Deze kosten mogen sinds 2008 op de ontwikkelaars worden verhaald (het zogenaamde ‘kostenverhaal’). Laat duidelijk zijn dat slechts een deel van de kosten op de marktpartijen wordt verhaald. De ‘onrendabele toppen’ komen voor rekening van de (rijks)overheid. Bovendien kan de gemeente sinds 2008 grond aanwijzen voor sociale woningbouw.
Deze ontwikkelingen zijn dus bepaald lucratief geweest voor de ontwikkelaars. Ten eerste gaat de bestemmingswinst tegenwoordig vooral naar de ontwikkelaars en niet naar de overheid. Alleen bij een actief grondbeleid zijn gemeenten in staat om een deel van die bestemmingswinst aan zich te te trekken (we noemen dat ‘baatafroming’). Ten tweede hebben de ontwikkelaars vaak geen last meer van concurrentie met andere partijen, omdat hun bouwrechten voor hun eigen kavels zijn gegarandeerd. Ten derde hebben ze een duidelijke informatievoorsprong op gemeenten, wat hun onderhandelingspositie alleen maar verbetert.
Marktmacht
Maar de positie van de gemeenten is vooral verzwakt omdat slechts een klein aantal marktpartijen financieel in staat is om grootschalig grond te verwerven. De gevolgen zijn duidelijk: er is te weinig concurrentie op de grondmarkt. Buitelaar en Van der Krabben lieten dat fraai in een recent onderzoek zien: in 51-54% van de gemeenten is sprake van een sterk-geconcentreerde markt. En vooral middelgrote en kleine gemeenten kunnen niet op tegen de marktpartijen. De onderzoekers melden overigens dat de werkelijke concentratie van marktpartijen wellicht nog groter is. Die marktmacht van ontwikkelaars wordt ook door de overheid in de hand gewerkt. De restrictiviteit van het ruimtelijk beleid en de planningscultuur (grootschalige en integrale gebiedsontwikkeling vragen om grote voorinvesteringen) verhogen de concentratie op de grondmarkt.
Zo blijft er voor veel gemeenten niets anders over dan gedwongen winkelnering. Waarbij de informatie-achterstand de gemeenten extra parten speelt. Het gevolg is dat over ‘onrendabele toppen’ moet worden onderhandeld met partijen, die bij de grondtransacties al hoge winsten hebben geboekt. Om het nog erger te maken: marktpartijen deinzen er niet voor terug om de bouw van woningen een paar jaar uit te stallen, als dat financieel aantrekkelijk is (‘stalled sites’).
De gevolgen laten zich simpel samenvatten: de productie van woningen blijft achter bij de vraag en gebiedsontwikkelingen worden mogelijk minder efficiënt uitgevoerd. Intussen is Hugo de Jonge druk doende om 900.000 woningen uit de grond te stampen. Hij rekent daarbij op een nieuw ruimtelijk beleid (meer nationale sturing), terwijl een nieuw grondbeleid veel meer geëigend lijkt.
Een nieuw grondbeleid
Ooit viel het kabinet-Den Uyl over voorstellen voor een nieuw grondbeleid. Volgens Den Uyl zou de overheid het recht moeten hebben om grond altijd tegen ‘gebruikswaarde’ en niet tegen ‘marktwaarde’ te kopen. In de marktwaarde is de winst van de speculanten inbegrepen. Daarna hebben we in de Haagse politiek nog maar weinig over grondpolitiek gehoord. Omdat er geen meerderheid voor verandering is? Dat lijkt me geen goed argument om toch niet voor een nieuw grondbeleid te pleiten. Ik noem een aantal opties.
Afronding
Inderdaad, de grondmarkt is geen gegeven. Het is niet onvermijdelijk dat enkele grote marktpartijen bijna alle grond in handen hebben die Hugo de Jonge nodig heeft voor zijn 900.000 inwoners. Maar er dient zich nog geen politieke meerderheid aan om enkele belangrijke wissels op de grondmarkt om te zetten.
Deze blog is gebaseerd op een referaat dat ik op 26 september 2023 uitspraak bij de NUW te Delft. Het referaat was gebaseerd op een uitgebreide literatuurstudie. Zoals altijd bij literatuurstudies springen een paar studies er bovenuit. Dat waren in dit geval Erwin van der Krabben, De werking van de grondmarkt, 2021 en Edwin Buitelaar, Erwin van der Krabben, Woningbouw en marktconcentratie, Den Haag, 2022.
[Abonneer je via de homepage op mijn blogs, als je op de hoogte wilt worden gehouden.]
Kleine nuancering: het aantal woningen in NL is nu ruim 8 miljoen en 900.000 woningen daarbij is best een flinke toevoeging. Al geef ik toe dat als het gaat om 80.000 woningen per jaar extra dat maar 1% van het totaal betreft, dus weinig effecten zal hebben op de prijs.
Mooi compact overzicht. Als ik het in eigen woorden samenvat: aan wie komt de waardesprong toe bij stadsontwikkeling? De toevallige eigenaar, de tussenpersoon in de vorm van de ontwikkelaar of het plan zelf (lees, de betaalbaarheid van de woningen en het aantal gezamenlijke voorzieningen)
En zo zijn we weer terug bij Den Uyl
Mooi compact overzicht. Als ik het in eigen woorden samenvat: aan wie komt de waardesprong toe bij stadsontwikkeling? De toevallige eigenaar, de tussenpersoon in de vorm van de ontwikkelaar of het plan zelf (lees, de betaalbaarheid van de woningen en het aantal gezamenlijke voorzieningen)
En zo zijn we weer terug bij Den Uyl
Goed om de grondwaardebelasting te noemen als interessante optie. Het belangrijkste argument hiervoor is van morele aard. Mensen hebben gelijke rechten op de aarde omdat deze een geschenk is aan de mensheid. Georgist economen baseren hier hun economie op. In het ideale geval wordt de volledige Rent belast. Dit leidt ertoe dat grondprijs vrijwel nul zal worden. Voor een woning betaal je dan de waarde van de woning. Voor de grond waarop je woont betaal je de grondwaardebelasting. Een korte introductie van deze economische stroming vind je oa in dit boekje: https://www.amazon.com/How-Our-Economy-Really-Works/dp/0856835293