Wat is er mis met het openbaar bestuur

Terwijl Mark Rutte ergens een taartje eet omdat hij te lang is aangebleven, stapelen de problemen zich op. Oorlog in Oekraïne, inflatie, boeren, klimaat, wonen, noem maar op. Over die problemen wil ik het nu niet hebben. Want ik maak me uiteindelijk nog meer zorgen om een onderliggend probleem: het functioneren van de overheid. Als de overheid ondermaats functioneert kunnen we het vergeten dat al die maatschappelijke problemen ooit worden opgelost. 

De problemen van de overheid staan niet los van het maatschappelijk klimaat. De politieke versnippering helpt ook al niet mee. Maar de kern van het probleem is al jaren door Herman Tjeenk Willink aangekaart: het doorgeslagen marktdenken binnen de overheid. Nee nog erger: de gedachte dat de overheid als een bedrijf kan worden gerund. 

Eerlijk gezegd: ik ben er wel klaar mee. Want het gaat veel verder dan die onzin om over “concernstaf” en “bedrijfsbureau” te spreken (overigens de plekken waar meestal het minst bedrijfsmatig wordt gewerkt). Het probleem is fundamenteler. De overheid wordt echt als een bedrijf gerund. Met het blote oog zie ik op zijn minst al 10 mechanismen die aan de markt zijn ontleend. En wel de volgende:

Laten we producten afstoten

Sinds de jaren 90 heeft overheid waar mogelijk producten afgestoten. Denk aan de woningcorporaties, de energiebedrijven, delen van de zorg, de treinen en de spoorinfrastructuur. Gemakshalve werd even vergeten dat er ooit wel een goede reden was geweest om al die producten bij de overheid onder te brengen. Bijvoorbeeld: er was geen markt. In het verleden niet en die is er meestal nog steeds niet. Prorail werd een monopolist op de markt, en kreeg jaarlijks € 1 miljard van de overheid om zijn publieke taak uit te voeren. Vervolgens ging het publiek morren, stelde de Kamer vragen en moest de Minister wanhopig proberen zicht te krijgen op de besteding van die ene miljard. Dit soort halfslachtigheid heeft de overheid niet beter gemaakt. 

Laten we intern zoveel mogelijk op afstand plaatsen

De Toeslagenaffaire vindt zijn oorsprong in het feit dat Den Haag eerst alle uitvoering ‘op afstand’ heeft geplaatst en vervolgens nieuwe taken bij de Belastingdienst over de schutting heeft gegooid. De overheid meende ten onrechte dat de uitvoering van het beleid kon worden ge-outsourced. Maar de overheid is geen Volkswagen die het maken van autobanden nog redelijk eenvoudig kan uitbesteden. En dat is dan nog het eenvoudigste voorbeeld. Ook op dat markt is dat outsourcen vaak veel ingewikkelder dan (bij de overheid) gedacht. Ga eens bij ASML kijken, waar ze permanent in gesprek zijn met Zeiss over een nieuwe generatie lenzen. En besef dan eens hoe complex de dienstverlening van de overheid is. Dan weet je dat het onzin is om te denken dat je de uitvoering van alle belastingwetten kan uitbesteden aan een verzelfstandigde dienst. En toch is dat gebeurd. En waarom lukt het versterken van woningen in Groningen niet? Omdat er steeds weer nieuwe uitvoeringsorganisaties op afstand worden opgericht, omdat de vorige uitvoeringsorganisaties op afstand niet bleken te functioneren. 

Laten we intern vooral marktje gaan spelen

Iedereen die ooit op een departement heeft gewerkt heeft de hilarische voorbeelden van interne marktwerking meegemaakt. Voor veel zaken moet je van je eigen budget betalen. Dat gaat aan drie kanten mis. Ten eerste kan je slechts bij één organisatie inkopen. Ten tweede wordt het budget van die ene organisatie altijd weer intern aangevuld als ze te weinig ‘verkopen’. En ten derde wordt je eigen budget altijd weer aangevuld, als je aan deze interne markt te veel geld hebt uitgegeven. Ooit werkte ik een tijdje voor de Rijksprojectenacademie, inmiddels opgeheven. De academie was opgericht door Rijks Waterstaat, Rijksgebouwendienst en Prorail. Deze drie diensten betaalden elk jaar € 9 ton aan de Academie voor het geven van opleidingen. Maar de cursisten van dezelfde diensten moesten ook nog eens een marktconforme bijdrage betalen. Dat noemt men dubbel verdienen. 

Laten we voortaan alle kennis inkopen

In Groningen is veel misgegaan rond de aardgaswinning en de aardbevingen die daarvan het gevolg waren. Toch is vooral het gebrek aan kennis aan de zijde van overheid schrijnend. Jarenlang ging men blind op de modellen van de NAM, tegenwoordig op de modellen van TNO. Ik zou er niet voor willen pleiten dat de overheid die modellen zelf zou ontwikkelen. Maar in het geloof dat je kennis beter kan inkopen, is bijna alle kennis uit de departementen verdwenen. Ook de simpele kennis om te begrijpen waar experts en wetenschappers mee bezig zijn. Met de kennis is ook het werk op de departementen veranderd: het ging steeds minder om de inhoud en steeds meer om het ‘proces’, wat dat laatste ook mag zijn. Het doet me denken aan de tijden waarin Philips zoveel geld verdiende dat de interne management-lagen een grote kwelling werden. Ze zeiden ‘management’ (een markt-term), maar ze bedoelden natuurlijk ‘bureaucratie’. Allemaal mensen die geen lampen meer verkochten of nieuwe lampen ontwierpen. Philips is door de markt teruggefloten, wie fluit de overheid terug? Wie zorgt er weer voor dat de overheid gewoon weer zelf aan het werk gaat, in plaats van alles uit te besteden en te denken dat je alle kennis kan inkopen?

Laten we het uitbesteden goed reguleren

Als ik straks wil lunchen loop ik naar mijn eigen bakker om vers brood te halen. Die andere bakker zint me niet echt. Als ik mezelf daarmee benadeel omdat mijn eigen bakker duurder is, voel ik dat in mijn eigen portemonnaie. Een ambtenaar betaalt uit de zak van de belastingbetaler. En dus moet de uitbesteding bij de overheid worden gereguleerd, opdat de beste prijs-kwaliteit-verhouding het altijd wint. Die regulering is inmiddels zo dichtgetimmerd dat je vooraf niet meer met de potentiële opdrachtnemers over het project mag praten. En dus niet meer kan duidelijk maken wat je echt bedoelt. Terwijl heel veel ambtenaren heel goed weten bij welk bedrijf ze het beste uit zijn voor welk product. Die regulering van de uitbesteding bij de overheid is dus een voorbeeld van een slecht begrip van hoe de markt werkt.

Laten we de leiding regelmatig rouleren

Als het ‘wat’ minder belangrijk wordt dan het ‘hoe’, als het organiseren belangrijker wordt dan het ontwerpen en verkopen van producten, maakt het minder uit wie de leiding krijgt. En lijkt het al snel een goed idee om regelmatig het management te verfrissen. En inderdaad als de SG niets van economie weet of van het recht, kan je best na een tijdje op EZK of op J&V weer een andere SG benoemen. Daarmee heeft de SG niet meer de leiding van een departement, omdat een leider richting geeft. Hij of zij is inderdaad niets meer dan een eenvoudig te vervangen manager. Het vervelende is dat managers ook onder zich bij voorkeur weer managers benoemen, die ook geen richting geven, maar vooral bezig zijn met het nieuwe werken, het anders werken en het weer anders werken. Ik krijg op departementen vaak het gevoel dat de mensen die nog wel met de inhoud bezig zijn, onder al dat management vooral verweesd achterblijven. Ja zeker, het bedrijfsleven kent ook vele managers. Maar er zijn hier wel twee cruciale verschillen met de overheid. Als een bedrijf te veel managers heeft (zie Philips) dan corrigeert uiteindelijk de markt. En het product van een bedrijf laat zich uiteindelijk gewoon niet vergelijken met de complexiteit van de publieke dienstverlening. Je kan op een departement niet echt leiding geven als je niet weet voor welke inhoudelijke opgaven dat departement staat. 

Laten we ambtenaren gewoon werknemers noemen

“Sinds 1 januari 2020 hebben de meeste ambtenaren zoveel mogelijk dezelfde rechten als werknemers in het bedrijfsleven. Voor ambtenaren geldt dan het private arbeidsrecht. Net als voor werknemers in het bedrijfsleven altijd al het geval was.” Aldus vermeldt de website van de rijksoverheid. Het is geruisloos doorgevoerd, zij het dat het heel wat jaren heeft gekost. Maar is er dan geen verschil meer tussen een werknemer van een bedrijf die vooral moet bijdragen aan de winst en het voortbestaan van zijn bedrijf en een ambtenaar van de overheid die de publieke zaak én de burger te dienen heeft, en niet alleen zijn afdelingschef. Tegenspraak heeft binnen de overheid een fundamenteel andere functie dan binnen een bedrijf. Ambtenaren verbeteren met tegenspraak niet alleen het functioneren van de overheid (op zijn minst op termijn). Ambtenaren hebben ook het recht om hun eigen grenzen te bepalen in het dienen van de publieke zaak. Zij zijn immers zelf ook burger. 

Laten we communicatie blijven zeggen, terwijl we marketing bedoelen

Op het eerste gezicht lijkt het zo mooi: de overheid besteedt steeds meer aandacht aan overheidscommunicatie. De overheid wil schijnbaar transparanter worden. Het tegendeel is het geval. Bij de overheid staat ‘communicatie’ tegenwoordig voor ‘marketing’. Hoe scheppen we een zo gunstig mogelijk beeld van het eigen departement en de eigen minister. En hoe voorkomen we zo goed mogelijk dat informatie die kwalijk is voor dat beeld, toch naar buiten komt. Ja, daarvoor hebben we tegenwoordig heel veel medewerkers op de afdeling Communicatie nodig. Natuurlijk mag een bedrijf proberen meer kopers te vinden voor zijn producten (hoewel slechte producten altijd wel een keer door de mand zullen vallen). De overheid mag daarentegen nooit proberen een vals beeld te schetsen van haar eigen functioneren, om de simpele reden dat de overheid niet tegenover zijn burgers hoort te staan.

Laten we doen alsof de overheid één van de partijen is

Als je de overheid als een bedrijf ziet, verdwijnt daarmee de exclusieve maatschappelijke positie van de overheid achter de horizon. Dan wordt de overheid inderdaad niet meer “één van de partijen”, zoals bestuurskundigen lange tijd met graagte zeiden. En als de overheid zich zo opstelt, vergooit zij daarmee niet alleen haar gezag, maar ook het vermogen om uiteindelijk de knoop door te hakken. Het is niet voor niets dat Rutte veel ‘tafels’ heeft georganiseerd. Vanuit de gedachte: de ‘bedrijven’ moeten er samen uitkomen. Daarmee ontkennend dat de overheid de unieke democratische taak heeft om het publieke belang te behartigen en met name te bepalen wat ‘in het publieke belang’ is. De overheid is ook de enige partij die burgers kan binden, dat kunnen bedrijven niet en dat kunnen tafels niet. Zo deed zich na het Energie-akkoord en na het Klimaatakkoord de komische situatie voor dat het parlement gewoon ‘zonder last en ruggespraak’ moest besluiten wat er echt moest gebeuren. Ik ben er een groot voorstander van dat een overheid draagvlak zoekt voor haar beleid. Maar dat is iets heel anders dan het gezag uit handen te geven en de indruk te wekken dat tafels voortaan de samenleving besturen. Je zal maar op een departement werken en eerst die tafels moeten ondersteunen en vervolgens uitvoering moeten geven aan de wensen van de Kamer over hetzelfde onderwerp. 

Laten we de overheid een vrijstelling geven van de democratische rechtsstaat 

De overheid moeten we runnen als een bedrijf, ambtenaren zijn werknemers, communicatie is marketing en de overheid is niet meer dan de andere partijen. En, oh ja, de overheid moet zich aan de wet houden, zoals iedereen zich aan de wet moet houden. En als de rechter het ministerie van VWS verplicht om de interne communicatie rondom de deal met Sywert van Lienden te openbaren, kan dat ministerie vanzelfsprekend de keuze maken om niets te openbaren en dagelijks een dwangsom te betalen. Alsof de overheid een bedrijf is. Alsof de overheid niet de hoeder van de democratische rechtsstaat is. In dat begrip ‘democratische rechtsstaat’ ligt de ware aard van de overheid besloten. Je kan namelijk de overheid geen bedrijf noemen, omdat je daarmee de overheid ook de vrijheid van een normaal bedrijf toekent. En die vrijheid hoort de overheid met al zijn wetten niet te hebben. Die overheid is niet alleen de hoeder van de democratische rechtsstaat, die overheid hoort vooral ingebed te zijn in de democratische rechtsstaat. Een overheid heeft namelijk veel meer mogelijkheden om het leven van burgers te bepalen dan een bedrijf. Mensen kunnen kiezen tussen bedrijven, burgers zijn onderworpen aan die ene overheid. En daarom is het niet genoeg dat de overheid zich houdt aan de wet. De overheid stelt wetten vast, en dat recht is zodanig ingekaderd dat de burgers zijn gevrijwaard van de almacht van de overheid. Denk even aan de Toeslagenaffaire. Daar heeft slechts één wijze juriste gezegd: “Dit hoort niet.” Terwijl alle ambtenaren zich bewust hadden moeten zijn van hun bijzondere positie, die zij ontlenen aan de bijzondere positie van de overheid. Ze hadden zich moeten realiseren hoe onmachtig de slachtoffers van deze affaire waren. De overheid niet als schild van de zwakken, maar als vijand. In Groningen gebeurt hetzelfde. 

Dat krijg je als je doet alsof de overheid een bedrijf is. Om het openbaar bestuur weer op orde te krijgen zullen we juist met die gedachte moeten breken.

[Je kan je op mijn onregelmatig verschijnende blogs abonneren; zie de Homepage onder 'Abonneren']

• Andere Openbaar bestuur artikelen