Vanwaar dat klagen over #gemeenteraden

mei 21, 2018 by  
Filed under Lokaal bestuur

Wim Voermans was bijna een groot man geweest in de wereld van het lokaal bestuur. Hij kreeg als wetenschapper veel geld om onderzoek te doen naar het functioneren van de gemeenteraad. Een commissie onder leiding van toenmalig wethouder Kajsa Ollongren zou zijn onderzoek omzetten in een belangrijk advies. Het liep allemaal anders. Voermans was te positief over de gemeenteraden volgens zijn opdrachtgever, de VNG. Hij werd vakkundig kaltgestellt. Voermans kreeg meer geld om langer onderzoek te doen en de  VNG riep snel een andere commissie in het leven onder leiding van Wim van den Donk. Het resultaat liet zich voorspellen: Van den Donk meldde dat er veel mis is met het functioneren van de gemeenteraad. En dat wilde de VNG blijkbaar horen. 

Overigens heb ik me (hier) al eerder verbaasd over dat rapport van Wim van den Donk. Het was een somber rapport. Alarmbellen gingen af over het lokaal bestuur. Maar de adviezen van de commissie waren zeer mager. Het dualisme tussen gemeenteraad en College van B&W moest worden geëvalueerd en de wijze van benoeming van de burgemeester moest onaangetast blijven. Dat was alles. Ik dacht meteen al: als er zo weinig hoeft te veranderen, zal er ook niet zoveel aan de hand zijn.

Voermans verwerkte samen met Geerten Waling alle opgedane kennis in een leesbaar boek: Gemeente in de genen. Bovenstaande anekdote komt pas aan het slot van het boek aan bod. En dan pas gaan Voermans en Waling helemaal los. Ze schrijven dat ze zich ergeren aan het geklaag van de bestuurlijke elite over de lokale democratie en met name over het zogenaamde slechte functioneren van gemeenteraden. Ze verbazen zich over alle voorstellen voor andere vormen van democratie (“meervoudige democratie” in de woorden van Van den Donk) die door de bestuurlijke elite worden gedaan. Denk aan de G1000-projecten in tal van steden, waar willekeurige burgers (soms bij loting aangewezen) debatteren over de toekomst van hun stad. 

Tegelijkertijd hebben ze er wel een verklaring voor. Met politicoloog Tom van der Meer constateren ze dat er weinig mis is met onze democratie, maar veel mis is met de bestuurscultuur van de oude partijen. De oude partijen beginnen hun grip op het geheel te verliezen en komen juist daarom, volgens Voermans en Waling, met al die voorstellen voor andere vormen van democratie. Let op: vanuit de gedachte dat die nieuwe vormen van democratie door de elite gemakkelijker zijn te bespelen dan de oude gemeenteraad.

Waarom zou dat zo zijn? Ten eerste verliezen de oude politieke partijen snel terrein in de gemeenteraden (vooral ten gunste van lokale partijen die veel meer een doorsnee zijn van de bevolking dan de hoogopgeleide vertegenwoordigers van de bestuurlijke elite). En ten tweede worden de uitkomsten van al die nieuwe vormen van inspraak, participatie, doe-democratie etc. vaak bepaald door de hoogopgeleiden. Als ze al een uitkomst hebben. Zeg maar, de mensen waarmee de oude elite veel verwantschap voelt. Er moeten dus nieuwe vormen van democratie komen, omdat de elite haar grip op de oude democratie aan het verliezen is.

Het is een interessante gedachte. Maar ben ik het ook eens met die stelling?

Ik heb me inderdaad al tijden verbaasd over die voorliefde voor andere vormen van democratie bij mensen die in de ‘oude democratie’ groot zijn geworden. Annemarie Kok vroeg zich eerder af: vanwaar toch die ‘weg-met-ons-mentaliteit’? Maar ik zag het vooral als een wanhoopspoging, vanwege die vermeende kloof tussen burgers en politiek. Vanwege het vermeende afnemende vertrouwen in politici. Ik zag het toch vooral als een poging om de burgers weer meer bij de politiek te betrekken.

Maar Voermans en Waling gaan veel verder. Zij zien de nieuwe democratische vormen als een instrument van de bestuurlijke elite om de macht vast te houden die gaandeweg in de gemeenteraden is verloren. Die veronderstelde kloof is geen kloof tussen politiek en burgers, maar een kloof tussen de huidige elite en de nieuwe burgers. 

Een aantal feiten valt niet te ontkennen:

Ten eerste: ik ken geen onderzoek dat aantoont dat gemeenteraden tegenwoordig minder functioneren dan vroeger, zeker als het primaire doel is van de gemeenteraad om de bevolking te representeren. 

Ten tweede: er is veel onderzoek dat aantoont dat al die nieuwe vormen van democratie (buiten de gemeenteraad om) vooral ten goede komen aan hoogopgeleiden en dat de Colleges van Burgemeester en Wethouders vaak subtiel gebruik dan wel misbruik weten te maken van de uitkomsten van die nieuwe vormen van democratie. 

Ten derde: al die nieuwe vormen van democratie zijn inderdaad nooit bedoeld om onderwerpen aan te kaarten die de politieke en bestuurlijke elite onwelgevallig zijn. Asielzoekers moeten wel een woning krijgen, vliegtuigen moeten wel blijven vliegen, Polen moeten hier wel kunnen werken, het klimaat moet wel veranderen. 

Ten vierde: vooral in sociaal-democratische hoek zijn veel voorstanders van de nieuwe vormen van democratie te vinden (Plasterk, Wallage etc). De PvdA is in de laatste decennia haar positie in het lokaal bestuur (in de gemeenteraden) geheel kwijtgeraakt. Lokale partijen hebben overigens geen nieuwe vormen van democratie nodig om contact te houden met de bevolking. 

Ten vijfde: nadat ze aanvankelijk enthousiast waren over het referendum, draaien oude politieke partijen momenteel dit instrument weer de nek om, mede omdat de uitkomsten helemaal geen ondersteuning waren voor hun beleid. Worden nieuwe vormen van democratie alleen toegejuicht zolang ze een middel zijn om het beleid van de politieke en bestuurlijke elite te legitimeren? 

Misschien zijn Voermans en Waling wel te cynisch, maar misschien was mijn geloof in de politieke en bestuurlijke elite nog te groot. Ik weet niet wat erger is. 

Vanwaar dat zwijmelen over #burgerkracht, #PvdA?

september 19, 2017 by  
Filed under Lokaal bestuur

Verrukkelijk artikel van Annemarie Kok in Socialisme & Democratie, het wetenschappelijk periodiek van de PvdA. Ze stelt de terechte vraag waarom zoveel vooraanstaande PvdA-ers (als Wallage en Plasterk) zijn gaan geloven in ‘burgerkracht’. We zouden de burgers zelf moeten laten beslissen over hun leefomgeving. Negatief gezegd: waarom zijn ze ‘klaar’ met de politiek. ‘Hoe zijn we toch in dit ‘weg-met-ons’-verhaal verzeild geraakt? Ik vat het artikel van Annemarie Kok en mijn gedachten in vijf vragen samen:

  • Wat is er mis aan de representatieve democratie? Waarom zou het ‘vijf voor twaalf’ zijn? Twijfels over de kwaliteit van raadsleden in sommige gemeenten is gerechtvaardigd. Maar waarom moet dan de representatieve democratie weg? Wellicht is het beter om het raadslidmaatschap aantrekkelijker te maken (dus niet het wachtgeld afschaffen, Ronald).
  • Willen burgers burgerkracht leveren? “Maar niets wijst op een spontane bereidheid onder de meeste burgers om gratis en voor niets op structurele basis over van alles mee te denken, maatschappelijke werk in de buurt te verrichten en/of bestuurlijke verantwoordelijkheid te dragen”, schrijft Kok.
  • Kan iedereen burgerkracht leveren? Voorstanders van burgerkracht wijzen op het hoge opleidingsniveau van de burger. Maar daarbij denken ze vooral aan hun eigen vrienden. Nog steeds is het vmbo de populairste onderwijsvorm. En het is bekend dat lager-opgeleiden meer moeite hebben om mee te doen in die leuke processen waarbij burgers het werk van gemeenteraden overnemen.
  • Wat doen we met de tegenstellingen? Politiek gaat toch over tegenstellingen? Voorstanders van burgerkracht lijken vaak te suggereren dat we het allemaal met elkaar eens zijn. Maar zoals een wethouder mij laatste vertelde: voor mij bestaat de burger niet; bedoel je de astmapatiënt of de berijder van een oude diesel in de binnenstad? Ja, wie krijgt dan zijn zin?
  • Waarom horen we altijd dezelfde voorbeelden over burgerkracht? Het gaat altijd over groene straten en opgelapte leeszalen. Het gaat nooit over sociale zekerheid, over klimaatverandering, over ongelijke kansen in het onderwijs, over ondermijning door criminele milieus. Zou het kunnen zijn dat je juist in de PvdA meer steun voor de representatieve democratie zou verwachten?

Gemeenten: ga niet samenwerken

november 25, 2016 by  
Filed under Lokaal bestuur

Dames en heren,

We praten vandaag over samenwerking van gemeenten en over de herindeling van gemeenten. En we plaatsen ons daarmee in een hele lange traditie. Want Nederland praat al heel lang over deze onderwerpen.
Ik voldoe graag aan het verzoek om het debat van vandaag in te leiden. Ook omdat ik zelf een lange historie heb in deze discussie over het binnenlands bestuur. Tegelijkertijd is het een mooi moment om nog eens opnieuw scherp te krijgen waar ik zelf sta. Soms denk je daar een tijdje heftig over na, en dan kwakkel je weer een aantal jaren door op je oude standpunt. Maar de tijden veranderen, het bestuur verandert en het is goed om je standpunt te blijven herijken.

Ik herijk mijn standpunt overigens niet zonder om te kijken, naar het verleden. Naar gebeurtenissen, naar eigen onderzoek, naar directe betrokkenheid bij discussies.

Mijn eerste lessen deed ik op tijdens een groot onderzoek naar de bestuurskracht van kleine gemeenten in de jaren 80. Ik deed dit onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. En om die reden mocht het ook geen bestuurskrachtonderzoek heten, omdat daarmee een te directe relatie zou worden gelegd met het herindelingsbeleid. Het aardige was dat het wel een bestuurskrachtonderzoek was en dat het ook een directe relatie had met het herindelingsbeleid. Het herindelingsbeleid was bovendien de aanleiding geweest om de opdracht voor het onderzoek te verstrekken. Zo gaat dat vaker bij opdrachtonderzoek.

In die tijd waren er twee kampen. Het ene kamp zei: je moet pas gaan herindelen als uit een knelpuntenanalyse is gebleken dat de gemeente het niet meer aankan. Het andere kamp zei: het concreet benoemen van knelpunten is in feite een onmogelijke opgave en is dus eigenlijk een poging om het fuseren van gemeenten te stoppen. Want wanneer is een gemeente daadwerkelijk door de ondergrens gezakt? Dit andere kamp koos om die reden voor het mooie maar willekeurige getal van 10.000 inwoners als ondergrens.

Uit mijn bestuurskrachtonderzoek bleek niet dat gemeenten van 15.000 beter functioneerden dan gemeenten van 5.000 inwoners. Gemeenten van 30.000 bleken vooral anders, formeler, te functioneren. Deze wellicht verrassende en voor de Staatssecretaris vervelende conclusie, kwam voort uit de definitie van bestuurskracht, namelijk: het vermogen om de eigen problemen aan te kunnen pakken. En we weten dat kleine gemeenten absoluut en relatief veel minder problemen hebben dan middelgrote of grote gemeenten. Wist u dat kleinere gemeenten niet alleen absoluut gezien, maar ook relatief gezien minder branden hebben dan grotere gemeenten? Tegen die achtergrond was het niet onlogisch dat die hele kleintjes in mijn onderzoek nog niet zo slecht scoorden. Ik heb daar een belangrijke les uit getrokken. Mijn eerste les voor vandaag: beoordeel gemeenten altijd in het licht van de opgaven waarvoor ze gesteld zijn. Als je geen cricketvelden binnen de gemeente hebt, heb je geen cricket-deskundigheid nodig op je gemeentehuis.

De staatssecretaris stopte het rapport met gezwinde spoed in een diepe la en liet tegen veel geld nog een contraexpertise uitvoeren, door mijn collega Henk Bleker, die ook als wetenschapper meer met politiek en geld had dan met validiteit. En zo bleven we denken in termen van ondergrenzen: voorlopig moest een gemeente minimaal 10.000 inwoners hebben.

We kunnen ook een andere les uit die tijd te trekken. Er werd toen namelijk nog fundamenteel anders tegen gemeentelijke herindeling aangekeken. Herindeling, het opheffen van de eigen gemeente, leidde niet zelden tot veel protest. Ooit lieten boze burgers hun geiten uit op het Binnenhof. En natuurlijk, er wordt nog steeds tegen herindeling geprotesteerd, maar nog maar zelden zo massaal en nog maar zelden door de bevolking. Dat is niet zo heel vreemd als we beseffen dat de gemeenten die de laatste jaren werden opgeheven, vaak al weer fusiegemeenten uit het verleden waren. Burgers voelen zich minder betrokken bij die herindelingsgemeenten met hun onnavolgbare namen. Het kan ze dan ook veel minder schelen als die herindelingsgemeente na twintig jaar al weer op gaat in een groter geheel. Dat is de tweede les: het maatschappelijk protest tegen herindeling is ernstig verflauwd.

We gaan verder in de tijd. In de jaren 90 raakte ik nauw betrokken bij de regionale samenwerking in de Haagse regio. Samen met Ernst ten Heuvelhof deed ik onderzoek en we waren vooral bezig om een advies af te ronden dat voor alle partijen acceptabel was. We stelden voor om van de nieuwe stadsregio bovenal een platform te maken waar de verschillende partijen met elkaar zouden kunnen onderhandelen. We hadden zelfs speltheoretische instrumenten bedacht waardoor de onderhandelingen vaker tot ieders tevredenheid zouden worden afgerond. Bijvoorbeeld: alle gemeenten zou het recht krijgen om oplossingen van anderen te dwarsbomen, op voorwaarde dat ze daarvan zelf de kosten zouden dragen. Voorburg mocht de Verlengde Landscheidingsweg, later NORA, tegenhouden, op voorwaarde dat elk jaar de kosten voor Den Haag (bijvoorbeeld in termen van bereikbaarheid) zouden worden gecompenseerd. Dit prachtige theoretische idee ging geheel ten onder toen iedereen plotseling een stadsprovincie wilde hebben. Zoals we weten is ook daarvan niets terecht gekomen, omdat de bevolking er helemaal niets in zag. Amsterdam en Rotterdam opknippen, om vervolgens de leiding vervolgens in handen te geven van Schiedam en Amstelveen. Of werden toch de Coolsingel en de Stopera de almachtige baas?

Die laatste vraag was al heel kenmerkend. Op het laatst hadden zoveel mensen en zoveel belangen aan de voorstellen getrokken, dat niemand nog een idee had wat er te gebeuren stond. Ik herinner me dat ik in die tijd in een denktank zat van de PvdA onder leiding van Jos van Kemenade. Jos sprak op een beslissende avond de verlossende woorden: “Wij waren toch alleen voor een stadsprovincie als het een agglomeratie-gemeente werd?” Dat was echt het bargoens van die tijd. Maar hij bedoelde gewoon te zeggen dat de grote steden de randgemeenten moesten annexeren. En hij bedoelde ook dat wij, de PvdA, in de grote steden de baas waren. En zo dacht iedereen aan zijn eigen belang en omdat niemand een duidelijke meerderheid wist te verwerven was het een modderig spel van modderige coalities met een modderige uitkomst. Laten we ook daar een belangrijke les uit trekken. Omdat iedereen bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur vooral aan zichzelf denkt, is de kans erg groot dat grootscheepse plannen uiteindelijk zullen vastlopen. Dus kleine aanpassingen zijn vele malen kansrijker dan een grootscheepse oplossing. Dat is mijn derde les.

Maar de belangrijkste les leerde ik toen die hele stadsprovincie Haaglanden van de baan was. De bestuurders zaten aanvankelijk verdoofd bijeen. Maar plotseling brak het besef bij hen door dat er nu echt moest worden onderhandeld. Onder andere over die NORA. En onderhandelen betekent dat je dealt en wheelt. Dat je de ene keer iets doet met de een en de andere keer iets met de ander. En dat je uiteindelijk hoopt er positief uit te komen. En dat gebeurde niet alleen rondom Den Haag. Ook bij Rotterdam en ook bij Amsterdam werden plotseling knopen doorgehakt. Niet door het regionale bestuur, niet door het DB of het AB, maar gewoon door gemeenten die onderling een deal sloten. En ze ontdekten dat je daarvoor niet alle gemeenten nodig hebt, maar alleen de gemeenten die een belang hebben. Dat was de vierde les: met onderhandelen tussen autonome gemeenten kom je vaak verder dan met een DB en een AB die dure Amerikanen onhaalbare plannen laten schrijven. Ik hoop wel dat u soms tegen een grapje kan.

Na die tijd maakte ik persoonlijk een uitstap naar de ruimtelijke ordening en naar het Ruimtelijk Planbureau. Mijn focus werd verengd. Ik sprak niet meer over het binnenlands bestuur. Zoals eigenlijk niemand er in die tijd nog over sprak, behalve Ad Geelhoed die een eigen commissie liet zeggen dat het echt tijd werd om er iets aan te gaan doen. Maar dat gebeurde niet. Pas tien jaar kwam dat rare plan van Ronald Plasterk om Noord-Holland, Utrecht en Flevoland om te vormen tot een superprovincie. Flutland. Ook dat plan heeft het weer niet gehaald. Niet alleen omdat het een slecht plan was, maar ook omdat er weer geen overtuigende meerderheid was te vinden voor verandering, in één bepaalde richting.

Toch was er wel veel veranderd sinds ik dat onderzoek deed naar de bestuurskracht van gemeenten in de jaren 80. Het takenpakket van het lokaal bestuur was sinds die tijd enorm uitgebreid. De wetgeving was veel complexer geworden, de samenleving was minder overzichtelijk. En we kregen de drie D’s. Daarmee zijn de opgaven voor gemeenten tegenwoordig veel groter dan 30 jaar geleden. Ook zonder onderzoek mag je tegenwoordig gerust stellen dat een gemeenten van 5.000 inwoners met een navenant bestuur en apparaat, ondoenlijk is. Het is dan ook niet vreemd gaat veel gemeentebestuurders herindeling onvermijdelijk zijn gaan vinden. Althans dat gevoel krijg ik sterk, als ik met ze praat. Ze vinden het nog niet eenvoudig om het publiekelijk te zeggen. Maar binnenskamers weten ze dat hun gemeente echt te klein is om te blijven voortbestaan. Het tij van de herindeling is dus echt veranderd. De bevolking maakt zich er minder druk om en de bestuurders weten steeds vaker dat herindeling niet het probleem maar de oplossing is. Dat is de vijfde les.

Ik leerde ook veel van de gemeente Súdwest Fryslân. Een gemeente van Staveren tot vlak onder Harlingen. Een gemeente met zes van de elf Friesche Steden. Qua oppervlakte de grootste gemeente van het land. Drie jaar geleden was ik daar voorzitter van de visitatiecommissie. Ik zag een hele nieuwe vorm van lokaal bestuur. Friesland had al een traditie van grote plattelandsgemeenten bestaande uit vele kernen. Die ontwikkeling heeft zich de laatste jaren versneld doorgezet. Let wel, herindeling is in Friesland geen annexatie van de dorpen door de stad, maar een echte fusie van meerkernige gemeenten. Súdwest Fryslân is op geen enkele wijze Groot-Sneek, al is Sneek dan ook de grootste kern. Het bestuur hebben ze gehuisvest in het oude gemeentehuis van Wymbritseradiel in IJlst. En ze hebben ongelofelijk veel werk gemaakt van de democratie in de dorpen. En nu doet Súdwest Fryslân vooral de uitvoering van de rijkswetgeving en geven de dorpen de lokale democratie vorm. In de dorpen wordt echt over het eigen dorp gesproken, en in de gemeente over de drie d’s. Voorzichtig ontstaat hier een lokaal bestuur naar Franse snit. Het lokaal bestuur is er in Frankrijk vooral voor de dorpen, terwijl het rijksbeleid op een andere schaal wordt uitgevoerd. Mijn les, mijn zesde les, is dat de lokale democratie door gemeentelijke herindeling kan worden versterkt. Als we het willen.

En dan de MRA en de MRDH. Op gepaste afstand maakte ik de afgelopen jaren de totstandkoming van MRA en de MRDH mee. Ik hoorde Annet Bertram zich grote zorgen maken over de deelname van Albrandswaard. Waarop ik mij afvroeg wat Albrandswaard te maken heeft me de ontwikkeling van de wereldhaven van Rotterdam. Ik hoorde een wijze loco-secretaris uit hetzelfde gebied zeggen dat de MRDH voor hem slechts een plaats voor onderhandeling was met andere steden. En dat hij ook wel begreep dat Rotterdam en Den Haag slechts uit waren op de gelden van de Vervoersautoriteit.

In Amsterdam werd ik gevraagd om mee te denken over de structuur van de MRA. Hier had men meer oog voor een regio als platform van onderhandeling, maar ging het toch ook weer over de samenstelling van het DB en van het AB. En als ik één les heb geleerd over regionale samenwerking dan is het wel dat het einde der tijden nabij is als gesproken wordt over de samenstelling van het DB en van het AB. Ik herinner met dat Den Haag geen meerderheid mocht hebben in de stadsregio Haaglanden, terwijl toch duidelijk de meerderheid van de burgers in Den Haag woonden. Moesten de eigen wethouders dan niet opkomen voor hun eigen mensen? Nee, alle wethouders moesten opkomen voor het regionale belang, hoewel ze lokaal democratisch zijn verankerd. Daarmee vraag je dus te veel. Of vraag je zelfs iets wat je principieel niet moet willen vragen. Mijn zevende les luidt dan ook: houd de democratische verankering vast.

Kunnen we nu aan deze lessen inrichtingsprincipes voor het binnenlands bestuur overhouden? In 1995 heb ik mezelf als lid van de WRR die vraag ook gesteld. De Raad besloot over het onderwerp een advies uit te brengen. Ik herinner me mijn gesprekken met mijn collega-Raadsleden. Ze kwamen niet uit de wereld van het binnenlands bestuur. En dat was heel verfrissend. Terwijl we in het binnenlands bestuur eindeloos discussieerden over allerlei modellen, en dat gebeurt nog steeds, gaven zij juist het belang van stabiliteit aan. Van transparantie, van herkenbaarheid. Als burger wilden ze weten waar ze aan toe waren. Ze ontkenden niet dat de maatschappelijk context steeds verandert. Maar waarom zou een helder en eenduidig binnenlands bestuur niet in staat zijn om steeds zelf in te spelen op veranderingen? Waarom zouden we daarvoor de structuur steeds moeten aanpassen? Als de eenheden van het binnenlands bestuur maar krachtig genoeg zijn om op veranderingen in te spelen. Als Den Haag en Rotterdam samen iets willen doen met vervoer, ik noem maar wat, dan hoeft Binnenlandse Zaken toch geen stadsgewesten, stadsprovincies, mini-provincies of iets anderszins te bedenken? Dat was mijn achtste les: de waarde van dynamiek binnen de kaders van een stabiele structuur.

Nu de hamvraag: wat leren al deze lessen ons? Wat leren ze mij? Als we nu even niet gaan praten over een nieuwe structuur voor het binnenlands bestuur, dan moeten we binnen het vaste kader een oplossing bedenken voor twee schaalproblemen. Bedrijfseconomisch gezien kan er iets schorten aan de schaal. Gemeenten kunnen te klein zijn om hun eigen problemen binnen redelijke marges van efficiency op te lossen. Of er schort iets aan de ruimtelijke schaal: de schaal van de maatschappelijke problemen sluit onvoldoende aan op de grenzen van de gemeente. In het eerste geval denken we vaak aan gemeentelijke herindeling, in het tweede geval aan regionaal bestuur. In beide gevallen zou mijn antwoord zijn: ga niet samenwerken, maar kom op voor je eigen burgers. Ik wil deze boude stelling graag uitwerken. Ga niet samenwerken, maar kom op voor je eigen burgers.

Soms moet je simpel vaststellen dat je niet meer de bestuurskracht hebt om je eigen problemen op te lossen. Dat is pijnlijk, maar het is wel zo eerlijk tegenover de burger om dat wel te melden. Er is een lange tijd geweest dat herindeling in deze situatie het enige antwoord was. Maar in het laatste decennium zien we ook veel gemeenten die voor een gezamenlijk apparaat kiezen. Eerlijk gezegd, weet ik niet hoe houdbaar dat is. Heb het gevoel dat het in de praktijk vaak uitstel is van herindeling. Ik ben er ook niet erg voor. Ten eerste lijkt het me verwarrend voor de burger. Ten tweede: wie is eigenlijk de baas van dat nieuwe ambtelijke apparaat? Stel dat het gaat om een grote gemeente en een kleine randgemeente. Het lijkt me duidelijk: de grote gemeente zal de baas zijn over het ambtelijk apparaat. En ik vraag u: wat schiet de kleine gemeente daarmee op? Herindeling afgewend, en feitelijk alle bevoegdheden ontnomen. Stel dat de gemeenten wel gelijkwaardig zijn. Ik vrees dat in dat geval de ambtenaren er met hun nieuw verworven vrijheid vandoor gaan. Terwijl de casus Súdwest Fryslân juist zo mooi liet zien dat het ook beter kan. Maak een nieuwe gemeente, zorg voor een goed apparaat, met name voor de uitvoering van rijksbeleid, laat de gemeenteraad daarop toezien en vier op het niveau van de kernen het feest van de dorpsdemocratie. Ik denk dat de zuinige burger dat veel beter kan begrijpen dan wanneer twee dure gemeentehuizen en twee dure besturen in stand worden gehouden. Dus: als het om problemen met de bedrijfseconomische schaal gaat: ga niet samenwerken.

Nu de problemen met de ruimtelijke schaal. Die grensoverschrijdende samenwerking vanwege het grensoverschrijdende karakter van de problemen is een ingewikkelder probleem. Maar ook hier luidt mijn advies: ga niet samenwerken.

In feite kampen al die vormen van regionaal bestuur met drie problemen.

Ten eerste: de maatschappelijke problemen houden zich ook niet aan de grenzen van het regionaal bestuur. Veel erger: bijna elk probleem vraagt zijn eigen schaal. Wat te doen met de interessante samenwerking tussen de kennissteden Delft-Den Haag-Leiden, nu Leiden buiten de MRDH is gebleven. Het is één van de vele voorbeelden.

Ten tweede hebben die regionale samenwerkingsverbanden, wat in het jargon heet, geen doorzettingsmacht. Ze kunnen wel besluiten nemen, maar ze hebben te weinig macht om die besluiten aan alle gemeenten op te leggen. Een voorbeeld: een besluit van de Metropoolregio Amsterdam dat tegen de wensen van Amsterdam zelf ingaat, zal nooit door Amsterdam worden uitgevoerd. Beter gezegd: het zal ook nooit worden genomen.

Ten derde hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten geen democratische legitimatie. Het zijn clubjes van wethouders en burgemeesters, die in werkelijkheid alleen gelegitimeerd zijn om lokaal beleid te maken. Eigenlijk zitten ze daar op eigen gezag wat te prutsen aan regionale plannen. Het model was toch echt helder: wij kiezen raadsleden om voor onze gemeente op te komen; raadsleden leggen de dagelijkse uitvoering daarvan in handen van wethouders.

Een regionaal bestuur ondermijnt dus niet alleen de lokale democratie. Het zal ook steeds op democratische gronden worden aangevochten als de uitkomst niet iedereen zint. Ook daarom is het probleem van een gebrek aan doorzettingsmacht onoplosbaar: als we er al in zouden slagen om het regionaal bestuur meer slagkracht te geven, des te groter zal het democratisch tekort zich doen voelen. Binnen het huidige binnenlandse bestuur heeft het dus geen zin om zo’n regionaal bestuur verder op te tuigen. Dat zal uiteindelijk alleen maar ondermijnend werken.

Mijn conclusie: je krijgt de gemeenten alleen echt mee, als je ze zelf en onderling een deal laat sluiten. Het voordeel is bovendien dat je zo’n deal wel democratisch kan verankeren. Een gemeenteraad kan de wethouder onderhandelingsruimte meegeven. Elke deal behoort bovendien te worden geratificeerd door de gemeenteraad. Zonder goedkeuring van de deal door de gemeenteraad is er geen deal.

Ik trek twee tussenconclusies. Ten eerste: ga uit van onderhandelende gemeenten en probeer dat onderhandelingsproces zodanig te structureren dat tijd en geld worden gewonnen. Ten tweede: staak de zoektocht naar organen en bevoegdheden. Naar de samenstelling van het AB en het DB.

Dit betekent dat je niet afspreekt dat een gezamenlijk orgaan gaat bepalen wat er moet gebeuren. Maar dat je afspreekt dat gezamenlijke problemen worden opgelost door onderling te onderhandelen. Onderhandel net zo lang met elkaar tot je een deal hebt. Die deal kan soms een wat willekeurig ogend pakket zijn. Dat is niet het punt. Het gaat erom dat iedereen thuis in zijn eigen gemeenteraad die deal kan verdedigen. Onderhandel dus altijd over een mandje van onderwerpen waarover de partijen het eventueel eens kunnen worden. En beperk daarbij het aantal partijen. De ramp van de regionale besturen is vaak dat iedereen zijn zegje moet doen, ook die gemeenten die feitelijk geen enkele betrokkenheid hebben bij het onderwerp. En dit model laat ook toe dat je meteen de maatschappelijke partijen in je coalitie betrekt, die je nodig hebt om tot succes te komen. Regionale besturen hebben geen ruimte voor maatschappelijke partijen.

Het is een pragmatisch voorstel. Omdat het anders niet lukt. Maar het betekent wel veel. Want hoe gaat het in de praktijk? Vaak zien we gemeenten in de weer die bezig zijn met het optuigen van een regionaal bestuur, met schijnbaar maar één doel: het optuigen van een regionaal bestuur. Vanuit de gedachte dat er eerst de samenwerking moet, en dat we daarvan later als vanzelf de vruchten zullen plukken (welke stelling nog nooit is bewezen). Omdat het optuigen van een regionaal bestuur niet zelden frustrerend is met eindeloos gehakketak over bevoegdheden en stemverhoudingen in gezamenlijke organen, is er altijd een slimmerik die bedenkt dat we ‘vanuit de inhoud zouden moeten denken’. Dat de samenwerking zou moeten beginnen met het opstellen van een gezamenlijke agenda. Vervolgens gaan alle gemeenten zolang met elkaar in gesprek dat er van die agenda niet meer dan een hol vat met vaagheden overblijft. Hetgeen ook maar beter is, want het samenwerkingsverband heeft uiteindelijk toch geen doorzettingsmacht. Hebt u het investeringsprogramma van de MRDH al eens gezien? Hebt u iets nieuws gezien?

Het primaire doel van gemeenten moet dus niet zijn: samenwerken; hun primaire doel moet zijn: het binnenhalen van projecten die voor de eigen stad cruciaal zijn. Zoetermeer moet zich meer zorgen maken over een snelle verbinding met Rotterdam dan om de stemverhouding in het algemeen bestuur van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Rotterdam moet zich zorgen maken over de aansluiting van de A6 op de A13 en over de vraag hoe Lansingerland hiervoor valt te winnen. En Spijkenisse moet zich zorgen maken over de sloop van goedkope woningen door Rotterdam. Etc., etc.

Oké, zal u zeggen. Maar gaat dit alles niet ten koste van het regionale belang? Nu al krijgen wethouders vaak de klacht te horen dat ze te veel opkomen voor de eigen gemeente en te weinig oog hebben voor de regio. Mijn antwoord is: wat is het regionale belang? Is dat een objectief gegeven? Of is dat ook gewoon een kwestie van politieke afweging? Natuurlijk, de uitkomst van al mijn onderhandelende gemeenten die samen dealtjes sluiten, kan onevenwichtig zijn. Mijn wedervraag: is dat niet het geval als er een gezamenlijke regionale agenda wordt opgesteld? Machtsverhoudingen vertalen zich altijd uit. Bovendien: discussies over de stemverhoudingen in het algemeen bestuur van de regio leveren uiteindelijk niets op. Een deal tussen drie gemeenten des te meer. Nog los van het democratisch bezwaar tegen samenwerkingsverbanden dat ik eerder heb verwoord.

Als we dan het regionale bestuur willen verbeteren kunnen we ons beter concentreren op het organiseren van de onderhandelingen tussen de afzonderlijke gemeenten. De ‘regio’ zou een goed platform kunnen zijn voor die onderhandelingen. Of: de regio bestaat uit meerdere platforms. Als een platform in dit model maar niets meer is dan een ontmoetingsplek. Een plek waar goede koffie wordt geschonken. Een plek waaraan geen ambtenaren zijn verbonden die weer allemaal plannen gaan bedenken, in plaats van de onderhandelingen te faciliteren. En we gaan helemaal de fout in als die platforms een bestuur krijgen, met bevoegdheden. Dan zijn we weer van het ene paradigma (onderhandelen in netwerken) terecht gekomen in het andere (organen en bevoegdheden).

Ik heb in het bovenstaande de verschillen tussen de twee benaderingen bewust scherp aangezet. Om scherper te krijgen wat er mis kan gaan. Ik heb namelijk het gevoel dat in veel gevallen de praktijk dan wel uit een netwerk bestaat van onderhandelende steden en dorpen, maar dat het discours toch altijd nog neigt naar het paradigma van de organen en bevoegdheden en het benadrukken van een zelfstandig regionaal belang. Nog erger: soms worden de stedelijke regio’s daartoe door de wet ofwel door het Rijk gedwongen. Eén advies: stop met dat discours. Richt platforms in, zet koffie, en alleen de gemeente die een maatschappelijk probleem heeft dat alleen met medewerking van andere gemeenten kan worden opgelost, start de onderhandeling.

Mijn voorstel is democratischer, transparanter en bestuurskrachtiger. Wat wilt u nog meer?

Dank u wel.

 

[referaat op Bestuurdersdiscours ‘De kracht van de keten’, VNG Zuid-Holland, Provincie Zuid-Holland, Den Haag, 25 november 2016; omdat ik zelf niet aanwezig kon zijn is het referaat gefilmd: https://vimeo.com/192864170] wachtwoord: jeepmedia

Vragen over een groter lokaal belastinggebied

juni 20, 2016 by  
Filed under Lokaal bestuur

Het lokale belastinggebied moet groter. Iedereen zegt het. En toch begrijp ik het niet. Ik heb er al vaker over geschreven op mijn site. Het gevolg is dat je als coreferent wordt gevraagd bij iemand die pleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. En daardoor ga je je nog meer afvragen waarom dat goed zou zijn. Laat duidelijk zijn: ik ben niet tegen een kleine vergroting van het lokale belastinggebied. Ik zal zo aangeven waarom. Maar waarom zou die vergroting van het lokale belastinggebied een oplossing zijn, en waarvoor? Waarom geloven zoveel mensen daarin, terwijl elke burger al heftig protesteert tegen een minimale verhoging van zijn ozb. Belastingen zijn niet geliefd, en zeker geen belastingen die zo zichtbaar zijn als lokale belastingen. Waar beginnen we aan? Ik geef tien overwegingen. En reageer vooral op het rapport van de commissie Rinnooy Kan (VNG) en het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën (Rgf).

  1. In beide adviezen worden de decentralisaties in het sociale domein als een belangrijk argument opgevoerd. De lokale beleidsvrijheid is groter geworden en dat hoort zich ook uit te betalen in meer eigen inkomsten. Stel nu dat je van dit onderwerp niets af wist. Waarom zou deze stelling dan waar zijn? De gemeenten hebben meer taken gekregen, maar ook veel meer inkomsten (rijksbijdragen via het Gemeentefonds). Die inkomsten zijn niet onbeperkt en zetten dus aan tot zuinigheid. Dat hebben we geweten! De gemeenten hebben in 2015 zelfs veel minder aan deze nieuwe taken uitgegeven dan ze hebben ontvangen. De gemeenten zijn dus financieel beter van geworden van hun zuinigheid. Dat noemen we efficiëntie. Wat is nu het probleem?
  2. Eén argument kan ik wel begrijpen. Omdat de lokale inkomsten zo enorm zijn gestegen door overheveling van rijksgelden naar de gemeenten is het percentage van de lokale belastingen van het geheel van gemeentelijke inkomsten nog lager geworden (9%). Simpel omdat de noemer groter is geworden. Dat zou een reden kunnen zijn om ook de teller weer wat te vergroten. Maar ik geef toe, dat is vooral een rekenkundige en een weinig politieke redenering.
  3. Sorry, laat ik het maar meteen zeggen: hier is sprake van groepsdenken. Iedereen praat iedereen na, en de afwijkende geluiden worden niet gehoord. Ik lees namelijk weinig fundamentele argumenten voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Ja, meer lokale belastingen zouden de lokale democratie versterken en de gemeenten meer aanzetten tot efficiëntie. Wat bedoelen we eigenlijk met efficiëntie? Is dat een synoniem voor zuinigheid of is efficiëntie ervoor zorgen dat het geld terecht komt waar het echt nodig is. We zagen al dat het eerste ook anders kan worden bereikt. Het tweede bereik je onder andere met keukentafelgesprekken. Bij dat groepsdenken hoort dat we zeggen dat al jaren vele commissies hebben gepleit voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Maar waarom is dan het tegendeel gebeurd? Het gebruikersdeel van de ozb voor woningen is verdwenen. Zouden er dan toch goede argumenten zijn voor een klein lokaal belastinggebied in Nederland?
  4. Er zit altijd iets oneigenlijks in die discussie over het lokale belastinggebied. Want de gemeenten krijgen maar 65% van hun inkomsten van het rijk. We moeten ons dus afvragen of die 35% groot genoeg is, en niet of die 9% groot genoeg is. En dat leidt tot een heel andere discussie. Tot voor de crisis verdienden gemeenten veel aan hun investeringen (in nieuwbouwwijken onder andere). Maar daarna werd het grondbedrijf in veel gemeenten een blok aan het been. Is dat een argument om het gemeentelijk aandeel in de eigen inkomsten te vergroten? Ja, je kan ook zeggen: gemeenten hebben slecht geïnvesteerd en daarom is het eerlijk dat de burgers daarvoor moeten boeten. Maar is dat de bedoeling van deze hele discussie?
  5. Terug naar het argument van de efficiëntie en democratie. Leiden hogere lokale lasten tot meer efficiëntie en meer democratie? De financiële verhoudingen kenden vroeger veel open-einde-regelingen, waardoor de gemeenten de rekening altijd bij het Rijk konden neerleggen. Dat kan al lang niet meer omdat al die regelingen zijn afgeschaft. Oké, dan nog kan je de efficiëntie vergroten door de gemeenten zelf hun broek te laten ophouden. Maar welke gemeentebestuurder zit daar eigenlijk op te wachten? Die VNG en die Rgf hebben geen burgers, gemeenten wel. Leg het maar eens aan de burgers uit: u moet nu twee keer zoveel lokale belasting betalen, omdat wij dan efficiënter en democratischer zullen worden. Ik denk dat weinig wethouders dat aantrekkelijk vinden. En denken we nu echt dat de lokale democratie beter gaat functioneren als we de lokale lasten met een factor twee of drie verhogen? Dat probleem lijkt me toch fundamenteler.
  6. Het is boeiend dat vroeger werd gezegd dat de lokale belastingen en het Gemeentefonds de gemeenten de vrijheid gaven om zelf hun afwegingen te maken. Democratie! Maar eerst hebben we gezien dat het aantal specifieke uitkeringen meestal op verzoek van gemeenten is uitgebreid. Beter een financieel voordeeltje in Den Haag, dan lokaal meer beleidsvrijheid. En vervolgens hebben we al die specifieke uitkeringen weer met steun van de gemeenten in het Gemeentefonds gekieperd, met instandhouding van vele beperkingen en vele onderscheidingen. Daardoor is de lokale beleidsvrijheid sterk afgenomen. En daarover hoor ik niemand klagen. Als het Gemeentefonds een generiek fonds was gebleven, en niet zo was vervuild met al die decentralisatiebalkonnetjes en al die andere onzin, was de lokale beleidsvrijheid veel groter geweest dan nu ooit door een uitbreiding van het lokale belastinggebied kan worden bereikt.
  7. Laten we naar de echte vragen gaan. De vragen over de afweging tussen equity en efficiency. Ik mis in de hele discussie namelijk een fundamenteel debat over de vraag wat we beogen met die financiële verhoudingen. Dat zou je wel verwachten, want er is vroeger goed over nagedacht. Vooral de commissie Rinnooy Kan lijkt daar geen benul van te hebben. We zouden bijvoorbeeld kunnen wensen dat verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten (als een gemeenten meer rijke inwoners heeft, kan meer belasting worden opgehaald) worden verevend. Persoonlijk vind ik (en bijvoorbeeld ook professor Maarten Allers vindt dat) dat verschillen in belastingcapaciteit volledig moeten worden gecompenseerd door het Rijk via het GF. Volgens Rgf hoeft dat niet volledig. Ook dat laatste is een legitiem standpunt. Rinnooy Kan zegt er niets over. Maar als je het lokale belastinggebied vergroot en voor de verschillen in belastingcapaciteit wil compenseren, dan is onvermijdelijk dat rijkere steden en dorpen meteen hogere belastingen moeten heffen. Willen we dat? En bovendien straf je gemeenten die erin slagen meer hogere inkomens aan te trekken (meer dan nu het geval is). Willen we dat? Of willen we die hele belastingcapaciteit vergeten en rijke gemeenten steeds rijker laten worden en arme steeds armer?
  8. De huidige financiële verhoudingen streven niet alleen naar een gelijke belastingcapaciteit, maar ook naar een gelijke voorzieningencapaciteit. Gemeenten worden niet alleen verevend voor hun mogelijkheden om belasting op te halen, maar ook voor de verschillen in kosten. De ene gemeente kent nu eenmaal meer problemen dan de andere. De gedachte is: gemeenten moeten allemaal een gelijke startpositie hebben. U begrijpt het al: gemeenten met rijkere inwoners en met lagere kosten voor het leveren van dezelfde voorzieningen krijgen daarom minder geld van het Rijk. Maar wat betekent het als we met behoud van het uitgangspunt van gelijke startposities het lokale belastinggebied willen vergroten? Heel simpel: hoe groter het lokale belastinggebied hoe meer geld van het Rijk naar arme gemeenten zal gaan (om al die achterstanden te compenseren). In extremo wordt het Gemeentefonds een armoedefonds en beloont het Rijk niet succes, maar falen. Wat heeft dat met efficiëntie te maken? En als we het streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit willen loslaten, moeten we straks niet zeuren als arme gemeenten minder geld hebben om hun grotere problemen aan te pakken.
  9. De theorie kent nog een laatste ‘aspiratieniveau’. Zo zouden we niet alleen kunnen streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit, maar gewoon naar gelijke voorzieningen. Dan moet je helemaal niet willen dat er een omvangrijk lokaal belastinggebied is. Tenzij je elke uitgave van de gemeente weer door het Rijk laat compenseren. Op het eerste gezicht lijkt dat nogal treurig, ik geef dat graag toe. Maar vragen we ons wel eens af wat burgers willen? Vinden burgers het rechtvaardig als je in de ene gemeente wel een rollator krijgt en in de andere niet? Om nog maar niet spreken over een hogere of lagere bijstandsuitkering. Als je mij vraagt begrijpen burgers er niets van als je in Rijswijk anders wordt behandeld dan in Wassenaar. Als het om de basisbehoeften van mensen gaat.
  10. Dat brengt me bij een slotvraag. Wat is de lokale democratie? Wat is een gemeente? In ons kleine land dat in feite bestaat uit één grote stad en wat achterland. Is de gemeente een uitvoeringsloket van de overheid of is de gemeente de hoeder van de lokale gemeenschap? Of denken alleen lokale bestuurders nog in termen van lokale gemeenschappen met hun eigen lokale democratie? Ik heb een huis  in Ooltgensplaat, ik heb een huis in Den Haag. Ik studeer in Amsterdam en voor mijn werk doorkruis ik elke dag de Randstad en soms verder. Sorry, ik wil vooral dat de overheid zijn werk goed doet. En hoe ze dat organiseren over Rijk, provincies en gemeenten, dat moeten ze zelf maar uitmaken. Als het maar netjes gebeurt. Ja, in die optiek is de gemeente gewoon het dichtstbijzijnde loket van de overheid. Een overheid die in dit kleine landje vooral streeft naar rechtsgelijkheid. Van alle burgers. In welke gemeente ze ook wonen.

Burgerparticipatie vergt een heldere rol van de overheid

mei 2, 2016 by  
Filed under Lokaal bestuur

De overheid is bezig met een nieuwe Omgevingswet voor onze fysieke leefomgeving. Het SCP schreef daarover een mooi essay: Niet buiten de burger rekenen. Haarfijn wordt uitgelegd hoe vaag de teksten van de nieuwe Omgevingswet over burgerparticipatie zijn en dat de echte keuzes worden omzeild. Maar ook de conclusies van het SCP blijven te vaag. Omdat de kern van het probleem wordt omzeild: burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als we weten waarvoor we de overheid nodig hebben. Het SCP verpakt die noodzakelijke boodschap in aanbevelingen als: zorg ervoor dat procedures helder zijn voor burgers, zorg ervoor dat initiatiefnemers de burgers goed informeren, zorg ervoor dat burgers het gehele proces gehoord zijn. Enzovoorts. Maar dat is niet de kern.

Wat is in godsnaam burgerparticipatie? [Ja , ik laat de term ‘overheidsparticipatie’ onbesproken zolang we het nog niet eens zijn over wat ‘burgerparticipatie’ is.] Het is in ieder geval een geliefde term, net zoals burgers erg geliefd zijn bij de overheid. Ik heb wel eens het gevoel dat de overheid meer van ons houdt, naarmate wij minder van de overheid houden. Of misschien moet ik zeggen: naarmate de overheidsdienaren het idee hebben dat wij minder van hen houden. In ieder geval moet de burger participeren, de burger moet meedoen. Meedoen met het ontwikkelen van beleid, meedoen met de overheid. Maar juist in dat woord ‘meedoen’ zit de pijn. Want als burgers zich met varkenskoppen verzetten tegen nieuwe asielzoekerscentra, heb ik nog nooit een overheidsdienaar lovend over de participatie van de burgers horen spreken. Ook het verzet tegen windmolens of tegen de ondergrondse opslag van CO2 worden niet als ‘meedoen’ gezien. De overheid wilde immers wat anders.

In het licht van deze ‘nuancering’ is het goed om je bij burgerparticipatie die ene grote vraag te stellen: is de participatie van burgers een middel of is het een doel?

  1. Bevorderen we burgerparticipatie om het het draagvlak voor het beleid van de overheid te vergroten, of (breder) het vertrouwen van de burger te winnen (middel).
  2. Bevorderen we burgerparticipatie om de plannen van de overheid beter te maken (middel)
  3. Of bevorderen we burgerparticipatie omdat het doel moet zijn burgers zelf te laten beslissen?

In de Omgevingswet lijkt de overheid vooral het laatste te suggereren, terwijl vooral het eerste wordt bedoeld. Dat is boeiend omdat in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (die met vele andere wetten opgaat in de nieuwe Omgevingswet) over de rol van de burger nu juist geen onduidelijkheid bestond. De wet bood de burger vooral de mogelijkheid om bezwaar te maken of in beroep te gaan. In beide gevallen was volstrekt duidelijk wie uiteindelijk zou beslissen. Bij het bezwaar was dat het bevoegd gezag (de gemeenteraad, de Provinciale Staten of de Tweede Kamer). Bij beroep was dat een ‘rechtsprekende’ instantie als de Raad van State, die geen eigenstandig politiek oordeel velde, maar vooral oordeelt of alle procedures juist zijn verlopen dan wel of het er geen andere regels of wetten zijn op basis waarvan de burger in het gelijk moet worden gesteld. De Crisis- en herstelwet (die ook in de Omgevingswet wordt opgenomen) beperkte de rechten van de burgers op bezwaar en beroep. Met goede redenen, maar je hebt wel wat boter op je hoofd als je de Omgevingswet helemaal in het teken plaatst van burgerparticipatie, terwijl de rechten van de burgers op bezwaar en beroep aanzienlijk worden ingeperkt.

Laten we ervan uitgaan dat het kabinet de burgerparticipatie een warm hart toedraagt. Laten we er ook vanuit gaan dat het kabinet de burgerparticipatie als middel en als doel ziet. Dan doemen de volgende  vragen op:

Burgerparticipatie als een middel om draagvlak en vertrouwen te verwerven (1): hoe voorkom je dat je het tegendeel bereikt, omdat burgers nu juist de indruk hadden gekregen dat ze mochten meepraten? Het SCP wijst hier op het belang van communicatie: vertellen wat de bedoeling is en vertellen wat de regels zijn. Zeer terecht. Maar niet genoeg: de overheid moet gewoon eerlijk zeggen dat alleen zij gelegitimeerd is om de politieke keuzes te maken en dat ze daarbij graag zoveel mogelijk steun van de burger heeft.

Nee, dat is niet mijn idee van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan bijdragen aan betere oplossingen. De samenleving heeft meer ideeën dan ze ooit op een departement of een gemeentehuis kunnen verzamelen. Maar als je burgerparticipatie vooral ziet als een middel om je eigen beleid beter te maken (2), zal je wel moeten aangeven wat beter is. Want uiteindelijk bepaalt de overheid of een voorstel van burgers wel of niet wordt overgenomen. Het SCP spreekt hier over de spanning tussen participatie en representatie. En dan zegt het SCP nog iets moois: voelen burgers zich gehoord? Maar hoe dat laatste dan moet, laat het SCP in het midden. Natuurlijk burgers voelen zich gehoord, als hun voorstel wordt overgenomen. Maar het gaat erom burgers hetzelfde gevoel te geven als hun voorstel niet wordt overgenomen. Daarvoor is nodig dat de politiek overtuigend communiceert waarom het eigen standpunt  politiek gezien beter is. De politiek moet dus het gesprek durven aan te gaan met de burger als diens voorstel wordt afgewezen. En de politiek moet die afwijzing beargumenteren vanuit het eigen politieke programma. Ja, dat is iets anders dan populisme.

Als je burgerparticipatie als doel ziet om burgers zeggenschap te geven over hun eigen fysieke leefomgeving (3), zal je als overheid ook nadrukkelijk de grenzen van die zeggenschap moeten aangeven. De zeggenschap van de een mag niet ten koste gaan van de zeggenschap van de ander. Maar nog belangrijker: er zijn gezamenlijke, publieke belangen die gewichtiger zijn dan het belang van de individuele burger. Het tegengaan van klimaatverandering bijvoorbeeld of een samenleving waarin gelijke kansen worden nagestreefd. Dus juist het geven van het recht aan burgers om zelf te beslissen, vraagt dat we scherp aangeven waarvoor wel een  overheid nodig hebben. Bij burgerparticipatie flikker je niet de hele boel over de schutting, maar geef je  scherp aan tot waar die zelfbeschikking gaat.

Ik vrees dat de Omgevingswet op dit laatste punt het meest tekort schiet. De wet en de Memorie van Toelichting komen niet verder dan het geijkte gepraat over een veilige en gezonde leefomgeving, over het tegemoet komen aan ‘maatschappelijke behoeften’ (sic), over het scheppen van ruimte voor ontwikkeling en het tegelijkertijd waarborgen van kwaliteit. Let ook op de motivatie voor deze nieuwe wet: “De balans (van de huidige wetgeving, wd) ligt te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling”. Begrijpt u het nog?

Al met al: om burgerparticipatie te laten slagen zou het goed zijn als we eerst met zijn allen aangeven waarvoor we die overheid nodig hebben. Anders is de mislukking al op voorhand ingebakken.

Stop met regionale samenwerking

februari 19, 2016 by  
Filed under Lokaal bestuur

Sinds de maatschappelijke ontwikkelingen zich niet meer houden aan gemeentegrenzen, moeten gemeenten met elkaar samenwerken. En sinds ze moeten samenwerken, praten ze over de vorm waarin dat moet. Een bestuurskundige kan zijn leven ermee vullen. Zo mocht ik afgelopen week nog weer eens meedenken met de ‘governance’ van de Metropoolregio Amsterdam. Er werd meteen bij gezegd: “Het is inderdaad geen sexy onderwerp”. Toch blijft het boeiend.

Eigenlijk is het onderwerp niet zo moeilijk, maar blijkbaar bestaat er altijd weer de neiging om de verkeerde afslag te nemen. Centraal zouden moeten staan: onderhandelen en spelregels. In de praktijk raakt men bijna altijd weer verzeild bij organen en bevoegdheden. En als bij de die laatste twee terecht komt, is bijna met zekerheid te voorspellen dat het debat in de regionale modder zal weg zakken.

Even de historie

Laat ik met een anekdote beginnen. In de jaren 90 ontstonden grootse plannen om ‘stadsprovincies’ rondom de grote steden op te tuigen. De oude provincies zouden in deze gebieden gaan plaatsmaken. We discussieerden een aantal jaren over bevoegdheden en samenstelling van organen. Er kwam niets van terecht, nadat de bevolking in Amsterdam en Rotterdam bij referendum de stadsprovincies naar de prullenbak had verwezen. Maar toen gebeurde er iets ongelofelijk boeiends. Iets wat nog steeds onvoldoende wordt onderkend. De betrokken bestuurders waren niet alleen teleurgesteld over het mislukken van de stadsprovincies, maar ze waren in al die jaren ook tot de overtuiging gekomen dat bepaalde regionale problemen rondom de grote steden echt moesten worden opgelost. Maar omdat de ‘regio’ was ingestort, moesten de gemeenten het wel zelf doen. En ze deden het zelf en zoals het hoort: door met elkaar te gaan onderhandelen. Verzet tegen plannen op het ene terrein, werd met steun voor plannen op een ander terrein afgekocht. Zo kon de wethouder zich in zijn eigen gemeenteraad altijd verantwoorden. En verdedigen. En zo werden in korte tijd tal van regionale problemen bijna stilzwijgend opgelost. Ik wil nog wel een stap verder gaan. Een stadsprovincie had minder succes gehad.

Het probleem van het regionaal bestuur

Hoe kan dat? Waarom hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten zo weinig succes. Ten eerste hebben ze geen, wat in het jargon heet: doorzettingsmacht. Ze kunnen wel besluiten nemen, maar ze hebben te weinig macht om die besluiten aan alle gemeenten op te leggen. Een voorbeeld: een besluit van de Metropoolregio Amsterdam dat tegen de wensen van Amsterdam zelf ingaat, zal nooit door Amsterdam worden uitgevoerd. Beter gezegd: het zal ook nooit worden genomen.

Ten tweede hebben die samenwerkingsverbanden van gemeenten geen democratische legitimatie. Hetzij clubjes van wethouders en burgemeesters, die in werkelijkheid alleen gelegitimeerd zijn om lokaal beleid te maken. Eigenlijk zitten ze daar op eigen gezag wat te prutsen aan regionale plannen. Het model is echt helder: wij kiezen raadsleden om voor onze gemeente op te komen; raadsleden leggen de dagelijkse uitvoering daarvan in handen van wethouders. Een regionaal bestuur ondermijnt dus niet alleen de lokale democratie. Het zal ook steeds op democratische gronden worden aangevochten als de uitkomst niet iedereen zint. Ook daarom is het eerste probleem van de regionale samenwerking onoplosbaar: als we er al in zouden slagen om het regionaal bestuur meer slagkracht te geven, des te groter zal het democratisch tekort zich doen voelen.

Die hele geschiedenis uit de jaren 90 heeft mij dus twee dingen geleerd. Ten eerste: ga uit van onderhandelende gemeenten en probeer dat onderhandelingsproces zodanig te structureren dat tijd en geld worden gewonnen. Ten tweede: staak de zoektocht naar organen en bevoegdheden.

Dit betekent dat je niet afspreekt dat een gezamenlijk orgaan gaat bepalen wat er moet gebeuren. Maar dat je afspreekt dat gezamenlijke problemen worden opgelost door onderling te onderhandelen. Onderhandel net zo lang met elkaar tot je een deal hebt. Die deal kan soms een wat willekeurig ogend pakket zijn. Dat is niet het punt. Het gaat erom dat iedereen thuis in zijn eigen gemeenteraad die deal kan verdedigen. Onderhandel dus altijd over een mandje van onderwerpen waarover de partijen het eventueel eens kunnen worden. En beperk daarbij het aantal partijen. De ramp van de regionale besturen is vaak dat iedereen zijn zegje moet doen, ook die gemeenten die feitelijk geen enkele betrokkenheid hebben bij het onderwerp. En dit model laat ook toe dat je meteen de maatschappelijke partijen in je coalitie betrekt, die je nodig hebt om tot succes te komen. Regionale besturen hebben geen ruimte voor maatschappelijke partijen.

Optelsom van lokale belangen bepaalt het regionale belang

Het is een pragmatisch voorstel. Omdat het anders niet lukt. Maar het betekent wel veel. Want hoe gaat het in de praktijk vaak? Altijd zien we weer gemeenten die bezig zijn met het optuigen van een regionaal bestuur, met schijnbaar maar één doel: het optuigen van een regionaal bestuur. Vanuit de gedachte dat er eerst de samenwerking moet, en dat we daarvan later als vanzelf de vruchten zullen plukken (welke stelling nog nooit is bewezen). Omdat het optuigen van een regionaal bestuur niet zelden frustrerend is met eindeloos gehakketak over bevoegdheden en stemverhoudingen in gezamenlijke organen, is er altijd een slimmerik die bedenkt dat we ‘vanuit de inhoud moeten denken’. Dat de samenwerking zou moeten beginnen met het opstellen van een gezamenlijke agenda. Vervolgens gaan alle gemeenten zolang met elkaar in gesprek dat er van die agenda niet meer dan een hol vat met vaagheden overblijft. Hetgeen ook maar beter is, want het samenwerkingsverband had de agenda toch nooit dwingend kunnen opleggen aan alle gemeenten, en zeker niet aan de grotere gemeenten in de regio.

Het primaire doel van gemeenten moet dus niet zijn: samenwerken; hun primaire doel moet zijn: het binnenhalen van projecten die voor de eigen stad cruciaal zijn. Zoetermeer moet zich meer zorgen maken over een snelle verbinding met Rotterdam dan om de stemverhouding in het algemeen bestuur van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Rotterdam moet zich zorgen maken over de aansluiting van de A6 op de A13 en over de vraag hoe Lansingerland hiervoor valt te winnen. En Spijkenisse moet zich zorgen maken over de sloop van goedkope woningen door Rotterdam. Etc., etc.

Maar gaat alles niet ten koste van het regionale belang? Nu al krijgen wethouders vaak de klacht te horen dat ze te veel opkomen voor de eigen gemeente en te weinig oog hebben voor het regionale belang. Maar wat is het regionale belang? Is dat een objectief gegeven? Of is dat ook gewoon een kwestie van politieke afweging? Natuurlijk, de uitkomst van al die onderhandelende gemeenten kan onevenwichtigheden kennen. Maar is dat niet het geval als er een gezamenlijke regionale agenda wordt opgesteld?Machtsverhoudingen vertalen zich altijd uit. Bovendien: discussies over de stemverhoudingen in het algemeen bestuur van de regio leveren uiteindelijk niets op. Een deal tussen drie gemeenten des te meer. Nog los van het democratisch bezwaar tegen samenwerkingsverbanden dat ik eerder heb verwoord.

En toch kunnen we het gevoel houden dat de uitkomst van de onderhandelingen onevenwichtig of zelfs onrechtvaardig is. Let wel: of een uitkomst onevenwichtig of onrechtvaardig is, is geen objectief gegeven maar een politieke vraag. Wat bijvoorbeeld te doen als uiteindelijk te weinig gemeenten zich het belang van de voormalige groeikernen aantrekken? Daarvoor ligt de oplossing niet op regionaal maar op nationaal niveau. Je kan niet van gemeenten vragen om voor hun eigen belang op te komen en zo af en toe ook weer rechtvaardig te zijn. Bovendien: de regio heeft niet de doorzettingsmacht om rechtvaardige oplossingen af te dwingen, welke dat ook mogen zijn. Als het regionale netwerk van onderhandelende gemeenten onevenwichtige uitkomsten heeft zal het Rijk de samenstelling van het netwerk moeten veranderen. Bijvoorbeeld door gemeentelijke herindeling.

Platforms en spelregels

Als we dan het regionale bestuur willen verbeteren kunnen we ons beter concentreren op het organiseren van de onderhandelingen tussen de afzonderlijke gemeenten. De ‘regio’ zou een goed platform kunnen zijn voor die onderhandelingen. Of: de regio bestaat uit meerdere platforms. Als een platform in dit model maar niets meer is dan een ontmoetingsplek. Een plek waar goede koffie wordt geschonken. We zouden weer de fout in gaan als er te veel ambtenaren aan die platforms worden verbonden, die allemaal weer plannen gaan bedenken, in plaats van de onderhandelingen te faciliteren. En we gaan helemaal de fout in als die platforms een bestuur krijgen, met bevoegdheden. Dan zijn we weer van het ene paradigma (onderhandelen in netwerken) terecht gekomen in het andere (organen en bevoegdheden).

Vooral is het belangrijk om na te denken over spelregels voor de onderhandelingen. Ik noem enkele mogelijke spelregels:

  • initiatieven voor onderhandeling over een bepaald issue worden door een gemeente genomen;
  • aan die onderhandelingen doen alleen de betrokken gemeenten mee;
  • andere betrokken gemeenten mogen niet van de onderhandelingen worden uitgesloten;
  • bij die onderhandelingen mogen andere onderwerpen (wensen) door partijen worden ingebracht, voorzover nodig is om een deal te bereiken;
  • gemeentelijke onderhandelaars verhouden zich met hun gemeenteraden over hun vrijheidsgraden;
    een proces van onderhandelen is niet openbaar, de uitkomsten wel;
  • er is een geschillen-autoriteit die dwingende uitspraken kan doen over het proces (bijvoorbeeld welke gemeenten zijn betrokken), maar niet over de uitkomst, tenzij alle betrokken partijen daar zelf om vragen;
  • we accepteren dat uiteindelijk de politieke rationaliteit bepalend is voor de uitkomst van het proces.

Slot

Ik heb in het bovenstaande de verschillen tussen de twee benaderingen bewust scherp aangezet. Om scherper te krijgen wat er mis kan gaan. Ik heb namelijk het gevoel dat in veel gevallen de praktijk dan wel uit een netwerk bestaat van onderhandelende steden en dorpen, maar dat het discours toch altijd nog neigt naar het paradigma van de organen en bevoegdheden en het benadrukken van een zelfstandig regionaal belang. Nog erger: soms worden de stedelijke regio’s daartoe door de wet ofwel door het Rijk gedwongen. Eén advies: stop met dat discours. Richt platforms in, zet koffie, en alleen de gemeente die een maatschappelijk probleem heeft dat alleen met medewerking van andere gemeenten kan worden opgelost, start de onderhandeling.

Meer lokale belastingen, grotere ongelijkheid

december 17, 2015 by  
Filed under Lokaal bestuur

D66 heeft alsnog ingestemd met het Belastingplan. Op voorwaarde dat het lokale belastinggebied na 2017 wordt verruimd. Tegen dat plan lijkt weinig weerstand te bestaan. Dat laatste is verrassend. Want is dat wel zo verstandig om de gemeenten meer mogelijkheden te geven om zelf belasting te heffen? Ook als de rijksbelastingen tegelijkertijd worden verlaagd? Ik zie fundamentele bezwaren.

Maar eerst even een korte inleiding. De gemeenten hebben globaal genomen drie inkomstenbronnen. Ten eerste krijgt de gemeente uit het Gemeentefonds een fors bedrag van het Rijk. In principe is dat geld vrij te besteden (waarvan in de praktijk weinig terecht komt, omdat de gemeenten heel veel rijkstaken uitvoeren binnen de door het Rijk gestelde kaders). Ten tweede krijgt de gemeente een aantal ‘specifieke uitkeringen’: deze gelden zijn (wel) rechtstreeks gekoppeld aan rijkstaken die de gemeenten moeten uitvoeren. Ten derde haalt de gemeente geld op onder de eigen burgers. Denk aan de onroerendzaakbelasting. De eigen belastingen maken nog geen 10% uit van de gemeentelijke inkomsten.

Waarom heb ik nu bezwaar tegen de uitbreiding van het lokale belastinggebied? Ten eerste een praktisch bezwaar. De drie belangrijkste inkomstenbronnen zijn de laatste decennia steeds meer met elkaar verknoopt geraakt. Het Gemeentefonds, dat oorspronkelijk bedoeld was als ‘vrij te besteden’, is steeds meer gekoppeld aan de uitvoering van rijksbeleid. Veel erger: de hoogte van de uitkering uit het Gemeentefonds is inmiddels sterk gekoppeld aan de hoogte van de lokale belastingen. Die uitkering wordt bepaald op grond van een groot aantal maatstaven. Feitelijk is één daarvan: de hoogte van de lokale belastingen. Als de lokale belastingen te veel stijgen, wordt de betreffende gemeente gekort op haar inkomsten uit het Gemeentefonds. Dat betekent dat het Rijk uiteindelijk bepaalt hoe hoog de lokale belastingen mogen zijn. En vooral: dat de lokale belastingen ongeveer overal even hoog moeten zijn. Dan heeft het weinig zin om de gemeenten meer belastingen te laten heffen.

Ten tweede een principieel bezwaar. Stel dat de gemeenten voor hun inkomsten geheel afhankelijk zouden zijn van hun eigen inwoners, dan zouden zich twee onrechtvaardigheden voordoen. Ten eerste is het voor gemeenten met veel inwoners met hoge inkomens veel eenvoudiger om (veel) geld op te halen, dan voor gemeenten met veel inwoners met lage inkomens. Anders gezegd: het is in Wassenaar veel eenvoudiger om veel (lokale) belasting op te halen dan in Den Haag of in Spijkenisse. Ten tweede zijn de problemen niet gelijk over gemeenten verdeeld. Spijkenisse heeft veel meer geld nodig voor de bijstand dan Wassenaar. Arme gemeenten met arme inwoners en grote problemen zouden dus dubbel worden getroffen als de gemeenten hun geld onder de eigen bevolking zouden moeten ophalen. Dat is extra onrechtvaardig omdat gemeenten, zoals gezegd, vooral Rijksbeleid uitvoeren. De bijstand is overal even hoog en het Rijk bepaalt hoe hoog die is.

Wie het lokale belastinggebied verruimt en de gemeenten dus meer geld laat ophalen onder de eigen inwoners, vergroot dus de ongelijkheid tussen gemeenten. En zo zit het binnenlands bestuur gelukkig niet in elkaar. Daar moet D66 toch een opvatting over hebben.

 

[verschijnt in NRC van 21 december 2015: http://www.nrc.nl/next/2015/12/21/lokaal-innen-daar-wordt-wassenaar-nog-rijker-van-1569218]

De doe-democratie en de zoekende overheid

oktober 15, 2015 by  
Filed under Lokaal bestuur

Dames en heren,

Ik wil het graag 20 minuten met u hebben over ‘de overheid en haar burgers’. Ik weet het, het zou logischer zijn om te spreken over ’de burgers en hun overheid’. De overheid laat zich immers omschrijven als ‘de personen, de lichamen aan wie de burgers het gezag hebben toevertrouwd’. En toch kies ik bewust voor die omgekeerde titel, omdat de overheid tegenwoordig gebiologeerd lijkt door de burger en op sommige momenten zich die burger zelfs lijkt toe te eigenen.

Laat ik met een voorbeeld beginnen, van een lokale overheid die zich het denken over doe-democratie en zelforganisatie eigen maakt. Het verhaal gaat over het bestuur van een volleybalvereniging. Een verzameling hoogopgeleiden, de voorzitter is iets als organisatie-adviseur. Op een dag krijgt het bestuur een telefoontje van de gemeente. Een ambtenaar wil met het bestuur praten. De ambtenaar wil het bestuur helpen. In het kader van het gemeentelijke project ter versterking van de maatschappelijke zelforganisatie. De ambtenaar wil graag een afspraak maken op een werkdag tussen 9 en 5. Het bestuur bestaat uit vrijwilligers en blijkt zich overdag niet te kunnen vrijmaken. Tot schijnbare verrassing van de ambtenaar. De ambtenaar wil voor één keer een uitzondering maken. Hij is bereid een vrije avond aan dit gesprek op te offeren. Het wordt een bijzonder gesprek vooral omdat de ambtenaar niet kan duidelijk maken wat hij komt doen. Misschien komt dat ook omdat die organisatie-adviseur wel een beetje weet hoe je een volleybalvereniging moet organiseren. Het grappige is ook dat hij dat zelf nooit als ‘zelforganisatie’ zal betitelen.

Ik geef een ander voorbeeld. Er was eens een kabinet dat een nota schreef over de doe-democratie. Ik citeer uit de samenvatting:

“Het kabinet wil ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven en actief bijdragen aan de transitie naar meer doe-democratie (een vorm van meebeslissen van burgers door zelf maatschappelijke vraagstukken op te pakken).”

Zo’n tekst roept bij mij tal van vragen op. Bijvoorbeeld: geldt dit ook voor mannen met zwarte mutsen die in Woerden een asielzoekerscentrum aanvallen? Of voor burgers die de wietteelt in Brabant legaliseren? Dat zijn toch ook burgers die zelf maatschappelijke vraagstukken oppakken? En het kabinet wil toch ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven?

Ik raak verder in verwarring als ik even verderop in de samenvatting van deze nota lees:

“Los daarvan geven maatschappelijke ontwikkelingen voldoende aanleiding om een kabinetsstandpunt te ontwikkelen: a. Toenemend zelforganiserend vermogen van de samenleving, b. Terugtredende overheid, c. Stijgende behoefte aan sociale binding.”

Ik lees dus dat het zelforganiserend vermogen van de samenleving toeneemt en dat de overheid terugtreedt. Die twee bewegingen sporen wel met elkaar. Maar waarom is er een stijgende behoefte aan sociale binding als het zelforganiserend vermogen van de samenleving toeneemt? En waarom zou een overheid die wil terugtreden over die stijgende behoefte een standpunt willen innemen?

We hebben schijnbaar te maken met een zoekende overheid.

Deze drie voorbeelden roepen bij mij drie vragen op. Ten eerste: waarom is de burger tegenwoordig zo populair bij de overheid? Ten tweede: wat voor beeld heeft de overheid eigenlijk van de burger? En ten slotte: hoe moeten we de doe-democratie duiden in het kader van de taak van de overheid?

Ik begin met die eerste vraag: waarom is de burger tegenwoordig zo populair bij de overheid? Waarom wordt de burger zo blijmoedig bedeeld met taken bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken? Er waren toch wel eens tijden dat de inspraak door burgers op de overheid bevochten moest worden. Ik neem de vrijheid om vrijuit te speculeren, op basis van jarenlang meelopen in Den Haag en niet op basis van significantieniveaus. Ik kom tot vier mogelijke verklaringen.

  1. De burger is populair bij de overheid omdat de overheid niet populair is bij de burger. Houden van de burger in de hoop dat de burger weer meer van ons gaat houden? Veel mensen op departementen maken zich zorgen over het geringe vertrouwen dat de overheid bij de burger zou genieten. Nu valt dat nog wel mee. Het vertrouwen in de democratie is groot bij burgers en het vertrouwen in politici is een stuk minder groot. Het vertrouwen in politici fluctueert, maar is niet minder dan decennia geleden. Stel je ook voor: wat zou u antwoorden op de stelling: “Politici beloven meer dan ze waarmaken”. Als u instemt, getuigt dat van een gebrek aan vertrouwen in de politiek.
  2. De burger is populair bij de overheid omdat de overheid niet van zichzelf lijkt te houden. In de genoemde nota over doe-democratie wordt met afschuw gesproken over de ‘oerkrachten van de verstatelijking van de dienstverlening’. Nou, daartegen moeten we ons blijkbaar verzetten. Ik geloof overigens dat de meeste burgers graag zouden zien dat de dienstverlening op het spoor weer snel zouden worden verstatelijkt.
  3. De burger is populair bij de overheid omdat veel ambtenaren menen dat de overheid niet meer levert wat zij zou moeten leveren. Terwijl het politieke klimaat rechtser is geworden, lijken veel ambtenaren met hun linksige ideeën wat verweesd te zijn achtergebleven. Waarom is die Leeszaal West in Rotterdam vooral zo populair bij ambtenaren als het grote voorbeeld van zelforganisatie? Voelt men zich beschaamd over het feit dat de overheid zoveel bibliotheken heeft gesloten? En waarom hoopt het ministerie van IenM zo op de ‘energieke samenleving’ bij het ontwikkelen van duurzame energie? Omdat de overheid zelf te weinig tegen de klimaatverandering doet?
  4. De burger is populair bij de overheid omdat de opvatting is gaan heersen dat het overheidsbeleid alleen met hulp van diezelfde burgers effectief kan worden uitgevoerd. Het lijkt erop dat overheidsbeleid alleen nog maar succesvol kan zijn, als we burgers weten te verleiden, als we convenanten en akkoorden sluiten met het bedrijfsleven en de milieubeweging, als we coalities aangaan, als we het netwerk van maatschappelijke actoren adequaat managen. Al met al als we horizontaal besturen. Ik weet dat die opvatting in de bestuurskunde ook erg populair is geworden. Ik weet ook dat de oude overheidsinstrumenten soms aan renovatie toe zijn. Maar wie heeft ons ooit bewezen dat al die nieuwe instrumenten zoveel effectiever zijn? Ik heb de laatste jaren vele uren, dagen, maanden doorgebracht op het Ministerie van IenM. In allerlei vormen van trainingen. Ook daar heerst het geloof dat het beleid alleen succesvol kan worden gemoderniseerd als we de burgers als onze gelijken tegemoet treden. Maar als je je serieus afvraagt op welke terreinen IenM succesvol is, dan gaat het bij uitstek om ouderwetse beleidsinstrumenten. Dijken en wegen, dat noemen we voorzieningen die met belasting worden betaald. Het milieubeleid is een groot succes door wetten en regels en Europese richtlijnen. De schilder heeft niet bij convenant ingestemd dat hij voortaan geen lood meer in zijn verf zal doen. Dat is hem opgelegd, bij wet, dames en heren.

Uit dit overzicht blijkt al ongeveer het antwoord op mijn tweede vraag. Welk beeld heeft de overheid van de burger? Het heeft er soms alle schijn van dat de overheid denkt dat de samenleving slechts bestaat uit nette, vriendelijke burgers. Zeg maar: ambtenaren. Ik vrees ook dat veel ambtenaren niet veel andere mensen zien dan ambtenaren. Maar het lijkt me een lichtelijk naïef beeld. Als ik u was zou ik me ook veel meer zorgen maken over de ondermijning van de lokaal democratie dan over de zelforganisatie van de burger.

Op het departement van IenM, het departement waar de vlag van de energieke samenleving elke dag wordt gehesen, vraag ik zo af en toe bij een training of men wel eens een burger in het werk is tegengekomen. Men antwoordt, gelukkig, altijd bevestigend. Op mijn vraag welke indruk die burger had gemaakt, volgt altijd een heftig steunen. De burgers blijken altijd dwarsligger te zijn. Dat dit laatste niet waar is, doet er even niet toe. Waar het mij omgaat is dat dit departement zoveel verwacht van de goedwillende burger bij het bestrijden van de klimaatverandering, bij het verbeteren van het milieu, op de weg, in het openbaar vervoer, bij het delen van de auto, terwijl de gemiddelde burger helemaal geen bezwaar heeft tegen een auto op diesel, zelfs niet als Volkswagen de kluit heeft belazerd. Die energieke samenleving is op zijn minst een fossiel-energieke samenleving. En we leggen die zonnepanelen pas op het dak, als ze goedkoper zijn dan de stroom van de Eneco.

Ik raad u aan om de nota over doe-democratie nog eens te lezen vanuit het perspectief van de wietteler uit Brabant, of gewoon uit Laakkwartier in Den Haag. Of vanuit het perspectief van de autolobby in Brussel. Of vanuit het perspectief van het schorem dat in Woerden onze gastvrijheid op een speciale wijze heeft belicht.

Ik kom bij mijn laatste vraag: behoort het bevorderen van de doe-democratie en van de zelforganisatie tot de taken van de overheid? Waar is de overheid van? Ik geef toe dat mijn antwoord is gekleurd door mijn eigen licht anarchistische inslag. Ik krijg jeuk als de overheid over mij schrijft dat ‘de burger [dus: ik] in positie moet worden gebracht’. Of dat de overheid voortaan moet ‘zorgen dat’ in plaats van ‘zorgen voor’. De overheid moet ervoor zorgen dat ik iets doe? Mogen wij burgers even zelf bepalen wat de overheid voor ons moet doen? En ik ben niet de enige die wat last heeft van het paternalisme van de overheid. Dat geldt ook voor die twee bestuursleden van die volleybalvereniging die een avond kwijt waren aan een zoekende ambtenaar, aan de zoekende overheid in eigen persoon. Het geldt ook voor die boeren uit de Overdiepse polder, die vijftien jaar lang onderdeel waren van het voorbeeldproject van ‘Ruimte voor de rivier’. Terwijl de overheid heel enthousiast was over de samenwerking met de burgers, bleken dezelfde burgers zich al die jaren enorm aan de traagheid van de overheid te hebben geërgerd.

Terug naar de vraag: waar is de overheid van? Mijn antwoord is simpel: de overheid dient die maatschappelijke belangen te behartigen die zonder optreden van de overheid niet worden behartigd. De samenleving is vaak heel goed in staat om zijn eigen zaakjes te regelen. Voor veel sociale cohesie (wat vanzelfsprekend een maatschappelijk belang is) heb je de overheid niet nodig. Alleen daar waar de samenleving tekort schiet heb je die overheid wél nodig. De overheid moet dus geen bestuurders van volleybalverenigingen vervelen met een bezoek, die kunnen hun vereniging heel goed zelf organiseren. Als de samenleving het zelf kan, moet de overheid zich er verre van houden. Maar juist als de samenleving het niet kan, moet de overheid het niet aan de burgers overlaten.

Er zit dus een zekere spanning in dat stimuleren van de doe-democratie, juist omdat het zelforganiserend vermogen van de samenleving zo is toegenomen. Misschien kan de overheid voortaan beter bibliotheken openhouden in de wijken die geen handige mensen hebben die een private bibliotheek in de lucht kunnen houden. Of Volkswagen beter controleren op fijn stof. Of innovatie bevorderen van zaken die maatschappelijk van groot nut zijn, maar die niet vanzelf gemeengoed worden. Laat burgers nu gewoon doen, wat we zelf kunnen. En treedt op als overheid, als wij het onderling niet kunnen.

 

[Keynote-speech Promovendi-middag BZK, 15 oktober 2015]

Waarom het #lokaalbelastinggebied niet groter moet

juni 21, 2015 by  
Filed under Lokaal bestuur

Het kabinet wil het lokale belastinggebied met 4 miljard vergroten. Het gaat om een verschuiving. Wat er aan lokale belastingen bijkomt, gaat er aan inkomstenbelastingen weer af. De burger wordt er dus niet minder van. Maar wie wordt er beter van? Ik geef een paar overwegingen.

Het klinkt mooi: de lokale democratie wordt versterkt als gemeenten verantwoordelijk zijn voor hun eigen inkomsten. Toch worden gemeenten momenteel door het systeem van financiële verhoudingen gedwongen om allemaal ongeveer dezelfde belastingtarieven te hanteren. Wie de lokale belastingen wil verhogen, wordt al snel gekort op rijksinkomsten (uit het Gemeentefonds). Als dat zo blijft is de vergroting van het lokale belastinggebied niet meer dan een vestzak-broekzak-operatie.

Wie het gemeentelijk takenpakket overziet begrijpt dat Nederlandse gemeenten hun geld vooral van het Rijk krijgen. Nederlandse gemeenten voeren vooral Rijksbeleid uit. Niet de gemeenteraad bepaalt de hoogte van de bijstand, maar het Rijk. En wie bepaalt, die betaalt. Sommigen menen dat de decentralisatie van de jeugdzorg, de langdurige zorg en het participatiebeleid een argument is voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Maar het oogmerk van deze decentralisaties is niet dat gemeenten voortaan bepalen welke zorg wordt geleverd, maar dat gemeenten het Rijksbeleid efficiënter gaan uitvoeren. Een wijs beleid, maar geen reden om de gemeenten financieel nog meer verantwoordelijk te maken voor het uitvoeren van beleid dat in Den Haag is bedacht.

Om die reden is die eeuwige vergelijking met het buitenland, waar gemeenten een veel groter deel van hun inkomsten onder de eigen bevolking ophalen, ook nauwelijks relevant. Frankrijk kent 36.000 gemeenten, die zich beperken tot het onderhoud van de visvijver in het midden van het dorp. Niet vreemd dat de financiering daarvan grotendeels uit lokale middelen geschiedt. In Frankrijk wordt veel rijksbeleid uitgevoerd door regionale departementen, die geheel door het Rijk worden gefinancierd. Ook Denemarken wordt vaak ten onrechte opgevoerd. Daar liggen de eigen inkomsten van de gemeenten ver boven de 50%. Maar daar verevenen de gemeenten hun lokale verschillen onderling.

Daarmee zijn we bij het belangrijkste argument voor een klein lokaal belastinggebied gekomen: gemeenten met rijke inwoners hebben veel meer mogelijkheden om geld op te halen en gemeenten met veel (sociale) problemen hebben veel hogere kosten. En het vervelende is dat de sociale problemen vooral voorkomen waar de mogelijkheid om belastingen op te halen het kleinst zijn! Een groot lokaal belastinggebied leidt dus tot grote onrechtvaardigheid. Als gemeenten geheel afhankelijk zouden zijn van hun eigen belastingen, zou de bijstand in Wassenaar vele malen hoger zijn dan in Den Haag.

Ten slotte: hoe groter het eigen belastinggebied, hoe groter de prikkels om het geld efficiënter te alloceren. Maar dat argument is beperkt geldig omdat, zoals gezegd, gemeenten maar beperkte mogelijkheden hebben om hun eigen beleid te ontwikkelen. Bovendien ben ik helemaal niet zo happig op gemeenten die nog meer gaan investeren. Nu al hebben we te maken met een overdaad aan bedrijventerreinen en leegstaande kantoorgebouwen. Volgens mij hebben we eerder behoefte aan een rem op lokale investeringen dan op het verder stimuleren van het wensdromen van gemeenten.

Overigens is voor somberheid geen reden. Als het lokale belastinggebied wordt vergroot met 4 miljard zal dat ongetwijfeld zodanig worden ingekaderd dat we er weinig van zullen merken. Vergeet niet dat we nog niet zo lang geleden de omgekeerde weg hebben gevolgd. Toen is het bewoners-deel van de OZB verdwenen dat nu weer zou moeten worden ingevoerd. Ik ken niet één gemeente die daardoor slechter is gaan functioneren. Waarom zou dan nu één gemeente beter gaan functioneren als niet alleen de huiseigenaren maar ook de bewoners voor OZB worden aangeslagen?

Niet doen dus.

Buurtmoestuinen veranderen de samenleving niet

mei 2, 2014 by  
Filed under Lokaal bestuur

Je hoort het tegenwoordig gelukkig minder vaak: “Iedereen heeft zijn eigen waarheid”. Ik vond dat nooit zo’n prettige uitdrukking. Ik begrijp heel goed dat iedereen de werkelijkheid met zijn eigen bril beziet, maar als iedereen zijn eigen waarheid zou hebben, is alles waar en heeft een gesprek over die werkelijkheid nog maar weinig zin. Veel erger: ook onderzoek doen naar de sociale werkelijkheid met al zijn waarborgen van betrouwbaarheid en validiteit, zou geen zin meer hebben, omdat elke kritiek kan worden weerlegd met het argument: “Dit is jouw waarheid”.

Dat gevoel bekroop me bij het lezen van het boek van Mariska van den Berg over nieuwe collectieven in het publiek domein onder de titel Stedelingen veranderen de stad. Ik heb zelden zo’n goed geschreven en goed gedocumenteerd boek gelezen, dat zoveel onwaarheid bevat. Of misschien moet ik zeggen: zoveel hoop en zoveel geloof dat de wereld er anders uitziet dan in werkelijkheid het geval is. En dat is jammer, want het onderwerp is ontzettend interessant. En ook jammer omdat het boek verder zo boeiend is.

Het begint al in de eerste zin. Van den Berg ziet een hausse aan initiatieven waarmee stedelingen naar eigen inzicht invulling geven aan het openbaar gebied in de stad. Maar is dat werkelijk geval? Is er sprake van een hausse? Of is dat wensdenken? Na een boeiend essay volgen 18 voorbeelden, waarvan verschillende uit het buitenland. Het gaat hier van buurtmoestuinen naar pogingen om de Binckhorst in Den Haag te veranderen. De verhaaltjes eindigen niet zelden een beetje treurig: het project is inmiddels opgeheven of heeft het anderszins erg moeilijk.

Ik neem het Mariska van den Berg helemaal niet kwalijk dat ze erin gelooft en in blijft geloven. Ik waardeer het ook dat ze na een aantal pagina’s opmerkt dat ze niet ‘neutraal’ in het onderwerp staat, ‘om uiting te kunnen geven aan haar betrokkenheid’. Bovendien doet ze zelf mee aan een van de beschreven projecten. Dat ze niet neutraal is, was overigens al gebleken. Zo komt gentrificatie niet voort uit maatschappelijke initiatieven, maar is alleen actievoeren tegen gentrificatie een voorbeeld van maatschappelijk initiatief. Ze pleit ook voor de inrichting van de stedelijke ruimte ‘vrij van commerciële belangen’. Het moet om de mensen zelf gaan en niet om de hoogste bieder, die waarschijnlijk toch ook wel een mens zal zijn geweest. We moeten werken aan de openbare ruimte buiten de ‘professionele kaders om’. Argument: in het beleid krijgt de economische waarde van het vastgoed steevast voorrang op de gebruikswaarde van de stad en menselijke behoeften. In de wereld van Van den Berg gaat het daartegen altijd om ‘buurtbewoners, kunstenaar, ontwerpers en activisten’. Ik ben een groot voorstander van maatschappelijke initiatieven, maar ben blij dat de overheid zich ook nog met de stedelijke ruimte bemoeit, als die vier categorieën het enige alternatief zouden zijn.

Ik heb nog een derde bezwaar, voordat ik overga op al die interessante maatschappelijke initiatieven: het ontstaan van geveltuintjes (letterlijk genoemd) staat hier model voor een ‘samenleving die op een punt is gekomen waarop ze zichzelf opnieuw moet uitvinden’. Het einde van de verzorgingsstaat en de komst van de participatiesamenleving, alles wordt erbij gehaald. En dat is gewoon jammer.

Hoe boeiend is dan ook het contrast met het derde deel van het boek, na het essay en na de voorbeeldprojecten, waar Van den Berg een aantal interessante denkers interviewt. In haar vragen betreedt Van den Berg een heel andere werkelijkheid. Zo zegt ze zelf: “De initiatieven die ik onderzocht zijn marginale speldenprikjes in het bestaande stedelijk weefsel”. Al blijven het proefmoestuintjes van stedebouw van onderop. Met name het laatste interview met Sadik Harchaoui is niet alleen interessant, maar vooral onthullend. Van den Berg noemt het advies van de RMO, waarvan Harchaoui voorzitter is, zelfs bedreigend waar de RMO ervoor pleit om de inhoudelijke zeggenschap van de burgers te koppelen aan financiële verantwoordelijkheid. Van den Berg wilde net voorstellen dat de overheid al die maatschappelijke initiatieven veel meer van een solide financiële basis zou moeten voorzien.

Ik voel me vrij om met mijn eigen ‘waarheid’ af te ronden.

  • Ik juich dit soort maatschappelijke initiatieven enorm toe. Ze zijn van groot belang voor het welbevinden van de burgers. En hoe meer burgers bijdragen aan het publiek domein hoe interessanter de lokale democratie wordt. Ik deel dus de mening van Mariska van den Berg dat bottom-up initiatieven serieus moeten worden genomen en dat de lokale overheid er (veel meer) ruimte aan moet bieden.
  • Ik ben blij me elke poging om de gesloten overheidscultuur uit te dagen en met elke poging om nieuwe invulling te geven aan het begrip lokale democratie.
  • Ook als het om een hausse zou gaan, blijven het ingrepen op micro-niveau. Bij ingrepen op macro-niveau zal de strijd om belangen die stedebouw en ruimtelijke ordening zo kenmerkt, altijd weer opduiken. Ik ben blij als er een overheid is die een bepalende rol speelt bij het beslechten van die strijd. Ik vrees dat anders vastgoedwaarde en commerciële belangen geheel doorslaggevend zullen zijn.
  • In dat opzicht is het zo jammer dat de ruimtelijke ordening (en de stedebouw) het geld en de weg lijken kwijt te zijn. Natuurlijk heeft de transitie van een op maakbaarheid en modernisme gebaseerde ruimtelijke ordening tijd nodig. Maar het wordt wel tijd om de nieuwe ruimtelijke ordening eens echt in de steigers te zetten: een ruimtelijke ordening die veel meer aansluit bij de initiatieven van burgers en tegelijkertijd anticipeert op de nieuwe maatschappelijke vraagstukken.

 

Volgende pagina »