Deemoed past ambtelijk Den Haag

april 16, 2021 by  
Filed under Openbaar bestuur

De Secretarissen-Generaal waarschuwen voor departementale herindeling. Dat hebben ze in een brief aan informatie Herman Tjeenk Willink laten weten. De brief verbaast. Al is die waarschuwing tegen een departementale herindeling heel terecht. 

Het is ene bekend thema bij kabinetsformaties: een andere indeling van de departementen. Nu is er weer een politieke meerderheid voor de heroprichting van het Ministerie van VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer). De SG’s hebben dat dus liever niet. 

En inderdaad: de SG’s hebben een punt. Elke verandering van de indeling van de departementen kost veel tijd en veel geld. Met het gesleep met stoelen en het overplaatsen van ambtenaren ben je zo een jaar kwijt, voordat je aan nieuw beleid kan beginnen. Dat is niet efficiënt. Bovendien: wat bereik je ermee als je de Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onderbrengt binnen één departement. De eerste twee vormen nu al samen één directoraat-generaal, binnen het ministerie van BZK. Ze  zijn nog nooit zo dicht bij elkaar geweest. Het enige probleem is: dit kabinet heeft geen ambitie en visie als het om de woningmarkt gaat. 

En er is nog een probleem: er is geen afzonderlijke minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Er is zelfs niet eens een staatssecretaris voor. Ollongren doet het er allemaal bij. Als je in Den Haag echt iets te zeggen wil hebben, heb je een eigen minister nodig die op elke vrijdag aanschuift bij de Ministerraad. 

Een klein voorbeeld: in 2010 werd VROM opgeheven en werd milieubeheer ondergebracht bij Verkeer en Waterstaat. Het nieuwe departement voerde al in zijn eerste maanden de 130 km/uur op de snelwegen in. Bij de voorbereiding van dit besluit werd het directoraat-generaal voor Milieu geheel gepasseerd en het milieu geheel genegeerd. Dat was onmogelijk geweest als Milieu nog een eigen minister had gehad. 

Maar voor de rest gaat de argumentatie van de SG’s redelijk mank. Ze vinden een herindeling van departementen vooral niet nodig omdat de departementen onder hun leiding al zo goed samenwerken. Dat lijkt me bezijden de waarheid. Laat duidelijk zijn: ik heb er helemaal geen bezwaar tegen als departementen elkaar bestrijden, ze strijden immers voor verschillende maatschappelijke belangen. Maar het is wereldvreemd om te doen alsof dat niet zo is. 

Maar mijn verbazing betreft vooral de toon van de boodschap. De SG’s steken niet alleen een stokje voor een nieuwe departementale indeling, ze waarschuwen de Kamer ook voor te veel nieuwe wetgeving. Bijvoorbeeld als reactie op de Toeslagen-affaire. Alsof de ambtelijke dienst momenteel goed functioneert en de SG’s het allemaal onder controle hebben. Alsof er geen Toeslagen-affaire is geweest, waarbij niet de minister eindeloos teksten heeft witgelakt, maar zijn ambtenaren. Alsof dat befaamde rapport van de juriste van de Belastingdienst niet door ambtenaren onder de pet is gehouden. Alsof er geen commissie-Van Aartsen is geweest die heeft aangegeven dat er van alles mis bij het toezicht op de uitvoering van de milieuwetgeving. Alsof er geen commissie-Bosman is geweest die heeft aangegeven dat er van alles mis is bij de uitvoering van het beleid. Alsof er niet permanent gedoe is bij de IND. Alsof het ambtelijk allemaal in orde was bij het jarenlange drama van de aardbevingen in Groningen. Alsof topambtenaren niet veel te veel bezig zijn met het uit de wind houden van de eigen minister. Alsof het niet goed zou zijn om de rol van de ambtenaar in de komende jaren opnieuw te definiëren.

Natuurlijk, uiteindelijk zijn de ministers formeel verantwoordelijk. Maar het zou niet verkeerd zijn om de SG’s eens aan te spreken op het functioneren van de ambtelijke dienst. En op zijn minst zou enige deemoed de dames en heren SG’s niet misstaan nu er de laatste jaren zoveel is misgegaan. Of zouden ze zich van dat laatste nog niet bewust zijn?

#Milieuvergunningen en gebroddel bij de overheid

april 1, 2021 by  
Filed under Openbaar bestuur

Er is nog een toeslagen-affaire. Maar hij krijgt nog weinig publiciteit. 

Je hoort wel eens van grafiet en Tata Steel, of over het storten van granuliet in een natuurplas bij de Maas of over de opslag van blusschuim in Doetinchem. Je vraagt je misschien wel eens af of het hier slechts om incidenten gaat. Wellicht is er wel een perfect systeem van vergunningverlening en handhaving en zijn de genoemde incidenten slechts de uitzonderingen op de regel. Helaas is dat niet het geval.

Zo blijkt uit een mooi rapport van een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen dat begin maart verscheen. De commissie heeft zelf weinig onderzoek gedaan. De commissie heeft vooral helder op een rij gezet wat insiders allemaal al weten. En dat is schokkend. Vooral omdat inmiddels geheel onduidelijk is wie bij de uitvoering van de milieuwetgeving verantwoordelijk is voor wat. Vroeger waren de provincies en de gemeenten verantwoordelijk. Dat gaf veel ‘fragmentatie’ omdat iedereen het op zijn eigen manier deed. Om die reden werden de ‘omgevingsdiensten’ in het leven geroepen, samenwerkingsverbanden van gemeenten en provincies. Op advies van een commissie-Mans uit 2008. Maar verantwoordelijkheidsverdeling is overal weer anders. Daarom zijn soms de omgevingsdiensten en soms de gemeenten en provincies verantwoordelijk voor de vergunningverlening in het kader van de milieuwetgeving. En vaak geen van beide.

Natuurlijk kan dit ratjetoe aan verantwoordelijkheden niet zonder gevolgen blijven. Ik citeer uit het rapport Van Aartsen: “De ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport, wd) heeft in haar risicoanalyse voor 2020 aangegeven dat zij de maatschappelijke schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan de meest risicovolle bedrijven door provincies op ongeveer 220 miljoen euro per jaar schat. Schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan andere bedrijven of door gemeenten is niet gekwantificeerd. Gezien het grote aantal bedrijven is het aannemelijk dat het in potentie om een veel grotere jaarlijkse, maatschappelijke schade gaat.” Dit gaat alleen om onjuiste verlening van vergunningen! Ik mag aannemen dat er ook nog heel wat bedrijven zijn die zich niet of niet geheel houden aan de vergunning die ze hebben gekregen. Er is dus heel veel milieu-schade en gezondheidsschade door gebroddel bij de overheid. 

Toezicht bij de overheid 

In feite gaat het hier om falend toezicht. Dat toezicht hapert op twee niveaus: bij het toezicht (door de omgevingsdiensten) op de bedrijven die milieuschade kunnen veroorzaken en bij het toezicht op de vergunningverlener (de omgevingsdiensten). Nu eens toezicht geen onbekend onderwerp bij de overheid. Met name omdat er vaak veel misgaat bij toezicht. Laten we eens verkennen wat er mis kan gaan. 

Het begint ermee dat de toezichthouders onvoldoende weten waarop ze moeten letten. Dat klinkt vreemd, omdat je toch zou verwachten dat de toezichthouder let op granuliet of grafiet. Of op de verleende vergunningen van de omgevingsdiensten. Je zou dus verwachten dat toezicht zich richt op de prestaties: wat stoot een bedrijf uit of welke vergunningen zijn door een omgevingsdienst verleend. Maar het toezicht kan zich ook richten op ‘processen’, bijvoorbeeld op afspraken met bedrijven, of op de financiën van de omgevingsdiensten. En in de praktijk zien we dat vooral bij incidenten het toezicht actief wordt.  

De cruciale vraag is: waarop moet je bij toezicht nu letten: op incidenten, op processen of op prestaties? Mijn stelling luidt dat bij toezicht bij de overheid de meeste aandacht uitgaat naar incidenten en de minste naar prestaties. En dat het net andersom moeten zijn. Je wilt als overheid toch gewoon weten wat dat bedrijf werkelijk uitstoot. En als je de vergunningverlening aan een ‘omgevingsdienst’ uit handen geeft wil je toch gewoon weten of die omgevingsdienst de goede vergunningen verleent. Toezicht moet dus zich primair richten op prestaties, secundair op processen en als dat goed gebeurt zullen incidenten nog slechts sporadisch voorkomen. Bij de overheid is echter vaak sprake van een omgekeerde wereld. 

Zo krijgen incidenten bij toezicht vaak veel aandacht, omdat juist daar politieke schade wordt gevreesd. Een paar jaar geleden kon ik dat van dichtbij ervaren. Ik zat een commissie voor die het toezicht op de zelfstandige bestuursorganen (RDW etc.) van het toenmalige Ministerie van IenM moest onderzoeken. We stelden vast dat toezicht pas gewicht kreeg als er incidenten waren. Om die simpele reden dat de Minister er vooral geen problemen van moest krijgen. 

Ook toezicht op processen krijgt vaak ten onrechte de voorkeur boven toezicht op prestaties. We maken liever afspraken met bedrijven over kwaliteitsborging en over zelfsturing dan dat we keihard zeggen wat wel en niet mag en daarop ook adequaat handhaven. Van Aartsen stelt vast dat de besturen van omgevingsdiensten toezicht houden op de financiën van de omgevingsdiensten maar niet op hun prestaties. Hij stelt ook vast dat het verticaal toezicht vanuit provincie tekort schiet omdat het gericht is op processen, niet op inhoud (is er een uitvoeringsprogramma, is er een evaluatie van het uitvoeringsprogramma?). Die voorkeur voor toezicht op processen in plaats van toezicht op prestaties is bureaucratisch gezien begrijpelijk: in een bureaucratie is de voorliefde voor afvinken nu eenmaal altijd veel groter dan de behoefte om een oordeel uit te spreken. Maar dat kan niet de werkelijke reden zijn.  

Diepere oorzaken

De vraag is wat gaat er fundamenteel schuil achter die voorkeur voor toezicht op processen boven toezicht op prestaties? Voor deze blog heb ik drie hypotheses.

Ten eerste zijn de verantwoordelijke organisaties waarschijnlijk meer met zichzelf en met het lijfsbehoud van de politiek verantwoordelijken bezig dan van met het behartigen van publieke belangen: namelijk het tegengaan van gezondheidsschade en van schade aan het milieu. Het pijnlijke is dat dit niet alleen geldt binnen het domein van de omgevingsdiensten. Op veel plaatsen in de overheid zijn de ogen meer gericht op de eigen organisatie dan op het dienen van de samenleving. 

Ten tweede vrees ik dat er binnen al die diensten te veel kennis van de processen, zeg maar bestuurskundige kennis, voorhanden is en te weinig vakinhoudelijke kennis. Je moet inhoudelijk goed beslagen ten ijs komen als je bij een bedrijf op bezoek gaat. Het valt mij altijd op dat grote bedrijven nooit op dat soort kennis bezuinigen, terwijl bij de overheid al jaren wordt geklaagd over het weglekken van kennis. En als je te weinig weet, is het eenvoudiger om vast te stellen of er aan kwaliteitsborging wordt gedaan (afvinken!) dan te bewijzen dat er te veel grafiet wordt uitgestoten (oordeel vellen!)

Ten derde: er is bij toezichthouders een grote angst om de principaal te zijn. Ooit kwam er een stroming op in de bestuurskunde die beweerde dat de overheid “ook maar één van de partijen” is. Daarna begonnen het praten over horizontaal toezicht en over zelftoezicht. En vooral over samenwerking en gelijkwaardigheid. Maar wie op voorhand zegt dat hij niet meer is dan de ander, moet er niet meteen op vertrouwen dat hij straks nog iets over die ander te zeggen heeft. Niet voor niets spreekt het rapport van Van Aartsen over “vrijblijvendheid”. Niet voor niets constateert het rapport dat er te weinig aandacht is voor strafrechtelijke handhaving. Niet voor niets geeft het rijk beleidskaders en algemeen verbindende voorschriften voor de vergunningverlening en is afgesproken dat er achteraf geen toezicht zal zijn. Niet voor niets mag de Inspectie voor Infrastructuur en Milieu de provincie alleen maar adviseren bij de verlening van vergunningen van grote bedrijven. Niets voor niets bleek het ‘horizontaal toezicht’ vanuit de gemeenten “nagenoeg afwezig” te zijn.  

Op dat moment proef je ook bij de commissie Van Aartsen de opkomende wanhoop. Om daaraan uiting te geven merkt de commissie op dat een adequaat stelsel van checks and balances ontbreekt. Dat klinkt prachtig, maar dat is nu juist niet de kern waar het bij toezicht om moet draaien. Omdat we een gezond leefmilieu willen, mag niet elk bedrijf uitstoten wat hij wil. Daarom heb je als bedrijf voor bepaalde activiteiten een vergunning nodig. Maar omdat we niet in een ideale wereld leven heb je toezichthouders nodig die controleren of de bedrijven zich aan de grenzen van de vergunning houden. En je hebt toezichthouders nodig om te controleren of er geen vergunningen in strijd met de wet worden verleend. Toezicht houdt in dat bij overtreding wordt opgetreden. Of de omgevingsdienst wordt op de vingers getikt of het bedrijf wordt stilgelegd. De uitdrukking checks and balances bevredigt hier dan ook niet. Bij toezicht horen principaal en agent elkaar principieel juist niet in evenwicht te houden. De overheid stelt grenzen aan bedrijven en niet omgekeerd. Het bestuur stelt grenzen aan omgevingsdiensten en niet omgekeerd. 

Hoe verder

De commissie Van Aartsen mag trots zijn op haar rapport. De commissie heeft het aangedurfd om een schokkend rapport te schrijven. Ik vind het schokkend om te lezen hoeveel er fout gaat. Ik vind de wirwar aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden, wat we vaak de ‘governance’ noemen, tenenkrommend. Maar het meest schokkend is dat de conclusies van de commissie-Mans uit 2008 ongeveer identiek zijn aan de conclusies van dit rapport uit 2021. 

Juist tegen die achtergrond vind ik de aanbevelingen van de commissie te vriendelijk. Er staan 10 aanbevelingen, maar erg concreet en fundamenteel zijn die aanbevelingen niet. Het zijn eigenlijk vooral 10 wensen, wensen die onvoldoende uitstralen dat het zo niet langer kan. Ik vrees ook dat velen deze wensen zullen delen, waarna het debat over wat er echt moet gebeuren weer snel zal verzanden in eindeloos gepraat. Die kans is toch al groot omdat in het binnenlands bestuur bij elke verandering minstens 10 kalkoenen meepraten over de komende Kerst. 

Bovendien zou ik eerst wel eens antwoord willen hebben op enkele fundamentelere vragen. Bijvoorbeeld:  (1) Wanneer zegt iemand dat al die hulpconstructies in het binnenlands bestuur uiteindelijk altijd tot de conclusie leiden dat niemand meer weet wie echt verantwoordelijk is? (2) Waarom moet het aantal omgevingsdiensten kleiner worden, maar zouden de provincies hun taken niet gewoon kunnen overnemen? (3) Waarom accepteren we dat het Rijk hier eigenlijk niks te zeggen heeft, terwijl we zo graag willen dat bedrijven zich overal aan de nationale wetten houden? (4) Waarom heeft de bestuurskunde dit zoveelste echec met uitvoeringsorganisaties niet weten te voorkomen? (5) Ten slotte: waarom zijn er zoveel bestuurders en directeuren van omgevingsdiensten die op grond van een politiek-bestuurlijke afweging besluiten om de grenzen van de wet te overschrijden? En zouden ze zich daarbij afvragen of ze daarmee het vertrouwen van de burger beschamen? 

Die laatste vraag maakt meteen duidelijk dat we het toezicht niet meteen weer op orde hebben. Ik vrees dat de overheid bij haar toezicht kampt met een cultureel probleem. Een vergelijkbaar cultureel probleem dat pijnlijk bloot kwam te liggen bij de toeslagen-affaire. Die cultuur verander je niet door het aantal omgevingsdiensten een beetje te verminderen of ze wat meer geld te geven. 

Ook in Rutteland bestaan risico’s #corona

februari 10, 2021 by  
Filed under Openbaar bestuur

In de Watersnoodramp van 1953 vonden 1836 mensen de dood. Binnen 24 uur. Dat de dijken in het Zuid-Westen van het land ontoereikend waren, was al jaren bekend. Een ingenieur van Rijkswaterstaat, Johan van Veen, had er voortdurend voor gewaarschuwd. Er was niks aan gedaan. Men had wel wat anders aan zijn hoofd na de oorlog. Nederland moest opnieuw worden opgebouwd. En de mensen waren nog stil van wat hen in die oorlog was overkomen. 

De Watersnoodramp was een drama. Er is in Zeeland en op de Zuidhollandse eilanden lang gerouwd. Nog steeds kan er daar moeilijk over worden gepraat. Maar toch was het een natuurramp zoals we die sinds mensenheugenis gewend waren. Zo ver de overgeleverde geschiedenis reikt, waren er watersnoodrampen. Elke keer werden de dijken weer gedicht, werd het land weer opgebouwd. En de zekerheid van een nieuwe ramp behoorde tot het collectieve geheugen. 

Juist dat maakt onze tijd uniek. Wij denken dat we risico’s kunnen uitbannen. En dat verklaart ook onze bijzondere reactie op COVID-19. Hier en elders in de wereld. Die reactie is gebaseerd op drie stelregels. 

  1. We denken dat we alles weten
  2. We denken dat we alles kunnen controleren
  3. We vergeten ons af te vragen wat voor leven we willen

Ik zal eerst de redenering verder onderbouwen en daarna zal ik aangeven dat we precies door deze redenering vastlopen in COVID.

We weten heel veel. Onze kennis is de afgelopen vijftig jaar enorm toegenomen. Onze weersvoorspellingen zijn geweldig verbeterd. Het is bijna saai dat de meteorologen met grote zekerheid kunnen voorspellen dat deze winterse periode na het weekend snel zal afvlakken. Saai, omdat het gewoon zal uitkomen. Met alle meteorologische voorspellingen kunnen we de waterstanden voor weken later bijna exact voorspellen. 

Omdat we zoveel weten, weten wie hoe hoog de dijken moeten zijn om slechts eenmaal in de 10.000 jaar te worden overspoeld. We weten welke krachten de dijken moeten kunnen weerstaan. We weten zelfs welke betekenis droogte heeft voor de kracht van de dijken. 

En omdat we dit allemaal weten en omdat we daardoor risico’s kunnen uitbannen, wordt politiek: management. Door goed te managen neemt de overheid de risico’s van ons weg. Kunnen wij vrij zijn en het leven leiden dat we willen. Leven we allemaal lang en gelukkig in Rutteland. 

Inmiddels heeft COVID-19 ons geleerd dat de redenering fundamenteel faalt. Omdat we niet alles weten en omdat de overheid niet alles kan controleren. 

Het afgelopen jaar is één stralend voorbeeld van niet-weten. Ik zal niet alle voorbeelden herhalen. Eentje dan. We hebben een avondklok (die zich met een hond heel aangenaam laat omzeilen) omdat een Britse variant ons toch al beperkte leven heeft overgenomen. Deze Britse variant vraagt om nog meer voorzorg, omdat zijn (effectieve) reproductiegetal wel eens tussen 1,3 en 1,5 zou kunnen liggen. Het RIVM berekende twee weken geleden dat de R van de Britse variant 1,3 zou bedragen (op basis van 39 casus). Vandaag meldt het RIVM dat de R van de Britse variant momenteel 1,13 bedraagt. Het kan komen door de lockdown, maar het RIVM kan het effect van de laatste maatregelen niet vaststellen. Het is waarschijnlijk dat we gewoon niet weten hoe hoog die R van de Britse variant is. Al met al: we weten het niet, of op zijn minst maar heel weinig. Want bij een R van 1,5 moeten we allemaal in de schuilkelder en bij 1,13 kunnen we bijna weer naar de kroeg. 

Het afgelopen jaar is één stralend voorbeeld van niet kunnen controleren. Ja, in het voorjaar toen waren we allemaal braaf. Niet omdat de overheid zei dat we dat moesten zijn. Nee, omdat we collectief bang waren. Toen werd er thuisgewerkt, toen waren de wegen leeg. Toen kochten we vouchers bij ons favoriete restaurant, om hen door de winter te helpen. Toen lieten we onze boodschappen thuis bezorgen. Na de zomer is alles anders. Ja, we dragen mondkapjes, als symbool voor onze welwillendheid. Maar de wegen vertonen weer files, omdat iedereen weer naar zijn werk gaat, uitgezonderd de dienaren van de staat. We halen ons eten af bij ons favoriete restaurant, alleen omdat het niet open mag van Rutte. We sporten weer buiten en die regel dat je maar één persoon mag ontvangen geldt vanzelfsprekend niet voor verjaardagen, Kerst, Oud en Nieuw, Drie Koningen, voorjaarsvakantie en al die momenten die we nooit alleen waren. 

Wie denkt dat hij alles weet, denkt ook dat hij risico’s kan uitsluiten. Door ons allen te controleren. Maar Rutte weet niet alles en controleert niet alles. En daarom wringt het nu zo zeer bij die laatste stelregel: we vergeten ons af te vragen wat voor leven we willen. En of we het leven willen leiden dat we nu gedwongen worden te leiden. Daarom missen we het politieke debat. 

Nee, ik ben geen Wappie. Nee, ik ga niet relschoppen, hoe mooi dat woord ook is. Maar ik vind wel dat we een politiek debat verdienen nu de redenering doodloopt. Het sluiten van scholen, van universiteiten, van concertzalen, van de Kuip en van de Arena, van de Elfstedentocht en van kroegen en restaurants is geen management-vraag, maar een politieke vraag. 

#Prorail terug onder de vleugels van moeder overheid

september 9, 2020 by  
Filed under Openbaar bestuur

Ooit hadden we de Nederlandse Spoorwegen. In de privatiseringswoede van de jaren 90 werd NS naar de markt gebracht en opgeknipt. Na een volgende herschikking bleven NS en Prorail als enige herkenbaar over. Beide zijn zogenaamde overheids-nv’s. Private bedrijven waarvan de  aandelen in handen zijn van de overheid. Daarmee heeft de overheid via eigen commissarissen zeggenschap over het reilen en zeilen van de bedrijven, maar de commissarissen hebben alleen het belang van het bedrijf te dienen. 

Zolang de NS een concessie hebben voor het hoofdnet van de spoorwegen is er geen reden om de juridische positie van NS te veranderen. Over de positie van Prorail bestaat daarentegen veel meer discussie. Moet de rail-infrastructuur van Nederland door een privaat bedrijf worden beheerd? Terwijl de overheid jaarlijks een miljard euro moet bijleggen? Vooral in het vorige kabinet met verantwoordelijke PvdA-staatssecretarissen werden steeds meer vragen gesteld, tot Sharon Dijksma besloot om Prorail weer terug te halen. Het zou van een overheids-nv een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) moeten worden. 

De operatie is in volle gang, maar de politieke strijd is nog niet gestreden. Deze week houdt de Kamercommissie nog weer eens een hoorzitting over het onderwerp. Is het echt verstandig om Prorail weer onder de vleugels van de overheid te brengen? Principieel ben ik daarvan wel een voorstander en ondanks alle rompslomp die we over ons halen door de positie van Prorail weer te veranderen, lijkt me dat er ook praktische argumenten zijn voor de omvorming van Prorail naar zbo. 

Ik doe donderdag mee aan die hoorzitting. Dat is verrassend omdat het niet om wetenschappelijke keuze gaat, maar om een politieke. Daarom zal ik me beperken tot het meegeven van enkele overwegingen. En met name een manier van redeneren. Conform het WRR-rapport Het borgen van publiek belang uit 2000, waarvan ik de hoofdauteur was. De WRR zou toen als volgt hebben geredeneerd. 

  1. De positionering van Prorail is geen doel op zich. Privatisering is geen doel op zich, verzelfstandiging is geen doel op zich. Net zo min als het terugbrengen onder de vleugels van de overheid een doel op zich mag zijn. 
  2. De publieke belangen zijn hier het doel. En de positionering van Prorail is wellicht een middel om die publieke belangen beter te dienen. 
  3. Wat zijn publieke belangen? Er zijn veel belangen die we samen belangrijk vinden. Soms kunnen die niet bereikt worden zonder eindverantwoordelijkheid van de overheid. Dan zou ik willen spreken over ‘publieke belangen’. Dat publieke belangen worden bereikt is een eindverantwoordelijkheid van de overheid. 
  4. Wat we samen belangrijk vinden is een politieke keuze. Als de samenleving daarvoor niet zelf kan zorgdragen, moet de overheid iets doen. Op zijn minst een eindverantwoordelijkheid dragen. 
  5. De markt kan veel, mensen kunnen zelf auto rijden, de NS kan zelf treinen rijden, maar het aanleggen van wegen en spoorwegen doen we niet zelf (omdat een ander anders gratis van mijn weg gebruik kan maken): daar heb je een overheid voor nodig. 
  6. De markt kan veel, maar voor het organiseren van een markt heb je ook de overheid nodig.
  7. En je hebt nog heel veel andere publieke belangen: CO2, stikstof etc: ook daar moet de overheid de mobiliteit bijsturen.
  8. De vraag waar het nu om draait: hoe kan je dat soort publieke belangen het beste borgen? Soms met wetgeving en handhaving (uitstoot tegengaan). Soms met positionering van de organisatie. 
  9. Zo hebben we het organiseren van de OV-markt in handen gegeven van de Minister, de provinciale en lokale besturen. Logisch, als we een markt willen hebben, heb je een marktmeester nodig. 
  10. Zo laat je het aanleggen en beheren van spoorwegen aan private partijen. Een overheid moet niet zelf met kiepkarren gaan rijden. 
  11. Maar waar positioneer je organisatie die daartoe de opdrachten verstrekt en daarover het toezicht houdt? Antwoord: daar waar de overheid haar eindverantwoordelijkheid het beste kan waarmaken. 
  12. Ik heb voor de sg van IenM enige jaren geleden het toezicht op Prorail geëvalueerd. En dat toezicht was mager geregeld. En dat lag niet alleen aan het departement. 
  13. Er was bijvoorbeeld vaak spanning tussen de staatssecretaris van IenM en de directie en de Raad van Commissarissen van Prorail over grote investeringen. Prorail vond dat in wezen niet de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris.
  14. Er was bij Prorail geen cultuur van grote openheid ten aanzien van de toezichthoudende functie van het departement. Men had ook niet zoveel zin om over het toezicht door het departement te praten. Alsof men een zelfstandig bedrijf was. 
  15. Maar aan de andere kant had ik als decaan van de Rijksprojectacademie (indertijd: academie voor projectmanagers van RWS, Prorail en Rijksgebouwendienst) bij de deelnemers van Prorail ook niet het gevoel met mensen van een privaat bedrijf te maken te hebben. Er was in dat opzicht ook geen verschil tussen mensen van RWS en van Prorail. 
  16. Conclusie: het borgen van publieke belangen is ook een kwestie van cultuur. Denkt men vanuit publieke belangen of denkt men als een privaat bedrijf? Het is niet onlogisch om RWS en Prorail vanuit het publieke belang te laten denken. 
  17. Als je de overheid verantwoordelijk acht voor de infrastructuur (en voor de concurrentie op de infrastructuur) is het logisch om RWS en Prorail binnen de publieke sfeer te houden/hebben. 
  18. Het werk van Prorail en RWS vraagt om een zekere autonomie. Maar blijkbaar lukt RWS dat goed, zelfs zonder dat hij een zbo is. Waarom zou dat voor Prorail anders zijn?

Rampenbestrijding: het vermijden van vermijdbare schade

oktober 24, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

Bij toeval raakte ik betrokken bij de evaluatie van de veiligheidsregio Drenthe. Dat was bijzonder omdat  mijn expertise niet bij veiligheid ligt. Dat heeft ook voordelen, omdat je als buitenstaander onnozele vragen kan stellen.

Zo viel het me op dat het blijkbaar een grote vraag was of de veiligheidsregio in Drenthe wel aan allerlei vormvereisten voldeed. Nee, dat deed Drenthe niet. Maar dat roept bij mij de vraag op waarom je aan bepaalde vormvereisten moet voldoen om bestaansrecht te hebben. Voor mij is de cruciale vraag of de regio veiligheid kan garanderen voor haar burgers. Het gaat om het resultaat. Ik kan me goed voorstellen dat de veiligheidssituatie in Drenthe wat minder ingewikkeld is dan in Zuid-Holland, om maar een buitenplaats te noemen. Dat betekent dat de veiligheidsregio Drenthe misschien heel goed in staat is om de veiligheid voor haar burgers te garanderen, ook als ze niet voldoet aan de vormvereisten die in Zuid-Holland nodig zijn.

Hoe kunnen we nu vaststellen waaraan Drenthe dan wel moet voldoen? Door naar de praktijk te kijken. En ja hoor, dat gingen we doen. We gingen een oefening doen en we gingen kijken hoe het met de veiligheid van de burgers in die oefening was gesteld. Nu is een oefening altijd maar een oefening. Maar dat was niet mijn probleem met deze oefening. Want in de oefening begon het probleem met die vormvereisten van voren af aan. Als de actoren in de oefening niet conform het protocol hadden gehandeld was er iets fout gegaan. Omdat eerder was gebleken dat het goed zou zijn om te handelen volgens de regels die in het protocol waren opgenomen. Maar dat was weer eerder en weer elders. Dus wat zegt dat over nu en hier?

Ik begon me af te vragen: wanneer hebben ze het nu echt goed gedaan bij een ramp? Laten we voorop stellen: de calamiteit is op het moment zelf niet meer te voorkomen. Als een chemische fabriek ontploft, is dat een gegeven. Dus een ramp kent altijd schade. De kern van het probleem is: hoeveel extra schade is er die had kunnen worden voorkomen? Hadden de gevolgen van brand kleiner kunnen zijn als de brandweer anders had gehandeld? Had het vrijkomen van giftige stoffen kunnen worden voorkomen, nadat de fabriek was ontploft? Had de grote onrust die uiteindelijk onder de bevolking ontstond, kunnen worden voorkomen?

Laat ik al die vervolgschade maar samenvatten onder het begrip ‘maatschappelijke schade’. Een veiligheidsregio doet zijn werk dus goed als zij erin slaagt om die maatschappelijke schade zo gering mogelijk te houden. Als alle maatschappelijke schade is voorkomen die vermeden had kunnen worden. Risico’s zijn niet uit te sluiten, schade is bij een calamiteit onvermijdelijk. Het gaat erom of de extra schade die vermeden had kunnen worden, ook daadwerkelijk is vermeden.

Dat brengt ons een stap verder. Het gaat dus uiteindelijk niet om het volgen van het protocol. Maar om het vermijden van vermijdbare schade. Maar welke schade was achteraf gezien vermijdbaar geweest? Moeten we daarvoor ook weer normen gaan aanleggen …..? Dat brengt ons bij een belangrijk debat in het toezicht. Sommigen menen dat er absolute normen zijn. Bepaalde zaken mogen gewoon per definitie niet voorkomen. En als ze wel voorkomen heb je een fout gemaakt. Zo wordt achteraf nogal eens naar een ramp gekeken.

In het tuchtrecht zien we een heel andere benadering. Daar vraagt men zich vaak af of de betrokkene redelijkerwijs verstandig heeft gehandeld. Gelet wat hij op dat moment wist of had kunnen weten. En gelet op de kennis die hij op dat moment redelijkerwijs had moeten hebben. In feite leg je dan niet de norm bij de schade, maar bij de collega’s. Hadden zij redelijkerwijs ook zo gehandeld in dezelfde situatie? Ik vind dat een sympathieke manier van redeneren. Je maakt dus geen fout omdat je plotseling in een onmogelijke situatie bent terecht gekomen. Je maakt een fout omdat je het in die situatie redelijkerwijs beter had kunnen doen.

Bij het beoordelen van veiligheidsregio’s moet het dus uiteindelijk altijd gaan om de maatschappelijke schade die redelijkerwijs had kunnen worden vermeden. Niet om die vormvereisten voor een regio die in Den Haag worden bedacht. Niet om het protocol dat bij rampen moet worden gevolgd. En niet om het bepalen van externe schade die nooit had mogen voorkomen. Maar zo’n benadering vraagt wel veel. Van veel betrokkenen. Omdat het tegenwoordig zo gangbaar is om inspanningen te richten op het protocol en niet op het resultaat. Maar dat heeft vaak wel averechtse effecten.

Ik zou zeggen: leg niet alles vast in regels die hun eigen schijnwereld creëren. Dan is het beter om nog eens goed na te denken over veiligheid en over risico’s. Of om een buitenstaander onnozele vragen te laten stellen.

#ProRail zou jaloers op #Rijkswaterstaat moeten zijn

augustus 27, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

Pier Eringa lijkt me een leuke man. Hij poseerde vanmorgen in de Volkskrant, inclusief laarzen, overhemd en een rommelige werkbroek. Hij zit duidelijk op zijn plaats als baas van ProRail. Intern pookt hij zijn tent fors op. En extern geeft hij ProRail langzamerhand een betrouwbaar imago. Oké, het is nog niet allemaal op orde bij ProRail, maar aan Pier zal het niet liggen.

Zijn charme-offensief van vanmorgen had overigens wel een duidelijk doel. ProRail wil zijn zelfstandigheid niet kwijt. En dat laatste dreigt wel. Staatssecretaris Sharon Dijksma wil ProRail weer terugbrengen onder de vleugels van het departement. En Pier vindt dat niks. En de interviewer van de Volkskrant geeft hem alle ruimte om dat ons te laten weten. Helaas ontbreekt één vraag: waarom zou ProRail op grotere afstand van de overheid moeten staan dan Rijkswaterstaat? Of om het vileiner te stellen: over wie heeft de burger meer te klagen, over ProRail of over Rijkswaterstaat?

Ja, waarom zou ProRail eigenlijk een andere positie moeten hebben dan Rijkswaterstaat? Waarom wordt ProRail niet gewoon een agentschap, als uitvoerende dienst van de Rijksoverheid? Ik zou één goede reden kunnen bedenken om dat niet te doen. En die is gelegen in de moeizame relatie tussen ProRail en de Nederlandse Spoorwegen. Ooit was ProRail (met een andere naam) gewoon een onderdeel van NS. Toen kwam de marktwerking op het spoor. En werd het onlogisch om de belangrijkste vervoerder (NS) ook het beheer van het spoor te laten doen. Hoe logisch de splitsing ook was, vanaf dat moment waren de poppen aan het dansen. Een gebrek aan communicatie tussen ProRail en NS verstoorde de treinenloop bijna dagelijks en het zwartepieten tussen ProRail en NS nam soms gênante vormen aan. De treinreiziger was er in ieder geval niet mee geholpen. Achteraf zou je zeggen: waarom hebben ze die twee ooit uit elkaar gehaald?

Toch is het te laat om alles weer terug te draaien. Ruim 40 verschillende vervoerders brengen hun vrachtje rond op het spoornet en ik vertrouw het NS niet toe om dat spoornet een beetje rechtvaardig over die 40 vervoerders te verdelen. Bovendien laten andere vervoerders zien, denk aan Arriva op veel kleine lijntjes, dat ze de klant beter kunnen bedienen dan de nog altijd logge NS. Dus laten we het netbeheer maar niet meer aan die jongens teruggeven.

Dan resteert slechts de vraag: wat doen we met ProRail? Laten we dat lekker zelfstandig ons spoornet beheren of moet het spoornet net zo worden beheerd als het wegennet? Pier Eringa geeft wel een heel mooi argument om hem zo snel mogelijk onder de vleugels van het departement te brengen. Hij zegt namelijk: “Elke week op het matje, da’s niks”. Nee, dat is inderdaad niet prettig. Maar als de staatssecretaris steeds weer in de Kamer op het matje wordt geroepen vanwege het niet-goed functioneren van ProRail, zou ik niet weten waarom Pier Eringa niet elke week op het matje zou hoeven komen. Het gaat wel om heel veel publiek geld. En ook als ProRail soms binnen het budget blijft, blijft het nog steeds allemaal geld van de belastingbetaler. Niks mis mee dat Sharon meekijkt.

Overigens voert Pier een achterhoedegevecht. Hij weet heel goed dat het departement van Infrastructuur en Milieu al jaren in de weer is om de touwtjes aan te trekken. Alle grote uitgaven van ProRail moeten sinds een paar jaar door de staatssecretaris worden goedgekeurd. Dat lijkt me allemaal geen lolletje voor Pier. Het zou me niet verbazen als de directeur-generaal van Rijkswaterstaat meer vrijheid heeft dan die hele Pier. Het zegt al veel dat RWS helemaal niet uit is op een fusie met ProRail. Ze behouden liever hun goede imago en hun eigen vrijheid binnen het departement dan verantwoordelijk te worden voor al die vastgevroren wissels, al die herfstblaadjes, en al het ongemak van een opgewonden staatssecretaris.

Pier, nog één argument. Stel dat je gewoon het kleine broertje wordt van Rijkswaterstaat. Zou het dan niet logisch zijn dat jij, in plaats van de beleidsafdeling, ook de concessies met al die vervoerders gaat beheren? Dat jij afspraken mag maken met NS over de prestaties die zij moeten leveren? En dat NS aan jou de boete moet betalen als hun punctualiteit te laag is? Dan zou je eindelijk een echte netbeheerder worden. Ik zou het wel weten.

 

[verschijnt op 30 augustus 2016 in de Volkskrant]

De onmacht van de overheid is een kwestie van ideologie

juni 19, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

De gemeenteraad van Geldermalsen wijst definitief een asielzoekerscentrum af. Het lijkt een laatste stuiptrekking van het nationale debat over vluchtelingen, dat eerder dit jaar zo heftig woedde. Niet dat de vluchtelingen inmiddels zijn verdwenen. Nee, hun opvang vindt weer tamelijk geruisloos plaats.

Ik ga het debat hier niet overdoen. Wel wil ik twee conclusies trekken. Eén: de populistische tegenstem is in deze casus geheel overwonnen. Twee: de overheid nam niet alleen opvallend de leiding, maar wist ook leiding te geven. En die tweede conclusie staat geheel haaks op het dominante geleuter over de overheid.

Hoe vaak hoor ik geen sprekers oreren over een overheid die geheel afhankelijk is geworden van de samenleving? Hoe vaak hoor ik geen sprekers die menen dat maatschappelijke problemen alleen nog maar door de (energieke!) samenleving kunnen worden opgelost? Hoeveel bestuurskundigen melden niet dat de overheid tegenwoordig nog maar ‘een van de partijen’ is. Hoeveel departementen en gemeenten zijn niet bezig met burgerparticipatie en doe-democratie omdat de overheid het niet meer alleen af kan? Sommigen spreken al over ‘overheidsparticipatie’. Ja, hoeveel gekte kunnen we elkaar aanpraten?

Want wat gebeurde er toen zich zoveel asielzoekers aan de grenzen meldden? Toen de problemen acuut waren? Godzijdank vergaten de bestuurders even de catechismus van de doe-democratie en gingen gewoon aan het werk. Burgers werden toegesproken, kregen uitleg en mochten zelfs in gesprek. Maar nergens werd de beslissing om snel iets aan de opvang van asielzoekers te doen, in handen van de burgers gelegd. Hier besloot de overheid, hier handelde de overheid, hier loste de overheid een probleem op.

Vanwaar dan toch dat geneuzel over die onmachtige overheid? Inderdaad, ik zie de overheid ook vaak treuzelen en neuzelen. Vooral als de politieke wil ontbreekt (duurzame energie). Maar deze ongelofelijk georganiseerde samenleving, waarin miljoenen mensen van staatswege worden ondersteund, waarin voor iedereen zorg en gezondheidszorg aanwezig is, waarin iedereen onderwijs ontvangt, waarin vele en vele kilometers asfalt onze bereikbaarheid aanzienlijk vergroten, heeft gewoon een overheid die heel veel structureert, normeert, en organiseert. Zeg maar, een overheid die onopvallend en opvallend leiding geeft. Het is dan ook geen empirisch gegeven dat de overheid onmachtig is, het is vooral een kwestie van ideologie.

Met verleiden worden we niet #energieneutraal

maart 9, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

Bij toeval raakte ik de afgelopen maanden verzeild in de boeiende wereld van de gebouwde omgeving. Ik kreeg een belangrijke vraag mee: hoe krijgen we de gebouwde omgeving energieneutraal? Energieneutraal betekent: netto vraagt de woning geen energie. In de praktijk zal het gaan om een combinatie van het opwekken van duurzame energie en energiebesparing.

Als we de energieneutraliteit van de bouw bezien, valt een groot contrast op tussen de nieuwbouw en de bestaande bouw. Bij de nieuwbouw wordt grote vooruitgang geboekt. En er wordt hard gewerkt om de eisen van BENG (Europese richtlijn voor ‘bijna-energie-neutrale-gebouwen] voor het einde van 2020 te halen. De verwachtingen zijn dat dat gaat lukken.

In de bestaande gebouwde omgeving zijn de doelen veel minder scherp (2050) en is er van grote vooruitgang geen sprake. Deze relatieve stilstand is niet van de laatste jaren. Zoals één van mijn gesprekspartners zei: “Het is een sikkeneurig onderwerp.”

Mede om die reden heb ik in het beleidsatelier na de hoopvolle kennismaking eerst de vraag centraal gesteld: wat beweegt de eigenaar? Wil het beleid succesvol zijn dan zullen we om te beginnen zicht moeten hebben op de beweegredenen van de eigenaar van de gebouwde omgeving. De eigenaar-bewoner, de corporatiebestuurder en de investeerder in particuliere huur.

Het resultaat was niet verrassend, maar misschien toch ook wel weer onthullend. Voor de drie categorieën eigenaren geldt in feite hetzelfde: er zijn wel koplopers maar het ‘opschalen’ wil maar niet lukken. Er worden vorderingen geboekt bij mensen die het onderwerp belangrijk vinden, maar veel te weinig mensen vinden het onderwerp echt belangrijk. Voor de meeste mensen heeft energie onvoldoende prioriteit. Het is ook geen onderwerp waar veel mensen over spreken. Vergelijk dat bijvoorbeeld met Duitsland waar energie wel het onderwerp van gesprek is onder mensen.

De prioriteiten van de mensen

We weten dat ‘energie’ een onderdeel is van het klimaatdebat. Er zijn ongetwijfeld veel koplopers die daarom werk maken van energieneutraliteit. Maar ‘klimaat’ heeft voor de grote meerderheid van de huiseigenaren geen hoge prioriteit. Daarbij is het klimaatdebat een moeilijk debat. Ten eerste zijn er altijd nog de ontkenners, zij het dat hun geluid in kracht lijkt af te nemen. Ten tweede doen de echt schadelijke gevolgen van de klimaatverandering zich niet op dit moment voor, maar op de langere termijn. Ten derde zullen maatregelen die we nu nemen, pas op langere termijn een zichtbaar effect hebben. Ten vierde is het onderwerp voor veel mensen te groot. Je weet niet waar je moet beginnen. Heb je al voldoende gedaan als je zoveel hebt geïnvesteerd in een windmolenpark dat je zelf netto meer energie opwekt dan verbruikt?

Ook de omstandigheden prikkelen te weinig om grote stappen te maken. Hoewel evident is dat je op termijn kan verdienen aan het energiezuiniger maken van je woning of aan het opwekken van duurzame energie, toch zijn die voordelen voor de meesten te gering om ‘aan die rompslomp te beginnen’. Ik vat het niet in Haagse, maar in gewone-mensen taal samen. Dus: als men toch moet verbouwen, is er nog wel bereidheid om het verlagen van energierekening mee te nemen in de overwegingen, maar in alle andere gevallen wordt dat onderwerp graag uitgesteld.

En laten we eerlijk zijn. De voordelen van energieneutraliteit zijn ook niet erg opvallend voor de eigenaar. De financiële voordelen zijn aantoonbaar, maar pas over een aantal jaren. En dan nog zijn ze maar beperkt. De nadelen zijn misschien wel evidenter. Een hoop gedoe, problemen met de ventilatie en het lawaai van de warmtepompen laat zich maar moeilijk wegdrukken. Wie zich veel zorgen maakt over de klimaatverandering, neemt dit soort nadelen graag voor lief. Maar de meeste mensen maken zich niet veel zorgen over de klimaatverandering. Vergelijk het met de komst van het gas. In een paar jaar tijd ging heel Nederland over op aardgas. Op dat moment waren de voordelen in termen van comfort wel opvallend aanwezig. Ook de slaapkamers waren plotseling aangenaam warm en het vullen van de kolenkit was verleden tijd.

Bij de woningcorporaties speelt bovendien het probleem van de split incentive. De kosten van de investeringen liggen bij de corporaties, terwijl de baten terecht komen bij de bewoners. Dat vraagt om huurverhogingen die soms moeilijk te verkopen zijn. Bovendien staan de corporaties niet meteen te springen om de overheid hier ten dienste te zijn, na de huurdersheffing van € 1,7 miljard.

Misschien moet nog wel het meest te denken geven dat de eigenaren van de private huurwoningen zo weinig geneigd zijn om te investeren in energieneutraliteit. In deze wereld gaat het immers bij uitstek om geld en om rendement.

De prioriteiten van de politiek moeten anders

Het is overigens niet gepast om de huiseigenaren een verwijt te maken. Klimaat en energie mogen bij hen onvoldoende prioriteit hebben, er is alle reden om hetzelfde over ‘Den Haag’ te zeggen. Al heel lang worden over de energieneutraliteit van de gebouwde omgeving gesproken, maar nog nimmer zijn harde doelen gesteld en/of stevige beleidsinstrumenten ingezet. We vinden het onderwerp belangrijk, maar we doen te weinig om de noodzakelijke opschaling te bewerkstelligen. Vergelijk het eens met de stadsvernieuwing in de jaren 70 en 80 van de afgelopen eeuw. Hoeveel budgetten en hoeveel energie daaraan werden besteed.

Is het ook niet tekenend dat we geen minister van Energie hebben?

In feite staat het beleid vooral in het teken van ‘verleiden’ en van een niet altijd consistent subsidiebeleid. Het gevolg is dat er ook geen echte markt voor energieneutrale verbouw ontstaat. Dat laatste is toch al ingewikkeld omdat in Nederland de bouw vooral in het teken van de nieuwbouw staat. Daar komt nog bij dat we al lange tijd een cultuur hebben van gebrekkige oplevering van huizen. Daarbij zijn in de vorige eeuw (jaren 60) veel slechte woningen gebouwd. Het is niet zo vreemd dat in die cultuur energielabels en EPC’s op basis van de papieren werkelijkheid worden vastgesteld.

Al met al: het streven naar een energieneutrale gebouwde omgeving is vooral omgeven met een wereld van geloof en goede bedoelingen. In feite zegt de overheid: als we de burger maar duidelijk maken hoe belangrijk is, dan zal hij zijn huis heus wel energieneutraal maken. Het is toch zo belangrijk? De systeemwereld van het departement wordt hier te zeer bepaald door de leefwereld van de eigen ambtenaar. Maar de meerderheid van de bevolking is geen beleidsmedewerker op een departement.

Enerzijds is het daarmee een voorzichtig en bijna vriendelijk beleid. Anderzijds toont de overheid zich hier van een hautaine kant. Hij meent te weten welke prioriteiten burgers zouden moeten stellen. Het is de vraag of de tegenwoordige burger van dat soort gedachten gediend is. Ik kom daarmee toe aan een volgende conclusie. Er zijn voldoende middelen om te komen tot een energieneutrale gebouwde omgeving. Zelfs op afzienbare termijn. Maar de governance deugt niet.

Naar een andere governance

Het is een kwestie van politiek: of men wil inzetten op een energieneutra gebouwde omgeving op afzienbare termijn of men wil het niet. Over die keuze laat ik me hier niet uit. Maar als men voor het eerste kiest kan de overheid niet volstaan met achterover leunen. Er moet een doel worden gesteld (een stip op de horizon) en dat doel moet langs twee lijnen worden bereikt. Ten eerste niet door te verleiden, maar door te duwen. De eisen zullen langzaam moeten worden aangescherpt. En als die eisen niet worden gehaald, moeten er sancties komen. Ten tweede moeten experimenten ruimhartig worden aangemoedigd en moet tevens van die experimenten worden geleerd.

In dat licht is het goed om een vergelijking te maken met de nieuwbouw. Daar zijn doelen gesteld (en het doet niet terzake dat het ‘eindjaar’ een paar jaar naar achteren is verschoven). BENG geldt voor 31-12-2000. Zo weet iedereen waar hij op termijn aan toe is. Bovendien zijn de normen gaandeweg aangescherpt. Daarnaast wordt ruimschoots geëxperimenteerd (en bestaan er helaas wel klachten in het veld over de bereidheid van de overheid om van die experimenten te leren). Dus: stip op de horizon, experimenteren en leren en geleidelijk aanscherpen van de normen (duwen). In feite wordt iedereen daar op termijn tot energieneutraliteit verplicht.

In dat opzicht ligt de lat in de gebouwde omgeving hoger dan bij de nieuwbouw. Voor een nieuwbouwwoning kan een vergunning worden geweigerd. En zo kan de bouwer en de nieuwe eigenaar tot energieneutraliteit worden verplicht. Zo eenvoudig ligt het niet voor de bestaande bouw. Je kan de normen daar wel wettelijk verhogen, maar het is veel ingewikkelder om het aanscherpen van normen vervolgens ook te handhaven. Beter gezegd: voor de gebouwde omgeving zal je een andere methodiek moeten hanteren om te werken aan een sense of urgency. Je zal eigenare op een andere manier moeten duwen in de richting van energieneutraliteit.

Het zou goed zijn als in de lange termijnverkenning energie een uitvoeringsagenda zou worden opgenomen die deze nieuwe governance voor de gebouwde omgeving zou uitwerken. Voorlopig geef ik slechts enkele voorbeelden.

Voorbeeld: de gasnetten moeten in grote delen van Nederland in het komende decennium worden vervangen. Wie een sense of urgency wil creëren zou nu reeds kunnen aangeven dat de gasnetten niet meer worden vervangen. Het geeft twee voordelen: iedereen weet waar hij aan toe is en iedereen heeft volop tijd om zich op de nieuwe situatie voor te bereiden.

Voorbeeld: op voorwaarde dat de energielabels een juist beeld geven van het energiegebruik, kunnen ze worden gekoppeld aan onroerendzaakbelasting en overdrachtsbelasting. Het is bekend dat burgers erg gevoelig zijn voor verhogingen van de ozb.

Voorbeeld: het streefjaar van 2050 voor een energieneutrale gebouwde omgeving geeft geen gevoel van urgentie. Het is te ver weg: “het zal onze tijd wel duren”. Die stip op de horizon moet naar voren worden gehaald. Of op zijn minst moeten heldere tussendoelen worden geformuleerd.

Voorbeeld: als een streefjaar voor een energieneutrale gebouwde omgeving serieus wordt genomen, kan nu reeds worden aangegeven met welke stappen de energiebelasting de komende jaren zal worden verhoogd. Als iedereen weet dat de energie elk jaar 5% meer zal kosten, ontstaat een helder gevoel van urgentie. En natuurlijk is eenzelfde beleid mogelijk met een belasting op CO2.

Voorbeeld: er moeten veel meer fondsen komen om de overstap naar energieneutraliteit gunstiger en eenvoudiger te maken. Dat hoeft geen nieuwe ISV te worden, waarbij de overheid weer braaf bijdraagt. Het gaat mij wel om investeringsfondsen waarop eigenaren een tijdelijk beroep kunnen doen. De overheid zou wel garant moeten staan.

Voorbeeld: leg de energiebedrijven quota voor duurzame energie op, die op een transparante manier zullen stijgen in de komende decennia.

Over elk voorbeeld kan worden gediscussieerd. Dat beoog ik hier niet. Ik probeer alleen maar aan te geven hoe de governance eruit moet zien om een energieneutrale gebouwde omgeving in 2035 te bereiken. Duidelijk maken dat aan energieneutraliteit in de gebouwde omgeving niet valt te ontkomen, mede door tussentijds de normen steeds verder aan te scherpen en daar waar nodig is ondersteunen bij experimenteren en leren.

Tot slot

Ik realiseer mij terdege dat de vraag waarmee dit project begon een andere was. Die vraag had betrekking op de taakverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten. Maar die vraag ging voorbij aan de basisvraag waarom die energietransitie voor de gebouwde omgeving zo moeizaam op gang komt. Dat er wel veel koplopers zijn, maar dat de opschaling naar de massa nog steeds niet wil lukken.

Voor de koplopers heb je een ander beleid nodig dan voor de opschaling naar de massa. Hoe belangrijk gemeenten en provincies ook kunnen zijn voor experimenten, voor het vaststellen van de stip op de horizon en voor het duwen is voor de rijksoverheid aan zet. Daar moet de energietransitie van de gebouwde omgeving werkelijk beginnen. Het gaat hier immers om een groot nationaal thema. Het gaat hier over geopolitiek (Russisch gas), het gaat hier om klimaatbeleid en het gaat hier over de toekomst van Slochteren. De rijksoverheid kan het niet maken om al die problemen door te schuiven naar de gemeenten. De rijksoverheid is zelf aan zet.

Het aardige verhaal is dat die energietransitie technisch gezien moet kunnen slagen. Als het niet lukt, is de reden simpel: we willen het niet.

 

Institutionele politiek

januari 29, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

Op 8 juni 2001 sprak ik op de Erasmus Universiteit een oratie uit onder de titel Institutionele politiek.  Omdat ik de universiteit enige maanden al weer zou verlaten om directeur te worden van het Ruimtelijk Planbureauis deze oratie nooit gepubliceerd. Gaandeweg begon ik te geloven dat de oratie niet alleen nooit was gepubliceerd, maar ook nooit was uitgeschreven. Ik kon me herinneren dat ik aan de hand van slides mijn verhaal had verteld. Het geheugen kent zijn beperkingen. Onlangs vond ik de uitgeschreven versie van de oratie terug, terwijl de slides inmiddels onvindbaar zijn. Wel ontbreekt één pagina. De lezer kan die er ongeveer bij bedenken. Voor de liefhebbers is de oerversie van de oratie hier te vinden: Institutionele politiek oratie EUR.

Nationale politie: de nederlaag van de Bokito’s

oktober 2, 2015 by  
Filed under Openbaar bestuur

De nationale politie is voorlopig op een drama uitgelopen. Op het moment dat 65.000 politiemensen geen idee meer hebben waar ze aan toe zijn, stapt de hoogste baas Gerard Bouman op. Omdat een ander type leiderschap op dit moment nodig zou zijn. Het is de vraag of dat al niet eerder het geval was.

In een interview in de Volkskrant mag Bouman het boetekleed aantrekken. Hij doet het niet. Ondanks twee uitspraken die daartoe alle aanleiding geven. Zo zegt hij: “Wij leefden te lang met de gedachte dat de wereld snel maakbaar is.” En: “We hebben er grote organisatieadviesbureaus bij betrokken en vroegen: hoe vaak hebben jullie zo’n complexe reorganisatie meegemaakt? Het antwoord was: nul keer.” De eerste opmerking is misschien wel eerlijk, maar ook opvallend onnozel. De tweede was blijkbaar reden om de rug te rechten en om eens iets te laten zien, dat nog niemand had laten zien.

Het is niet alleen Gerard Bouman die onnozel is en blaam treft. Het is ook een Minister die de nationale politie wil doorvoeren (waarvan hij overigens in zijn vorige functie altijd een tegenstander was). Het is het kabinet dat een dergelijk besluit neemt. Het zijn al die bestuurders die overal voor één keer hun organisatie definitief op orde willen brengen. Het zijn al die macho’s die over de ruggen van al die medewerkers hun eigen monument op willen richten. Het zijn al die Bokito’s van de reorganisatie. Ze hebben twee dingen gemeen: hun reorganisatie wordt geen succes en hun opvolger start opgewekt met …. een reorganisatie.

Laat het opstappen van Bouman eindelijk eens een les zijn. En laten al die managers dan eens vijf dingen leren:

  1. Medewerkers zijn geen koelkasten, die je willekeurig kan verplaatsen. Het mooie van medewerkers is dat ze gevoel hebben.
  2. Juist medewerkers hebben verstand van de organisatie. Als er iets moet worden veranderd, geef hen dan daarin het voortouw.
  3. Een organisatie draait niet op schema’s en structuren, een organisatie draait vooral op de informele relaties tussen de medewerkers. Wie die informele relaties verwoest, heeft jaren en jaren nodig om iets nieuws op te bouwen.
  4. Organisatieproblemen zijn niet digitaal, oplossingen net zo min. Van een regionale politie naar één nationale is voor sommige problemen een oplossing, voor andere niet.
  5. Het gaat binnen organisaties altijd om dilemma’s. Je hebt centrale aansturing nodig (ICT) én lokaal maatwerk. In elke organisatie moet je een evenwicht zien te vinden tussen dat soort tegenstrijdige wensen. En omdat de omstandigheden vaak veranderen, is er ook vaak behoefte aan een nieuw evenwicht. ‘Heldere keuzes’ zijn dus rampzalig. Reorganiseren is een heel fijnmazig spel in een subtiele relatie tussen medewerkers en leiding.

Volgende pagina »