Afscheid van de bestuurskunde

mei 14, 2015 by  
Filed under Openbaar bestuur

“Zou je hen willen vertellen wat de bestuurskunde voor jou zelf betekent?” De collega is aardig en je kan hem niets weigeren. Hij zoekt een manier om een mooie invulling te geven aan het allerlaatste college van onze ‘deeltijdstudenten’. Ik zeg toe. Ik krijg er geen spijt van, maar ik krijg het wel benauwd. Het verhaal moet dus gaan over ‘de bestuurskunde en mij’. En ik weet al jaren dat die relatie bijzonder is. Laten we zeggen: niet stralend. Als men mij vraagt wat ik ben, antwoord ik meestal: socioloog. Ja, dat heb ik gestudeerd, maar ik ben wel al 26 jaar hoogleraar ‘bestuurskunde’. Dat vertel ik er dan ook nog wel bij. Maar waarom zeg ik niet gewoon: ik ben bestuurskundige.

Bovendien houd ik van het openbaar bestuur en houd ik van de wetenschap. Waarom voel ik me na al jaren dan nog steeds geen bestuurskundige? Is er misschien een kloof tussen mijn ideale bestuurskunde en (wat ik zie als) de mainstream-bestuurskunde?

Het college mag niet te lang duren. Dus ik maak twee lijstjes. Van ‘mijn’ bestuurskunde en van ‘de’ bestuurskunde. Zoals de bestuurskunde in mijn ogen zou moeten zijn en zoals de bestuurskunde in mijn ogen is. Ideaal versus gepercipieerde werkelijkheid.

Mijn bestuurskunde is:

  • Een bestuurskunde die vanuit een gedegen kennis van het openbaar bestuur op datzelfde openbaar bestuur reflecteert.
  • Een bestuurskunde die de vier basisdisciplines verenigt voor het domein van het ‘openbaar bestuur’: de economie, de rechtswetenschap, de sociologie en de politicologie.
  • Een bestuurskunde die voortbouwt op de grote denkers van deze vier basisdisciplines. Denk bij de sociologie aan Durkheim, Weber, Giddens, Castells.
  • Een bestuurskunde die zijn voordeel doet met de intelligente modellen van de economen, hun zoektocht naar de rationaliteit van het menselijk gedrag en hun consequente redeneren vanuit (het idee van) de markt. Hoe vaak ik het ook fundamenteel oneens ben met economen, zij hebben mijn denken enorm aangescherpt.
  • Een bestuurskunde die zijn voordeel doet met het idee van de rechtstaat van juristen, hun formele én informele staatsrecht en hun heldere en normatief strak ingekaderde beschouwingswijze (rechtvaardigheid, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid).
  • Een bestuurskunde die zijn voordeel doet met het idee van de verzorgingsstaat van de sociologen, hun denken over functies en over ongelijkheid, hun denken vanuit maatschappelijke problemen en hun empirische fascinatie (hoe zit het echt?).
  • Een bestuurskunde die zijn voordeel doet met het machtsbegrip en het democratiebegrip van de politicologen, hun eeuwige vraag ‘wie krijgt wat, wanneer en hoe’ en hun methodologische zuiverheid (die niet zelden tot debunking leidt).
  • Een bestuurskunde die uiteindelijk altijd bezig is met de vraag: welke maatschappelijke problemen worden hier opgelost en wat legitimeert het overheidsoptreden in dit geval? Een bestuurskunde die dus altijd vanuit de inhoud redeneert.
  • Een bestuurskunde die studenten het openbaar bestuur wil leren (begrijpen).

Ik geef een voorbeeld. Sinds een paar jaar geef ik aan gemeentelijke strategen een leergang over ‘de triomf van de stad’. In zes modules van twee dagen (op locatie) komen alle grote stedelijke thema’s (maatschappelijke problemen) aan de orde. Als we het hebben over de stedelijke economie, leggen economen ons uit hoe die economie werkt. En legt de directeur van Hightech Campus Eindhoven ons uit hoe de uitwisseling van kennis tussen universiteit en bedrijven in de praktijk gaat. Als het over ‘immigratie en achterstanden’ gaat, praten we een hele dag met sociologen. Als het over wonen gaat praten we met demografen en volkshuisvestingsdeskundigen. En elke keer vragen we ons af welke strategie in onze eigen stad geschikt zou zijn om de stedelijke economie te versterken, om de achterstanden terug te dringen of om vraag en aanbod op de woningmarkt beter met elkaar te laten matchen. Welke missie, welke handelingspraktijk? Voor mij is dat allemaal bestuurskunde, mijn bestuurskunde.

Ik zie in de praktijk vaak iets anders:

  • Een bestuurskunde die een krampachtige poging doet om zich als zelfstandige wetenschap waar te maken en tegelijkertijd een eigen manier van redeneren ontbeert. Dit laatste leidt vaak tot een vlucht in wolligheid.
  • Een bestuurskunde die zich in navolging van de beta-wetenschappen te veel richt op theorievorming en het toetsen van theorieën, terwijl een theorie in de bestuurskunde in het beste geval een manier van kijken is en in het slechtste geval het zicht op het openbaar bestuur ontneemt.
  • Een bestuurskunde die door de internationalisering van het vak eerder een kleinere dan een grotere rol heeft gekregen in het nationale debat over de nationale overheid. Bijdragen in internationale tijdschriften worden overgewaardeerd en het Nederlandstalige essay (en het Nederlandstalige boek) worden ondergewaardeerd.
  • Een bestuurskunde die te zelfreferentieel is geworden en daardoor zowel zijn empirische als zijn reflecterende functie onvoldoende vervult.
  • Een bestuurskunde die de grote beleidsvelden als zorg, onderwijs, participatie, veiligheid, energie, klimaat, milieu etc. slechts als voorbeeld neemt en niet als onderwerp.
  • Een bestuurskunde die is ingebed in een academische gemeenschap waarin de tijd wordt verdeeld in onderwijslast en onderzoekstijd. De begrippen spreken voor zich. Een gemeenschap bovendien waar de didactiek van het onderwijs nauwelijks ontwikkeling doormaakt en daardoor ver achterloopt bij de didactiek in het vwo. Het pijnlijke is dat de student daarmee genoegen neemt. Blijkbaar infecteert het universitair onderwijs de student vaak zodanig, dat hij het calculeren boven het leren stelt.

Er is dus een kloof tussen ‘mijn’ bestuurskunde en ‘de’ bestuurskunde, exacter geformuleerd: mijn perceptie van de mainstream-bestuurskunde. Dit is geen verwijt, dit is geen aanval op mensen of posities. Dit gaat alleen over mij. Over mijn fascinaties. En over waarom ik me nooit echt een bestuurskundige ben gaan voelen.

Maar het moet wel gevolgen hebben. Ik ben met mijn beperkte aanstelling aan de Erasmus universiteit in Rotterdam niet in staat om de kloof kleiner te maken. Ik ben 63 en ik wil ooit nog eens fulltime muziekstudent zijn. Volgens plan zou ik in de zomer van 2016 de universiteit verlaten. Maar dit reflecterende college laat maar één conclusie toe: ik stap nu op. Ik blijf nog doceren bij gemeenten en op departementen. (De triomf van de stad geeft nog veel bevrediging.) Maar de academische bestuurskunde zal het vanaf vandaag zonder mij moeten stellen.

Zonder overheid geen zelforganisatie

oktober 5, 2014 by  
Filed under Openbaar bestuur

 

Armoede en armoedeval 

De opdracht aan de commissie was tomeloos saai, het eindresultaat staat me nog steeds voor de geest. Ergens halverwege de jaren 90 werd ik voorzitter van een interdepartementale commissie die zich moest buigen over de ‘harmonisatie van het inkomensbegrip bij de inkomensafhankelijke regelingen’. Ik begrijp nog steeds niet helemaal waarom ik aan dat verzoek heb voldaan. Achteraf was ik blij dat ik het had gedaan. Er broeide al snel iets in de commissie. Acht departementen waren vertegenwoordigd, de jonge Coen Teulings zat er namens Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De slimme economen (of is dat een tautologie?) waren in de meerderheid.

Omdat niemand het formele onderwerp van de commissie kon boeien, ontstond een discussie over voor- en nadelen van inkomensafhankelijke regelingen. En het leuke van zo’n commissie is dat je samen verder komt dan ieder afzonderlijk. Zo trokken we de zware conclusie dat inkomensafhankelijke regelingen meer nadelen dan voordelen hebben. Dat was een schokkend bericht in die tijd (en zou nog steeds een schokkend bericht zijn). Veel politici, en dan met name politici ter linker zijde, denken dat inkomensafhankelijke regelingen een hele kosteneffectieve manier zijn om armoede tegen te gaan en om (arme) burgers tot goede zaken te verleiden. Je geeft het geld alleen aan de mensen die het nodig hebben, mooier kan toch niet. Maar dat blijkt een schijnwereld, vooruitlopend op de rest van het verhaal: een schijnwereld binnen de systeemwereld van het beleid.

Wat zijn dan de nadelen van inkomensafhankelijke regelingen? Ten eerste: je doelgroep laat zich moeilijk omschrijven. Zie bijvoorbeeld de huurtoeslag, die indertijd nog huursubsidie werd genoemd. Door alle betrokkenen werd de huursubsidie vooral gezien als een instrument om de armoede te bestrijden. En omdat de meeste mensen in armoede ook in een huurhuis woonden, was de toeslag aan de hoogte van de huur gekoppeld. Dat gold voor ongeveer 900.000 gezinnen. Tegelijkertijd leefden 300.000 huishoudens in dezelfde armoede in een koophuis. Aan hen ging de ondersteuning voorbij. Beleid baseert zich op categorieën. En categorieën vormen een uitsnede uit de werkelijkheid. Soms komt die uitsnede aardig overeen met de bedoeling, soms minder.

Ten tweede: niet-gebruik. In een democratische rechtsstaat is het geven van subsidie terecht aan allerlei regels gebonden. Ook die regels maken deel uit van de systeemwereld van het beleid. In de leefwereld van de burgers worden die regels niet allemaal begrepen en onderkend. Mede daardoor maakte indertijd 30% van de mensen die formeel recht hadden op huursubsidie, daarvan geen gebruik. Ze vroegen het gewoon niet aan. Ze hadden vroeger eens tevergeefs een minimumpas aangevraagd en met die huursubsidie zou het wel net zo gaan. De systeemwereld van het beleid houdt helemaal geen rekening met niet-gebruik. In die wereld is de burger rationeel, en zal hij toch heus wel zijn geld ophalen. Dus: terwijl 1,2 miljoen huishoudens in armoede leefden, werden met de huursubsidie maar 600.000 gezinnen bereikt.

Ten derde: armoedeval. Er was nog een misschien wel veel groter bezwaar verbonden aan de inkomensafhankelijke regelingen. Elke sector leek zijn eigen inkomensafhankelijke regeling te hebben en niemand lette op het cumulatieve effect. VROM had de huursubsidie, waarvan Ad Melkert op Sociale Zaken en Werkgelegenheid de grootste verdediger was. Op WVC had je de kinderopvang, op OCW de studiefinanciering. En de gemeenten scholden de minima de lokale lasten kwijt. Elke regel verstoorde op zich al de arbeidsmarkt, maar al die regels bij elkaar hadden een verwoestend effect. Als je een uitkering had én de vruchten genoot van een aantal inkomensafhankelijke regelingen was je wel gek om een baan aan te nemen onder 130% van het minimumloon. Omdat de winst van het loon in feite geheel teniet werd gedaan door het inhouden van al die voordeeltjes voor de onderkant. De armoedeval. Ja, dat is nu de armoedeval ten voeten uit. Door al die heel goed bedoelde inkomensafhankelijke regelingen werden werklozen vastgezogen aan hun uitkering.

Er waren nog meer nadelen, maar die zijn hier minder relevant: paternalisme (waarom wel kinderopvang en geen bier en patat?) en verstoring van markten (mensen boven de armoedegrens brachten hun kinderen bij de grootouders). Waar het me hier omgaat is het contrast tussen de systeemwereld van het beleid en de leefwereld van de (arme) burgers. En zelfs in ons onderzoek konden we als Haagse denkers niet helemaal loskomen van die systeemwereld. Want ook wij konden die armoedeval alleen maar vanuit het systeem verklaren en niet bewijzen hoe de armoedeval zich in de praktijk openbaarde. Ik herinner me dat er alleen onderzoek bestond naar de kosten van een baan (kleding bijvoorbeeld), hetgeen de armoedeval alleen maar versterkte.

Systeemwereld

Ze zijn van Habermas, die twee begrippen: systeemwereld en leefwereld. Om mij mag je ook spreken over bestuurlijke werkelijkheid en maatschappelijke werkelijkheid. Maar het begrip systeemwereld is wellicht toch iets scherper: de wereld van beleid brengt zijn eigen systeem aan in de werkelijkheid. Die werkelijkheid wordt gesegmenteerd (door beleidscategorieën), die werkelijkheid wordt sectoraal beleefd en die werkelijkheid kent zijn eigen regelsystemen, waarin de burger al gemakkelijk verdwaalt.

Je kan ook spreken over de logica van de organisatie versus de logica van de omgeving. Daarmee geef je goed aan dat de drie verschijnselen op zich heel logisch zijn. De overheid kan zelfs niet zonder. Als de overheid beleid wil voeren zal ze in een rechtsstaat helder moeten omschrijven waarop het beleid betrekking heeft en rechten en plichten helder in regelgeving moeten verankeren. Maar bizar is het soms wel.

Mijn vrouw en ik bezitten in Zeeland een huis, waar we vaak zijn. Voor ons een plek in de rust van de polder. Om ons heen staan nog 100 andere vergelijkbare woningen. Twee daarvan zijn van Duitsers die hun woning als ‘vakantiewoning’ gebruiken en het ook als zodanig verhuren. De rest wordt permanent bewoond. Als wij er toevallig in de vakantie zijn, is het doodstil op ons recreatiepark. Nee, toch zijn het geen normale woningen. Voor de overheid zijn het recreatiewoningen, hoewel men op departementen ook spreekt over ‘tweede woningen’. Het gaat zelfs zover dat als ik op het internet mijn postcode opzoek, ik de vermelding krijg ‘logiesfunctie’. Niet vreemd, want ook postcodes horen tot de systeemwereld. Maar hoe in strijd met de maatschappelijke werkelijkheid.

Er was eens een minister, Sybilla Dekker, die dit onderscheid uit de systeemwereld tussen eerste en tweede woningen maar onzin vond. Ze wilde van het onderscheid af. Ze had natuurlijk helemaal gelijk. In kwaliteit is er tegenwoordig helemaal geen verschil meer tussen eerste en tweede woningen. Beter gezegd: onze huizen in Zeeland zijn beter dan het gemiddelde huis in het oude dorp. Maar de beleidswereld wilde er niet aan. Ik heb in die tijd vele bizarre argumenten gehoord waarom het niet zou kunnen. Bijvoorbeeld omdat: de huizen niet voldoen aan de regels van het Bouwbesluit. Als men ergens niet permanent woont mag de trap steiler zijn. Mijn tante van 93 had er tot haar dood geen moeite mee. Onze huizen waren ook gebonden aan een bepaalde maximale inhoud. Maar huizen elders zijn veel kleiner. Bouwkundig is het onderscheid tussen eerste en tweede woningen inmiddels volledig achterhaald. Bijvoorbeeld omdat recreatiewoningen vaak zijn gelegen in de buurt van een natuurgebied. Je zou zeggen dat permanente bewoning te schadelijk is voor de natuur, maar dat is vaak niet het argument. Het juiste argument is: omdat de woning zo mooi gelegen is, moeten meer mensen ervan gebruik kunnen maken. De woning moet worden verhuurd. En dat bereik je blijkbaar door de eigenaar te verbieden er het hele jaar te zitten. Bijvoorbeeld omdat de woningen in waarde zouden stijgen als ze voortaan wel permanent bewoond mogen worden. En ook dat zou onrechtvaardig zijn.

Intussen worden tweede woningen op veel plekken in het land permanent bewoond. Tot grote tevredenheid van de bewoners. De tijd van de tochtige en muffe ‘zomerhuisjes’ ligt al weer ver achter ons. Een recreatiewoning is altijd een vreemde categorie geweest, maar de samenleving is inmiddels zo veranderd dat het een schijnwoord is geworden. Het verwijst niet meer naar de leefwereld, maar leeft slechts voort in de systeemwereld van het beleid. Vandaar ook de wonderlijke argumentatie om het onderscheid tussen eerste en tweede woningen formeel niet op te heffen.

Ook de regels horen bij de logica van de organisatie. En wetten zijn niet alleen een instrument van de overheid, maar juist ook een waarborg voor de burger. Een waarborg tegen willekeur. Het is de verdienste van de democratische rechtsstaat dat niet de uitvoerder bepaalt of iemand voor subsidie in aanmerking komt, maar dat de wetgever bepaalt welke beleidscategorieën voor die subsidie in aanmerking komen. En gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Alleen zijn burgers zo ongelijk in hun vermogens om met de staat om te gaan. Bureaucratische vaardigheden zijn vaak onmisbaar om duidelijk te maken dat je een gelijk geval bent. Hierbij doet zich een boeiende paradox voor. Om het systeem rechtvaardiger te maken zien we vaak een verdere differentiëring van regels en categorieën. Maar hoe meer differentiatie, hoe groter de onzekerheid en hoe groter de beleidsvrijheid voor de uitvoerend ambtenaar. En het is de vraag hoe rechtvaardig een systeem is dat burgers afhankelijk maakt van de toevallige ambtenaar die als hun ‘case-manager’ is aangewezen.

Tenslotte: ook sectoraal hoort bij de logica van de organisatie. Het is ondenkbaar om dit land integraal, vanuit één departement te besturen. Zo heeft het voorstel van mijn commissie om alle inkomensafhankelijke regelingen te integreren in de belasting het ook niet gehaald. De regering is in al die jaren niet verder gekomen dan het besluit om de huurtoeslag door de Belastingdienst te laten uitvoeren. De gevolgen zijn bekend. Maar het was natuurlijk ook niet de bedoeling van mijn commissie om al die verschillende regelingen door de Belastingdienst te laten uitvoeren. Het was onze bedoeling dat er een generiek armoedebeleid kwam, los van de voorzieningen en los van de nadelen die aan al die inkomensafhankelijke regelingen waren verbonden.

Overigens heeft een sectorale benadering, ja zelfs verkokering, ook een functie. Door de verschillende belangen in verschillende departementen onder te brengen, is de kans groter dat ze beter worden gearticuleerd. Voordat VROM en Verkeer en Waterstaat waren gefuseerd was het ondenkbaar geweest dat DG Milieu niet betrokken zou zijn geweest bij de verhoging van de maximale snelheid op snelwegen tot 130 km/uur. Na de fusie bleek het mogelijk. Ik ken de bezwaren en ik begrijp de bezwaren tegen verkokering. Maar als verkokering vooral een weerspiegeling is van de tegengestelde belangen die in de samenleving bestaan, is er niks op tegen en heeft het zelfs meerwaarde.

De onvermijdelijke systeemwereld heeft wel nare gevolgen

De systeemwereld heeft dus iets ‘logisch’, het is onvermijdelijk dat er een ‘bestuurlijke werkelijkheid’ ontstaat naast de ‘maatschappelijke werkelijkheid’. Maar daarom hoeven we de gevolgen nog niet te ontkennen. En we zouden ook meer kunnen doen om de negatieve gevolgen van de kloof te verkleinen.

Inkomensafhankelijke regelingen zijn allemaal goedbedoeld: kansen geven, armoede bestrijden op een kosteneffectieve manier. Wie wil dat niet? En toch zien we dat de nadelen groter zijn dan de voordelen. Nog veel erger: elke kabinetsformatie worden er weer nieuwe inkomensafhankelijke regelingen bedacht. Op papier lijkt het zo eerlijk en zo rechtvaardig. Zo sociaal en sterk. Het is ook opvallend dat er wel veel bezwaren tegen het sociale leenstelsel zijn ingebracht vanwege de mogelijk preventieve werking, maar niet tegen de verstorende werking van het systeem op de arbeidsmarkt. Volgens het plan krijgen studenten geen studiefinanciering meer, maar gaan ze geld lenen dat ze na hun afstuderen moeten terugbetalen afhankelijk van de hoogte van hun inkomen. Velen zijn bang dat daarmee een dam wordt opgeworpen voor kansarmen, die zoveel schulden niet aandurven. En ik hoor niemand over het verstorend effect van het terugbetalen van de lening voor de arbeidsmarkt. Het nieuwe stelsel beloont immers het niet-maken van carrière. Precies wat inkomensafhankelijke regelingen altijd doen.

De systeemwereld van het beleid verstoort dus onze leefwereld en lang niet altijd in de richting die is beoogd. Herman van Gunsteren sprak in dit verband lang geleden al over de ongekende samenleving. Door een systeemwereld in te richtingen denken we dat we de leefwereld van burgers kennen. Maar dat is maar de vraag. We kennen vooral onze systeemwereld. En als we proberen te meten of het beleid in de leefwereld effect heeft, meten we ook heel vaak de effecten die het beleid binnen de systeemwereld heeft. Ik geef twee voorbeelden.

Politici zijn dol op ‘inkomensplaatjes’. Het CPB rekent door wat de maatregelen van het (nieuwe) kabinet betekenen voor de inkomens van ‘de mensen’. Modaal gaat er 0,2% op vooruit, de AOW-ers gaan er zelfs 0,4% op vooruit. Iedereen begint te beseffen dat dit soort cijfers interessant zijn voor de politieke retoriek, maar in feite natuurlijk niks zeggen. Wat zijn AOW-ers? Zijn dat mensen die alleen maar AOW ontvangen of zijn het alle mensen die AOW ontvangen, dus ook de babyboomers met hun aardige vermogens (40% van de gepensioneerden heeft momenteel een vermogen van minimaal € 2 ton). De verschillen binnen de categorie zijn gewoon te groot, waardoor die enkele percentages geen enkele zeggingskracht hebben. Om die reden schetst het CPB tegenwoordig een ‘puntenwolk’. Er worden soorten AOW-ers onderscheiden, vele soorten. Dat is een interessante verbetering, maar nog steeds gaat het om categorieën binnen de systeemwereld.

Het tweede voorbeeld is simpeler, maar misschien nog sprekender. Ik had eens een gesprek met de directeur van het CPB. We spraken over inflatie en in welke mate in de inflatiecijfers de kwaliteitsverbetering van de producten wordt meegenomen (denk aan de laptop die elk jaar beter is, maar bijna altijd evenveel kost). Het ironische antwoord van de directeur: er is niks aan de hand als wij dezelfde definitie hanteren als het CBS, want wij voorspellen niet de toekomst, ‘wij voorspellen alleen wat het CBS volgend jaar zal vinden’.

In werkelijkheid heeft de overheid natuurlijk veel last van die ongekende samenleving, van het niet voldoende kennen van de samenleving. Wie de samenleving onvoldoende kent, kan moeilijk effectief zijn. Het cynische is wel dat de overheid ook moeilijk achteraf kan vaststellen hoe ineffectief het beleid is geweest, omdat de samenleving zo slecht wordt gekend.

De maatman

Dat is de ene kant van de medaille: de overheid zit zo vast in zijn eigen systeemwereld dat de samenleving maar slecht wordt gekend. De andere kant: op hun beurt begrijpen burgers soms nauwelijks waar de overheid mee bezig is. Een hele goede vriendin van me zit gedeeltelijk in de WIA, wat vroeger de WAO was. In het begin van 2014 kreeg ze een brief van het UWV. Dat ze in 2008 € 6.000 te veel had ontvangen. Dat ze het moest terugbetalen. Als ze binnen twee weken betaalde, hoefde ze maar € 3.000 over te maken. Ze maakte de afweging dat € 3.000 veel geld is. Dus eerst maar betalen en daarna vragen waarom ze eigenlijk moest betalen. Een bevredigend antwoord op die laatste vraag heeft ze nooit ontvangen. Of men kon de papieren niet meteen vinden, of men wist het ook niet. Op de vraag wie dan besloten had dat er een tekort was van € 6.000, kwam in ieder geval geen antwoord. De discussie eindigde na maanden in het toezenden van vele papieren, die voor een academisch gevormde vrouw niet te begrijpen waren. Het symbool van de systeemwereld van het UWV is de ‘maatman’. Iedereen die in de WIA ‘zit’ heeft een maatman, een maat voor alle dingen. Geen idee wat het is? Ik ook niet.

Wie een overheid wil, krijgt een systeemwereld. Het is onvermijdelijk. Maar het is goed om aandacht te hebben voor de nadelen. Ik besef: dat is bijna beledigend voor al die gemotiveerde medewerkers die oprecht de publieke zaak willen dienen. Dat is helemaal niet mijn bedoeling. Ik heb juist veel respect voor hen. Maar door de hardnekkigheid van de systeemwereld kunnen beleidsmedewerkers wel erg in de fout gaan. Onlangs maakte ik nog een leergang voor beleidsmedewerkers van een departement mee waarin de docent zich aan het einde van de dag enigszins wanhopig afvroeg of zijn cursisten voor elk denkbaar probleem van de burgers een oplossing wilden bedenken. Of ze zich nooit afvroegen of die burgers die problemen misschien zelf beter zouden kunnen oplossen. En of ze wel zeker wisten dat de burgers de hen toegedichte problemen ook werkelijk hadden.

Eenzelfde gevoel bekruipt me als beleidsmedewerkers over ‘beleidsknoppen’ gaan praten. Aan welke knop kan ik draaien om het probleem op te lossen? Alsof de hele wereld een systeem is, dat met knoppen vanuit een departement valt te bedienen. Het vervelende is dat de systeemwereld van het beleid inderdaad zo is te bedienen. Maar of daarmee de leefwereld van de burgers ook wordt bereikt, is maar zeer de vraag.

Zonder overheid geen zelforganisatie

‘Van systemen naar mensen’. Onder deze vlag wordt er gewerkt aan de decentralisatie van de jeugdzorg, de AWBZ en de participatiewet. Wat een prachtige illustratie van het bovenstaande verhaal. Maar het logo zegt meer. Ten eerste: de beleidsmakers zijn zich erg bewust van de kloof tussen de systeemwereld en de leefwereld van mensen. Ten tweede: ze willen die kloof overbruggen. Ten derde: ze hebben geen benul hoe groot de kloof is. Ten vierde: ze beseffen onvoldoende dat een zekere afstand tussen beide wereld onvermijdelijk is en zelfs gewenst. Eerlijk gezegd hoef ik de overheid niet op mijn verjaardag.

Natuurlijk, het is erg positief dat de overheid zich bewust is van het onderscheid tussen de twee werelden, de systeemwereld en de leefwereld. Maar het heeft geen zin om te doen alsof we wel zonder kunnen. In dit verband is de discussie over ‘zelforganisatie’ heel boeiend. Het is een woord wat je even moet proeven. Je moet even doen alsof je nog nooit in Den Haag bent geweest. Je bent bestuurslid van je hardloopclub of je bent voorzitter van de weekendcommissie van je orkest. En dan hoor je voor het eerst in je leven het woord ‘zelforganisatie’. De maatschappij organiseert zichzelf. Maar het woord ‘zelf’ heeft alleen betekenis in het licht van een ander. ‘Wij hoeven het niet te doen, ze doen het zelf’. ‘Gemeente, we willen het zelf doen.’ Zonder overheid is er geen zelf, en is er geen zelforganisatie. Dan organiseren burgers zich gewoon.

Toch is het goed dat beleidsmakers oog krijgen voor ‘zelforganisatie’, voor de wijze waarop mensen zich organiseren in hun eigen leefwereld. Die aandacht is overigens niet altijd zonder eigen belang. Zelforganisatie wordt namelijk nog wel eens verengd tot die situaties waarin de bevolking taken op zich neemt die voorheen de verantwoordelijkheid van de overheid waren. Zo kom je in bijna elke presentatie over zelforganisatie ‘de Nieuwe Leeszaal’ uit Rotterdam-West tegen. Een leeszaal die is opgezet door particulieren (zelforganisatie), nadat de overheid de wijkbibliotheek had gesloten. Is het uit een soort van schuldgevoel dat deze vormen van zelforganisatie vooral door overheidsdienaren worden bejubeld? Doet zich een vergelijkbaar fenomeen voor bij het bejubelen van de ‘energieke samenleving’ door beleidsmakers die zien dat de overheid zelf op tal van terreinen te weinig voortgang boekt?

Ik word helemaal huiverig als diezelfde overheid, die publieke taken laat liggen dan wel heeft afgestoten, vormen van zelforganisatie wil gaan initiëren. Justus Uitermark stelde mijn cursisten eens de vraag waarom de overheid denkt zelforganisatie te kunnen organiseren, als zij zelf al niet eens in staat is om de publieke taak te behartigen waarvoor die zelforganisatie verantwoordelijk zou moeten worden. Een moeilijke vraag. Om te beantwoorden. Is zelforganisatie door anderen te organiseren? Of is dat nu juist een contradictio in terminis?

Maar er gaat een nog ingewikkelder vraag achter schuil. Willen we dat de overheid de organisatie van de leefwereld ter hand neemt? Je kan zeggen: die systeemwereld van de overheid beïnvloedt permanent de leefwereld van burgers. Dat klopt. Habermas sprak ooit over de kolonisering van de leefwereld. Maar hier gaat het toch wel een stap verder. Mag de samenleving niet zelf besluiten wat haar te doen staat als de overheid om legitieme redenen besluit om bepaald publieke taken niet meer te uit te voeren?

Achterin de klas

Het schijnt dat Sander Dekker als staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap onlangs zelfs een week lang achterin de klas is gaan zitten. De klas dacht de hele week dat die aardige krullebol een stagiaire was. Hij zat er niet voor het eerst. Hij en zijn collega Jet Bussemaker doen heel veel moeite om te zien hoe hun beleid in de praktijk uitpakt. Dat is zeer te loven. Ze willen daarbij niet alleen afhankelijk zijn van de koepels en de bonden die het middenveld tussen school en departement bevolken. Ze willen in de leefwereld van de klas zien hoe de maatregelen uitpakken. En wat er in het algemeen schort aan het onderwijs.

De bewindspersonen zoeken de leefwereld van de klas op. Maar wat gaan ze met hun ervaringen doen? Leiden die tot nieuwe beleidsmaatregelen? Vertalen ze hun ervaringen uit de leefwereld weer naar hun eigen systeemwereld? Of concluderen ze dat die maatregelen uit de systeemwereld al jaren dezelfde doelen beogen, en dat die doelen ondanks al die beleidsmaatregelen blijkbaar nooit helemaal zijn bereikt? De bewindspersonen van OCW zijn toch niet zo wereldvreemd dat ze achter in de klas vooral zitten te bedenken aan welke beleidsknoppen ze bij thuiskomst moeten gaan draaien?

Toch is de systeemwereld je wereld als beleidsmaker. Als je er vies van wordt om aan beleidsknoppen te draaien, moet je een andere baan gaan zoeken. Wel kan je beginnen met heel goed te analyseren wat de dominante factoren zijn in die leefwereld van de klas. Ik denk dat Jet en Sander goed zullen zien dat het onderwijs primair niet door de verantwoordingsbureaucratie van de Inspectie maar door de betrokkenheid van de docenten een succes kan worden. Professionele en betrokken leerkrachten trekken het onderwijs. Collegialiteit en vertrouwen zijn daarbij belangrijk. De oprukkende systeemwereld in het onderwijs lijkt deze basiswaarden eerder aan te tasten dan te ondersteunen. Misschien is daarom het losdraaien van de beleidsknoppen in het onderwijsveld (systeemterm) wel het beste antwoord.

Andere cultuur

Het dilemma van de systeemwereld en de leefwereld kan per definitie niet worden opgelost. Daarvoor is het een dilemma. Maar beide werelden kunnen wel meer in evenwicht met elkaar worden gebracht. Zowel het opgaan in de systeemwereld (denken dat je vanuit een departement het onderwijs kan fine tunen), als het vereenzelvigen met de leefwereld (achter in de klas gaan zitten) bieden geen oplossing. De systeemwereld moet meer recht doen aan de leefwereld van de klas. Voor mijzelf zou ik enkele voorzichtige conclusies trekken:

  • beleidsmakers zien nogal eens te veel problemen en willen te vaak die problemen voor anderen oplossen;
  • beleidsmakers (politici en ambtenaren) hebben te vaak de neiging om het beleid vanwege allerlei legitieme principes verder te differentiëren naar categorieën, terwijl generiek beleid vaak veel minder nadelen heeft (niet voor niets is er na elke tien jaar weer dringend behoefte aan een vereenvoudiging van het belastingstelsel);
  • beleidsmakers moeten zich veel meer bewust zijn van het feit dat hun eigen termen soms maar moeizaam passen op de werkelijkheid van de burgers;
  • in het algemeen zou prudentie een heel goed uitgangspunt zijn: prudentie met de burger en prudentie met de professional, bijvoorbeeld;
  • de ongekendheid van de leefwereld vraagt vaak om een andere manier van leren; daarover gaat het volgende hoofdstuk.

Al deze richtingen wijzen niet in de richting van een andere structuur van het departement [in dat verband valt nog even te denken aan de vaak moeizame pogingen om tot één loket te komen voor bedrijven of tot één loket voor die ene vraag van de burger (dakkapel)]. Ze wijzen vooral in de richting van een andere cultuur. Een nog grotere opgave dus.

Leiderschap: richting, vertrouwen en kwaliteit

juli 22, 2014 by  
Filed under Openbaar bestuur

Op zoek naar houvast in het departement

Het overkwam me drie keer in de tijd dat ik Chief Scientist was. Dat één of twee collega’s mijn kamer binnenkwamen om eens met me te praten over hun ‘kennisnota’. In drie jaar tijd was blijkbaar op drie plekken binnen het departement de behoefte opgekomen om een kennisnota te schrijven. En in alle gevallen meende men dat de Bestuursraad de nota uiteindelijk zou moeten goedkeuren. De eerste nota was al in concept klaar. Ik had er toevallig weet van gekregen en vroeg de SG om de nota nog even langs mij te leiden, voordat er een besluit over werd genomen in de Bestuursraad. Ik meende in die tijd nog dat er iets onherroepelijks zou gebeuren als een nota door de Bestuursraad was goedgekeurd. Ik kwam al snel terug van die gedachte.

Het was een onbegrijpelijke nota. Ik nodigde de auteur uit om eens met me te komen praten. Het was een heel vriendelijke man. Na wat inleidende kout vroeg hij: “Wat vind je ervan?”. Ik had geleerd dat je bij slecht-weer-gesprekken meteen duidelijk moet zijn. Dus zei ik: “Ik vind het helemaal niks”. Waarop mijn gesprekspartner pardoes zei: “Ik ook niet”. Iemand in zijn directie had ooit bedacht dat er een kennisnota zou moeten voor het hele departement. Een stagiaire had er een half jaar aan gewerkt. Mijn gesprekspartner had het nog een jaar op zijn bureau laten liggen en toen nog wat komma’s verschoven. Het resultaat lag nu bij mij. Hij was blij dat ik het ook niks vond en vroeg me de afhandeling over te nemen. Ik stemde toe. Na zijn opgeluchte vertrek legde ik de nota ergens op mijn bureau, met de intentie om hem daar voor eeuwig te laten liggen. Ik werd in het jaar daarna gebeld nog een paar keer gebeld door zijn directeur. Of hij de nota kon afvinken? Na die paar telefoontjes heb ik er nooit meer wat van gehoord.

Wat is nu zo boeiend aan deze anekdote? Ten eerste dat op de werkvloer allerlei dingen worden bedacht, die het hele departement regarderen, terwijl de Bestuursraad (ons hoogste orgaan) op geen enkele wijze bij het initiatief is betrokken. Ten tweede dat men blijkbaar het idee heeft dat zo’n nota wel door de Bestuursraad moet worden vastgesteld. Dat de nota pas betekenis (rechtskracht? krijgt als het hoogste orgaan de nota heeft vastgesteld. Wat er daarna gebeurt lijkt niet relevant. Ten derde dat een toevallige Chief scientist blijkbaar net genoeg macht heeft om de nota af te schieten voordat hij in stelling kan worden gebracht. Ten vierde dat er een directeur is die zijn hiërarchische verantwoordelijkheid serieus neemt.

Ik gaf eerder al aan dat een dg mij meteen geruststelde toen de Bestuursraad een besluit had genomen dat mij betrof maar me helemaal niet zinde. Ik moest me niet sappel maken over besluiten van de Bestuursraad. Als je ze vergat, kwam niemand erop terug. We doen dus blijkbaar alsof het departement hiërarchisch is, conform het organogram dat elk departement trots op zijn website laat zien. De werkelijkheid is veel ingewikkelder. Bestuurskundigen spreken graag over een netwerk van actoren als de hiërarchie verdwenen is. Actoren die allemaal min of meer afhankelijk van elkaar zijn voor het bereiken van hun doelen. Maar zo is het nu ook weer niet. De dg is niet afhankelijk van het hoofd postzaken voor het bedienen van de minister en minister is in staat om een niet-functionerende dg met een simpele mededeling uit haar gezichtsveld te verwijderen.

Een departement is een boeiende mengvorm van hiërarchie en netwerk. En elk departement kent zijn eigen mix. Het zou goed kunnen dat VROM het minst hiërarchisch was van alle op dat moment bestaande departementen. Als Chief scientist kreeg ik bezoek van vele collega’s met fantastische ideeën (waarvoor ik blijkbaar moest worden gewonnen), van wie ik me altijd afvroeg: zou deze man een baas hebben? En: zou deze baas afweten van deze hobby? En als directeur van het Ruimtelijk Planbureau, een voortzetting van de Rijksplanologische Dienst met andere middelen, maakte ik wel heel bijzondere staaltjes van de cultuur van VROM mee. Zoals gemeld, toen ik binnenkwam als nieuwe directeur, waren er al 15 departementale medewerkers naar het nieuwe planbureau overgeplaatst. Ik kreeg niet direct het gevoel dat men op een directeur zat te wachten. Er was zelfs een lange lijst van mensen opgesteld die ik maar eens moest gaan opzoeken. De dienstauto reed voor en bracht me elke dag ver weg.

Maar dat paste niet zo goedbij mijn karakter. Mijn secretaresse, ook met een lange geschiedenis binnen VROM en tegelijkertijd van goud, kwam me na een aantal maanden dan ook waarschuwen. “Wim, ik moet je toch zeggen dat jij anders functioneert dan we bij de RPD van de dg gewend waren. De dg was altijd buiten en onder de stilzwijgende belofte dat wij ervoor zouden waken dat hij niet over een bananenschil zou struikelen, liet hij ons verder met rust. En jij laat ons niet met rust”. Overigens hadden de medewerkers ook daar wel iets op gevonden. Zo hoorde ik dat een projectleider zijn onderzoekers had toevertrouwd: “Maak je niet zo druk over Wim, ik zorg wel dat we hem zo af en toe een bot toewerpen.” Het was een doodgoede man, hij vertolkte slechts de cultuur die hij op VROM gewend was.

Terug naar VROM. Hoeveel hiërarchie, hoeveel netwerk? Het valt niet in percentages uit te drukken. Er was evident sprake van hiërarchie bij sommige bezigheden. De beantwoording van Kamervragen, het vullen van de tas van de minister voor het weekend, de voorbereiding van de Ministerraad op vrijdag. Al dat subtiele werk, dat zo goed door een directie Bestuursondersteuning wordt geregisseerd. En let ook op al die ambtenaren die in de deur hangen van hun dg, met de vraag wat de uitkomsten van hun project zouden moeten zijn.

Maar daar staat veel tegenover. De meeste dg’s beschouwen de vergadering van de Bestuursraad als corvee. Veel van die dingen die dg’s roepen naar die ambtenaren in hun deurpost komen uiteindelijk niet aan. En veel projecten die door de dg’s zijn geëntameerd blijven steken omdat de werkvloer niet weet wat ze met het onderwerp aan moeten en de dg eigenlijk ook niet. Bovendien: heel, heel veel wordt uiteindeljk gewoon op de werkvloer bedacht. Ook dat merkte ik al als directeur van het Ruimtelijk Planbureau. Zo werden bijna alle departementale onderzoeksvragen op de werkvloer bedacht. Via mijn eigen werkvloer kwamen ze bij mij. Als ik die vragen ter sprake bracht bij de dg van het departement, wist hij in 9 van de 10 gevallen nergens van. Nooit van gehoord. “Oh, willen ze dat?”

Het is logisch dat de werkvloer niet braaf doet wat de leiding vraagt. Of op zijn minst: veel meer doet dan de leiding vraagt. De agenda’s van de dg’s en de directeuren zitten zo dichtgeplamuurd dat ze nauwelijks tijd hebben om werkelijk leiding te geven. De dg’s hollen uren per week achter de minister aan, naar de minister toe of bellen met de minister. Een dg kwam eens vloekend en zwetend mijn kamer binnen en zei: “Wim, ik heb het eens nagerekend maar ik zit twee volle dagen, twee volle dagen bij dat mens op de kamer.” Toen ik een paar dagen met dezelfde dg een afspraak bij de minister had, verliet hij ijlings de kamer toen ik naar binnen ging en kermde: “Ik moet me even poederen”. Vlak daarna zat hij alweer braaf en met een ernstig gezicht aan de tafel van de minister.

Wat belangrijker is: ambtenaren zijn mondige mensen. Mondige professionals, die eigenwijs zijn, en hun vak verstaan. Waarom zullen ze zich van de wijs laten brengen door zo’n manager van de ABD die niet van de inhoud is, maar alleen van het proces. (“Laat hem lekker dat proces doen, dan bedenken wij wel wat er moet gebeuren.”)

De huidige ambtenaar laat zich inderdaad nog maar moeilijk vergelijken met zijn collega van enkele decennia gelden. En dat geldt al evenzeer voor het werk zelf. Het aloude routinewerk dat vroeger zo dominant aanwezig was in bureaucratieën is met de computer voor een groot deel verdwenen. Veel ambtenaren voeren geen routineklussen meer uit, maar denken vooral na, ook als ze bij de uitvoering zitten. Uitvoering van beleid is vaak even politiek en strategisch als de beleidsvoorbereiding. Van ambtenaren wordt steeds meer gevraagd zelfstandig te denken. Dat kunnen ze en dat doen ze dan ook.

Het is niet alleen logisch, het is ook gewoon beter. Dat het departement de ouderwetse hiërarchie loslaat. Hoe zou je kunnen inspelen op een complexe en veranderende samenleving als je het stuur geheel in handen geeft van die enkeling aan de top? Een lerende organisatie veronderstelt dat iedereen de ruimte heeft om te leren. Dan kunnen er fouten worden gemaakt. Dan kan via van trial and error duidelijk worden wat de juiste weg is. Als in de politiek eenzelfde traject wordt gevolgd, kunnen ambtenaren en politiek elkaar versterken.

Bovendien is intrinsieke motivatie een cruciale factor voor succes. Als de werkvloer niet gemotiveerd is, zal er weinig zinnigs het departement verlaten. Omgekeerd: juist als ambtenaren intrinsiek zijn gemotiveerd voor het werk dat ze doen, zullen ze goede prestaties leveren. Niet door het stellen van targets verbeter je het werk van professionals, maar door het vergroten van hun plezier in het werk. En dat bereik je door mensen meer verantwoordelijkheid te geven. Zoals Sennett uitgebreid heeft beschreven: het ontwikkelen van vakmanschap vraagt om ruimte voor reflectie, vraagt om de kans om te experimenteren en te kunnen leren van gemaakte fouten.

Het netwerk behoeft een kader

Het is dus begrijpelijk én goed dat de professionals van de werkvloer steeds bepalender zijn voor de output van een departement. Hun intrinsieke motivatie is van groot belang voor het succes van het departement. Dat stelt ons voor een nieuwe vraag: waarvoor zijn professionals intrinsiek gemotiveerd? Toch niet alleen voor hun eigen hobby’s? Dat kan een interessant ideeënlandschap opleveren, maar het is de vraag of het in de richting gaat die door de politieke leiding wordt gewenst. Het zei gezegd: in dat opzicht heb ik op VROM wel eens te veel hobbyisme gezien.

Tegelijkertijd hebben die jaren op VROM me ook veel over ‘leren’ geleerd. Ik sprak eerder al over leren in de vorm van analyse + instructie en leren in de vorm van variëteit + selectie. A/I-leren versus V/S-leren. In het eerste geval analyseer je eerst het probleem (grondig) om vervolgens te beslissen welke richting we allemaal op gaan. In het tweede geval probeer je verschillende richtingen uit, om uiteindelijk in de praktijk te beslissen welke richting de voorkeur verdient. VROM organiseerde feitelijk vaak variëteit maar vergat nogal eens te selecteren. Mensen bedachten leuke dingen en soms geen leuke dingen. Maar te weinig werd gezegd: nu houden we even op met die niet-leuke dingen.

Het is tijd voor een tussenconclusie. Ik stel vast dat het tegenwoordige departement een bijzondere, en in ieder geval niet optimale mix is van hiërarchie en netwerk. Ik stel ook vast dat versterken van de hiërarchie eerder averechts zal werken. Dus: we moeten de leiding binnen het departement zodanig veranderen, dat het netwerk beter gaat functioneren.

Het is immers goed dat een departement uit zelfstandige en minder zelfstandige professionals bestaat, maar die zelfstandigheid behoeft wel een kader. En daarom is ook op een departement een leiding onmisbaar. Maar geen hiërarchische leiding die verordonneert. Of nog erger: een leiding die aangeeft wat ondergeschikten niet mogen doen. Of een leiding die een hiërarchisch systeem in stand houdt waarin de het einde van de dag niet kan worden gehaald zonder het ophalen van parafen.

[Onlangs hoorde ik op het RIVM nog weer eens een hoogopgeleide onderzoeker zeggen: “Dat heeft mijn baas mij verboden”. Ik was verrast dat deze vorm van leiding geven in een dergelijk hoogwaardig instituut nog voorkwam. Elke leidinggevende weet toch hoe belangrijk het is dat zijn mensen gemotiveerd zijn en wat demotiveert er meer dan iemand iets te verbieden? En wat is er tegen als iemand er iets bij doet, als zijn ‘eigenlijke’ werk ruimschoots op orde is?]

Ook aan mij dus de taak om het positief te formuleren. Het gaat er niet om wat de leiding van een departement niet moet doen, maar wat het wel moet doen:

  • het moet richting geven: wat is het domein van het departement en in welke richting moet beleid worden ontwikkeld;
  • het moet ervoor zorgen dat er binnen die missie de juiste mensen worden aangesteld;
  • het moet de medewerkers motiveren door vertrouwen te geven en ruimte om nieuwe initiatieven te ontwikkelen en nieuwe vragen op te pakken;
  • het moet richting geven door geslaagde initiatieven door te zetten en te belonen en initiatieven die binnen het departement uiteindelijk geen meerwaarde hebben, te stoppen;
  • het moet de kwaliteit van het werk binnen het departement bewaken; niet door elk project van een eigen keurmerk te voorzien, maar door elk project bloot te stellen aan kritiek van collega’s, van deskundigen en van de samenleving. En door de medewerkers te motiveren om te blijven leren.

Richting

In 2008 maakte ik de overstap van het Ruimtelijk Planbureau naar het departement van VROM. De overstap leek groot. Dat had in ieder geval te maken met de schaal. Al die duizenden mensen in dat gebouw, met zo’n kantine waar al die ambtenaren aanschuiven aan lange rijen tafels. Mijn rol was natuurlijk ook wezenlijk anders. Van directeur naar observator. Er was veel moeizame hiërarchie, met die archaïsche afspraak dat de minister je altijd en overal kon roepen. Het gevolg was dat jezelf uit een leuk gesprek kon worden weggeroepen, maar de kans was groter dat de dg met wie je net een leuk gesprek voerde, naar de minister moest hollen. Ja, ooit leerde een secretaresse me bij de WRR al: ‘laag komt bij hoog’. Goed om te weten.

Er was ook veel moeizame hiërarchie omdat de leiding steeds dacht dat er iets van hen werd verwacht en medewerkers ook gingen denken dat de leiding soms iets moest zeggen. Zo startte ik ooit met enkele mensen een project over ‘de stad’. Het departement deed veel met de steden. Maar daarbij leek elke synergie te ontbreken. In Rotterdam was het DG Ruimte bezig met het Centraal Station en met Stadshavens, het DG Wonen, wijken en integratie met Rotterdam Noord en met Feijenoord en de Kop van Zuid. Die gebieden grensden aan elkaar, maar de rijksambtenaren leken de stad netjes te hebben opgedeeld.

Mijn project werd al meteen een ‘succes’. De Bestuursraad en de directeuren vanuit de genoemde DG’s gingen zich ermee bemoeien en ik was zo onverstandig het project aan deze hoge heren over te dragen. Vervolgens kwam er niets meer van terecht. Een half jaar later vroeg een nieuwe dg mij nog eens om naar dat project te kijken en hem te adviseren wat hij met het project moest doen.

Ik maakte bij dit project een wezenlijk fout: ik dacht te hiërarchisch en gaf het daarom over aan de betrokken directeuren. Zij brachten het in een nieuwe projectgroep onder en maakten vervolgens de fout zich steeds weer met het project te willen bemoeien. En zonder de tijd te nemen om eens goed over het project na te denken. Het gevolg was dat de leden van de projectgroep apathisch gingen wachten op de volgende dienstorder en de ‘leiding’ vertwijfeld zocht naar een goede scope voor het project.

Op mijn onderzoeksinstituut ging dat heel anders (en daar gingen andere dingen fout). Er was na een paar jaar zoeken een duidelijke missie. We waren er voor ‘Den Haag’. We wilden dienstbaar zijn aan het beleid door het doen van het onderzoek en door het schetsen van nieuwe beelden. Daarnaast wilden we onafhankelijk zijn. (Ik ga hier even niet in op de spanning tussen onafhankelijkheid en dienstbaarheid.)

De ideeën voor nieuw projecten kwamen uit de departementen of ze ontsproten aan de nieuwsgierigheid van de onderzoekers. De leiding bepaalde of de vraag paste binnen de missie van het instituut en de projectgroep kreeg drie maanden de tijd om te bewijzen dat een mooi antwoord denkbaar was. Als dat bewijs was geleverd, kreeg de projectgroep negen maanden voor afronding van het project. Of het eindresultaat naar ‘buiten’ ging, werd ook bepaald door de leiding. Eén van de leidinggevenden werd aangewezen als supervisor van het project. De supervisor volgde het project op de voet, maar de projectleider was in alle gevallen de baas van het project.

Waarom zou een departement niet zo kunnen werken? De politieke leiding, de ambtelijke leiding en vooral de werkvloer initieert nieuwe projecten; de leiding geeft toestemming voor een voorfase; na een voorfase besluit de leiding of het project doorgaat. En natuurlijk zijn de randvoorwaarden van een beleidsproject (op een departement) anders dan de randvoorwaarden van een onderzoeksproject. Onderzoekers moeten zich houden aan methodologische normen; bij beleidsmakers kan ‘politieke consensus’ een randvoorwaarde zijn. “Maak een nieuwe Omgevingswet en zorg ervoor dat de wet in afstemming met de minister en de andere departementen bij de Kamer wordt ingediend.” Er is een supervisor die de planning in de gaten houdt, er wordt steeds getoetst op kwaliteit, maar de projectleider is de trekker van het project. Niet steeds verantwoording afleggen, niet steeds parafen halen. Niet steeds directeuren of dg’s die een brakke zin willen tussenvoegen. En een alinea doorhalen die ze niet begrijpen omdat ze te weinig van het project afweten. En de directeuren die angstig worden van dit vooruitzicht van het departement als projectorganisatie, kunnen zich vanzelfsprekend ook aanmelden als projectleider. Want in de projecten gebeurt het in de toekomst echt.

Dat je werk steeds weer moet worden afgestemd en goedgekeurd demotiveert. Dat steeds weer mensen ‘boven’ je, die te weinig tijd hebben om je project goed te doorgronden, uit angst alle spanning uit je project halen, demotiveert ook. Wat is er tegen een mislukt project met briljante ideeën? Het is altijd nog beter dan tien vage projecten die de oersoep van het departement uiteindelijk nooit zullen verlaten. En waarom geen creatieve concurrentie creëeren tussen verschillende projecten? Laten de beleidsmakers maar laten zien welk idee het beste is. Afstemming doodt vaak elke creativiteit. Ruimte en concurrentie bieden vaak grote kansen.

Vertrouwen

Pauline Voortman heeft een mooi boek geschreven over vertrouwen in organisaties. Ze is ervan overtuigd dat ‘vertrouwen werkt’, zoals de titel van haar boek dan ook luidt. En haar boek overtuigt, haar onderzoek overigens minder. Ik vat haar boek in samen in drie belangrijke stellingen:

  1. de primaire vraag is altijd: hoe kunnen we ervoor zorgen dat professionals zich aan de inhoud van hun werk kunnen wijden?
  2. daartoe moeten professionals vertrouwen krijgen; door vertrouwen kan je omgaan met onzekerheid en durf je risico’s te nemen,
  3. en in navolging van Sennett: een cultuur van vertrouwen is de voedingsbodem voor een lerende organisatie, een organisatie die zich op duurzame wijze voortdurend aanpast aan veranderende omgeving (in plaats van via steeds opgelegde reorganisaties en fusies)

Hoe geef je als leiding vertrouwen aan al die professionals? Het antwoord zal niet meer verrassen: schep een duidelijk kader en geef oprechte aandacht aan de medewerkers. Bij dat duidelijke kader hoort dat de leiding een heldere richting aangeeft. Waar ben je van, wat wordt hier ‘goed’ genoemd en wat wordt hier ‘niet goed’ genoemd? En bij het duidelijke kader hoort ook dat de werkprocessen duidelijk zijn ingericht en dat de verdeling van verantwoordelijkheden voor iedereen helder is.

In de tijd dat ik bij het Ruimtelijk Planbureau zat, sprak ik bij toeval eens uitgebreid met een directeur van een sociale dienst. Hij had in zijn wereld geleerd dat je medewerkers mar één richting kan meegeven. Zijn probleem was echter dat bij de sociale diensten het beleid aan het loket steeds weer werd aangepast. De medewerkers kwamen uit de tijd dat de bijstand werd gezien als een basisinkomen, als een recht. Daarna werd de bijstand gezien als middel om mensen weer aan het werk te krijgen, daarna werd het gezien als dwangmiddel om mensen een baan te laten zoeken, daarna werd het gezien als onderwerp van grootscheepse fraude, daarna etc., etc.. Hij kon al die beleidswijzigingen wel begrijpen en begreep ook wel dat ook wethouders nog eens hun eigen stempel op de bijstand wilden drukken. Maar tegelijkertijd wist ie dat al die steeds veranderende signalen in een organisatie niet meer aankomen.

Omdat het Ruimtelijk Planbureau in het begin erg veel moeite had om een goed rapport af te leveren, heeft het management ervoor gekozen om maar één lijn uit te zetten: elk afgerond rapport is geweldig, bij voorkeur een rapport waar het beleid wat aan heeft. Ik geef toe: in de eerste jaren lag het accent op het eerste: we moesten leren produceren. En alles stond in dat teken. Het bewust belonen werd er op afgesteld, de prijs voor de beste projectleider ging naar de projectleider die in een jaar meer rapporten had afgerond. En ik stelde altijd de mensen ten voorbeeld die weer een ‘prachtig rapport’ hadden geschreven en in principe was elk rapport ‘prachtig’.

Dit laatste ging zover dat ik in mijn Managementberaad eens het (terechte) verwijt kreeg dat ik mijn lievelingetjes had onder het personeel. We gingen ervoor zitten en ik vroeg de medeleden van het MB ‘mijn lievelingetjes’ op een lijstje te zetten. Daar hadden ze weinig moeite mee. Ik had dezelfde namen in gedachten. Toen de namen op tafel lagen, liep ik naar de kast en zei: “Nu gaan we we kijken hoeveel van onze rapporten door deze acht mensen zijn geschreven.” We kwamen boven de 90% uit. Ja, die mensen verdienden extra zorg en aandacht.

Wellicht hadden we nog de meeste moeite met het helder benoemen van de verantwoordelijkheden en van de inrichting van de werkprocessen. Vaak als er tussen werkvloer en management ruzie ontstond, had dat betrekking op de vraag wie wat had mogen besluiten. Mensen kunnen veel besluiten accepteren, als vooraf maar volstrekt helder is wie een besluit mag nemen. Daarin waren we blijkbaar minder goed.

Pauline Voortman wil terecht meer. Niet alleen een helder kader maar ook oprechte aandacht voor medewerkers, zodat ze steun en ruimte ervaren. Oprechte aandacht geven betekent ook: gevoelens van jezelf en van anderen benoemen, je kwetsbaar opstellen, je fouten toegeven, compassie tonen met anderen, met aandacht luisteren, gefundeerde kritiek op een positieve manier uiten, begrip tonen, niet weglopen als het lastig wordt, niet anderen de schuld geven van eigen fouten, positieve resultaten schetsen, verwachtingen managen, voorwaarden creëren, verantwoordelijkheid nemen. Dat is een hele lange lijst. Het is een gave om zo’n leider te zijn. Het is ook de vraag of alle vereisten voor goed leiderschap in één persoon verenigd kunnen zijn. Daarom is het zo goed om in je managementteam meerdere kwaliteiten verenigd te hebben.

Ik kijk met veel verdriet terug op het overlijden van een jonge collega, wie een auto-ongeluk noodlottig was geworden. Toch kijk ik ook met veel warmte terug op de week die het hele planbureau doormaakte van de zondagavond dat Jan Groen overleed en de vrijdag waarop hij begraven werd. Er is heel veel gesproken in die week, er is gehuild, er is gewoon gewerkt en we stonden allemaal op de begraafplaats. Ik weet niet of het goed is dat ik deze anekdote hier vertel. Ik weet wel dat die week een enorme verbondenheid heeft gegeven die het samenwerken daarna heeft bepaald.

Kwaliteit

Motivatie draagt bij aan de kwaliteit van het werk. Maar hoe groot de intrinsieke motivatie ook is, de kwaliteit van het werk kan altijd beter. Iedereen heeft zijn eigen blinde vlekken. De een heeft meer gevoel voor het proces, de ander meer voor de inhoud. Een derde heeft een goed oog voor de uitvoering van beleid of voor het noodzakelijke draagvlak in de samenleving.

De kwaliteit van het werk verdient dus extra aandacht. Op departementen waren het vroeger de afdelingshoofden, de directeuren en de directeuren-generaal die de kwaliteit van het werk toetsten. En in veel gevallen nog steeds toetsen. Paraaf na paraaf. Dat kan beter. Bovendien is een projectorganisatie een platte organisatie. Veel overbodige schijven kunnen verdwijnen. De parafen-zeef is daarmee ook verdwenen. Ten slotte doet de leiding er goed aan om niet al die rollen te willen vervullen: richting geven, kaders stellen, oprechte aandacht geven en kwaliteit toetsen.

Ik kan het niet laten om nog eenmaal naar de praktijk in het Ruimtelijk Planbureau te verwijzen. Daar hadden we vanaf het begin een Onderzoeksberaad, bestaande uit externen, met hoge status in de wetenschappelijke wereld en in de wereld van de architectuur. Dit Onderzoeksberaad kwam maandelijks bij elkaar om de projecten inhoudelijk te bespreken. Het gaf niet alleen het management ruimte, kritiek van het Onderzoeksberaad had ook veel meer effect. De mening van echte deskundigen woog voor onze onderzoekers en ontwerpers terecht zwaarder dan de mening van het Managementberaad. Beter gezegd: er was geen betere prikkel om hard te werken dan de aankondiging dat je project de volgende maand op de agenda van het Onderzoeksberaad stond.

Waarom doen beleidsmedewerkers niet veel meer aan dit soort kwaliteitstoetsen? Waarom lezen en kijken collega’s van andere afdelingen niet veel meer mee? Waarom worden oud-directeuren en oud-dg’s niet veel meer ingezet voor de begeleiding van projecten? Waarom hebben projecten geen burgerpanel dat de projectgroepleden maandelijks met de voeten op de grond zet? Waarom worden alle beleidsvoornemens niet consequent voorgelegd aan de inspectie en aan de uitvoering? Er wordt al jaren gesproken over ‘van binnen naar buiten’ en ‘van buiten naar binnen’ en nog steeds is het dominante denken gericht op de interne processen. Op de minister, op de dg, op de directeur.

Tot mijn vreugde zie ik binnen verschillende departementen wel communities of practice ontstaan. Verbanden van collega’s die op verwante terreinen werkzaam zijn. Maar het gevaar van communities of practice is hun vrijblijvendheid. Vrijblijvend praten over elkaars ervaringen. Altijd goed, maar het verveelt snel en er komt snel de klad in. Waarom zouden we collega’s van verwante terreinen en collega’s van verder weg geen vaste rol geven in het project? Waarom zijn er ook geen beleidsbrigades van ervaren beleidsmakers die op afroep en zonder voorrijkosten verschijnen om een ochtend mee te denken?

Al met al: de kwaliteit verhoog je vooral door je open te stellen voor kritiek. En het aangename van al die kritiek van collega’s, van burgers, van deskundigen, is dat je onzinnige kritiek altijd terzijde kan schuiven. Helaas kan dat niet als alleen je baas om kritiek wordt gevraagd.

Er zijn nog twee andere terreinen die voor de kwaliteit van het werk van belang zijn: personeelsbeleid en kennismanagement. Ik heb wel eens het gevoel dat de leiding binnen departementen te weinig op heeft met personeelsbeleid. Functioneringsgesprekken worden vaak als een last gezien (als directeur van een planbureau heb ik in die zes jaar niet één functioneringsgesprek gehad met mijn leidinggevende). Benoemingen van nieuwe medewerkers laat men met liefde over aan ondergeschikten. Maar als je geacht wordt richting te geven, moet je juist het personeelsbeleid aangrijpen om mensen te werven en mensen promotie te laten maken die bij jouw richting passen.

Dat zou op een ander niveau ook moeten gelden voor projectleiders (vanuit die mooie gedachte dat we al het werk binnen een departement samenbrengen binnen tijdelijke projecten). Laat projectleiders zelf hun projectteam samenstellen op de gang. Dat is de beste garantie voor kwaliteit. En laat de leiding zich bekommeren om de medewerkers die overblijven. Die moeten niet aan een of ander project worden opgedrongen. Die moeten een opleiding krijgen of een andere baan.

En op kennis, dat intrigerendste onderdeel van de oersoep van beleid en politiek, ga ik in het volgende hoofdstuk in.

Pauline Voortman, Vertrouwen werkt, proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam, 2012.

Waar ben je van als overheid

mei 16, 2014 by  
Filed under Openbaar bestuur

In het voorjaar van 2014 was ik uitgenodigd om met de ambtelijke top van het departement van Infrastructuur en Milieu en andere genodigden te praten over de toekomst van dat departement. De secretaris-generaal, Siebe Riedstra, heette ons welkom. Hij presenteerde zijn gedachten over zijn departement, dat enkele jaren geleden was ontstaan uit een fusie tussen de departementen van VROM en V&W. Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en waterstaat. Ik moest nog in de stemming komen en zo ontging me het belangrijkste deel van zijn presentatie. Het viel me wel op dat Riedstra het proces van fusie naar integratie weinig tijd gaf. Drie jaar na de fusie leek het alsof er nooit een ander departement had bestaan. Van de medewerkers wist ik wel beter. Veel VROM-mers hadden het gevoel dat hun departement door Verkeer en Waterstaat was overgenomen, hoewel van hogerhand was besloten dat dat nu allemaal achter ons lag.

Na het woord van welkom gingen we in werkgroepen uiteen. Ik was ingedeeld bij ‘de nieuwe organisatie’. Hoe zou het departement van I&M er over enige jaren moeten uitzien? Ik was ten onrechte een beetje bang voor een discussie over harkjes, kantelen en cultuur. Gelukkig ontstond een boeiende discussie, die zich na afloop toch nog tamelijk moeilijk door de voorzitter liet samenvatten. Ik hield er het volgende aan over. De organisatie van een departement staat niet op zichzelf. Nee, een departement moet zo zijn georganiseerd dat het adequaat kan opereren. Daarmee wordt de organisatie van een departement bepaald door twee vragen: waar ben je van? en hoe verhoud je je tot de samenleving? Als het vooral je taak is om gevaarlijke stoffen met wetgeving te verbieden heb je een andere organisatie nodig dan wanneer je de ‘energieke samenleving’ moet stimuleren om zelf voor zijn duurzame energie te zorgen (overigens: waarom zou iets wat uit zichzelf al ‘energiek’ is nog door een overheid moeten worden gestimuleerd?). Een logische redenering waar geen speld tussen te krijgen is.

Gelukkig waren we toen bijna klaar met het toetje. Want het is eenvoudiger de vraag te stellen ‘waar ben je van?’ dan hem te beantwoorden. Nog afgezien van de vraag dat het departement, de minister, het kabinet, de politiek deze vraag moet beantwoorden en niet een stel toevallige adviseurs die vooral aanwezig waren om elkaar te zien en gezien te worden.

Veel departementen spreken over ‘publieke belangen’ als legitimatie voor hun werk en misschien wel voor hun ‘zijn’, maar weinig departementen durven echt een debat aan te gaan over die publieke belangen. Geef nou eens aan welke publieke belangen het bestaan van jouw departement rechtvaardigen. En dan niet van die vage antwoorden, maar heel concreet. En volg dan eens onderstaande redeneerlijn. Die redeneerlijn is helemaal niet nieuw. Hij stond al in het rapport van de WRR, Het borgen van publiek belang, uit 2000, waarvan ik indertijd de hoofdauteur was. Het gaat om drie stappen.

De eerste stap: de overheid is niet van individuele belangen, hoogstens van maatschappelijke belangen. Welke belangen maatschappelijke belangen zijn, is een politieke keuze.

Het is in mijn persoonlijk belang dat mijn vrouw mij lief vindt (en ik haar), dat we samen te eten hebben, dat we een dak boven ons hoofd hebben, dat we inspirerend werk hebben en dat we gezond zijn. En dat onze hond Bas tevreden is. Daar is de overheid niet van. Dat zijn de individuele belangen van mij en mijn vrouw. En van Bas, die zijn belang bovendien heel goed kan articuleren.

Toch zijn we voor de wet getrouwd, voldoet ons brood aan kwaliteitseisen die door de Warenautoriteit worden gehandhaafd, past ons huis in het vigerende bestemmingsplan, krijgen we een tijdje een uitkering als het werk genoeg van ons heeft en betalen we elke maand onze premie waarvoor anderen in het ziekenhuis kunnen liggen.

Onze individuele belangen lijken dus ingebed in een spinnenweb van overheidsbemoeienis. Daarover zijn goede redenen aan te voeren. Als de overheid de kwaliteit van ons brood niet bewaakt, zouden we niet zeker zijn van het brood dat de bakker ons verkocht. We zouden er ziek van kunnen worden. En daarom zouden we de bakker niet meer vertrouwen. En als er geen vertrouwen is, functioneert de markt minder goed. En we hebben allemaal er belang bij dat die markt voor brood wel goed functioneert. Alleen dan zijn we allemaal het beste af.

Dat de kwaliteit van brood aan minimum-eisen voldoet, is niet alleen in mijn belang, maar in het belang van iedereen. Daarom spreken we hier over maatschappelijke belangen, belangen die de individuele belangen van burgers overstijgen. We zijn er zo aan gewend dat de overheid toeziet op de kwaliteit van brood, dat we bijna vergeten dat hier sprake is van een politieke keuze. We hebben ooit de politieke keuze gemaakt dat een goed functionerende markt voor brood in ons aller belang was. En dat om die reden de overheid die kwaliteit moest garanderen. Nog niet zo lang geleden keken we daar heel anders tegenaan. We namen het leven zoals het kwam. Als we ziek werden van het brood van bakker A, gingen we voortaan naar bakker B. Als we al wisten dat we ziek waren geworden van het brood van bakker A!

Daar komt nog iets bij. De overheid ziet niet alleen toe op de kwaliteit van brood om de markt goed te laten functioneren, maar ook om ons te beschermen tegen allerlei ziektes. We moeten gezond blijven! Omdat gezonde mensen meer werk kunnen verzetten. En: hoe meer werk er wordt verzet hoe hoger onze welvaart. Natuurlijk werk ik voor mijn eigen inkomen. Maar als ik niet werk of minder werk dan ik zou kunnen, verdient de hele samenleving ook een klein beetje minder (nog afgezien van het feit dat de samenleving mijn uitkering moet betalen). En als de samenleving als geheel minder verdient, hebben we ook minder geld voor nieuwe wegen en voor cultuur. En nieuwe wegen en een bloeiende cultuur zijn voorwaarden voor verdere economische groei. Dus de gezondheid van mij is van belang voor de welvaart van mijn buurman. En daarom is gezondheid in de ogen van velen een maatschappelijk belang. Maar ook dat blijft een politieke keuze, want waarom zou de economie eindeloos moeten blijven groeien?

Ook zonder te denken aan economische groei en aan het bbp, kunnen we de gezondheid van ons allen als een maatschappelijk belang zien. Gezondheid maakt deel uit van het brede welvaartsbegrip. Welvaart is meer dan genoeg verdienen, het brede welvaartsbegrip omvat ook het welzijn van alle burgers. En misschien willen we wel in meerderheid in een samenleving leven waarin niet alleen ieders inkomen zo hoog mogelijk is, maar ook ieders welzijn. Of willen we in meerderheid dat iedereen zo gezond mogelijk moet zijn, bijvoorbeeld omdat iedereen de kans moet krijgen om zich optimaal te ontplooien.

In al die gevallen gaat het om een politieke keuze: is er wel of geen sprake van een maatschappelijk belang? Is iets beter voor ons allen of alleen voor mijzelf? Of is beter voor mijzelf als we iets voor ons allen doen? Als mijn buurman gezonder wordt omdat hij niet meer rookt, wordt niet alleen zijn welzijn verhoogd, maar ook mijn ziektekostenpremie verlaagd. Als alle werklozen een uitkering krijgen, geldt dat ook voor mij in het onverhoopte geval dat ik werkloos zou mogen worden. Abram de Swaan schreef eens een prachtig boek, Zorg om staat, waarin hij het ontstaan van de verzorgingsstaat verklaarde uit het eigenbelang van de elite. Aan het einde van de 19e eeuw kreeg de burgerij in de steden veel last van de verpaupering van de arbeidersklasse. De stad werd minder veilig en de hygiëne in de steden nam snel af toen de woonomstandigheden in de arbeidersbuurten steeds slechter werden. Dat was de werkelijke reden waarom voor de Woningwet van 1901 en voor al die nieuwe wetten die het leven van de onderklasse aangenamer maakten.

Economen hebben veel over overheidsbemoeienis nagedacht. Zij stellen dat er bij collectieve goederen (kenmerk: van het voordeel kan niemand worden uitgesloten) en bij negatieve effecten (kenmerk: mijn gedrag heeft positieve of negatieve gevolgen voor een ander) altijd reden is voor overheidsbemoeienis. Dat ben ik geheel met ze eens, maar die reden voor overheidsbemoeienis is er alleen als er behoefte aan dit soort goederen bestaat. Als we de politieke keuze maken om van een leger af te zien, is er geen sprake van een maatschappelijk belang en is er ook geen reden voor overheidsbemoeienis, hoezeer een leger ook als collectief goed moet worden aangemerkt. Dijken zijn ook collectieve goederen, maar de overheid hoeft pas dijken te gaan aanleggen, als we de politieke keuze hebben gemaakt dat er dijken moeten komen (en terpen onvoldoende zijn). Zo blijft het ten slotte altijd een politieke keuze welke externe effecten van mijn gedrag voor mijn buurman politiek onwenselijk zijn.

De tweede stap: veel maatschappelijke belangen hebben geen overheidsbetrokkenheid nodig om te worden behartigd. Laat de overheid zich daar niet mee bemoeien.

Laten we terugkeren naar ons brood, als metafoor voor voedsel. Het is mijn individuele belang dat ik te eten krijg. Mijn hond Bas ervaart het ook als zijn individuele belang dat hij eten krijgt. Dat laat hij soms ook luidkeels weten. Het is pas een maatschappelijk belang dat ik te eten krijg, als honger economische groei van ons allen in de weg staat. Ik betwijfel of het een maatschappelijk belang is dat Bas te eten krijgt (moet hij maar gewoon bij mij blijven). En nu de vervolgvraag: als het maatschappelijk van belang is dat er geen honger is, is er dan ook een legitimatie voor overheidsingrijpen om honger tegen te gaan?
Dat hangt er maar van af. Omdat de markt goed functioneert (mede op basis van regelgeving van de overheid), is er in de Nederlandse samenleving op dit moment voldoende voedsel om iedereen te voeden. De overheid kan de markt dus het beste zijn gang laten gaan. Dat betekent niet dat dit maatschappelijk belang altijd door de markt wordt bediend. In de oorlog en in de jaren erna was er onvoldoende voedsel en in de naoorlogse jaren was er alle reden om het voedsel op de bon te doen: de overheid bemoeide zich intensief met de verdeling van het schaarse voedsel over de bevolking.

Ik merk hoe subtiel ik me moet uitdrukken, en wellicht heb ik dat in de ogen van sommigen nog onvoldoende gedaan. Natuurlijk is ook op dit moment niet iedereen in staat om zonder overheidssteun (bijstand, wettelijke WW etc.) voldoende voedsel te kunnen kopen. En ook met de hoogte van de huidige bijstand moet er in veel gezinnen beknibbeld worden op het eten. Er is in mijn politieke visie dan ook voldoende reden voor inkomenssteun van de overheid aan de onderkant van de samenleving. Maar dit neemt niet weg dat de markt op zich in voldoende voedsel voorziet en dat er om die reden geen legitimatie is voor overheidsingrijpen, ondanks het feit dat er (ten overvloede: in mijn politieke visie) evident sprake is van een maatschappelijk belang.

Zon zijn er meer zaken die maatschappelijk van belang zijn, en tegelijkertijd geen overbemoeienis rechtvaardigen, omdat de samenleving zelf wel zorgt voor behartiging van het betreffende belang. Velen zullen het met mij eens zijn dat de samenleving behoefte heeft aan sociale cohesie. Je zou zelfs kunnen stellen dat er helemaal geen samenleving bestaat als mensen niet op elkaar betrokken zijn. Maar hebben we de overheid voor de sociale cohesie nodig, of kunnen we dat onderling wel af?

De aanwezigheid van een maatschappelijk belang legitimeert dus op zich nog geen overheidsingrijpen. De overheid heeft pas een rol als de samenleving het zelf niet aan kan. Dat kan gaan om de civic society, dat kan gaan om de markt als coördinatiemechanisme binnen de samenleving. Althans dat was de redenering die de WRR in 2000 koos. En als hoofdauteur van het genoemde rapport deel ik dat standpunt. Maar ook dat standpunt is politiek: “Overheid, houd je erbuiten als de samenleving het zelf wel kan oplossen”.

De derde stap: de overheid is verantwoordelijk voor de behartiging van maatschappelijke belangen als de samenleving daartoe onvoldoende in staat is, en de overheid daarin wél slaagt. Dan spreken we over publieke belangen.

Als we niet allemaal op onze eigen terp willen wonen, en niet het gevaar willen lopen in de golven om te komen, hebben we dijken nodig. Als eenmaal die keuze is gemaakt, kunnen we niet zonder de overheid. Dat is het mooie principe van een collectief goed. Het is immers voor iedereen voordelig om te wachten tot de buurman een dijk bouwt waarachter het voor iedereen veilig toeven is. Als iedereen op zijn buurman gaat wachten, kan je lang wachten. Dus moet het collectief, de overheid, het doen. De bescherming tegen overstroming is vanaf dat moment niet alleen een maatschappelijk, maar ook een publiek belang. Het begrip ‘publiek belang’ is dan ook geen mythisch of verheven begrip. Alle maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid neemt, omdat ze anders niet zouden worden behartigd, heten publieke belangen. Zo simpel is de definitie.

En weer is er een ‘maar’. Niet alleen bestaat er marktfalen, dat een goede legitimatie is voor overheidsingrijpen, er bestaat evenzeer overheidsfalen (non-market-faillures). Het is geen gegeven dat de overheid alles wat de samenleving niet voor elkaar krijgt, wel voor elkaar krijgt.

In dit verband denk ik graag aan de woorden van Justus Uitermark, die mooi college kan geven over ‘zelforganisatie’. Zelforganisatie is een wat modieuze term, die dan ook zwanger gaat van allerlei goede bedoelingen. Bij zelforganisatie neemt in feite de samenleving de taken op zich, die de overheid laat liggen. De particuliere bibliotheek in Rotterdam-West geldt hier als het voorbeeld dat door bijna iedereen wordt genoemd. De gemeente Rotterdam had geen geld meer voor een bibliotheek in West en een aantal burgers zijn vervolgens in het gat gesproken door met eigen boeken een bibliotheek te beginnen. Het is zo’n succes dat veel gemeenten momenteel proberen zelforganisatie te stimuleren. Justus Uitermark vindt dat allemaal heel boeiend, maar vraagt zich tegelijkertijd af waarom de overheid wel zelforganisatie zou kunnen organiseren waar ze zelf niet in staat is om die ene bibliotheek open te houden. Dat is inderdaad een prangende vraag.

In het sociale domein zijn er veel meer, en veel ingrijpender voorbeelden van zelfoverschatting door de overheid. Ella Vogelaar wees 40 wijken aan tot Vogelaarwijken, de slechtste en armste wijken van Nederland. En besloot dat al deze wijken in 2016 op het stedelijk gemiddelde zouden moeten liggen. Het kan ook 2018 of 2020 zijn geweest. In alle gevallen is het een naïeve en zelfs onzinnige gedachte. Of moeten we veronderstellen dat alle kansarmen en armen na 2020 in een andere wijk zijn gaan wonen. Een gemiddelde wijk veronderstelt betere én slechtere wijken, tenzij alle wijken op het gemiddelde niveau worden gebracht.

Zeker in het sociaal domein wil de overheid erg veel, en dat is op zich zeer te waarderen. Maar als je iets wilt is sociale betrokkenheid niet voldoende. Je zal fundamenteel benul moeten hebben hoe je wensen kunnen worden gerealiseerd. En het geldt niet alleen voor het sociale domein. In Almere wilde de overheid 60.000 woningen gaan bouwen. Omdat er voor al die mensen onvoldoende werk zou zijn, besloot de overheid dat er ook 100.000 nieuwe banen zouden moeten komen. Voorlopig blijkt het eerste voornemen al veel te hoog gegrepen. De 100.000 banen waren echter uit de lucht gegrepen en niemand weet waar ze vandaan zouden moeten komen. Het Groene Hart werd door alle overheden beschermd, maar werd voor 20% volgebouwd en in het resterende gebied gingen de ontwikkelingen net zo snel als in de rest van Nederland. Nieuwbouw moest plaatsvinden in bundelingsgebieden, maar 45% van de nieuwbouw kwam daarbuiten terecht, alsof gemeenten nog nooit van bundelingsgebieden hadden gehoord. De gemeente Rotterdam benoemde in de jaren 90 1000 mensen op een Melkertbaan, terwijl tegelijkertijd twee keer zoveel mensen verdwenen uit de onderste schalen bij de gemeentelijke diensten. Ik constateer het allemaal zonder enige vreugde, maar het moet wel geconstateerd worden. Veel politici en veel beleidsmakers zijn (nog steeds) veel te optimistisch over de het vermogen van de overheid om de samenleving echt te veranderen. Tegelijkertijd houdt het geloof in de maakbaarheid velen bij de overheid op de been. Maar dat mag geen reden zijn om allerlei zaken te beloven die nooit kunnen worden waargemaakt.

Anders werken

Waar ben je van? Elk departement, elke gemeente en elke provincie zou er goed aan doen die vraag nog eens opnieuw te stellen en fundamenteel te beantwoorden. Om het voorgaande samen te vatten gaat het daarbij om drie simpele vragen die bij elk onderwerp, bij elke activiteiten van belang zijn:

  • dien je een maatschappelijk belang?
  • kan de samenleving dat zelf niet?
  • en kan jij het wel?

Als het antwoord luidt dat de overheid de verantwoordelijkheid op zich moet nemen, zijn er drie vervolgvragen:

  • hoe kan het publiek belang het best worden geborgd: in het publieke of in het private domein? Moet de overheid zelf treinen laten rijden of kan de overheid zijn eindverantwoordelijkheid voor goed openbaar vervoer beter waarmaken door private bedrijven op tijd private treinen te laten rijden?
  • welke overheid moet hier de eindverantwoordelijkheid op zich nemen: de nationale, de provinciale of de gemeentelijke?
  • en, als de nationale overheid de meest geëigende bestuurslaag is, welk departement moet dan bij uitstek verantwoordelijk zijn?

Ik ga snel aan deze vervolgvragen voorbij, hoe belangrijk ze ook zijn. Ik heb de departementen nu in ieder geval genoeg huiswerk meegegeven.
Wat is mijn verwachting over het resultaat?

Nogmaals: welke publieke belangen in het geding zijn, is een politieke vraag en behoeft een politiek antwoord. Toch zou het me niet verbazen als veel werk dat op departementen wordt verricht de zes vragen niet zal weten te doorstaan. Vooral om dat deze vragen niet vaak genoeg en niet dwingend genoeg worden gesteld. Uit de bestuurskunde weten we ook dat beleid zich heel slecht laat ‘beëindigen’. Dus ook als de redenen voor een bepaald beleid zijn weggevallen, gaat men er soms nog jaren mee door.

Dit vraagt om voorbeelden, hoe pijnlijk wellicht ook.

Al twee kabinetten hebben afscheid genomen van de nationale ruimtelijke ordening, desondanks zijn nog vele tientallen medewerkers van het ministerie van IenM bezig met de vraag welke ruimtelijke projecten betrokkenheid van ‘Den Haag’ rechtvaardigen. Hetzelfde ministerie werkt hard aan plannen voor verkeersmanagement, terwijl het steeds duidelijker wordt dat vooral private partijen in de toekomst voor het verkeersmanagement zullen gaan zorgen. Het ministerie van Economische Zaken stimuleert al jaren innovatie en economische groei, maar doet dat over all zo ongericht dat een algemene lastenverlichting evenveel, zo niet meer effect zou hebben gehad. Europa geeft nog steeds 40% van zijn budget aan landbouw, terwijl iedereen weet dat niet landbouw het speerpunt van de Europese economie moet zijn. Velen piekeren op Haagse departementen over de krimp van de bevolking die in delen van het land (als gevolg van urbanisatie) plaatsvindt, zonder dat duidelijk welke bijdrage de rijksoverheid hier te bieden heeft. Ook gemeenten kunnen zich overigens maar beter aan de ontwikkeling aanpassen dan heldhaftige pogingen te doen om de krimp tegen te houden. In het algemeen denken veel departementen met gemeenten en provincies mee, zonder dat daaraan bij gemeenten en provincies behoefte bestaat. Hetzelfde geldt voor de vele accountmanagers die vanuit Den Haag het land worden ingestuurd, vanuit het besef dat het tegenwoordig niet meer in Den Haag maar elders gebeurt. Helaas is het de vraag welke taak de accountmanagers hebben te vervullen.

Zie je, dat wordt een zuur stukje. Ik maak mensen ongelukkig omdat ze niet alleen heel betrokken zijn, maar ook denken een bijdrage aan de samenleving te leveren. Toch ben ik nog niet klaar. Ik wil ook nog iets zeggen over die duizenden medewerkers van de departementen die zich met de ondersteuning bezig houden. Het is geen uitzondering dat meer dan 40% van de werknemers van een departement werkzaam zijn in de ondersteuning. Denk aan: personeelszaken, huisvesting, juridische zaken, communicatie, postzaken, ict, enzovoorts. Dat komt vooral omdat niemand werkelijk nog zicht heeft op wat daar binnen al die diensten gebeurt. Wie bereid is de zes vragen achtereenvolgens te beantwoorden stelt in in ieder geval het primaire proces weer centraal. Vervolgens zal de ondersteuning nog maar moet bewijzen wat hun bijdrage aan het primaire proces werkelijk is.

In het organisatie- en formatierapport (hoe hou je mensen aan het werk?) van het Ruimtelijk Planbureau, dat ik aantrof toen ik daar directeur werd, stond dat minimaal 20% van de mensen voor ondersteuning zou moeten worden gereserveerd. In de latere jaren zou een nog hoger percentage nodig zijn. Omdat ik een schrijnend tekort aan ondersteunend werk zag heb ik de tegengestelde beweging ingezet. Elke keer als iemand wegging uit de ondersteuning, trokken we een nieuwe onderzoeker aan. Ik zag dat zowel de onderzoekers als de resterende ondersteuners blij waren met die ontwikkeling. Onderzoekers konden meer onderzoek doen, en ondersteuners kregen gaandeweg steeds meer werk. En wie zinvol werk doet voelt zich veel meer gewaardeerd dan degene die die hele dag op zoek is naar een praatje. Of in het betere geval: naar overbodig werk.

Laat ik daar nog een persoonlijke noot aan toevoegen. Ja, het vorige was nog niet persoonlijk genoeg. Ik kom soms op een vmbo-school in Rotterdam-West. Melanchton. Een fantastische school. Met fantastische leerkrachten. Ze hebben weinig ruimte, ze hebben nauwelijks geld. In de zomer organiseren de leerkrachten in hun eigen vrije tijd een week lang een ‘zomerschool’. Omdat de ouders van de meeste leerlingen geen geld hebben om met hun kinderen op vakantie te gaan, is vakantie voor veel kinderen vooral veel verveling en wachten tot het voorbij is. Daarom is die zomerschool een schot in de roos. Alleen: die zomerschool kost ook geld en dat is er niet. Ze vragen subsidie bij de gemeente aan. De gemeente zegt zo waar enkele honderden euro’s subsidie toe. Helaas: na de vakantie wordt het bedrag niet uitgekeerd omdat de begeleiding van de kinderen op de ‘zomerschool’ niet allemaal bevoegd waren. [Omdat de wethouder van onderwijs van CDA-huize is, is vloeken verboden.]

Als ik dan de rijkdom zie aan geld en aan gebouwen waarmee de medewerkers van departementen worden omgeven, dan zou ik aan hen willen vragen hoe ze hun maatschappelijke betrokkenheid zien in het licht van deze tegenstelling.

Verandert ICT de weg of de bestemming

april 18, 2014 by  
Filed under Openbaar bestuur

Als Chief scientist op het Ministerie van VROM ben je niet alleen hofnar, je bent ook boomhutbewoner. Mooi uitzicht op al die beweging. Vele interessante en boeiende zaken gingen aan me voorbij. Maar soms ook hele bizarre en verhelderende. Zo bleken in de drie jaar dat ik daar zat drie directies bezig met het schrijven van een kennisnota voor het hele departement. Vanzelfsprekend zonder dat ze dat van elkaar wisten. De Bestuursraad, het hoogste ambtelijke orgaan van een departement in naam, was hun einddoel. Voordat hun teksten daar op tafel verschenen, kon ik ze driemaal afbuigen, richting wildernis. Een ministerie is soms één groot spel.

Eén kennisnota kwam überhaupt niet in mijn boomhut, omdat ik de schrijvers al eerder in verwarring had achtergelaten. Ze hadden een afspraak met mij gemaakt om eens over hun nota te komen spreken. Het was hun niet bekend dat ik Chief Scientist was, er werkten nu eenmaal wel meer mensen op het departement, maar ze wisten wel dat ik directeur van een planbureau was geweest. Ze stelden me de directe vraag wat voor zin het had om planbureaus in leven te houden als departement, ‘als toch alle kennis op het internet is te vinden’.

Ik antwoordde dat je op internet ongelofelijk veel kan vinden en dat die informatiehoeveelheid elke dag nog met factor zoveel toeneemt. Ik vertelde dat je sinds een aantal jaren op internet bijvoorbeeld de regionale bevolkingsprognoses voor het hele landkan vinden. Ik raadde mijn gesprekspartners aan eens naar die prognoses op zoek te gaan en daarna eens te kijken op welke site ze de prognoses hadden gevonden. Met zekerheid kon ik voorspellen dat dat de site van het Planbureau voor Leefomgeving of de site van het CBS zou zijn, de twee onderzoeksinstellingen die verantwoordelijk zijn voor deze prognoses. Internet is dus geen reden om PBL en CBS weg te bezuinigen. Internet zorgt er wel voor dat de onderzoeksgegevens van PBL en CBS beter en directer bereikbaar worden.

Internet schept dus niet uit zichzelf nieuwe data, nieuwe informatie, nieuwe kennis. Internet geeft alle bestaande data, informatie en kennis door. En internet zorgt ervoor dat we vele malen meer data, informatie en kennis tot onze beschikking hebben dan zonder internet het geval zou zijn geweest. In dat licht is het zelfs twijfelachtig of we over information overload kunnen spreken. Door internet is er niet meer informatie, maar er is vooral meer informatie beschikbaar. En dat roept weer een nieuw fenomeen op: omdat zoveel informatie beschikbaar is, krijgen we weer behoefte aan mensen die de informatie voor ons ordenen en het kaf van het koren scheiden. Zo is er niet meer nieuws (wat dat ook mag zijn), maar is er vooral veel meer nieuws beschikbaar. In dat opzicht blijft er veel werk te doen voor redacties die het nieuws voor ons selecteren en rubriceren. De papieren krant zal wel verdwijnen, maar de functie van de redacteur zeker niet.

Het elektronische snelweg (wat een heerlijk ouderwets woord alweer) biedt niet alleen ons de mogelijkheid om veel sneller informatie te verzamelen, het biedt anderen ook grote mogelijkheden om hun informatie met mij te delen. Mijn mailbox loopt snel vol als ik niet permanent bezig ben om mil op te ruimen.

ICT is dus een uitstekend middel om sneller informatie te krijgen en sneller informatie te ontvangen. ICT vergroot ook het bereik van kennisinstellingen, zoals de anekdote uit het ministerie van VROM mooi laat gezien. Dat is allemaal heel belangrijk en ingrijpend, maar de wereld verandert er niet fundamenteel door. Onderzoekers blijven onderzoek doen en ambtenaren blijven elkaar post sturen. De weg verandert, maar niet de eindbestemming.

Ik schreef eerder over het heerlijke voorbeeld van Van Egmond over zijn 17-jarige zoon die via internet op zoek was naar een nieuwe liefde en daarin wonderwel leek te slagen. Het lijkt allemaal heel anders, maar is de liefde nu werkelijk anders dan in Van Egmond’s jeugd? Is de liefde überhaupt in de laatste millennia ook maar een snars veranderd? Ja, het huwelijk is in de laatste decennia veranderd van klank en kleur, maar de liefde is nog altijd diezelfde bron van groot geluk en ongeluk. En om die reden kan literatuur van alle tijden zo universeel zijn. De weg naar de liefde is door internet veranderd, maar de bestemming is onveranderd schoon. De spanning, de klik, de verwachting, het is bij de zoon van Van Egmond niet anders dan in zijn eigen jeugd.

Het ene voorbeeld is met vele andere aan te vullen. Ik wil daarmee niet de betekenis van ICT bagatelliseren, maar wel scherp krijgen wat de werkelijke betekenis van ICT is. Zo wisten wetenschappers enkele decennia geleden het heel zeker: door ICT zou de wereld flat worden en het werk footloose. Omdat er overal verbinding was, zou je overal kunnen werken. Die voorspelling is maar gedeeltelijk uitgekomen. Natuurlijk, je kan tegenwoordig overal op je laptop gaan zitten werken of op je iPad of je smartphone je mail gaan zitten wegwerken. Maar daarmee is het werk nog niet footloose geworden en de wereld nog niet flat. In de ruimtelijke economie hoor je tegenwoordig heel andere, ja zelfs tegenovergestelde verhalen. De wereld is niet flat maar spikey. Steeds meer trekken mensen naar de steden, over de hele wereld. En met de komst van internet lijkt het belang van steden in de laatste decennia alleen maar groter te zijn geworden. Dat komt onderen andere omdat veel goede ideeën ontstaat in het directe contact tussen mensen. Face-to-face contact wordt steeds belangrijker voor innovatie en economische groei. We spreken niet voor niets tegenwoordig over open innovation. En Silicon Valley is het lichtend voorbeeld voor vernieuwing: de plek waar bedrijven die allemaal bij uitstek footloose zijn, zo dicht mogelijk bij elkaar zijn gekropen in een onbetekenend stukje woestijn bij San Francisco.

***

Door ICT verandert dus wel veel, maar niet alles. En daarom is het goed om scherp te krijgen wat de gevolgen van ICT zullen zijn voor de overheidsorganisatie. Die nuance mis ik in veel boeken over het nieuwe werken. De vergelijking met de industriële revolutie (die tot vervelens toe wordt herhaald) vormt vaak het enige bewijs dat door ICT alles zal veranderen. En dat is het vaak het enige bewijs dat het nieuwe werken onvermijdelijk is.

Dat de overheid moet veranderen, onder invloed van ICT spreekt voor zich. Maar hoe de overheid moet veranderen, behoeft toch op zijn minst een antwoord op de volgende drie vragen:

  • Waar is ICT slechts een middel dat het werk wel versnelt (of ingewikkelder maakt), maar niet fundamenteel verandert?
  • Waar verandert ICT het werk van de overheid (wel) fundamenteel?
  • En welke andere maatschappelijke ontwikkelingen vragen om een andere organisatie van de overheid? (Deze laatste vraag parkeer ik even).

Ik geef vijf willekeurige voorbeelden. Het werk op een departement is niet fundamenteel anders als de secretaris-generaal naar alle medewerkers een mopperig mailtje stuurt over de wijze waarop de minister in een bepaalde casus is ‘bediend’. Oké, vroeger kon zo’n brief niet met één druk op de knop worden verstuurd (en had de SG wellicht ook nog even wat langer nagedacht voordat hij die brief had verstuurd). Maar de verhouding tussen SG en ‘lagere’ medewerkers is in beide gevallen niet anders.

Binnen sommige organisaties is er weinig verschil te zien tussen Intranet en Yammer of het gesprek bij de koffieautomaat. (Op het ministerie van VROM werd ooit uitgebreid om het intranet gediscussieerd over de vraag of slippers nu wel of niet waren toegestaan bij extreem warm weer; die vraag leek me overigens niet zo relevant in een organisatie waar kleding geen enkele prioriteit leek te hebben; ook dit kon er nog wel bij.) Aan de andere kant zou ICT een grote rol kunnen vervullen in het vasthouden van kennis binnen de organisatie. Ik zeg met nadruk ‘zou’, omdat het in de praktijk binnen de overheid nog maar spaarzaam lukt om kennis via ICT beschikbaar te maken voor het hele departement. Misschien is nog te veel macht om zo maar met je collega te delen.

Anders ligt het bij de uitvoering van routinetaken, zoals de banken in extreme mate hebben meegemaakt. Maar ook het werk van de Belastingdienst of de Sociale Verzekeringsbank verandert fundamenteel als de ICT eenmaal op orde is. Het werk kan met veel minder mensen worden gedaan. Tegelijkertijd zijn er veel meer mensen nodig om de ICT op orde te houden. Laten uitvoeringsambtenaren zich beter door hun baas sturen dan professionele ICT-ers? Ik weet het antwoord niet meteen, maar de interne verhoudingen zullen ongetwijfeld verschuiven als de inhoud van het werk zo verandert.

Ook de verhouding tussen overheid en burgers lijkt fundamenteel te veranderen door ICT, met name omdat ICT van invloed is op de informatiebalans tussen overheid en burger. De informatieachterstand van burgers neemt snel af door ICT (en ook door de toegenomen mondigheid en het steeds hogere opleidingsniveau van burgers). De veranderde informatiebalans kan terugslaan op de verhoudingen binnen departementen. Waar de ambtelijke ‘werkvloer’ de verbinding aangaat met de omgeving, verandert hun ‘ondergeschikte’ positie ten opzichte van de minister of de wethouder.

Drie zeer verschillende voorbeelden. In het eerste geval lijkt er niets aan de verhoudingen te zijn veranderd, terwijl het laatste voorbeeld aangeeft dat ICT mede kan bijdragen aan fundamenteel andere verhoudingen binnen een departement. Er is dus niet één antwoord op de veranderingen die ICT heeft voor het werken binnen een departement.

ICT noopt tot organisatorische veranderingen, maar ICT biedt zelf ook de mogelijkheden voor dergelijke veranderingen. Ook dat onderscheid kom ik in die blije nieuwe-werken-literatuur nauwelijks tegen. Is de technologische ontwikkeling de reden voor verandering of is de technologische ontwikkeling een kans om te veranderen?

Het nieuwe werken: drie lege woorden

april 11, 2014 by  
Filed under Openbaar bestuur

Ik weet het: ik ga te snel. Je kan het nieuwe werken niet beoordelen op basis van een paar websites. Je hebt nu eenmaal doeners en je hebt denkers. En misschien moet je niet de organisatoren van een ‘nationale week van het nieuwe werken’ vragen wat het nieuwe werken eigenlijk inhoudt. Ook al bedenken ze zelf 100 ideeën voor workshops in die week van het nieuwe werken.

Ik moet dus op zoek naar de denkers. Managementboek.nl biedt uitkomst. Ik tik ‘nieuwe werken’ in en stuit meteen op een serie boeken over het onderwerp. Nee, ik ben niet de eerste die een boek over het onderwerp wil schrijven. Ik lijk wel de eerste die niet op voorhand door het geloof is gegrepen. Ik laad mijn winkelmandje vol en de volgende dag dwarrelen de pakjes in de straat neer.

Een boek van Henny van Egmond sla ik het eerste open. ‘Het nieuwe werken; van visie naar praktijk’. Hij schetst een mooi beeld van zijn ontbijttafel waar zijn zoon van 17 druk bezig is om via het internet aan een vriendinnetje te komen. Hij heeft net een ‘aanbod’ gehad. Hij heeft het meisje nog nooit in levende lijve gezien, maar het zou vader niet verbazen als het straks ‘aan’ is. Henny vergelijkt het met zijn eigen jeugd, hoe moeizaam het toen was om contacten te leggen gelegd met iemand van het andere geslacht, zeker als er verliefdheid in het spel was.

Van Egmond concludeert dat ICT ons in een andere eeuw heeft gebracht. En dat de 21e eeuw door ICT nog fundamenteel zal veranderen. ICT doet files verdwijnen. De arbeidsproductiviteit zal door ICT verder stijgen (economen weten overigens dat het hier eerder om procentjes gaat dan om tientallen procenten, zoals Van Egmond suggereert). Door ICT worden flexibele werktijden haalbaar waardoor veel mensen de ‘onbalans tussen werk en privé kunnen aanpakken’. Achteloos komt ook het ‘nieuwe werken’ voorbij. Zo schrijft Van Egmond: ‘Onder de noemer van het nieuwe werken krijgen we de oplossing voor veel hedendaagse maatschappelijke en persoonlijke problemen gepresenteerd’. Op voorhand blijft onduidelijk om welke problemen het hier gaat en welke oplossingen hier worden gevonden.

Het is geen wetenschappelijk boek, zo is het ook niet bedoeld. Het is een boek om ons enthousiast te maken voor het ‘nieuwe werken’. En daarin zal het zeker succes hebben. Het neemt niet weg dat ik gewoon nieuwsgierig ben naar wat dat nieuwe werken nu eigenlijk is. En waarop het een antwoord is. Ik probeer op beide vragen in het boek van Van Egmond een antwoord te vinden.

Het volgende hoofdstuk licht een tip van de sluier op: wat verandert er allemaal in organisaties? Van Egmond wijst op de enorme groei van informatiestromen. Het woord informatieoverload valt. En dan gaat het plotseling over controle en beheersen. Vroeger kon je als leiding in een organisatie alles controleren en beheersen. We gingen niet alleen in de samenleving, maar ook in organisaties uit van de maakbaarheidsgedachte. Dat is niet de wereld van Van Egmond: ‘Mensen die geloven dat zij de wereld beter moeten maken, hebben de overtuiging dat zij het beter weten dan anderen’. Maar tegelijkertijd: is dat ook niet meteen een aardige omschrijving van een managementgoeroe? Ik mis hier de toegenomen complexiteit van organisaties en van de samenleving. Ik mis de toegenomen mondigheid van de medewerker, die steeds vaker wordt aangesproken met ‘professional’.

Van Egmond raakt wel aan dit onderwerp, als hij vertelt dat het werk onder invloed van ICT zo sterk verandert. Het routinewerk verdwijnt meer en meer. De specialisten worden belangrijker. Hier is duidelijk te zien dat Van Egmond zijn roots heeft liggen in de Rabo. En dan struikelen we weer over de informatieoverload. En de gedachte dat internet bijdraagt aan de ontwikkeling van zenden naar dialoog. Je zou ook kunnen zeggen dat internet voor veel meer mensen dan ooit de mogelijkheid biedt om te zenden. Ik vind persoonlijk Twitter een verrijking van mijn leven, maar ik ervaar het toch meer als zenden door heel veel mensen dan als het aangaan van een zinnige dialoog.

Hebben we daarmee nu een goede kenschets van de organisatie, het bedrijf, het departement in de 21e eeuw, zoals Van Egmond suggereert? Nee. Is dat erg? Voor het boekje van Van Egmond niet. Maar als we willen weten of het nieuwe werken een antwoord is op de problemen van de huidige organisaties, zal die analyse toch wel vijf slagen dieper moeten. Ik parkeer het probleem en kom er later op terug.

Dan die tweede vraag die me zo intrigeert: wat is het nieuwe werken? HNW? Van Egmond waagt zich aan een poging, door vooral anderen aan te halen. Zo lezen we: ‘nieuwe werken staat voor een zinvolle, effectievere, efficiëntere en ook vooral plezierige manier van werken’. Plezier in het werk, graag. Zinvol werk, graag. Maar welke veranderingen moeten we dan doorvoeren om dat te bereiken?

Even verder schrijft van Egmond over ‘sociale innovatie’. Voor hem is dat ‘een andere benaming voor het nieuwe werken’. Ik raak de draad kwijt. Ik geef toe: innovatie is ook een hoera-term, maar om nou de ene hoera-term maar meteen gelijk te stellen aan de andere, verhoogt misschien wel de feestvreugde, maar niet de helderheid van het betoog.

Van Egmond vertrouwt het zelf blijkbaar ook niet helemaal. Hij gaat leentjebuur spelen bij zijn vroegere collega van de Rabobank Hans Stegeman. Stegeman heeft een artikel geschreven over ‘de onvermijdelijkheid van Het Nieuwe Werken’, met hoofdletters. En in dat artikel staan de vijf kenmerken van het nieuwe werken.

Opgelucht haal ik adem. Eindelijk lijkt het concreet te worden. Volgens Stegeman gaat het bij het nieuwe werken om: het efficiënter maken van het werk door het inzetten van technologieën, om een decentrale organisatiestructuur, om een flexibele manier van werken, om een focus op kwaliteitsmanagement en continue verbetering en ten slotte om innovatieve prestatiemeting en beloningsschema’s.

De opluchting maakt meteen plaats voor verwarring. Komt deze omschrijving van de directeur onderzoek van de Rabobank? Beloningsschema’s zijn die niet synoniem met bonussen? Wanneer is dit artikel geschreven? Ik kom er niet achter. En hoezo decentraal? Terwijl bij de Rabobank in de laatste jaren de macht in rap tempo is verschoven van de lokale kantoren naar het hoofdkantoor in Utrecht. En was het geknoei met rentetarieven in London dat CEO Piet Moerland de kop heeft gekost, een gevolg van het nieuwe werken of juist een bewijs van de noodzaak van het nieuwe werken? Ik weet het niet.

Als het contrast tussen de leer en de praktijk zo groot is, slaat de twijfel toe. Dat wordt alleen maar erger als ik me afvraag voor welke problemen deze instrumenten een oplossing zijn. Niet alleen is dat onduidelijk, de instrumenten hebben ook maar één ding gemeen: ze zijn allemaal modieus. En plotseling begrijp ik wat het ‘nieuwe werken’ is. Het nieuwe werken is niet meer dan een verzamelnaam voor alle managementtermen die op dit moment in de mode zijn. HNW is daarmee gewoon richtingloos. Het zijn drie lege woorden. Die bovendien niet nieuw zijn. Het woord ‘nieuw’ is immers even oud als het woord ‘oud’.

[Nadat ik deze blog heb geplaatst meldt Hans Stegeman zich al snel op twitter. Hij vertelt dat zijn artikel inderdaad nooit is gepubliceerd. Hij was er niet tevreden mee. Met een glimlach concludeert hij dat het artikel blijkbaar wel bruikbaar was voor het boek van Van Egmond.]

« Vorige pagina