De schaduw van de stad

april 9, 2019 by  
Filed under artikel, De Stad

Parijs wordt te duur, Bordeaux heeft de toekomst. Zo meldt de Volkskrant van vanmorgen. Kranten zijn dol op nieuwe trends. Je moet dus altijd voorzichtig zijn met dat soort berichten. Zo valt het me op dat Parijs in de bijbehorende grafiek 2 miljoen inwoners heeft tegen Berlijn bijna 4. Daar worden blijkbaar appels met peren vergeleken. Toevallige gemeentegrenzen versus agglomeraties. En de simpele vraag waarom Parijs zo duur wordt, komt niet aan de orde. Zou het iets te maken kunnen hebben met het feit dat heel veel mensen daar willen wonen. En dat met name de hoogopgeleide hogere inkomens daar willen wonen? Zo slecht zal het er dus toch niet zijn. 

Toch gedijt het bericht op een nieuwe onderstroom. Na alle succesverhalen over de steden (de Triomf van de stad) begint aandacht te komen voor de achterkant van die Triomf. Voor het feit dat de middeninkomens de steden worden uitgedreven, nadat de lagere inkomens al veel eerder in hun banlieus zijn opgesloten. Dat gentrificatie niet alleen betekent dat er meer plek voor hogere inkomens, maar dat ook lagere inkomens zijn verdreven. Dat niet alle steden even populair zijn. En dat een gebrek aan opleiding een steeds grotere handicap wordt. 

Maar het is niet alleen aandacht voor de andere kant van de medaille, het lijkt er ook echt op dat het omslagpunt soms is bereikt. Huizen in de steden worden niet alleen onbetaalbaar duur (althans voor velen), ze worden ook een beleggingsobject. Toeristen brengen niet alleen steeds meer geld in het laatje, maar verstoppen ook delen van de stad. De groei van de infrastructuur kan de groei van de mobiliteit niet meer bijbenen. Het grote aantal nationaliteiten geeft bij groepen autochtonen een ontheemd gevoel. 

Ik weet het: al die nadelen zijn minder sexy dan de Triomf van de stad, met al zijn expats, kenniswerkers, valley’s en campussen. Over dat laatste worden veel gemeentelijke nota’s geschreven. Maar het is de vraag of dat juist is. Want hoeveel invloed heeft de lokale overheid op de Triomf van de stad? Het zou best eens kunnen zijn dat de lokale overheid veel meer kan doen aan het tegengaan van de schaduw van de stad. 

En daarmee is de titel van mijn nieuwe boek genoemd. De schaduw van de stad. Ik zal hier de komende tijd regelmatig teksten publiceren die onderdeel zijn van dat project. Correcties en commentaar zijn van harte welkom. 

We verbannen het #WODC naar een eiland

januari 24, 2019 by  
Filed under artikel

Het laatste rapport over de WODC-affaire is verschenen, de laatste keer dat ik er iets over schrijf. De affaire begon met een klokkenluidster, die (terecht) gehoor vond bij Nieuwsuur. De klacht luidde dat het WODC, het onderzoeksbureau van het ministerie van Justitie en Veiligheid, te sterk onder invloed stond van het eigen departement. De onafhankelijkheid van het onderzoek zou in het geding zijn. Een belangrijk verwijt. Als een departement zelf de conclusies van onderzoek schrijft, heb je er niks meer aan.

Commotie. Er komen maar liefst drie onderzoekscommissies, met drie rapporten. De eerste commissie zegt dat de melding van de klokkenluidster niet erg handig, oftewel onzorgvuldig, was afgehandeld. Exit de directeur van het WODC. De tweede commissie zegt dat de klacht van de klokkenluidster niettemin nogal overdreven was. Er was weinig aan de hand, zeg maar een storm in een glas water. De zaak lijkt afgedaan. Maar dan komt de derde commissie. Deze commissie zegt dat er bij het WODC “regelmatig” sprake is van ongewenste beïnvloeding door beleidsmedewerkers. Althans zo meldt de voorzitter van de commissie in de pers. Maar het onderzoek waarop hij zich baseert maakt op mij weinig indruk. Ik zal zeggen waarom.

Ten eerste beoordeelt de commissie het WODC met verkeerde maatstaven. De commissie maakt geen helder onderscheid tussen een onderzoeksbureau (van een departement) en een planbureau (van regering en parlement). En legt vervolgens het WODC (en het eigen departement) langs de meetlat van een planbureau. Zie bijvoorbeeld de enthousiaste verwijzing naar Max Weber die schrijft dat onderzoek naar ‘ongemakkelijke feiten’ altijd nodig is. Ik geef graag toe dat de positie van het WODC ook een beetje hybride is, maar het WODC is geen planbureau. Het WODC doet primair onderzoek voor het eigen departement en dan is het logisch dat het eigen departement de onderzoeksvragen stelt. Maar de commissie schrijft daarentegen: “Bewindslieden en beleidsambtenaren wanen zich opdrachtgever.” Ja, natuurlijk, dat zijn ze ook. 

Eigenlijk is het bijna komisch dat 65% van de (geënquêteerde) medewerkers van WODC geen invloed van het beleid heeft ondervonden bij de agendering van het eigen onderzoek. Zitten ze daar bij het WODC alleen maar eigen hobby’s te bevredigen? Hoe gevoelig zijn ze voor de kennisvragen van hun broodheren? De commissie daarentegen windt zich op over de 12% van de geënquêteerden die die beïnvloeding wel heeft ervaren. Dit soort onbevredigende conclusies hadden kunnen voorkomen als de commissie de relatie tussen WODC en departement eerst had geproblematiseerd en vervolgens helder had aangegeven wat wij én wat het department van het WODC mag verwachten. 

Ten tweede is de commissie erg meegegaan in het (al eerder door mij beschreven) frame van de ambtenaren als bedrieglijke paladijnen en de onderzoekers als onafhankelijke helden. In dit rapport konden alleen de ambtenaren iets fout doen. Maar onderzoekers zijn geen helden en moeten ook worden gecorrigeerd. Zo wordt slechts bij toeval geschreven over een onderzoek dat alle deadlines overschreed. Dat lijkt me een hele goede reden voor ingrijpen van een minister die om een onderzoek verlegen zit. En de beleidsmaker die bezwaar maakt tegen aanbevelingen van een onderzoeker wordt ‘ongewenste beïnvloeding’ verweten, terwijl de betreffende onderzoeker daar toch gewoon op de stoel van de beleidsmaker gaat zitten. En nooit wordt de mogelijkheid opengelaten dat concept-teksten slordig zouden kunnen zijn, onjuist zouden kunnen zijn gelet op de achterliggende analyse of zelfs politiek gekleurd. Overal worden tekstsuggesties van de ambtenaren in de begeleidingscommissie als ‘ongewenste beïnvloeding’ gezien. Laten we eerlijk zijn: onderzoekers zijn ook mensen die fouten maken en nog erger: die allerlei politieke opvattingen hebben (zeker als ze zo lang op zo’n instituut hebben gewerkt). 

Ten derde krijg ik (dan ook) het gevoel dat de auteurs van het rapport onvoldoende de ingewikkelde relatie tussen kennis en beleid hebben begrepen. De commissie schrijft dat bij dit soort onderzoek de balans tussen nabijheid en onafhankelijkheid per definitie spannend is. Ik neem aan dat de commissie de balans tussen relevantie en onafhankelijkheid bedoelt. Nabijheid kan de relevantie vergroten en afstand de onafhankelijkheid. Maar nergens wordt over relevantie gesproken. Is het wellicht een freudiaanse verspreking om alleen over (ongewenste) nabijheid en onafhankelijkheid te spreken?

De belastingbetaler heeft er niet alleen recht op dat onderzoekers van het WODC onafhankelijk hun onderzoeksconclusies kunnen trekken. Maar waarom zou het onjuist zijn als  beleidsmakers gedurende het onderzoek vragen om de probleemstelling aan te passen (zoals de commissie suggereert)? Ik weet heel goed dat ambtenaren dat soort vragen kunnen stellen als zichtbaar wordt dat de uitkomsten van het onderzoek heel vervelend kunnen worden voor hun minister. Maar het kan ook zijn dat de onderzoekers de aanvankelijke vraag verkeerd hebben geïnterpreteerd. Het kan ook zijn dat het beleid inmiddels is veranderd (kabinetsformatie!) waardoor de aanvankelijke vraag niet meer relevant is. Een andere vraag: wat is er op tegen om het publiceren van het onderzoeksrapport een maand uit te stellen, zodat het tegelijkertijd met een nieuwe nota de minister naar de Kamer kan worden gestuurd? Die minister heeft dat onderzoek toch gevraagd om die nota te kunnen schrijven? Nee, commissie, beleidsonderzoek heeft niet alleen te maken met onafhankelijkheid, maar evenzeer met relevantie.

Ten vierde: het onderzoek van de commissie is geen goed onderzoek. Ik vind het soms zelfs: knullig onderzoek. Er worden medewerkers van het WODC geïnterviewd en geënqueteerd, alsmede medewerkers van het departement en externe onderzoekers die via bemiddeling van het WODC onderzoek hebben gedaan voor het departement. Er worden vier, ja vier casus nader onderzocht van de 1600 onderzoeken die onderzocht hadden kunnen worden. En bovendien zijn het vier casus die uit de gesprekken naar voren kwamen. Een zeer minimale en zeer selecte steekproef, waaruit overigens ook nog geenszins schokkende resultaten naar voren komen. Bijvoorbeeld: de onderzoekers en de beleidsmakers waren het niet eens over de doeleinden van beleid die in het geding waren. Dat zijn onderzoekers en beleidsmakers nooit. En de beleidsmakers maakten zich boos over de genoemde deadlines die door de onderzoekers niet werden gehaald. 

Ten vijfde: vervelender is dat ik niet weet hoe de commissie tot haar conclusies komt. 3% van de onderzoekers en van de beleidsmedewerkers hebben meegemaakt dat teksten onder druk van het beleid zijn aangepast. In hun hele leven. En zonder dat we weten of dit, ook vanuit het onderzoek zelf gezien, onterecht was. 6 tot 12% van de medewerkers van het WODC klagen over de cultuur van de organisatie. Dat gaat om 3-5 personen van de 80, omdat de respons op de enquête maar matig was. Natuurlijk, er worden meer pogingen gedaan om het proces en de inhoud van het onderzoek te beïnvloeden. Maar de meeste pogingen verdwijnen netjes in de prullenbak. Als je met rijksambtenaren te maken hebt, moet je niet van suiker zijn. En je hebt onder rijksambtenaren nu eenmaal ook bange mensen. De wereld is niet ideaal en zeker niet in Den Haag. De cruciale vraag is: staat die 3% voor gebrekkig onderzoek, voor bange ambtenaren of voor “regelmatige ongewenste beïnvloeding” van het WODC door het ministerie? De commissie kiest voor het laatste. Het doet me denken aan de afdeling communicatie van een ministerie die met liefde bepaalde conclusies uit een onderzoek opblaast en uit hun context haalt. Maakt de commissie zich hier schuldig aan hetgeen ze zelf het departement verwijt?

Tot slot. De commissie stelt voor om het WODC te verhuizen naar een plek buiten het ministerie. De minister heeft meteen gehoor gegeven aan dit verzoek. Intussen stelt de commissie dat ze geen onderzoek heeft gedaan naar de deugdelijkheid van het onderzoek van het WODC. De commissie haalt zelfs de laatste visitatiecommissie aan die die deugdelijkheid nog nadrukkelijk heeft geprezen. De commissie heeft zich bovendien, zoals gezegd, geenszins bekommerd om de relevantie van het onderzoek van het WODC. Iedereen weet dat die relevantie met nabijheid is gediend. Waarom zou je dat WODC dan eigenlijk verhuizen naar een plek waar onderzoekers in stilte hun werk kunnen doen, niet meer gestoord door al die vragen van het departement? 

Alleen de wankele overheid baseert zich op onderzoek

december 20, 2018 by  
Filed under artikel

Al een paar jaar organiseren we in Groningen critical reviews. Het is bijzondere term, ooit door Hans Alders bedacht. Ik zie een critical review altijd maar als een ‘open dialoog tussen wetenschap, overheid en samenleving over onderzoek’. Ik merk dat wetenschappers geïrriteerd raken door het woord ‘review’, alsof hun onderzoek niet genoeg wordt ge-peer-reviewd! Nee, vrienden, dat is hier niet de bedoeling. Het gaat erom dat het goed is als wetenschappers met alle betrokkenen eens openhartig praten over hun onderzoek. Wat je ermee kan, bijvoorbeeld. Hoeveel zekerheid biedt het onderzoek?

We hebben nu vier critical reviews afgerond in Groningen. Over waardeontwikkeling van huizen, over grondversnellingskaarten (voorspelling van de volgende beving), over cultureel erfgoed en over versterking van de sociaal-economische structuur (zeg maar: wat te doen met die € 1,15 miljard die het kabinet daarvoor beschikbaar heeft gesteld?).

Van al die critical reviews worden mooie verslagen ter beschikbaar gesteld. Die ga ik hier niet allemaal herhalen. Het is veel leuker om eens naar de onderlinge verschillen te kijken. Bijvoorbeeld: wanneer heeft de overheid echt oog voor onderzoek? En wanneer niet. 

Op dat punt is er een groot verschil tussen het onderzoek naar de grondversnellingskaarten en het onderzoek naar versterking van de sociaal-economische structuur. Die kaarten leken betrouwbaar maar waren dat niet echt. We weten gewoon nog niet zo goed wat daar in Groningen allemaal onder de grond gebeurt. Ja, er is veel kennis over tectonische aardbevingen (ergens diep onder de grond), maar veel minder over geïnduceerde bevingen op 3.000 meter onder de grond. 

Economen hebben veel onderzoek gedaan naar de effecten van subsidies ter versterking van de sociaal-economische structuur. Ook bestuurskundigen en sociaal-psychologen hebben over dit onderwerp het een en ander te zeggen. 

Dus: wankele kennis versus stevige kennis. Je zou zeggen: de overheid baseert zich meer op het laatste onderzoek en minder op het eerste. Maar het tegendeel lijkt het geval. De overheid klampt zich vast aan grondversnellingskaarten. Om met zekerheid te kunnen zeggen waar versterking van de huizen wel nodig is en waar niet. Om zichzelf daarmee in te dekken tegen procederende burgers. 

Maar als het om het uitdelen van geld gaat ontstaat de rituele dans om de geldpotten. Lobby, macht en toeval lijken een grote rol te spelen. De overheid in de rol van Sinterklaas heeft weinig behoefte om dat fraaie uitdelen te verstoren door wijsneuzigheid van wetenschappers. 

Dus niet de kwaliteit van het onderzoek maakt uit of de overheid zich erop baseert. Maar de rol die de overheid op dat moment te spelen heeft. Kennis staat in de weg bij de Gulle Overheid en kennis is een schild voor de Wankele Overheid, hoe zwak dat schild ook is. 

Let op: dit is een blog. Neem de hypothesen niet meteen voor waar aan. 

Tweede woningen bestaan niet

december 18, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Volgens minister Kajsa Ollongren zijn er drie soorten recreatiewoningen: woningen op vakantieparken die permanent worden verhuurd, woningen op vakantieparken die te weinig worden verhuurd én particuliere recreatiewoningen die ten onrechte permanent worden bewoond. Meer smaken heeft ze niet. En om het beeld nog wat aan te scherpen meldt ze dat in die laatste woningen vaak criminele activiteiten worden ontplooid. Illegaal en crimineel, dat bekt lekker samen. En stigmatiseert ten onrechte vele duizenden brave burgers die net zo wonen als vele anderen. Wie zo praat over tweede huizen heeft er weinig weet van. Toch komt dit frame de minister niet slecht uit. Want daarmee legt ze alle schuld van alle problemen bij een ander. En niet bij de overheid. 

Er is een ander perspectief. Een zonnig perspectief waarin veel burgers met veel plezier en zonder enig probleem permanent in hun tweede woning wonen. En waarin juist de overheid door een onduidelijk beleid voor steeds meer problemen zorgt. Die problemen zijn vooral ontstaan omdat de overheid bij recreatiewoningen nog steeds denkt aan zomerhuisjes. Dat soort huisjes werden in de jaren 50 en 60 gebouwd. Ze waren vooral geschikt  voor de zomervakantie en in de winter werden ze voor maanden afgesloten. Daarna ontstonden die parken met kantines, recreatiezalen en pingpongtafels. Die zijn ook met Kerst te bewonen. 

Maar vanaf de jaren 90 worden er echte tweede huizen gebouwd. Deze huizen voldoen geheel aan het Bouwbesluit van de overheid. Ze kunnen dan ook zonder enig bezwaar permanent worden bewoond en ze vormen niet zelden het villapark van het aanpalende dorp. Zelf bewoon ik zo’n huis. Het was de eerste fout van de rijksoverheid om dit soort riante woningen te blijven zien als recreatiewoningen, zeg maar: vakantiewoningen. 

De lokale overheid wist overigens heel goed dat het hier om normale woningen ging, die goed konden worden benut om de tekorten op de lokale woningmarkt aan te vullen. Zo werden tweede woningen eerste woningen en kregen velen het recht om hun nieuwe woning permanent te bewonen. Ook banken verschaften gewone hypotheken en de belastingdienst trekt al jaren de hypotheekrente af van het belastbaar inkomen. Je zou dat wijs beleid van de lokale overheid kunnen noemen, als de rijksoverheid zich bij deze nieuwe werkelijkheid had aangesloten. Maar formeel was dit gebruik van tweede woningen nog steeds verboden. Laten we daarom maar spreken van de tweede fout.

Minister Sybille Dekker zag dat probleem in Den Haag als eerste. Ze was zo verstandig om de gemeenten op te dragen om een keuze te maken: of u legaliseert de tweede woningen of u gaat werkelijk optreden tegen permanente bewoning. Het vage gedoogbeleid moest stoppen. Als het om vakantiehuizen ging was permanente bewoning niet wenselijk omdat de huizen daarvoor niet geschikt waren; als het om tweede huizen ging die in niets afwijken van eerste huizen, moest worden gelegaliseerd. 

Toen maakten veel gemeenten een derde fout. De digitale keuze vonden ze te moeilijk en ze creëerden een derde optie: de huidige bewoners zou niets in de weg worden gelegd, maar de volgende eigenaren zouden het huis niet meer permanent mogen bewonen. 

Gemeenten en bewoners waren daarmee even gerustgesteld. Maar ten onrechte. De markt was immers niet doof voor het dreigement dat bij volgende eigenaren wél zou worden gehandhaafd. De prijzen van de fraaie tweede huizen daalden fors en werden daardoor voor veel bewoners (zeker als ze een hypotheek hadden) onverkoopbaar. Maar mensen gaan soms dood en huizen moeten soms toch worden verkocht. Meestal was er wel iemand te vinden die het aandurfde: illegaal goedkoop wonen. In andere gevallen staan huizen lang onverkoopbaar leeg. We hebben het in onze wijk de afgelopen jaren ook zien gebeuren. Leegstand en schimmige nieuwe bewoners.

Ollongren zet die schimmigheid graag in de hoek van illegaal en crimineel gedrag. In werkelijkheid heeft de overheid de problemen zelf veroorzaakt. Eerst hebben gemeenten bij volle bewustzijn ingestemd met permanente bewoning, zonder de definitieve stap naar legalisering te durven zetten. Of ze mochten die stap van de provincie niet maken. En nu wil Ollongren dat er weer wordt gehandhaafd. Eerst mag je een huis kopen en het permanent bewonen, vervolgens kan je je huis niet meer verkopen omdat een volgende eigenaar alleen mag recreëren en dan roept de minister op om dat permanent bewonen niet meer te gedogen. Wie maakt er hier nu een potje van? 

De oplossing is zoveel simpeler. Aan die commerciële vakantieparken hoeven we niets te doen. Alle zogenaamde recreatiewoningen die voldoen aan het Bouwbesluit kunnen meteen worden gelegaliseerd: we noemen ze voortaan woning. Meteen een welkome verruiming van de woningmarkt. Dan resteren de vakantiehuisjes die niet geschikt zijn voor permanente bewoning omdat ze niet voldoen aan het Bouwbesluit (en toch vaak permanent worden bewoond). Hier zijn twee oplossingen: of echt handhaven en dus permanente bewoning onmogelijk maken of accepteren dat men in Nederland ook in bouwsels kan wonen die niet aan het Bouwbesluit voldoen. Dat lijkt me een politieke keuze. Overigens: waar laat je al die mensen als ze daar niet meer kunnen wonen?

Maar laat de overheid wel beseffen dat ze er nog nooit in is geslaagd om permanente bewoning tegen te gaan waar het formeel niet mag. Het lijkt me dan ook wijzer om alle woningen voortaan gewoon woningen te noemen. En om in alle woningen criminele activiteiten tegen te gaan. Daaraan heeft de overheid zijn handen al vol. 

Gedeelde kennis over #Schiphol

december 13, 2018 by  
Filed under artikel, De Stad, Geen categorie

Welke kennis over Schiphol wordt gedeeld? Over welke feiten zijn we het eens? Om op die vraag een antwoord te geven organiseerde de Omgevingsraad Schiphol drie ‘critical reviews’. Op 26 november, 3 december en 4 december 2018 voerden wetenschappers en betrokkenen onder mijn leiding een open dialoog over een drietal thema’s. Hieronder worden de resultaten van die gesprekken samengevat. Jan Nekkers fungeerde als observator en is mede verantwoordelijk voor de samenvatting. 

De thema’s van de drie avonden waren: (1) substitutie van vliegen door reizen per trein op kortere afstanden, (2) economische effecten van Schiphol en (3) wonen en vliegen. 

Het valt elke avond op dat het uitstekend lukt om over de feiten te praten. En niet tegelijkertijd over standpunten te discussiëren. En zeker niet over politieke of ethische keuzes. Maar er zijn wel verschillen tussen de avonden. De standpunten over de economische effecten van Schiphol verschillen sterker dan de standpunten over substitutie. Ook lijkt men bij dit onderwerp vaker vanuit het eigen standpunt terug te redeneren naar de feiten, terwijl de feiten de basis zouden moeten vormen voor het uiteindelijke standpunt.

Op de laatste avond (over vliegen wonen) spelen de emoties een veel grotere rol. Die emoties worden voor een deel verklaard door de clash tussen de systeemwereld en de leefwereld die zich voor onze ogen voltrekt. In de systeemwereld gaat het om de statistieken en de gemiddelden en in de leefwereld om de bewoner die te vroeg en te ruw in zijn slaap wordt gestoord. De clash tussen systeemwereld en leefwereld is niet bevordelijk geweest voor het vertrouwen van de burger in onderzoek, in cijfers en in de overheid.

Substitutie

De inleiders zijn:

  • Kaj Mook (hoofd business development NS International)
  • Paul Peeters (lector Breda University of Applied Sciences)
  • Barth Donners (Royal Haskoning DHV)
  • Fons Savelberg (Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid).

Maatschappelijke kosten

De maatschappelijke kosten van vervoer bestaan uit: 

  • Emissies: CO2, NOx, fijnstof
  • Geluidsoverlast
  • Gezondheidskosten
  • Publieke uitgaven voor aanleg en beheer van de infrastructuur.

Over de verschillen in maatschappelijke kosten tussen vliegen en treinen is minder bekend dan je wellicht zou hopen. 

De trein veroorzaakt aanzienlijk minder emissies dan het vliegtuig. Dus: vliegen leidt tot veel meer CO2-uitstoot. Maar: hoeveel meer is niet eenduidig vast te stellen. Het hangt er erg vanaf of de trein met fossiele dan wel hernieuwbare energie wordt voortgedreven. En het hangt er ook vanaf of de aanleg van de infrastructuur wordt meegeteld. Over de andere emissies zoals NOx en fijnstof is ook veel bekend, maar alweer hier geen harde conclusies, anders dan dat vliegen meer nadelen kent. 

De geluidsoverlast is volgens sommig onderzoek bij de trein even ernstig als bij het vliegen, alleen de beleving van het geluid is bij vliegen veel ernstiger. 

Over de gezondheidseffecten is wel iets bekend, maar ook hier zijn geen absolute cijfers te geven. 

Ten slotte de publieke uitgaven. Treininfrastructuur kost erg veel geld en met name de beheerskosten worden nogal eens onderschat. 

Algemene conclusie: in veel opzichten scoort de trein beter, maar er is ten eerste te weinig bekend en ten tweede is er zeker geen sprake van absolute verschillen. 

Hoe ontstaat substitutie

Substitutie van vliegtuig door trein op de kortere afstanden mag gewenst zijn, maar het uiten van die wens is niet voldoende om veranderingen teweeg te brengen. Het gaat hier bij uitstek om de keuze die de reiziger zelf maakt. 

Op dit moment gebruikt de reiziger op de kortere afstanden vaak de trein (tot ongeveer 500 km of maximaal 4:00 reistijd, van deur tot deur). Voor bestemmingen tussen 500 en 750 km heeft de trein een kans en boven de 750 km is de luchtvaart geheel dominant.

Hoe maakt de reiziger zijn keuze

Om beter zicht te krijgen op de mogelijkheden van substitutie moet eerst worden bezien hoe de reiziger tot zijn keuze tussen trein en vliegtuig komt. Vier factoren spelen een grotere of kleinere rol bij die keuze:

  • de feitelijke reistijd van deur tot deur
  • de gepercipieerde reistijd
  • de kosten van het ticket
  • de randvoorwaarden zoals reisinformatie, boekingsproces en bagage-afhandeling.

Ten eerste zijn de feitelijke verschillen in reistijd van deur tot deur van belang. Daarover is veel kennis beschikbaar. Zo is reizen met de trein op het traject Brussel en Parijs sneller dan vliegen, inclusief voor- en natraject (van deur tot deur). De reistijden voor trein en vliegtuig naar Düsseldorf zijn nagenoeg gelijk. Maar bestemmingen in London en Berlijn zijn nog altijd sneller per vliegtuig te bereiken.

Ten tweede bepalen niet alleen de feitelijke reistijdverschillen de keuze van de reiziger maar ook de gepercipieerde reistijdverschillen. Onderzoekers zijn het erover eens dat de gepercipieerde reistijdverschillen zelfs een even grote rol spelen in de keuze als de feitelijke reistijdverschillen (samen bepalen ze volgens een voorzichtige schatting 70 tot 80% van de keuze van de reiziger). Juist daarom is het jammer dat over die percepties van reistijdverschillen erg weinig bekend is. 

Ten derde bepaalt de prijs van het ticket mede de keuze van de reiziger (voor 20% werd verondersteld). Over het algemeen is vliegen goedkoper dan treinen, maar ook hier speelt perceptie een (grote) rol. Veel reizigers gaan bij de kosten voor vliegreizen standaard uit van het minimum (“Een vliegretour Barcelona kost maar € 50”), terwijl hij voor treinreizen standaard uitgaat van het maximum (“Een treinretour Barcelona kost wel € 350”).

De randvoorwaarden (service en comfort) hebben nauwelijks invloed op de keuze van de reiziger. Ook zou sociale druk van ‘buren en bekenden’ van invloed zijn, maar op basis van onderzoek is daarover niets bekend. 

Conclusie: we weten wel iets over het keuzegedrag van reizigers, maar ook weer niet zo heel veel. Dat komt mede omdat Schiphol, NS en de particuliere luchtvaartmaatschappijen zeer terughoudend zijn om inzicht in hun data te bieden. 

Verbeteringen aan het spoor

Er zal iets aan de reistijdverschillen en aan de kosten moeten veranderen, wil de reiziger zijn keuzegedrag wijzigen. Uit een studie van het KiM blijkt dat als de verbeteringen in het spoor die tot 2030 in de planning zitten, daadwerkelijk worden uitgevoerd, dat tot aanzienlijke verkorting van de reistijd kan leiden. Bijvoorbeeld: de reistijd naar Londen kan met 60 minuten worden bekort tot onder de 5 uur. De reistijden naar Frankfurt, Hannover, Berlijn en Düsseldorf worden een kwartier korter. Al met al kunnen al deze verbeteringen aan het spoor leiden tot een substitutie van 25% op reizen naar bestemming binnen een straal van 750 km. Dat is 5% van alle vluchten op Schiphol. 

Bij de studie van het KiM kunnen nog wel enkele kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste is het een unieke studie, er zijn geen andere studies die dergelijke conclusies bevestigen. Ten tweede gaat de studie noodzakelijkerwijs uit van allerlei aannames, waaronder een tamelijk rationele reiziger. Helaas blijkt de reiziger niet altijd zo rationeel te zijn (zie de percepties over reistijdverschillen). 

Conclusie

Feitelijk is er al sprake van substitutie. Omdat op het traject Brussel-Parijs vrijwel niemand meer het vliegtuig neemt, is de frequentie van de vluchten daar aanzienlijk afgenomen.

Meer substitutie is te verwachten op trajecten tot 750 km. Door verbeteringen aan het spoor kan tot 2030 5% van alle vluchten op Schiphol komen te vervallen. Vanzelfsprekend op voorwaarde dat de vrijgekomen ruimte niet meteen met lange afstandsvluchten wordt opgevuld. Daarmee wordt alle winst aan emissies etc. meteen weer teniet gedaan. 

Daarmee is substitutie een taai onderwerp. Verschuivingen van vliegtuig naar trein zijn op de korte afstanden wel te verwachten, maar wonderen moeten er niet van worden verwacht. Tenzij het reizen per vliegtuig veel duurder zou moeten worden gemaakt.

Economische effecten

De inleiders zijn:

  • Walter Manshanden, directeur van onderzoeksbureau Neo Observatory
  • Jan Jaap de Graaff, voorzitter RLi
  • Jaap de Wit, oud-hoogleraar UvA, oud-directeur Kennisinstituut Mobiliteitsbeleid. 

Economische effecten en brede welvaart

Er wordt gemakkelijk gezegd dat Schiphol belangrijk is voor de Nederlandse economie, maar waarover spreken we dan? Gaat het alleen om de directe economische effecten van Schiphol, uitgedrukt in werkgelegenheidseffecten en toegevoegde waarde? Of gaat het ook om de indirecte effecten van Schiphol? Indirecte effecten kunnen positief zijn (vergroting van de ‘agglomeratie-kracht’ van Amsterdam) en negatief (slechtere gezondheid, geluid, emissies). Ook indirecte effecten raken de welvaart van burgers. In dat geval spreken wetenschappers over het ‘brede’ welvaartsbegrip. 

We moeten hier dus onderscheid maken tussen directe economische effecten en indirecte welvaartseffecten. 

Economische effecten

Er is veel onderzoek gedaan naar directe economische effecten van Schiphol. Maar de uitkomsten van het onderzoek zijn bepaald niet eenduidig. De effecten zijn ook niet eenvoudig te onderzoeken, omdat de relatie tussen Schiphol en de Nederlandse economie tweezijdig is. Simpel gezegd: groei van de luchtvaart leidt tot economische groei, maar groei van de economie leidt ook tot groei van de luchtvaart. Stel dan maar eens vast wat de oorzaak is. 

Dat gezegd hebbende, blijf het evident dat Schiphol zorgt voor een enorme toename van de werkgelegenheid. Dit betreft zowel directe werkgelegenheid op de luchthaven zelf als indirecte werkgelegenheid. Bij indirecte werkgelegenheid moeten we denken aan werkgelegenheid bij toeleveranciers (achterwaarts) en aan werkgelegenheid bij bedrijven die door de nabijheid van Schiphol kunnen groeien of die zich vanwege Schiphol in die nabijheid hebben gevestigd (voorwaarts). 

De diverse onderzoeken vertonen grote verschillen in uitkomst. Het directe werkgelegenheidseffect van Schiphol ligt tussen 60.000 en 90.000 fte. Het indirecte effect ligt tussen 50.000 en 200.000 fte. De directe toegevoegde waarde van Schiphol bedraagt tussen € 4 en 8 miljard. Indirect komt daar nog eens tussen de  € 3 tot 18 miljard bij.

Die bandbreedtes tussen de verschillende onderzoeken zijn dus opvallend. Het totale werkgelegenheidseffect ligt tussen de 110.000 en 290.000 fte. De toegevoegde waarde wordt geschat tussen € 7 miljard en € 26 miljard. Dat laatste is bijna een factor 4. Moeten we niet concluderen dat we alleen maar weten dat Schiphol economische effecten heeft, maar dat we niet kunnen zeggen hoe groot die effecten zijn?

De grootste onzekerheid betreft de voorwaartse werkgelegenheidseffecten: al die bedrijven die zich in de buurt van Schiphol vestigen en al die bedrijven die daar groeien, vanwege die nabijheid van Schiphol. Over dat effect valt niets met zekerheid te zeggen. Dat stemt overeen met de conclusie dat de nabijheid van Schiphol voor bedrijven maar één van de vestigingsplaatsfactoren is, en zeker niet de belangrijkste. Veel bedrijven komen vooral vanwege het fiscale regime naar Nederland. 

Tegen deze achtergrond is het niet zo heel vreemd dat sommige deelnemers het onderzoek niet ‘geloven’, omdat ze zelf ‘een andere indruk hebben’. In dit geval lijkt de bewijslast eerder te liggen bij de onderzoekers, dan bij de ongelovige toehoorder.

Welvaart

Er zijn tot op heden maar weinig (partiële) pogingen gedaan om directe en indirecte effecten van Schiphol in een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (mkba) vast te leggen. De mkba’s die werden gepresenteerd zijn duidelijk nog te ‘primitief’ om de complexiteit van ‘Schiphol’ te kunnen vatten. Te veel indicatoren ontbreken nog.

Vooral de weging van voor- en nadelen binnen mkba’s roept kritiek op. Zo krijgen de directe effecten van Schiphol in de mkba’s veel meer gewicht, terwijl vooral de indirecte effecten het maatschappelijk debat bepalen. Dat zou erop kunnen duiden dat de onderzoeker aan de verschillende indicatoren een verkeerd gewicht toekent. Belangrijker is dat voor- en nadelen van Schiphol niet door de onderzoeker, maar door de politiek moeten worden gewogen. 

Juist daarom bestaat er weinig behoefte aan meer mkba’s voor Schiphol. Vooraf is al te verwachten dat de uitkomsten door verschillende partijen niet zullen worden ‘geloofd’. Daarmee is het maatschappelijke debat dus niet met (meer) mkba’s geholpen.

Hub of volume

Hoewel we dus niet kunnen vaststellen hoe groot de economische winst van Schiphol is, zijn we het erover eens dat Schiphol positieve effecten heeft op werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Dat roept de vraag op waardoor die winst wordt bepaald: door het volume of door de hub? Ontstaat (al) die werkgelegenheid en die toegevoegde waarde omdat er zoveel van en naar Schiphol wordt gevlogen (volume) of omdat vanaf Schiphol op zoveel bestemmingen kan worden gevlogen (waardoor veel internationale reizigers via de hub Schiphol vliegen)? 

Over deze vraag bestond unanimiteit: het uitgebreide netwerk (de hub) is de noodzakelijke voorwaarde voor de directe positieve economische effecten van Schiphol. 

Wat heeft een hub nodig

Schiphol is onmiskenbaar een hub. Maar een hub is niet voor de eeuwigheid gegeven. Veel vliegvelden in Europa en elders zijn in de laatste decennia hun hub-functie kwijtgeraakt. Ook de netwerkkwaliteit van Schiphol kan (in concurrentie met andere vliegvelden) een kantelpunt bereiken en in een neerwaartse spiraal belanden.

Dus luidt de volgende vraag: wat moet Schiphol doen en wat moet Schiphol laten om de hub-functie te behouden. 

Het is opvallend dat naar deze belangrijke vraag geen uitgebreid onderzoek is gedaan. Voordat je zo’n onderzoek zou doen, zou je wel eerst moeten vaststellen aan welke voorwaarden een robuuste hub zou moeten voldoen. Robuust betekent dat de hub niet onder veranderende omstandigheden alsnog snel het loodje legt. 

Ook zonder uitgebreid onderzoek worden enkele belangrijke conclusies door de aanwezigen gedeeld. 

Ten eerste: volume is belangrijk voor een hub. En het volume wordt mede bepaald door de verdienmodellen van de luchtvaartmaatschappijen. Wie volume wil hebben zal voor de luchtvaartmaatschappijen aantrekkelijk moeten zijn.

Ten tweede: enige jaren geleden was Schiphol met 450.000 vliegbewegingen een goed functionerende hub. Dus behoud van een hub staat niet gelijk aan een groter volume. Ook met minder vliegbewegingen kan een robuuste hub worden behouden. Op voorwaarde dat andere luchthavens niet ondertussen hun netwerkkwaliteit hebben verbeterd. 

Ten derde: kwaliteit is in dit verband zeker zo belangrijk als kwantiteit. Dat betreft zowel de kwaliteit van het netwerk als de aard van de reizigers. Het gaat om de vraag op welke bestemmingen wordt gevlogen en wie er wordt gevlogen. Niet de massa-toerist uit China maakt een hub, maar de zakelijke reiziger. Het vraagt strategisch vernuft van Schiphol om zodanig op de marktontwikkelingen in te spelen dat de kwaliteit van Schiphol als hub wordt behouden en verbeterd. Bij stijgende vraag en een volumeplafond zullen vliegmaatschappijen waarschijnlijk de voorkeur geven aan hoogwaardige vluchten (zakenreizigers) boven low-budget vluchten.  

Afronding

Ondanks het grote belang van Schiphol voor de Nederlandse economie is er geen reden (meer) om Schiphol te betitelen als de motor van de Nederlandse economie. Daarvoor is geen bewijs. De Nederlandse economie is (gelukkig) veelzijdiger. Bovendien is ‘transport’ als drager van de Nederlandse economie (‘mainports’) steeds meer door ‘kennis’ vervangen. Daarom is het tegenwoordig zuiverder om te zeggen dat Schiphol één van de motoren is van de Nederlandse economie. 

Wonen en vliegen

De inleiders zijn:

  • Hans van der Reijden, Rigo
  • Kjeld Vinkx, To70
  • Wim Blom, PBL
  • Arie Oosterlee, GGD Kennemerland. 

Wonen

Over de volgende feiten bestaat grote consensus: terwijl Schiphol steeds drukker wordt, wordt er nog steeds in de omgeving van Schiphol gebouwd. Zo is de de laatste jaren volop gebouwd vlak buiten de 20 Ke-contour. En zelfs binnen die contour is gebouwd. 

Ook lijken de nieuwe plannen niet op te raken. Wie alle plannen beziet, beseft dat het bouwen van woningen vlak bij de 20 Ke-contour en zelfs daarbinnen, ook in de komende jaren volop zal doorgaan. Om een beeld te geven: al die plannen zijn een equivalent van de stad Haarlem. Zoveel nieuwe woningen zitten nog in de pijplijn.

Het gaat hier niet alleen om de plannen van de overheid, de wens van de burger wijkt daarvan weinig af. De druk op de woningmarkt in de metropoolregio Amsterdam, is heel hoog. De behoefte aan nieuwe woningen is groot, ook rondom Schiphol. Die druk is zelfs zo hoog dat de woningprijzen rondom Schiphol nauwelijks lager zijn dan elders in het gebied. Dat stemt overeen met onderzoek rondom andere vliegvelden: de nabijheid van een vliegveld drukt de prijs van woningen, maar het effect is relatief bescheiden. 

Risico’s

De ongevallenkans in de luchtvaart wordt wereldwijd steeds kleiner. Dat geldt met name voor de 3e en 4e generatie vliegtuigen. Ook op Schiphol neemt de kans op ongevallen nog steeds verder af. Op dit moment is eenmaal in de 12,5 – 25 jaar een ongeval op en rond Schiphol te verwachten. Daarmee is de externe veiligheid rondom Schiphol opvallend verbeterd in de afgelopen decennia. 

Maar de omwonenden ervaren het anders. Op basis van berichten in de media schatten ze de kans op een ongeluk op en rond Schiphol veel hoger in. Die afwijkende perceptie wordt mede gevoed door het feit dat de media over elk near-incident op Schiphol uitgebreid berichten. En over die incidenten kunnen de media zo uitgebreid berichten omdat de LVNL heel transparant is over elke afwijking op Schiphol van wat gangbaar is. Alles wat maar mogelijk mis is gegaan op Schiphol moet worden gemeld, om toekomstige fouten te kunnen voorkomen. De LVNL accepteert dat haar handelwijze ertoe kan bijdragen dat burgers een onjuist beeld krijgen van de werkelijke ongevallenkans.

Twee soorten feiten

Dit is in een notendop het thema van de avond: de ervaringen van de omwonenden wijken (soms sterk) af van de statistieken. De beleidsmakers hebben behoefte aan een generiek beeld, bij voorkeur een gemiddeld beeld over het gehele jaar, maar de burger kan niet meer slapen als om half zes de eerste vliegtuigen over zijn huis scheren. En die gemiddelden zijn ook onmogelijk te geloven als je eigen ervaring zo anders is. 

Daar komt bij dat veel omwonenden de indruk hebben dat met die statistische gemiddelden hun eigen werkelijkheid wordt ontkend. Dat vertroebelt het debat. Daarom is het debat erbij gebaat om de ervaringen van omwonenden niet als percepties te zien, of nog erger als ‘verkeerde’ percepties, omdat de statistieken een ander beeld laten zien. Het helpt om in het debat twee soorten feiten te onderscheiden: de statistiek en de persoonlijke beleving. En om te accepteren dat beide waar zijn. Het helpt niet om ervan uit te gaan dat alleen de statistieken de werkelijkheid beschrijven en al zeker niet als daarmee wordt gesuggereerd dat de omwonenden ongelijk hebben dan wel overdrijven.

Geluidsbelasting en geluidshinder

In het debat over geluidsbelasting en geluidshinder worden vaak appels met peren vergeleken. En met pompoenen en citroenen. 

Basaal gaat het om het verschil tussen geluidsbelasting en geluidshinder. Geluidsbelasting druk je uit in decibellen en allerlei varianten daarvan als Lden, wat staat voor een ‘gemiddelde’ geluidsbelasting op jaarbasis. En geluidsbelasting relateer je aan het aantal mensen dat in het betreffende gebied woont. Geluidshinder staat voor de negatieve ervaring van geluidsbelasting door omwonenden. Die ervaring kan zich uiten in slaapverstoring. 

Basaal gaat het ook om het verschil tussen meten en berekenen. Geluidsbelasting kan worden gemeten met geluidsmeters. Geluidsbelasting kan ook worden berekend op basis van indicatoren als type vliegtuig en vlieghoogte en afstand tot het vliegtuig. Meestal gaat men in dat soort berekeningen uit van het vliegtuig in nieuwe staat. Geluidshinder kan worden gemeten door mensen naar hun belevingen (en hun slaapverstoring) te vragen. Maar geluidshinder kan ook worden berekend op basis van onderzoek naar de mate van geluidshinder bij een bepaalde objectieve geluidsbelasting. 

Deze vier constanten van het debat kennen alle nog weer hun eigen varianten. Bij het berekenen van de geluidsbelasting zijn we ooit overgegaan van de Kosteneenheden naar de Lden (in het kader van Europese harmonisatie), al gebruiken we voor woningbouw dan weer wel de Kosteneenheden. En bij de berekende geluidshinder goochelen we met contouren, waardoor steeds weer andere aantallen opdoemen. 

Het vergelijken van appels en peren is voor een bepaald tijdstip heel zinvol. Bijvoorbeeld: het meten van geluid levert altijd een hogere geluidsbelasting dan de berekende geluidsbelasting. Of: een berekende geluidsbelasting X komt in de praktijk overeen met Y omwonenden met ernstige (ervaren) geluidshinder. 

Maar het diachronisch vergelijken van appels en peren (de ontwikkeling tussen meerdere momenten) is onzinnig. De berekende geluidsbelasting uit 2008 moet worden vergeleken met de berekende geluidsbelasting uit 2018 (en niet met de gemeten geluidsbelasting uit 2018 en al helemaal niet met de gemeten geluidshinder in 2018). 

Ontwikkelingen tussen 2008 en 2018

En toen kwamen uit de wirwar van feiten en soms wat meningen toch nog twee belangrijke conclusies te voorschijn, bij een poging appels met appels te vergelijken en peren met peren.

De berekende geluidsbelasting (gerelateerd aan aantal inwoners rond Schiphol) is tussen 2008 en 2018 toegenomen

De gemeten geluidshinder van omwonenden rond Schiphol is eveneens tussen 2008 en 2018 toegenomen

Marathons en ultralopen [gelopen]

september 8, 2018 by  
Filed under artikel, lopen

Hieronder een lijst met alle door mij gelopen marathons en ultralopen sinds 2000, plus de nog geplande lopen.

Rotterdammarathon16 april 200003:49:17Loopgek, pp. 43-46
Rotterdammarathon22 april 200103:37:04
Amsterdammarathon21 oktober 200103:48:36
Rotterdammarathon21 april 200203:27:38
Berlijnmarathon29 september 200203:22:24
Rotterdammarathon13 april 200303:22:03
Leidenmarathon8 juni 200303:53:49
Rotterdammarathon4 april 200403:23:23
Leidenmarathon13 juni 200403:38:04
Berlijnmarathon26 september 200403:17:36
Apeldoornmarathon29 januari 200503:35:23
Texel60 km28 maart 200505:22:02Loopgek, pp. 133-136
Rotterdammarathon10 april 200503:27:22
Leidenmarathon12 juni 200503:28:44
Jungfraumarathon9 september 200605:00:48Loopgek, pp. 119-122
Bunschoten50 km12 mei 200704:18:38Loopgek, pp. 29-31
Bruggemarathon8 juli 200703:27:00
Zeelandmarathon6 oktober 200703:35:53Loopgek, pp. 142-145
Spijkenissemarathon9 december 200703:36:07
Apeldoornmarathon3 februari 200803:40:54
Rotterdammarathon13 april 200803:18:27
Den Haag64.103 m [6-uurs]21 juni 200806:00:00Loopgek, pp. 79-82
Berlijnmarathon28 september 200803:29:32
Spijkenissemarathon7 december 200803:23:32
Apeldoornmarathon1 februari 200903:33:24
Texel60 km13 april 200905:14:01Loopgek, pp.133-136
Amersfoortmarathon14 juni 200904:00:41
Berlijnmarathon20 september 200903:13:56Loopgek, pp. 53-56, 65-70
Apeldoornmarathon21 februari 201003:32:48Loopgek, pp. 22-28
Rotterdammarathon11 april 201003:53:54Loopgek, pp. 47-49
Den Haag65.030 m [6-uurs]19 juni 201006:00:00Loopgek, pp. 83-86
Davos78,5 km [Swiss Alpine]31 juli 201010:20:44Loopgek
New Yorkmarathon7 november 201003:38:55
Rotterdammarathon10 april 201103:52:47
La Roche-en-Ardennemarathon5 juni 201104:32:08
Davosmarathon30 juli 201104:01:43
Berlijnmarathon25 september 201103:37:05
Amsterdammarathon16 oktober 201103:30:24
Rotterdammarathon15 april 201203:38:18
Den Haagmarathon13 januari 201304:33:14zie 1
Rotterdammarathon14 april 201303:44:07zie 2
Leidenmarathon26 mei 201303:47:54
Davos78,0 km [Swiss Alpine]28 juli 201312:45:41zie 3
Rotterdammarathon13 april 201404:12:55
Amersfoortmarathon15 juni 201404:10:23
Rotterdammarathon12 april 201504:26:34
Amsterdammarathon18 oktober 201504:07:04
Rotterdammarathon10 april 201604:04:16
Rotterdammarathon
9 april 201704:41:24

 

1 : Column over de strandmarathon

2 : Interview bij Radio Rijnmond

3 : Verslag in NRC

 

Wat is een planbureau

september 4, 2018 by  
Filed under artikel, Geen categorie

Inleiding

“Ik zal geen akkoord presenteren waarvan de 49% CO2-reductie niet wordt gegarandeerd door de planbureaus.” Aldus Ed Nijpels, voorzitter van de Klimaattafels. Het is een willekeurig krantenbericht (uit de Volkskrant van 11 juli 2018). Tegelijkertijd is het een heel kenmerkend bericht voor de Nederlandse politieke cultuur. En niet alleen omdat de  klimaattafels het ultieme voorbeeld zijn van het Nederlandse ‘polderen’. Ook omdat de uitkomst van polderoverleg blijkbaar pas kan worden geaccepteerd als de planbureaus hun goedkeuring hebben gegeven. 

Inderdaad zijn planbureaus een typisch Nederlands fenomeen. Er zijn veel regeringen in die wereld die zich door kennisinstellingen laten bijstaan, maar nergens bestaan kennisinstellingen met de institutionele positie van de Nederlandse planbureaus. Daarom hoort in een handboek over de Instituten van de staat een hoofdstuk te staan over planbureaus.

Er is overigens tot op heden weinig over de planbureaus geschreven. Literatuurstudie naar dit onderwerp levert weinig op. Het hart van dit hoofdstuk is dan ook gebaseerd op interviews met de drie directeuren van de planbureaus die Nederland momenteel rijk is: het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Maar ik begin met een formele schets van de positie van de planbureaus. 

Formele positie

De planbureaus werken primair voor het kabinet en voor het parlement. Ze leveren kennis voor een betere onderbouwing van het beleid van het gehele kabinet en voor alle partijen binnen het parlement. Niettemin zijn ze organisatorisch ondergebracht bij één departement. Het CPB is onderdeel van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het SCP is onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het PBL is onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). 

Dat wordt aan beide zijden overigens wel verschillend gewaardeerd. De directeuren van de planbureaus stralen vooral uit dat ze nu eenmaal ‘ergens moeten worden opgehangen’. Natuurlijk vinden ze de keuze van het moeder-departement niet onlogisch. Maar het blijft voor hen toch vooral een organisatorische kwestie. Belangrijk is dat het planbureau voor alle ministers werkt. Op de moeder-departementen kijkt men daar vaak toch een tikje anders tegen aan. Daar wordt het planbureau dat zo schijnbaar ‘toevallig’ bij hen is ondergebracht, toch wel als het eigen planbureau gezien. Daarvoor heeft men ook wel een aantal goede redenen. Het planbureau staat op de begroting van het moeder-departement. Bezuinigen worden door de eigen minister opgelegd (en met hem of haar uitonderhandeld). De directeur van het planbureau wordt door de ‘eigen’ minister benoemd, zij het in overleg met de andere leden van het kabinet. [Formeel vanzelfsprekend door de Minister van BZK en de eigen minister, aangezien het een ABD-benoeming betreft.] En de directeur van het planbureau voert zijn functioneringsgesprek met de secretaris-generaal van het moeder-departement.  

Hoe het ook zij, formeel is een planbureau een gewoon onderdeel van een departement. Je kan je afvragen of dat een gelukkige keuze is. Formeel gezien betekent dat immers dat de minister ter verantwoording kan worden geroepen voor elk rapport van een planbureau, zelfs voor elke analyse. Want al die onderzoekers maken de jure gewoon deel uit van zijn departement. Maar als die ministeriële verantwoordelijkheid ten volle voor planbureaus zou gelden, zou de minister ook de bevoegdheid moeten hebben om in te grijpen bij de planbureaus, in rapporten en zelfs in analyses. Daarmee zouden de rapporten van planbureaus veel aan waarde inboeten. De waarde van de planbureaus schuilt immers in hun onafhankelijkheid. Het zou niet goed zijn als Erik Wiebes de planbureaus onder druk zou kunnen zetten om de klimaatakkoorden goedgekeurd te krijgen. Het zou ook niet goed zijn als het Ministerie van Financiën bij het CPB de pen zou vasthouden als de ramingen worden opgeschreven, hoe aantrekkelijk dat ook zou zijn. Maar dan hebben planbureaus geen meerwaarde. Planbureaus hebben juist meerwaarde omdat ze niet de cijfers (en verkenningen, en monitors etc.) leveren die het beleid van de minister rechtvaardigen, maar cijfers leveren waarop het beleid van de minister moet worden gestoeld. 

In dit verband was het wellicht logischer geweest als de wetgever ervoor had gekozen om de planbureaus de status van zelfstandig bestuursorgaan (zbo) te geven. Dan waren de planbureaus geen onderdeel van een departement geweest. Dan hadden planbureaus hun eigen begroting gehad. En dan was de ministeriële verantwoordelijkheid voor de planbureau ook veel beperkter geweest. Eenvoudig gezegd: in dat geval was het kabinet alleen verantwoordelijk geweest voor het instellen van planbureaus en niet voor hun producten. En hadden de planbureaus de vrijheid gehad om in volle autonomie hun werk te verrichten.

Toch is daarvoor nooit gekozen. Ten eerste, en dit enigszins terzijde, vanwege de simpele reden dat het onderscheid tussen een zelfstandig bestuursorgaan en een normaal onderdeel van het departement in de praktijk minder groot is dan het juridisch kader suggereert. Als een minister bij een zbo wil ingrijpen, dan grijpt de minister in bij een zbo. Met of zonder formele bevoegdheid. 

Er is, ten tweede, een veel belangrijkere reden om de planbureaus niet de status van zbo te geven. Een zbo roep je vooral in het leven om het beleid uit te voeren, of om (onafhankelijk) toezicht te organiseren. Maar die afstandelijkheid kenmerkt planbureaus niet. Zij leveren het materiaal aan waarop het beleid moet worden vastgesteld. Zij zorgen voor de onderbouwing van het beleid. Daarmee hebben zij per definitie een veel intensievere relatie met een departement. En het zou toch vreemd zijn als planbureaus de vrijheid zouden hebben om hun onderzoek niet aan te sluiten bij de beleidsontwikkelingen binnen de departementen. Als hun onderzoek geen antwoord zou geven op de kennisvragen die de departementen hebben. Natuurlijk moet de minister dus iets te zeggen hebben over de onderzoeksvragen die binnen de planbureaus worden beantwoord. 

Bovendien hebben de planbureaus in de praktijk vaak een bepalende invloed op het beleidsproces, zoals al bleek uit het citaat waarmee dit hoofdstuk begint. Het gaat ook wel ver als organen die polderakkoorden moeten ‘goedkeuren’ of die de kaders schetsen voor de begroting, in een democratische rechtsstaat niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Hoe is hun verantwoording dan wel geregeld? 

Ten derde: er is nog een ‘plattere’ reden. Haagse besluiten worden altijd genomen binnen een politieke context, binnen de context van macht. En planbureaus kunnen alleen geheel buiten de macht van de minister worden gebracht, door een besluit van diezelfde minister. Zijn eigen departement zal zo’n besluit moeten voorbereiden. Met dat besluit zou het departement zijn eigen macht moeten ondergraven. Het is wellicht die angst voor (strikt juridisch gezien) onafhankelijke planbureaus, die ervoor heeft gezorgd dat nooit voor de figuur van een zbo is gekozen. En Den Haag is toch al niet zo snel. 

Daarmee zijn de bezwaren tegen die formele positie van planbureaus binnen departementen nog niet ondervangen. Beide partijen hebben behoefte om de autonomie van de planbureaus te bewaken. De planbureaus willen zelf in staat zijn om zonder interventies vanuit de departementen hun onderzoek naar eer en geweten af te ronden. En de minister heeft twee goede redenen om niet verantwoordelijk te worden gehouden voor de uitkomsten van het onderzoek van de planbureaus. Ten eerste: als het onderzoek hem niet uitkomt, wil hij er ook niet op worden aangesproken. Ten tweede: als het onderzoek juist wel een belangrijke onderlegger is van het beleid, is de minister er politiek bij gebaat dat elke schijn van inmenging vanuit het departement wordt vermeden. 

Er is dus een spanning tussen de wens om grip te houden op planbureaus en de wens om planbureaus hun werk zonder directe inmenging van buiten te laten doen. Die spanning heeft men opgelost door planbureaus wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en tegelijkertijd de autonomie van de planbureau (bij het doen van onderzoek) te waarborgen. Die waarborg ligt sinds 2012 in de Aanwijzingen voor de planbureaus (Staatscourant 2012 nr. 3200, 21 februari 2012). 

Aanwijzingen voor de Planbureaus

Die Aanwijzigingen geven de genoemde spanning goed weer. Een planbureau is volgens de Aanwijzingen enerzijds een gewoon onderdeel van een ministerie dat is opgenomen in het organisatiebesluit van dat ministerie. Maar anderzijds beperken de Aanwijzigingen ook weer de bevoegdheden van de minister:  “aangezien planbureaus onder het gezagsbereik van een minister vallen […] kan de minister overigens ook, voor zover deze aanwijzingen het niet uitsluiten, alle aanwijzingen geven die hij dienstig acht” (pag. 2). De minister mag bij planbureaus dus niet alles wat hij in de rest van zijn departement wel mag. 

Die inperkingen zijn vooral bedoeld om de onafhankelijkheid van de planbureaus te waarborgen als het gaat om het doen van onderzoek en het formuleren van de conclusies. “Een minister of staatssecretaris geeft het planbureau geen aanwijzingen over de door het planbureau te hanteren onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages van het planbureau.” (pag. 3)

Daarnaast voorziet de minister, na overleg met de directeur van het planbureau, in een onafhankelijke commissie die toeziet op de wetenschappelijke kwaliteit, de maatschappelijke relevantie en de onafhankelijkheid van het planbureau. Bij het CPB heet deze commissie al jaren de Centrale Plancommissie. Bij het PBL spreekt men van ‘Begeleidingscollege’. En bij het SCP hanteert men het gewonere ‘Begeleidingscommissie’. Deze commissies hebben ook de zorg voor de periodieke visitaties. 

De Aanwijzingen bepalen ook dat de planbureaus, beter gezegd: hun directeuren zelf het werkprogramma vaststellen. Wat gaat er het komend jaar worden onderzocht? Welke thema’s, welke projecten? Maar de directeur stelt het werkprogramma niet zo maar vast. Hij of zij doet dit ‘gehoord het gevoelen van de ministerraad’. Er vindt dus afstemming plaats met de ministeries. Bovendien moet het werkprogramma worden afgestemd met de genoemde begeleidingscommissie. En ten slotte heeft de eigen minister nog een speciale bevoegdheid: “De eerst verantwoordelijke minister kan, voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren werkzaamheden de directeur van het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt” (pag. 4). Het is een verrukkelijke zin, waarover lang zal zijn vergaderd. In feite is hier sprake van een aantasting van de onafhankelijkheid van het planbureau, maar de behoefte bestond blijkbaar niet om dit onomwonden op te schrijven. Overigens hebben de huidige directeuren van de planbureaus nog nimmer meegemaakt dat de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.

Toch is het niet vreemd dat de minister een dergelijke bevoegdheid heeft gekregen. Het gaat bij een planbureau immers niet alleen om onafhankelijkheid, maar ook om relevantie. Een planbureau moet immers onderzoek doen dat bruikbaar is voor het beleid. Anders heeft de overheid er weinig aan. Op dit dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie kom ik later, vanzelfsprekend, nog uitgebreid terug. 

De planbureaus ontvangen buiten het werkprogramma ook nog vaak verzoeken voor het doen van een bepaald onderzoek. Die verzoeken kunnen komen van een andere minister (niet de ‘eigen’ minister). Die verzoeken kunnen ook komen van de De Staten-Generaal. Maar ook van allerlei maatschappelijke partijen als vakbonden, werkgeversorganisaties, politieke partijen en Europese instellingen. Op dit punt woorden de Aanwijzingen nogal gedetailleerd. Blijkbaar ziet het kabinet er niet naar uit dat te veel maatschappelijke partijen verzoeken indienen. 

Die voorzichtigheid geldt zeker ook voor de contacten tussen de Kamer en de planbureaus. Zoals bekend mogen rijksambtenaren niet zonder toestemming van hun eigen minister contact hebben met Kamerleden. In het Haagse geldt dit als de ‘oekaze-Kok’, naar minister-president Wim Kok, die de veelvuldige contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, buiten de eigen minister om, wilde indammen. De Aanwijzingen melden dat die oekaze-Kok onverminderd geldt voor de ambtenaren die werken bij een planbureau, dus ook voor de directeuren van de planbureaus. 

Ten slotte geven de Aanwijzingen aan dat de planbureaus de resultaten van hun onderzoek in principe zo snel mogelijk zelf openbaar maken. Maar altijd wordt tegelijkertijd de eerst-verantwoordelijke minister op de hoogte gesteld van de uitkomsten van het onderzoek. Vertrouwelijk onderzoek, onderzoek dat niet uit het werkprogramma voortvloeit, is vanzelfsprekend uitgezonderd van deze regel. 

De Aanwijzingen mogen in eerste instantie bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van de planbureaus binnen de kader van de ministeriële verantwoordelijkheid te borgen. Bij lezing valt vooral op hoe die onafhankelijkheid weer wordt ingeperkt, alleen al door alle regels waaraan de planbureaus moeten voldoen. Zo gelden er allerlei criteria waaraan externe verzoeken moeten voldoen om te worden gehonoreerd. En als ze daaraan voldoen is altijd afstemming met de eigen minister nodig over de honoreren van het verzoek, met het formeel juiste argument dat de minister formeel verantwoordelijk is voor de capaciteit en dus ook voor het inzetten van de capaciteit. In de praktijk gaat het hier overigens om een formaliteit. 

Wat is een planbureau

Het aardige van de Aanwijzingen is dat nergens wordt gedefinieerd wat een planbureau is. Nee, er zijn drie planbureaus en dat zijn het CPB, het PBL en het SCP. Maar wat is een planbureau? En waarom heten die planbureaus eigenlijk planbureau. 

De naam ‘planbureau’ is historisch goed verklaarbaar. Al voor de Tweede Wereldoorlog ontstond het idee dat de economie planmatiger moest worden geleid. Het denken van de econoom Keynes begon het beleid steeds meer te bepalen. En zeker bij de wederopbouw na de oorlog werd dat denken leidend voor het beleid. Daarnaast was de tijd van de ideologieën wel even voorbij. Het beleid moest niet door politieke strapatsen worden verstoord. Het ging om het doen van de goede dingen. En wetenschappers konden daarbij zeer behulpzaam zijn. Een goede analyse moest voortaan leidend zijn voor het economisch beleid. Dit plandenken én dit technocratische denken stonden aan de wieg van het CPB. Aanvankelijk was het nadrukkelijk de bedoeling dat het CPB in een Centraal Economisch Plan het sociaal-economisch beleid voor de komende jaren moest vastleggen. Niet het kabinet, niet de Kamer, nee het CPB! Op grond van de beste wetenschappelijke inzichten en niet besmeurd door allerlei politieke belangen en politieke korte-termijndenken. De belangrijke econoom Jan Tinbergen moest het bureau dat het Centraal Economisch Plan zou maken, gaan leiden. En zo ontstond het Centraal Planbureau. 

Het Centraal Planbureau heeft uiteindelijk nooit een plan voor de economie vastgesteld. Vanaf het begin van het CPB in 1947 was de politiek ervan overtuigd dat de uiteindelijke beslissingen altijd in de Kamer en in het kabinet zouden moeten worden genomen. Ambtenaren horen geen politieke beslissingen te nemen. En zo werd het Centraal Economisch Plan een belangrijke onderlegger voor het beleid. Tot op de dag van vandaag is die naam gehandhaafd. Net zoals de naam van de Centrale Plancommissie. En de naam ‘planbureau’. 

Het probleem met die naam is, dat er door planbureaus nooit plannen worden gemaakt. Planbureaus zijn er voor verkenningen, voor ramingen, voor het monitoren van ontwikkelingen. Maar niet voor het maken van plannen. En toch worden planbureaus door buitenstaanders daarop vaak aangesproken. Vooral in kritische zin: “U bent toch verantwoordelijk voor de plannen van de overheid!” Het is duidelijk dat dat met name gold voor het Ruimtelijk Planbureau waarvan ik tussen 2002 en 2008 directeur was. Maar de planbureaus maken geen plannen, en zijn er al helemaal niet verantwoordelijk voor. 

Het gevolg is dat planbureaus (op hun website) bijna lijken te ontkennen dat ze een planbureau zijn. Het CPB schrijft op zijn website: “Het CPB is een onderzoeksinstituut dat sinds 1945 economische beleidsanalyses maakt.” Meteen daarop volgt dat het CPB niet aan “planning” doet. “In die zin zou ‘Bureau voor Economische Beleidsanalyse’ een passender benaming zijn.” Het SCP vertelt op zijn website alleen maar wat ze doen en schenkt geen aandacht aan de naam ‘planbureau’. En het PBL schrijft: “Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte.” En alle drie wijzen ze op hun onafhankelijkheid.

De planbureaus hebben blijkbaar zo’n moeite met die oude naam, met die suggestie van planning, dat ze zichzelf op hun website tekort lijken te doen. We zien dat met name bij het CPB. [Het CPB beseft dit blijkbaar zelf ook wel, want in het [interne] position paper wordt gezegd dat het CPB “hét onderzoeksinstituut wil zijn voor beleidsrelevante economische analyses en als zodanig internationaal toonaangevend.” ] Er zijn veel onderzoeksinstituten en de overheid heeft nog veel andere kennisinstellingen, maar slechts drie van die kennisinstellingen dragen de titel van planbureau. 

Aan die titel van planbureau zijn een viertal kenmerken, lees: voordelen, verbonden:

  • planbureaus zijn de enige onderzoeksinstituten van de overheid die hun eigen werkprogramma vaststellen;
  • planbureaus nemen institutionele posities in het Haagse beleidsproces in (er is geen begroting zonder Centraal Economisch Plan (CEP), infrastructurele projecten kunnen niet zonder een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (mkba) van de planbureaus of zonder een door de planbureaus geaccordeerde mkba, de directeuren van de planbureaus zitten in ambtelijke voorportalen en in de onderraden van de ministerraad, de directeuren van de planbureaus zijn qualitate qua adviserend lid van de WRR, de directeuren van de planbureaus doen in verschillende hoedanigheden mee aan de vergaderingen van de SER, om enkele voorbeelden te noemen);
  • in die hoedanigheid hebben planbureaus een monopoliepositie. Natuurlijk kent de overheid veel andere kennisinstituten en zet de overheid ook veel onderzoeksvragen bij andere instituten uit. Maar op economisch terrein is er geen ander planbureau als het CPB, op sociaal-cultureel terrein geen ander als het SCP en op het terrein van de leefomgeving geen ander als het PBL;
  • deze drie kenmerken hebben ertoe geleid dat de planbureaus ook maatschappelijk een speciale positie innemen. Elk rapport van een planbureau draagt meteen het gezag van een planbureau. Kranten schrijven vaak over onderzoek, maar geven duidelijk meer aandacht aan rapporten van planbureaus; om de simpele reden dat die rapporten binnen de overheid meer gewicht hebben. 

Maar aan de andere kant is die ‘zelfonderschatting’, die onnodige bescheidenheid, ook wel vooral iets van de websites. Want als er een rapport wordt geschreven over de kennisinstellingen van de overheid staan de planbureaus erop dat het rapport gaat over ‘de kennisinstellingen van de overheid en de planbureaus’. En als de directeur van het WODC (het kennisinstituut van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) vraagt of hij lid mag worden van het ODP (het overleg directeuren planbureaus), zoals ooit gebeurde, wordt hij zonder enige discussie geweigerd. De directeur van het CBS heeft ook jaren geleden gevraagd of hij lid mocht worden van dit overleg en pas sinds kort wordt hij eenmaal per jaar uitgenodigd (omdat gezamenlijk onderzoek wordt gedaan naar de ‘brede welvaart’ van Nederland). Blijkbaar zijn de directeuren van de planbureaus zich toch wel terdege bewust van hun bijzondere positie. En dat is niet ten onrechte. 

Wat doen de planbureaus 

Planbureaus doen onderzoek. Ze zijn kennisproducent. Daarbij zijn ze ook kennismakelaar, omdat de ze wetenschappelijke kennis uit de academische wereld gebruiken en doorvertalen naar de Haagse beleidswereld. Dat onderzoek mondt uit in rapporten. Oppervlakkig gezien zou je daarmee kunnen zeggen dat de output van planbureaus bestaat uit rapporten. 

Maar je kan ook zeggen dat planbureaus belangrijke pionnen zijn in het Haagse beleidsspel. Niet alleen wordt veel beleid onderbouwd met kennis uit de planbureaus, de medewerkers van de planbureaus acteren ook zelf prominent in het Haagse beleidsspel. De directeuren van de planbureaus zijn lid van de onderraden van de ministerraad op hun domein en lid van de ambtelijke voorportalen van deze onderraden. Ze zijn ook (adviserend) lid van de SER, de Sociaal-Economische Raad. De directeur van het CPB is lid van de CEC, een commissie van topambtenaren die over het financieel-economisch beleid voor de komende jaren adviseert. 

Dat zijn een aantal formele posities. Misschien nog wel belangrijker is de informele rol die de directeuren en de medewerkers van de planbureaus in Den Haag spelen. Ze worden vaak geraadpleegd door ministers en hun departementen. Ook bij de kabinetsformatie wordt hen geregeld om advies gevraagd. Daarnaast bestaat een iets minder intensieve maar wel gedegen band met de Tweede Kamer. Planbureau-directeuren gaan regelmatig op bezoek bij kamercommissies en bij fractievoorzitters en fracties. 

Het is opvallend dat de websites van de planbureaus nauwelijks melding maken van die bijzondere positie in het Haagse beleidsspel. Planbureaus lijken de indruk te willen wekken dat ze vooral rapporten produceren, onderzoek doen. Ik vat in het onderstaande kort samen wat er zoal op de website van de planbureaus staat over hun output.

Het CPB, dat dateert uit 1946, zegt (op zijn website) dat het vooral bekend is door zijn ramingen, schattingen over de ontwikkeling van de Nederlandse en de mondiale economie. Het CPB publiceert jaarlijks vier ramingen. De belangrijkste twee zijn het Centraal Economisch Plan (CEP) dat in het voorjaar verschijnt (en de onderlegger is van de Voorjaarsnota van het kabinet) en de Macro Economische Verkenning (MEV), die elk jaar op Prinsjesdag wordt gepubliceerd. Bij wet is bepaald dat de MEV de officiële grondslag is van de Rijksbegroting. Er is dus geen Rijksbegroting zonder een MEV. Ramingen zijn, waarschuwt het CPB, geen harde voorspellingen, het zijn op het moment van publicatie de best beschikbare inzichten. 

Daarnaast analyseert het CPB beleidsvoorstellen en onderzoekt het de effecten van beleid. (Zie ook de reeks Kansrijk beleid die het CPB met de twee andere planbureaus uitbrengt.) Al decennia zet het CPB (soms samen met het PBL) de kosten en baten van infrastructurele projecten tegen elkaar af, waarbij het niet alleen om directe kosten en baten gaat, maar ook om de maatschappelijke kosten (geluidsoverlast, verlies van natuur, etc) en de maatschappelijke baten (betere bereikbaarheid van banen en voorzieningen, etc.). Ook bij deze maatschappelijke kosten- en batenanalyses (mkba’s) is de positie van het CPB wettelijk verankerd. Geen infrastructurele projecten zonder een mkba van het CPB en/of PBL  (of een second opinion van het CPB en/of PBL indien de mkba is uitbesteed aan een ander bureau). 

Daarnaast doet het CPB onderzoek op een groot aantal terreinen. 

Ten slotte heeft het CPB een belangrijke rol bij verkiezingen en formatie. Daartoe wordt de middellangetermijnverkenning opgesteld voor de komende vier jaar. Daarnaast rekent het CPB op verzoek van de politieke partijen sinds 1986 de verkiezingsprogramma’s door, onder de titel Keuzes in kaart (de laatste jaren samen met het PBL). Daarmee draagt het CPB in eigen woorden bij aan de transparantie van het verkiezingsproces. 

Op verzoek van de Tweede Kamer rapporteert het CPB  jaarlijks over de financiele risico’s naar aanleiding van de financiële crisis van 2008. 

Het SCP, dat in 1973 is opgericht, doet onderzoek naar de kwaliteit van leven in Nederland en naar hoe Nederlanders hun leefsituatie ervaren. De onderzoeksprogrammering beweegt mee op maatschappelijke trends en beleidsmatige uitdagingen. In het Werkprogramma 2018 worden de volgende acht thema’s benoemd: 

  • inkomen en bestaanszekerheid (sociale zekerheid, pensioenen, armoede)
  • dynamiek op de arbeidsmarkt (inclusieve arbeidsmarkt, duurzame inzetbaarheid, waarde van betaalde en onbetaalde arbeid)
  • opgroeien en leren (jeugd, gezin, opvang, gelijke kansen en toegankelijkheid van onderwijs)
  • zorg en ondersteuning (formeel en informele zorg, wijzigingen in zorgarrangementen en zorggebruik)
  • gezondheid en welzijn (welbevinden, eenzaamheid, leefstijlen, decentralisaties in sociale domein)
  • maatschappelijke participatie (sociale netwerken, sociale scheidslijnen, in- en uitsluiting van migrantengroepen, activiteiten in vrije tijd)
  • waarden en zingeving (publieke opinie, sociale integratie, religie, identiteit, opvattingen ten aanzien van democratie en zeggenschap). 
  • duurzame samenleving (ecologische en maatschappelijke duurzaamheid). 

Over al deze onderwerpen verschijnt jaarlijks een stroom aan publicaties. Daarnaast zijn er twee SCP-brede publicaties. Ten eerste verschijnt jaarlijks De sociale staat van Nederland, met daarin aan de hand van allerlei indicatoren een schets van de stad van Nederland. Publicatie geschiedt (vanaf 2018) in aanloop van Prinsjesdag. 

Daarnaast verschijnt al sedert het begin van het SCP in 1972 het Sociaal en Cultureel Rapport. Daarin wordt altijd gekozen voor een bepaald thema of een bepaald perspectief. Het rapport van 2019 gaat over identiteit, vanuit het perspectief van (groepen) burgers. 

Tijdens de kabinetsformatie bracht het SCP altijd een Memorandum uit. Hierin stonden de trendmatige ontwikkelingen in de publieke dienstverlening en de gevolgen daarvan voor de publieke uitgaven in de komende kabinetsperiode. Voor de laatste formatie kwam het SCP met een tekst over de (naar zijn mening) meest urgente maatschappelijke kwesties en een overzicht van de standpunten van de politieke partijen over deze kwesties. 

Het PBL doet onderzoek op het brede terrein van de leefomgeving. Het PBL is in 2008 ontstaat uit een fusie tussen het Milieu- en Natuurplanbureau en het Ruimtelijk Planbureau. Beide planbureaus hadden nog geen lange historie. Daarmee is het PBL duidelijk het jongste planbureau. Ook het PBL kent het onderscheid tussen structurele producten, producten die jaarlijks of tweejaarlijks verschijnen, en thematisch onderzoek. 

Structurele, deels wettelijk vastgelegde projecten zijn bijvoorbeeld:

  • De tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving. In de Balans komt de voortgang op een negental beleidsdossiers aan bod, als energie en klimaat, circulaire economie, landbouw en voedsel, natuur, mobiliteit en woningmarkt. Met steeds twee centrale vragen: hoe staat het met de leefomgeving en hoe staat het met het leefomgevingsbeleid? 
  • Monitor Infrastructuur en Ruimte: tweejaarlijkse monitor naar de resultaten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van de regering. 
  • Ruimtelijke Verkenningen, tweejaarlijks rondom een breed ruimtelijk thema.
  • Natuurverkenningen, periodiek (ongeveer eens in de vier jaar).
  • Nationale Energieverkenning, die eerder samen met het ECN werd uitgebracht, maar na fusie van die betreffende afdeling van het ECN met het PBL, alleen door het PBL. De verkenning is de feitelijke kennisbasis voor het beleid en het maatschappelijk debat over de energietransitie. 
  • Compendium voor de Leefomgeving: de digitale gegevensbasis van wetenschappelijk onderbouwde feiten en cijfers op het gebied van natuur, milieu en ruimte.
  • Regionale bevolkings- en huishoudensprognoses, tweejaarlijks, samen met het CBS. 
  • Daarnaast werkt het PBL structureel aan de Brede Verkenning Welvaart (samen met CPB, SCP, RIVM en Wageningen UR). En aan maatschappelijke kosten- en batenanalyses (met CPB). 

De vele onderzoeksprojecten die geen repeterend karakter hebben vallen sinds 2017 binnen vier strategische onderzoeksthema’s:

  • Klimaatverandering en energietransitie.
  • Voedsel, landbouw en natuur in transformatie
  • Vergroening en circulair maken van de economie
  • Sterke (stedelijke) regio’s en leefomgevingsbeleid. 

Onafhankelijk én relevant: theoretisch kader

Bij al die projecten en producten gaat het om onafhankelijkheid en relevantie. Onderzoek heeft geen zin als ze op voorhand wordt besloten om conclusies weg te laten die het beleid wellicht ongevallig zijn. Maar tegelijkertijd moet onderzoek van planbureaus wél relevant zijn voor het beleid. Dat is niet alleen een ingewikkeld dilemma, maar ook een schijnbaar emotioneel dilemma. De commotie die in 2018 ontstond over onderzoek van het WODC, de kennisinstelling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, geeft al aan hoe bevreesd velen zijn voor invloed van departementen op het onderzoek van kennisinstellingen. Nu liggen de verhoudingen tussen het WODC en het eigen departement fundamenteel anders dan die tussen de planbureaus en het kabinet. Maar het dilemma en de emoties zijn geheel te vergelijken. 

Voordat ik beschrijf hoe de drie planbureaus omgaan met het streven naar onafhankelijkheid en relevantie, schets ik eerst een kader, mede gebaseerd op mijn boek Kennis en beleid verbinden. In dat kader wordt nadrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen drie fasen: de fase van de vraagformulering, de fase van het onderzoek en het trekken van conclusies en de fase van de vertaling naar het beleid. Want in alle drie fasen moet het dilemma tussen onafhankelijkheid en relevantie opnieuw worden gedefinieerd. En moeten ook de verhoudingen tussen planbureaus en departementen opnieuw worden bepaald. 

Op voorhand is duidelijk dat niet alleen de planbureaus verantwoordelijk zijn voor de onafhankelijkheid van het onderzoek en dat niet alleen de departementen verantwoordelijk zijn voor de relevantie van het onderzoek. Departementen moeten zich ook verantwoordelijk weten voor goed en onafhankelijk onderzoek, want uiteindelijk is vooral daarmee het beleid gebaat. En planbureaus moeten zich ook verantwoordelijk weten voor de relevantie van het onderzoek, omdat het (bijna) allemaal publiek geld is waarmee de planbureaus worden gefinancierd. En dat publieke geld wordt ingezet om de kwaliteit van het beleid te verbeteren. 

In de eerste fase van het onderzoek wordt de vraagstelling geformuleerd. Omdat onderzoek van planbureaus relevant moet zijn voor het beleid zou je verwachten dat de departementen veel onderzoeksvragen formuleren. De kennisvragen van de departementen zouden leidend moeten zijn voor het onderzoek van de planbureaus. Maar dat veronderstelt wel dat departementen hun kennisvragen goed kunnen verwoorden, ook als het om strategische vragen gaat. En ook dan nog zal elke kennisvraag van een departement in een onderzoeksvraag moeten worden omgezet. Daarvoor heb je de expertise van onderzoekers nodig. 

In de tweede fase van het onderzoek, waarin het feitelijke onderzoek wordt gedaan en de conclusies van het onderzoek worden getrokken, hoort de politiek, de wereld van het beleid geen inbreng te hebben. Hier horen de onderzoekers leidend te zijn. Maar wat als het onderzoek zijn relevantie verliest door overmatige nauwkeurigheid van onderzoekers? Mag het departement dan wel op snelle afronding van het onderzoek aandringen? En is het verwoorden van conclusies van wetenschappelijk onderzoek in beton gegoten, of mag het departement vragen om een iets andere bewoording opdat het onderzoek beter aansluit bij het huidige debat? 

In de derde fase, bij de vertaling van onderzoek naar beleid, zijn de beleidsmakers vanzelfsprekend weer leidend. De politiek en niet de wetenschap bepaalt welke maatschappelijke koers wordt uitgezet. Bovendien zegt onderzoek nooit wat je moet doen. Onderzoek gaat over ‘wat is’ en niet over ‘wat zou moeten zijn’. Dit laatste lijkt een boude bewering. Laat het klimaatonderzoek dan niet zien dat er snel iets moet worden gedaan aan de CO2-uitstoot? Nee. Klimaatonderzoek laat zien dat het klimaat snel verandert en dat de door de mens veroorzaakte CO2-uitstoot daarbij een bepalende factor is. Alleen als we de klimaatverandering willen tegengaan (maar dat is een politieke keuze en geen wetenschappelijke waarheid), dan zullen we de CO2-uitstoot drastisch moeten indammen. Dat laat onverlet dat beleidsmakers onderzoekers nodig hebben om de resultaten van het onderzoek te duiden. 

De balans tussen departement en planbureau mag in elke fase anders liggen, in alle drie fasen hebben we behoefte aan onafhankelijke onderzoekers en aan beleidsmakers die op zoek zijn naar relevantie. 

Onafhankelijkheid en relevantie in de praktijk

Het is opvallend maar ook onontkoombaar dat de websites van de planbureaus vooral gaan over de formele wereld en over de rapporten. Netjes staat beschreven dat het werkprogramma na overleg met het begeleidingscollege, met de betrokken  directeuren-generaal en gehoord het gevoelen van de ministerraad, is vastgesteld. Nergens staat of die directeuren-generaal in staat waren de kennisbehoefte van hun departement goed te verwoorden. Nergens staat ook dat sommige onderzoekers onder het sausje van algemeen verwoorde thema’s in het werkprogramma al jaren lang hun eigen onderzoekshobby’s bevredigen. Het is sowieso opvallend dat die websites vooral gaan over werkprogramma’s en over afgeronde rapporten. Maar of die rapporten relevant zijn en, belangrijker, of ze in het beleidsproces een grote rol hebben gespeeld, komen we niet te weten. Slechts de rapporten van de visitatiecommissies die periodiek langskomen op de planbureaus, lichten een tipje van de sluier op. Maar die rapporten zijn vaak te verhullend omdat bijna alles ‘excellent’ wordt genoemd. Alleen de insider begrijpt dat er werk aan de winkel is als iets als ‘zeer goed’ wordt beoordeeld. 

Om die reden ben ik in gesprek gegaan met de drie directeuren van de planbureaus. Als oud-directeur van het Ruimtelijk Planbureau nam ik mijn eigen vertekening op voorhand mee, maar door die ervaring was ik wellicht ook in staat om sneller door te dringen in die boeiende wereld van onafhankelijkheid en relevantie. Op basis daarvan geef ik een schets van de praktijk in het onderstaande. 

Werkprogramma’s 

In mijn ‘theoretisch kader’ veronderstelde ik dat de kennisvragen van de departementen leidend zouden moeten zijn voor het werkprogramma van de planbureaus. Dat is niet het beeld dat de planbureau-directeuren schetsen. Als de planbureaus al de kennisbehoefte van de departementen bevredigen, dan komt dat vooral omdat de planbureaus zelf de goede vragen stellen. Uit de drie interviews doemt vooral een wat moeizaam beeld op over de rol van de departementen bij het vormgeven van de werkprogramma’s van de planbureaus. Het is een kwestie van “hard trekken”; de kennisagenda’s van de departementen zijn vaak veel te globaal en vaak verouderd en weerspiegelen bovendien niet de echte kennisbehoefte van de departementen; veel relevante toekomstige vragen worden door de departementen vaak vergeten (terwijl dat juist bij uitstek vragen zijn voor planbureaus); en ten slotte zijn veel departementen niet in staat hun vragen goed te formuleren. De SCP-directeur spreekt zelfs over een “grabbelton” aan vragen van de kant van de departementen. Ten slotte hoor ik dat  departementen vooral bang zijn voor onderzoek dat de minister niet uitkomt. 

Een tamelijk treurig beeld doemt dus op. Het is ook niet verrassend dat de eigen minister nog nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een aanwijzing te geven om een bepaald onderzoek uit te voeren. Twee factoren spelen hier ongetwijfeld een rol. Het departement is onvoldoende in staat om een goede onderzoeksvraag te formuleren én als dat al lukt zijn de planbureaus zo blij dat er een goede relevante onderzoeksvraag voorligt dat ze geen aanwijzing nodig hebben om hem te beantwoorden. Het ware beter geweest als in de Aanwijzingen niet het recht van de minister was benoemd om een onderzoeksvraag verplichtend op te leggen, maar de plicht om jaarlijks goede kennisvragen te formuleren. 

Het past bij de diplomaten die de planbureau-directeuren ook zijn, om te zeggen dat ze wel verbetering zien. Vooral op het niveau van de directeuren-generaal. Eerlijkheidshalve moet ik opmerken dat we dat 10 jaar geleden ook al zeiden. 

Zo kiezen de planbureaus vooral hun eigen werkprogramma, en dat lijkt me in de gegeven situatie ook het beste. Zo zegt de directeur van het CPB: “De onderwerpen die we kiezen, kiezen we voor een belangrijk deel zelf. We kijken natuurlijk wel naar onderwerpen waar beleidsmakers en politici mee tobben. Of waarmee de maatschappij tobt. Of onderwerpen waarvan we vinden dat politici erover zouden moeten tobben. Je maakt een werkprogramma waarvan je denkt dat het leidt tot beter onderbouwd beleid, nu of in de toekomst”. 

Deze conclusies betreffen niet het hele budget van de planbureaus. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80% begrotings-gefinancierd en maximaal 20% extern gefinancierd, bijvoorbeeld voor de beantwoording van concrete kennisvragen van departementen, lokale overheden, Europese Unie, maatschappelijke partijen etc. Het lijkt er misschien op dat die 20% in het leven is geroepen om de beleidsrelevantie van de planbureaus te verhogen. Maar dat was niet de aanleiding. Die was gelegen in het feit dat het SCP gaandeweg een steeds groter deel van het budget ontving op basis van externe vragen. Zo financierde het Ministerie van BZK bijvoorbeeld onderzoek naar de Vogelaarwijken. Het SCP was zeer ongelukkig met deze situatie, waarin op een gegeven moment slechts de helft van het personeel op structurele projecten kon worden aangesteld. En dat is erg weinig omdat een planbureau zijn kracht immers ontleent aan zijn permanente kennisbasis. 

Anno 2018 heeft alleen het SCP meer dan 20% van zijn budget extern gefinancierd (en groeit geleidelijk in de richting van een verhouding van 80-20). Het budget van de twee andere planbureaus is voor minder dan 20% extern gefinancierd. De animo voor extern-gefinancierde projecten op basis van concrete kennisvragen van elders lijkt bij de directeuren van de planbureaus ook niet zo groot te zijn. Een citaat van een planbureau-directeur is in dit verband illustratief: “Nee, de dingen die zij nuttig vinden, daarvan vraag je je af waarom ze die nuttig vinden. Kijk, al die gelden zijn heel erg gedecentraliseerd op een departement. Dan gaat het vaak om niet meer dan  € 50.000 euro. Dan wordt het de waan van de dag. En dan ben je heel veel tijd kwijt aan overleg met al die types. Bovendien zijn het de minder strategische vragen en meer de wat kleinere vragen van het afdelingshoofd, die over een klein deel van het onderwerp gaat.” 

Toch moeten planbureaus de vragen blijven stellen die voor het (toekomstige) beleid van belang zijn. En dat is niet vanzelfsprekend. Want er werken veel echte wetenschappers op de planbureaus, die vooral nieuwsgierigheidsgedreven zijn en minder tijd en aandacht willen vrijmaken voor ‘zij van het beleid’. In de vele cursussen die ik voor onderzoekers van rijks-kennisinstellingen heb gegeven, proefde ik vaak een zeker dedain van onderzoekers ten aan zien van ‘het beleid’. Het is hier niet de plaats om daarover een oordeel te vellen. Wel is het goed om te constateren dat binnen planbureaus ook krachten zijn in de richting van onderzoek dat minder relevant is voor het beleid. 

En in dat opzicht moeten de directeuren regelmatig balanceren. Tussen departementen die onvoldoende in staat zijn hun kennisbehoefte in concrete onderzoeksvragen te vertalen en onderzoekers die vol vragen zitten die niet meteen allemaal even relevant zijn voor de departementen. De directeuren beseffen namelijk heel goed dat relevantie de houdbaarheid van hun planbureaus bepaalt. Intern moeten ze dus vechten voor relevantie terwijl ze extern tegen een “grabbelton” van vragen van departementen aanlopen. 

De PBL-directeur los dit dilemma interessant op. Hij zegt: “Wij zijn niet aanbodgestuurd, wij zijn niet vraaggestuurd, maar wij zijn opgavegestuurd”. Door maatschappelijke opgaven te formuleren dwingt hij niet alleen zijn eigen onderzoekers om relevanter te worden, maar biedt hij ook de departementen een belangrijk houvast bij het formuleren van hun kennisvragen.

Ter afronding van deze analyse van de werkprogramma’s van de planbureaus: de ingewikkelde discussie over kennisvragen, onderzoeksvragen en relevantie doet zich vanzelfsprekend niet voor bij vragen die al in de wet zijn vastgelegd. Zoals bij de MEV, de CEP, de mkba’s en in de toekomst misschien bij de monitoring van Klimaatakkoorden. 

Het doen van onderzoek

De directeuren van de planbureaus zijn unaniem: er wordt door de departementen niet gestuurd op de uitkomsten van het onderzoek. Daar is ook lang niet altijd gelegenheid voor, omdat veel onderzoek in afzondering binnen planbureaus wordt uitgevoerd. Belangrijker is dat de machtspositie van de planbureaus gewoon te sterk is, om voor grote druk van de zijde van het departement te hoeven vrezen. Een Minister van Financiën zou in de Kamer niet overeind blijven als bekend zou worden dat hij druk op de directeur van het CPB heeft uitgeoefend om de ramingen aan te passen. Dat weten de directeuren ook heel goed. 

Waarover soms wel een heel klein beetje wordt gestoeid is de publicatiedatum van het onderzoek. De minister kan er baat bij hebben als de publicatie nog even wordt uitgesteld. En dan willen de directeuren wel eens welwillend zijn. Je moet immers “ademen met de beleidsomgeving”, zoals één van de directeuren zegt. Maar het algemene beeld is toch dat de planbureaus zelf hun moment van publicatie kiezen. Het SCP zet de verwachte publicatiedata ook op zijn website en heeft helemaal geen zin om zichzelf in de problemen te brengen door aan een verzoek van een minister om uitstel van de publicatiedatum tegemoet te komen. Het CPB hanteert de strategie om de departementen al lang van te voren te laten weten dat een onderzoek eraan komt. De CPB-directeur: “Politici kunnen wel tegen slecht nieuws, maar heel slecht tegen verrassingen.” 

De onafhankelijkheid van het onderzoek is de kracht van de planbureaus. Maar onafhankelijk betekent niet waardevrij. Ook die nuancering moet hier worden gemaakt. De betrokkenheid van de onderzoekers bij hun onderwerp is vaak groot. Dat is zeker zichtbaar bij onderzoek naar klimaat en sociale problemen. 

De medewerkers van het CPB lijken het minst te beseffen dat hun onderzoek paradigmatisch is gekleurd. De CPB-directeur geeft volmondig toe dat haar planbureau de maatschappelijke problemen door de economische bril beziet, om er meteen aan toe te voegen: “maar niet door één economische bril”. Ze bedoelt daarmee te zeggen dat binnen de economische wetenschap niet voor één theorie wordt gekozen. Maar als het CPB om advies wordt gevraagd klinkt toch opvallend vaak de remedie ‘beprijzen’. En maatschappelijke kosten en baten worden bij voorkeur ‘gemonetariseerd’. Economen hebben nu eenmaal een bepaalde manier van kijken. En het CPB bestaat uit “economen, econometristen en mensen die nog beter kunnen rekenen”, volgens hun eigen directeur. 

Advisering

In de derde fase, waarin onderzoek wordt vertaald in beleid, zouden de beleidsmakers volgens mijn theoretisch kader weer leidend mogen zijn. Onderzoek toont immers niet aan wat je moet doen. En onderzoekers die adviseren, verkondingen dus vooral hun eigen mening. Daarmee is op zich niks mis, maar een ‘instituut van de staat’, als een planbureau, moet zijn rol kennen.

Van die rol zijn de directeuren van de planbureaus zich heel erg bewust. Het is de missie van het CPB om een bijdrage te leveren aan een beter onderbouwd beleid. De CPB-directeur: “Wij moeten analyses doen en als ik optreed in de media moet ik aandacht vragen voor het onderwerp dat we hebben onderzocht en niet zeggen wat ze moeten doen”. De SCP-directeur: “Wij zijn erg gericht op het op een rij zetten van de feiten. En we geven geen advies, we maken geen keuzes. Dat maakt je minder kwetsbaar”. De PBL-directeur: “Het is niet onze missie om de leefomgeving te verbeteren, maar om de kwaliteit van de besluitvorming over de leefomgeving te verbeteren.” 

Dat is een principiële keuze, maar ook een strategische. Alle directeuren weten dat ze hun gezag in Den Haag snel kwijt zijn als ze gaan roepen hoe het land moet worden bestuurd. Rolvastheid versterkt daarentegen de positie van de planbureaus. En hun rol is het aanleveren van informatie ter onderbouwing van een gedegen besluitvorming in het kabinet. 

Dat zijn de uitgangspunten. Maar de werkelijkheid is natuurlijk altijd genuanceerder. Ten eerste heeft het weinig zin om een onderzoek “over de schutting te gooien”. Dan zal het in ieder geval niet of verkeerd worden gebruikt. Een planbureau moet helpen met de landing van het onderzoek. Onderzoek moet worden geduid. PBL-directeur: “Kennis is niet alleen de feiten, maar heeft ook een deliberatieve kant. Ook feiten zijn altijd talig. […] Wij moeten ordening aanbrengen in de chaos en in de complexiteit.”  Die duiding krijgt extra gewicht omdat de kennis bij de departementen volgens de directeuren van de planbureaus “nogal eens dun is”. En waar waardevrij onderzoek al niet mogelijk is, lijkt me waardevrij duiden een volstrekte onmogelijkheid. 

Ten tweede kan onderzoek heel dwingend zijn omdat de regering al een lijn heeft uitgezet. Zo berekent het CPB nu eenmaal vaak de economische consequenties van een maatregel. En economische groei en welvaart zijn in dit land nagenoeg onbetwiste doelen en zeker voor het kabinet. Dus als een onderzochte maatregel meer welvaart oplevert, is het niet meer nodig om het advies te geven de betreffende maatregel in te voeren. 

Het PBL heeft vaak weer een ander houvast. Zo is in Parijs mede door Nederland afgesproken dat de gemiddelde temperatuur in deze eeuw niet meer dan 2 graden mag stijgen. Hoe ongrijpbaar die 2 graden ook zijn, ze bieden wel een kader voor de afweging van veel beleidsmaatregelen. En zo kan het PBL de wenselijkheid van  veel beleidsmaatregelen afmeten aan ‘Parijs’. En het zou me niet verbazen als die wenselijkheid sterk overeenkomt met de politieke voorkeuren van veel onderzoekers. 

Het SCP is het enige planbureau dat een dergelijk kader ontbeert. Niet adviseren is bij het SCP dan ook echt ‘niet adviseren’. 

Ten derde zijn de media er vaak als de kippen bij om een in wezen neutraal onderzoek als een duidelijk advies aan de regering ten presenteren. Het is ook de eeuwige vraag bij de presentatie van onderzoek van planbureaus: “Betekent uw onderzoek nu dat de regering een verkeerd beleid voert?” Het is niet eenvoudig voor de directeuren van de planbureaus om altijd een neutraal antwoord te geven. Vooral de vorige directeur van het CPB, Coen Teulings, stond erom bekend dat hij zijn mening niet onder stoelen of banken stak. 

Ten vierde lopen de planbureau-directeuren de hele dag rond in Den Haag. Ze zijn lid van ambtelijke voorportalen, van onderraden, van adviesorganen. En ik moet de eerste planbureau-directeur nog tegenkomen die op al die plekken alleen maar verwijst naar onderzoek en niet verder gaat dan het duiden van dat onderzoek. 

Impact van onderzoek 

De impact van het onderzoek van de planbureaus laat zich niet eenvoudig schetsen. Natuurlijk zijn er periodiek visitatiecommissies die uitspraken doen over de beleidsmatige relevantie van het onderzoek van de planbureaus. De score is altijd hoog. Maar het oordeel ‘beleidsmatig relevant’ zegt alleen dat de visitatiecommissie van oordeel is dat het onderzoek relevant is voor de minister. Het is de vraag of de minister dat zelf ook vindt. Ik heb neiging om een eigen criterium te hanteren: een onderzoek van een planbureau heeft impact als het politieke debat over het betreffende onderwerp zonder dat onderzoek anders zou zijn gevoerd. 

Op basis van die definitie concludeer ik dat het voor de impact van planbureau-onderzoek van groot belang is of het onderzoek wettelijk is verankerd in het beleidsproces. Zoals geldt voor de ramingen van het CPB. En voor de mkba’s van CPB en/of PBL. Het is onvermijdelijk dat het debat anders wordt gevoerd als de regering wettelijk is verplicht om de uitkomst van het planbureau-onderzoek tegelijkertijd met de beleidsvoornemens te presenteren. Zoals de CPB-directeur zegt: “Met onze ramingen bakenen wij het veld af waarop wordt gevoetbald.” Ook de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma Keuzes in kaart beïnvloeden het debat rondom de verkiezingen. 

Het lijkt erop dat het PBL ook op het gebied van het klimaat een vergelijkbare rol gaat verwerven. Als het PBL straks elk jaar moet doorrekenen of voldoende wordt gedaan aan de energietransitie (van fossiel naar duurzaam), kan de minister niet om de resultaten van die doorrekening heen. Zoals de directeur van het PBL zegt: “Het is heel aantrekkelijk als jouw dossier eenmaal per jaar bovenop komt te liggen”. Toch zal een monitor van de energietransitie een andere vorm krijgen dan de ramingen van het CPB. Vooral omdat de onzekerheden over wat je moet doen om de 2-graden-doelstelling in 2100 te bereiken, veel groter zijn dan de onzekerheden van de economie in het komende jaar. En die laatste zijn al verschrikkelijk groot. 

Ook het SCP tendeert de laatste jaren naar een dergelijke verankering in het beleidsproces met de Sociale staat van Nederland, die voortaan vlak voor Prinsjesdag wordt gepresenteerd. Maar daarmee is nog niet bereikt, dat de minister wettelijk verplicht is om erop te reageren of om de Sociale staat met de begroting mee te sturen naar de Kamer. Ook hier moet de kanttekening worden gemaakt dat sociale kwesties zich niet zo gemakkelijk laten vastpinnen op een paar cijfermatige doorrekeningen. 

De impact van al het onderzoek dat niet wettelijk is verankerd in het beleidsproces, is onvermijdelijk geringer. Maar hoe gering laat zich moeilijk in algemeen zin bepalen. We weten wel dat er heel veel rapporten bij de planbureaus verschijnen en we moeten vrezen dat heel veel rapporten maar summier op de departementen worden gelezen, ondanks alle pogingen van de planbureaus om hun werk daar, en in de media, onder de aandacht te brengen. Daar zijn de planbureaus voor een deel ook zelf schuldig aan. Als je een onderzoek uitbrengt waar geen departement om heeft gevraagd, moet je niet verbaasd zijn als er ook geen belangstelling voor is. Bovendien blijkt het vaak ingewikkeld om onderzoek op een adequaat moment uit te brengen. Beleidsprocessen zijn grillig en het onderzoek moet net toevallig op het juiste moment gereed zijn, om echt op te vallen. Vaak verlopen de processen van onderzoek en beleid niet zo synchroon. 

Het is opvallend dat vooral de SCP-directeur zegt behoefte te hebben om beter na te denken over de relatie met het beleid. Hij vermoedt dat de beleidsmakers het SCP “als wat afstandelijk ervaren”. Hij wil niet “bij het beleid op schoot gaan zitten”, maar “de verbinding mag wel wat sterker”. Daarmee bedoelt hij te zeggen dat er meer werk moet worden gemaakt van het vertalen van kennis in beleid. Een rapport is niet voldoende. Ook de PBL-directeur meldt dat de impact van zijn onderzoek “wel groter” mag. Hij constateert ook dat zijn planbureau “nog te veel denkt in rapporten, terwijl ze veel meer aan de landing zouden moeten doen.” 

In dat opzicht twijfelt het CPB, wellicht met reden, minder aan de Haagse impact van het eigen werk. De CPB-directeur: “Wij zijn een soort scheidsrechter in het debat. Of mensen knollen of citroenen willen eten, maakt mij niets uit, maar we moeten ze wel goed benoemen. Wij zuiveren de argumenten. Dat heeft een reinigende functie in het debat.”

Ook deze paragraaf verdient een kanttekening. Impact van onderzoek laat zich in het algemeen moeilijk vaststellen. Te gemakkelijk wordt bij impact gedacht aan beleidswijzigingen die het directe gevolg zijn van één rapport. Dat komt voor. Maar als we alleen daarvoor aandacht zouden hebben zouden we de geleidelijke veranderingen van het debat (en later van het beleid) missen, die van een reeks onderzoeken het gevolg zijn. Zo laat veel onderzoek van het SCP zien hoezeer de maatschappelijke tegenstellingen scherper worden. Juist door die herhaling krijgt die maatschappelijke tweedeling gewicht in het debat. 

Toekomst

De toekomst van de planbureaus laat zich moeilijk voorspellen. Dat is op zich bijzonder voor instellingen die zo nadrukkelijk bezig zijn met het verkennen van de toekomst bezig. Maar er spelen wel een aantal belangrijke vragen. 

De eerste vraag is relatief simpel. Sinds enkele jaren zijn de planbureaus in één gebouw gehuisvest. Dat alleen al zou ooit iemand op de gedachte kunnen brengen om de drie planbureaus te fuseren. Op dit moment komen de directeuren van de planbureaus een keer of 4-5 per jaar bij elkaar in het ODP (Overleg directeuren planbureaus). Maar van dit overleg moet men geen overspannen verwachtingen hebben omdat het zeer informeel is, zelfs zo informeel dat er geen notulen worden gemaakt. Maar het is de vraag of meer nodig is. Persoonlijk lijkt het me een groot gemis als de veelkleurigheid van de planbureaus door een fusie zou verdwijnen, nog afgezien van al die tijdrovende aspecten van een fusie. 

De tweede vraag betreft de relatie met de departementen. In alle drie gesprekken met de planbureau-directeuren komt het teruglopende kennisniveau van de departementen ter sprake. Soms wordt zelfs geklaagd over het feit dat sommige departementen hun planbureau als hun eigen strategische kennis-unit gaan zien. Hoe de klacht ook luidt: als de kennis op de departementen afneemt, zal de behoefte aan planbureaus alleen maar toenemen. En wellicht op kortere afstand van de departementen (zonder in te boeten op hun onafhankelijkheid).

De derde vraag betreft de mogelijk veranderende betekenis van kennis in het beleid en in de samenleving. Deze discussie wordt wel samengevat onder de kreet ‘onderzoek is ook maar een mening’. De kreet hoort men overigens vooral in bepaalde politieke kringen en wordt zeker niet algemeen gedeeld. Bovendien is uit onderzoek bekend dat kennis vooral als ‘een mening’ wordt gezien, als de onderzoekers inderdaad permanent een mening hebben. Daarvan is bij de planbureaus geen sprake. 

De vierde en laatste vraag betreft het gezag van de instituties. Dat gezag zou afnemen. Geldt dat dan ook voor de planbureaus? Ik ben benieuwd wat in dit boek over instituten als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer wordt opgemerkt. Persoonlijk heb ik de indruk dat het kabinet zich tegenwoordig minder aan de adviezen van deze twee Hoge Colleges van Staat gelegen laat liggen dan enkele decennia geleden. Zeker als een Raad van State vooral politieke meningen over toekomstig beleid naar buiten brengt, kan ik me wel voorstellen dat een kabinet daaraan minder waarde hecht. Maar van een dergelijk afnemend gezag van de planbureaus ontwaar ik persoonlijk weinig. Wellicht moeten we zeggen dat de economische crisis van een decennium geleden, die nauwelijks door economen was voorzien, het gezag van het CPB heeft getemperd. Al is de behoefte aan economische ramingen in onzekere tijden alleen maar groter. Tegelijkertijd maakt de populistische onderstroom velen in Den Haag nieuwsgierig naar wat er in de haarvaten van de samenleving gaande is. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het SCP. En het klimaat staat momenteel veel hoger op de politieke agenda dan een decennium geleden. En dat is nu juist bij uitstek het terrein van het PBL.

Er zijn voldoende redenen om te concluderen dat de planbureaus de laatste decennia aan gezag hebben gewonnen. 

 

[Tekst geschreven voor het te verschijnen Handboek Instituten van de staat, onder redactie van Henk Kummeling, Erwin Muller en Remco Nehmelman. Voor deze tekst sprak ik op 21 juni 2018  ik met drs Laura van Geest, directeur van het CPB. Op 6 juli met prof dr Kim Putters, directeur van het SCP en op 10 juli 2018 met prof dr Hans Mommaas, directeur van het PBL. ]

Hardlopen is een geloof @marisvsprundel

augustus 11, 2018 by  
Filed under artikel, lopen

Hardlopen is een geloof. Ik lees al jaren elke maand Runner’s World, het onvolprezen tijdschrift voor de hardloper. En elke maand lees ik weer een nieuwe theorie. Over training, over voeding, over schoenen. En allemaal willen we deze theorieën geloven, omdat we zo graag harder willen lopen.

Hoe heerlijk nu is het om het boek Alles wat je wilt weten over hardlopen van Mariska van Sprundel te lezen. Mariska is wetenschapsjournalist en, hoe grappig, ook verbonden aan hetzelfde Runner’s World. Ze heeft op een uiterst kundige en amusante wijze al die theorieën eens tegen het licht gehouden. En wat blijkt? De meeste zijn onbewezen. Of gewoon niet waar. 

Bijvoorbeeld: er bestaat geen relatie tussen loopschoenen en de kans op blessures. Al het gepraat over proneren en superproneren mist elke grond. Mariska adviseert: koop gewoon een schoen ‘die je lekker zit’.

Bijvoorbeeld: er is helemaal geen ideale pasfrequentie, ieder mens heeft zijn eigen ideale pasfrequentie. En: het is niet waar dat je meer blessures krijgt met een haklanding. Je krijgt met een voorvoetlanding evenveel blessures, alleen andere. Denk aan die minimalistische schoenen, waardoor je eerder een voorvoetlanding ontwikkelt. Ze geven veel meer problemen met de kuiten. Ik kan het uit eigen ervaring bevestigen. 

Bijvoorbeeld: elk lichaam is geschikt om mee hard te lopen. Ongeacht je VO2-max. Alleen voor de top heb je een bepaald lichaam nodig. En dat is deels trainbaar. Je kan volgens Mariska beter een goede sportbeha kopen dan een dure genetische test. 

Bijvoorbeeld: rekken en compressiekousen: niet bewezen dat ze goed of slecht zijn. Misschien moet ik scherper zijn: er geen effect. Maar ook: waar je je goed bij voelt, dat werkt. Dus blijf lekker rekken als je dat altijd al deed. En loop desnoods met die rare zwarte kousen. 

Bijvoorbeeld: geen enkel bewijs dat je minder blessures krijgt als je op een zachte ondergrond loopt. Dat komt omdat we de stijfheid van onze benen meteen aanpassen aan de ondergrond. Waarmee het gewicht van de schokken van het lopen gelijkt blijft. 

Bijvoorbeeld: bietensap helpt een beetje voor recreanten, maar niet voor de toplopers. Van magnesium zijn de voordelen nooit wetenschappelijk aangetoond. 

Bijvoorbeeld: al dat geloof over eten voor een marathon. Die hele voedingsindustrie en al die sportdrankjes. Wetenschappelijk alleen aangetoond door wetenschappers die zich door de Gatorade lieten betalen. Maar kijk ook uit met dat dagenlang stapelen van koolhydraten. Je lichaam kan maar een beperkt aantal koolhydraten opnemen. Ik merkte het zelf een keer in Berlijn, toen ik dagen had gestapeld, en onderweg drie keer uit de broek moest. 

Bijvoorbeeld: voor afvallen helpt een dieet beter dan bewegen. Ook mijn ervaring. Ik val vooral af door heel weinig te eten en rustig in een hoekje te gaan zitten. Al die beweging leidt maar tot extra honger die je niet kan weerstaan. 

Gelukkig, er blijven nog wel enkele geloofsartikelen overeind.

Bijvoorbeeld: je moet alijd naar je lichaam luisteren. Bij een beginnende blessure meteen gas terugnemen. Maar mijn ervaring is dat je een beginnende blessure er ook uit kan lopen. 

Bijvoorbeeld: na vijf jaar zou je per week niet meer dan 40 km met een snelheid van 10 km/uur mogen lopen. En je eerste halve marathon moet je altijd een paar jaar uitstellen, om over de marathon nog maar niet te spreken. Na drie maanden hardlopen liep ik zelf  mijn eerste halve marathon en binnen een jaar mijn eerste hele. 

Bijvoorbeeld: krachttraining met eigen lichaam en gewichten is beter dan met apparaten. Maar ik vind een sportschool stimulerender dan mijn eigen slaapkamer. 

Wat bewijst dit allemaal. Veel geloof blijkt niet waar of is onbewezen. En wat wel waar is wordt door mij lang niet altijd geloofd. En dat is geen kritiek op het boek van Mariska van Sprundel. Het geeft aan hoe hardnekkig geloof in de hardloopwedstrijd is. 

En dat is ook niet zo heel gek. Mariska concludeert vaak dat iets niet bewezen is, maar dat het tegendeel ook niet bewezen is. Vaak adviseert ze om gewoon te doen waarbij je je lekker voelt. En dat doe ik dan ook maar. 

Dat stemt overeen met één van haar laatste conclusies: zelfregulatie is bij het hardlopen heel belangrijk. Ik herken iets. Nee, ik weet waar mijn echte kracht bij het hardlopen ligt: bij de zelfregulatie. Want hardlopen is vooral het weerstaan van verleidingen. Niet op de bank blijven liggen als je geen zin hebt of als het regent. Straks in Rotterdam of in Berlijn of in New York kan het ook regenen. En het lopen van een marathon is het summum van zelfregulatie. Alleen naar het volgende 5km-punt lopen, nooit denken hoe ver het nog is. Steeds uitrekenen hoeveel sneller je loopt dan 5’/km. In het Kralingse bos altijd focussen op die benzinepomp. Bij Alexanderpolder altijd blij zijn dat je niet meer linksaf hoeft over die steentjes. Altijd je verheugen op die sinaasappelen in Kralingen. Vandaar altijd naar de muziek op de Boezemweg. En zo verder, en zo verder. Want over één ding wordt niet gedacht: over stoppen.

En wie goed is in zelfregulatie weet dus dat hij vooral voor zich zelf moet uitzoeken wat het beste is. 

Er rest mij slechts één vraag. Hoe kan het dat iemand die zo’n mooi en helder en compleet en geweldig boek schrijft, zelf nog steeds geen marathon heeft gelopen. Want zo’n goed boek schrijf je alleen met een hoge dosis zelfregulatie. 

Podiumangst [148]

juni 18, 2018 by  
Filed under artikel, fagot

Het blijft een boeiend onderwerp waarover ik al vaker heb geschreven. Podiumangst. Die onverklaarbare zenuwen die je in de greep kunnen krijgen als je moet optreden op  een voorspeelavond op het conservatorium. Eigenlijk is het niet te verklaren. Je zit met nog 20 mensen in een te grote zaal met een te groot podium. Die 20 kan je gemakshalve in drie groepen verdelen. Ten eerste heb je het publiek. Op de vingers van één hand te tellen. Ten tweede je collega-fagottisten. Die zitten op hun eigen beurt te wachten of zitten uit te blazen omdat hun beurt er al op zit. In beide gevallen luisteren ze amper naar jou. Ten derde heb je de drie docenten, die tamelijk onverstoorbaar voor zich uit zitten te staren. Ze kijken niet bemoedigend als je het podium opgaat en ze laten geen goed- of afkeuring blijken als je het podium weer verlaat. Ja, je vraagt je af, hoe kan je van dit zooitje ongeregeld zo’n podiumangst krijgen. Doet er niet toe, je hebt het.

Ik geef het toe. Ik slikte. Bètablokkers. Twee tabletten per keer. Het is een soort doping. Maar dan in omgekeerde richting. Je praat er niet over. Hoogstens onder elkaar. Hoeveel heb jij geslikt?

Mijn leraar wees mij er vaak op dat ik toch voldoende podiumervaring had. Ik had mijn hele leven college gegeven, soms voor hele grote zalen. Ik had mijn hele leven congressen voorgezeten. Ik had mijn hele leven kleine en grote toespraken gehouden. En daar had ik inderdaad nooit last van podiumangst. Misschien is het ijdelheid, maar ik vond het altijd wel erg leuk om het podium met kwieke tred te bestijgen, een stilte te laten vallen en mijn verhaal met een snedige reactie op de dagvoorzitter te beginnen. Of met een zalige anekdote. Om meteen de sfeer te bepalen. Ik vond het leuk om te zien hoe elk woord, hoe elke zin, hoe elke grap viel in die zaal. En om meteen weer op die reactie uit de zaal te reageren. Ja, zei mijn leraar, je kan het dus wel. Zou ik dan gewoon mijn recital moeten beginnen door de zaal toe te spreken? 

Twee weken geleden rondde ik mijn contractstudie aan het conservatorium af. En ik leerde dat ik de zaal niet moest toespreken. Ik moest zelfs het tegenovergestelde doen: ik moest de zaal negeren. Dat is mijn belangrijkste les van de afgelopen twee jaar.

Bij een toespraak ben je in voortdurende dialoog met de zaal. Je bent permanent alert op de reactie van de zaal. Je past je woorden aan. Je past je timing aan. Je past je grappen en anekdotes aan. En zo krijg je een hele zaal stil. In aandachtige stilte. En soms laat je een hele zaal weer even ontspannen. Maar niet in die mate dat ze de anekdote nog eens gaan navertellen aan hun buurman. Natuurlijk, dat lukt lang niet altijd. Maar het is wel het doel. De zaal aan je lippen. En daarom moet je interacteren met de zaal. 

Bij muziek is dat echt werkelijk anders. Bij muziek kan je niet je verhaal aanpassen aan de reactie van de zaal. Bij muziek moet je vooral spelen wat er staat. En bij voorkeur foutloos. Als het foutloos is, kan je nog eens proberen om je eigen muzikaliteit erin te leggen. Maar ook die muzikaliteit wordt begrensd door wat er staat. Om het als muzikant op een podium goed te doen, moet je de partij dus eindeloos hebben gestudeerd en moet je de concertsituatie vaak hebben nagebootst. Jaap van Zweden zei eens: ik had nooit podiumangst, want ik kende de partij. Ik vrees dat hij helemaal gelijk had. 

Ik heb vaak gespeecht aan de hand van enkele punten op een papiertje. Die punten kregen woorden in interactie met de zaal. Bij muziek staan al die woorden van te voren vast. Alle noten moeten worden gespeeld in het goede tempo. In feite zat mijn podiumervaring mij bij mijn fagot dus in de weg. Ik dacht: ik lul me er ter plekke wel uit. Maar op een fagot kan je niet lullen, maar alleen de goede of de verkeerde noten spelen. 

Op mijn examen begreep ik het eindelijk. Ik had al drie generales achter de rug toen ik het podium betrad. Ik had de composities al meer dan een jaar op mijn lessenaar staan. Beter zou ik de muziek nooit kunnen spelen. En ik werd rustig door me op de muziek te concentreren. Ik maakte een buiging naar het publiek, maar zag het niet. Op mijn vriendin na. En ik speelde. Zo goed mogelijk, zoals ik het allemaal had ingestudeerd. Ja, ik hoorde de stilte in de zaal. Die ervoer ik. Misschien voelde ik me wel gedragen door het publiek. Maar ik ging er geen andere noten van spelen of een ander tempo. Nee, ik concentreerde me op mijn eigen partij. 

Een vriend zei: “Je was erg geconcentreerd”. Maar dat ben ik ook als ik een congres voorzit of een zaal toespreek. Maar dan concentreer ik me op de interactie met de zaal. Nu concentreerde ik me op mijn partij. En ik had het gevoel dat ik mijn podiumangst voor het eerst een beetje onder controle had. Misschien had ik wel met één bètablokker kunnen volstaan. 

De musicus

juni 7, 2018 by  
Filed under artikel, fagot

De afgelopen twee jaar heb ik gestudeerd aan het Conservatorium van Amsterdam. Wat een bijzondere wereld en wat een bijzondere mensen, die musici. Ik heb mijn hele leven in de wetenschap gezeten en in het openbaar bestuur. Ik heb daar veel gedreven mensen meegemaakt, ook veel creatieve mensen. Maar het lijkt alsof bij musici alles intenser is. Heftiger, emotioneler. Naast musici zijn heel veel andere mensen plotseling heel erg saai. Hoe komt dat? Er zal ongetwijfeld veel over geschreven zijn. Niets daarvan heb ik gelezen. Ik observeer slechts en ik zie dat de echte musici drie eigenschappen hebben en drie kenmerken. Ja, ik blijf wetenschapper. Eerst de eigenschappen. 

Musici hebben creatieve talenten die andere mensen ontberen. Ze kunnen andere mensen met hun uitvoeringen in vervoering brengen. Ze roepen bij toehoorders het gevoel op: “dit zou ik nooit kunnen”. Een muurtje metselen kan iedereen leren, een proefschrift schrijven is voor velen met uithoudingsvermogen weggelegd, maar Beethoven als ‘nieuw’ laten klinken, vraagt een enorm talent, dat slechts enkelen is gegeven. 

Musici roeren mensen omdat ze hun eigen emoties toevoegen aan de muziek zoals die geschreven staat. Het is meer dan muzikaliteit, het is persoonlijk. Elke grote musicus drukt zijn of haar eigen stempel op de muziek. Natuurlijk, ook wetenschappers zijn heel herkenbaar in hun werk. De ene is meer consciëntieus, de andere verrast vaker. Ook dat zijn persoonlijke verschillen, maar persoonlijke emoties gaan veel dieper. En een musicus moet diep gaan om echt te roeren. 

Musici hebben enorme technische gaven. Al die emoties komen pas tot hun recht door een ongelofelijke beheersing van het instrument. En om het eigen instrument werkelijk te beheersen moet er ontzettend veel worden gestudeerd. De verhalen van violisten die tijdens het wachten op luchthavens nog maar een uur toonladders gaan studeren. De verhalen van pianisten die minimaal acht uur per dag studeren. En ze moeten blijven studeren om hun niveau vast te houden. 

Die combinatie van creatief talent, emoties en techniek leidt tot een heel herkenbaar gedrag. Ik observeer (weer) drie verschijningsvormen. 

Een musicus is op elk moment van de dag musicus. Het kan zijn dat mijn beeld te romantisch is. Ook een musicus eet spruitjes. Maar toch is hij in zijn hoofd altijd bezig met het volgende concert. 

Een musicus is gedreven. Een gedrevenheid die misschien wel het beste wordt gesymboliseerd door de hechte band met het instrument. Cellisten sjouwen met hun cello, violisten en fagottisten dragen hun instrument vaak op hun rug met zich mee. Zo ziet gedrevenheid eruit. 

Gedrevenheid en emoties dragen ertoe bij dat onderlinge relaties vaak intenser zijn of op zijn minst intenser lijken. Het maakt toch uit of je als wetenschapper met enkele collega’s een artikeltje hebt geschreven of als musicus met enkele collega’s een strijkkwartet van Beethoven in vele sessies hebt doorgrondt. 

En dat alles leidt voor mij tot de conclusie dat musici vooral een rijk leven hebben. Of het een gelukkig leven is, is een andere vraag.

Volgende pagina »