Ruimtelijke ordening met een vraagteken

juni 13, 2021 by  
Filed under Ruimtelijke ordening, Voorpagina

Er is al veel over de teloorgang van de ruimtelijke ordening in Nederland geschreven. Maar niet eerder is dat zo verfijnd gedaan als in Een land waarover is nagedacht van Han Lörzing. 

Laat ik eerst mijn relatie tot Han nader verklaren, voordat ik zijn boek de hemel in ga prijzen. Han solliciteerde in 2002 bij het Ruimtelijk Planbureau als sectordirecteur (hij zou zelf ongetwijfeld onderkoeld hebben gezegd: afdelingshoofd). Hij beschrijft op pag. 169 van zijn boek dat hij anderhalf jaar in één van de torens aan de Utrechtse Baan in Den Haag heeft mogen werken. Het uitzicht was “adembenemend”. En dan beschrijft hij dat sollicitatiegesprek met mij. Het “week nogal af van de normale gang van zaken bij dergelijke gesprekken: driftig heen en weer lopend langs het raam van zijn kamer wezen wij elkaar het ene opvallende gebouw na het andere aan en gaven er ons commentaar op (ik kreeg de baan).” 

Ik kan me dat gesprek nog heel goed herinneren. Het Ruimtelijk Planbureau kwam voort uit de Rijks Planologische Dienst. Bij het merendeel van degenen die naar het planbureau overgingen was de politieke sensitiviteit (of wat daarvoor doorging) veel beter ontwikkeld dan de kennis van stedebouw en planologie. Er waren mij twee mannen voorgedragen als sectordirecteur die er eer in stelden dat ze van ruimtelijke ordening niks wisten, ze waren immers uitverkoren om te managen. Ik verpestte meteen mijn start door beide heren af te wijzen. Aan mij de taak om zelf op zoek te gaan naar betere sectordirecteuren. Het bleek me al snel dat in die sollicitatieronde een groot deskundige als Han Lörzing achteloos terzijde was geschoven. Ik nodigde hem uit voor een gesprek en het was het eerste gesprek dat ik op het planbureau voerde dat ergens over ging. Om met de titel van Han’s boek te spreken: over een land waarover is nagedacht. Vanzelfsprekend was ik dolblij dat ik hem kon benoemen. 

Inderdaad Han was geen manager. En dat maakte me gelukkig. Han wist alles van stedebouw (hij leerde me dat het onzin is om voor de spelling van stedenbouw te kiezen, omdat het niet om de bouw van een stad gaat, maar om de bouw van een stede, één plek). Han wist alles van architectuur, alles van landschappen en alles van ruimtelijke ordening. En dat alles heeft hij nu in dat prachtige boek van hem uitgeschreven. 

Aan het einde van de dag liep ik vaak nog even bij Han binnen. Ons gesprek dat daar bovenaan de Utrechtse Baan was begonnen, werd zes jaar achteloos voortgezet.  En als ik zijn boek lees waan ik me weer op zijn kamer. Wat was er zo bijzonder aan die gesprekken en wat is er zo bijzonder aan het boek van Han Lörzing?

Laat ik voorop stellen dat de man fabelachtig goed schrijft. Je leest zelden een boek waaraan zo’n heldere structuur ten grondslag ligt, terwijl je slechts het gevoel hebt één groot doorgaand verhaal te lezen. En Lörzing beheerst de kunst om met taal te spelen. Onderkoelde humor. Zo reist hij met een bootje naar de Marker Wadden, het nieuwe natuurgebied in het Markermeer. Hij beschrijft hilarisch hoe hij op dat eiland aankomt. En meldt dat “bij een langer verblijf de beelden vertrouwder worden”. Zo ontdekt hij een koffiekeet en vervolgt: “Tenslotte is ook hier de natuur slechts te overleven als je er iets bij kunt drinken.” Die ene zin al.

Zoals gezegd weet de man ook alles van de ruimtelijke ordening in Nederland, mede omdat hij decennialang daarin een actieve rol heeft gespeeld. Maar dat geldt wel voor meer mensen. Maar Lörzing koppelt zijn betrokkenheid aan een heel plezierige distantie. Ruimtelijke ordening in Nederland was niet zelden een sekte, waarin gedweept werd met de standpunten die we allemaal deelden. Lörzing is veel te autonoom om te dwepen en om niet zijn eigen standpunten te kiezen. 

Daarmee is Lörzing meteen een voorbeeld voor al diegenen die de ruimtelijke ordening de komende jaren weer uit het slop moeten trekken. Lörzing geeft inderdaad overtuigend aan dat er weer behoefte is aan een nationale ruimtelijke ordening, zoals ook de Tweede Kamer inmiddels heeft ingezien. Maar het boek van Han Lörzing laat ook vooral zien dat de ruimtelijke ordening alleen kans van slagen heeft als weer eens opnieuw naar de ruimte wordt gekeken. Met betrokkenheid, maar vooral met distantie. 

De ruimtelijke ordening kenmerkte zich lang niet altijd door distantie. Door een glimlach, door een relativering. Ja, ruimtelijke ordening rook vaak naar sociaal-democratie. Het was voor velen een geloofsbelijdenis met veel dogma’s. Het was vaak verboden om die dogma’s van een vraagteken te voorzien. Het mooie van een man als Lörzing is dat hij ruimte geeft door veel vraagtekens te plaatsen. 

Ruimtelijke ordening: disbalans tussen overheid en markt

juli 20, 2020 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

1 Inleiding

Ruimte is (net als geld) eindig, zeker in een klein en dichtbevolkt land als Nederland. Zo zijn er altijd meer ruimtelijke wensen dan er vervuld kunnen worden. Deze wensen (belangen) moeten tegen elkaar worden afgewogen. In de moderne staat bestaan daarvoor twee verdeelmechanismen: hiërarchie (overheid) en markt.

In de tijd van de verzorgingsstaat werd voor de verdeling van de ruimte primair gedacht aan de overheid, die redenerend vanuit publieke belangen de verschillende ruimteclaims moest afwegen. Vanwege het grondrecht op wonen wordt werd de voorkeur gegeven aan nieuwe woningen boven de landbouw.  Vanwege het belang van volledige werkgelegenheid kregen industrieterreinen soms voorrang boven de natuur. Etc. Dit systeem werkt alleen als duidelijk is wie (democratisch gelegitimeerd) de keuzes mag maken en als iedereen aan de genomen besluiten gehouden is. 

Let wel, ook zonder overheid wordt de strijd tussen ruimteclaims beslecht, zij het op een andere wijze. Omdat de eigenaar in die situatie geheel vrij is in het gebruik van zijn grond, wordt de grondmarkt bepalend voor het afwegen van ruimteclaims. Vraag, aanbod en het prijsmechanisme bepalen de uiteindelijke ruimtelijk functie. Grondprijzen worden bepaald door het rendement dat de grond de eigenaar oplevert.  Als het bouwen van huizen meer rendement oplevert dan het telen van aardappelen, zal de bouwer meer betalen dan de boer en zal grond een woonfunctie krijgen. Maar waar weinig behoefte bestaat om te wonen, zal de boer meer willen betalen dan de bouwer en zal de grond een agrarische functie hebben of behouden. Dus de ruimtelijke functie met het hoogste rendement wint. 

Deze beschrijving is niet alleen schetsmatig, maar ook ideaaltypisch: in de praktijk zien we vooral mengvormen. De overheid plant bijvoorbeeld vooral woningen daar waar ze goed verkoopbaar zijn. Ook als publieke belangen een andere plek zouden suggereren. En projectontwikkelaars nemen grondposities in waar de overheid nieuwbouwwijken plant. 

Niettemin zijn er geen andere verdeelmechanismen (als we ervan uitgaan dat in de moderne tijd het geweldsmiddel niet meer geëigend is om grond toe te eigenen). Deze opmerking is niet geheel overbodig aangezien je ook wel hoort dat de overheid in samenwerking met burgers en andere maatschappelijke partijen de ruimte moet ordenen. Maar de uiteindelijke bestemming kan alleen door de overheid of door de eigenaar wordt bepaald, en niet door klimaattafels, buurtcomité’s of welke maatschappelijke partij dan ook.

2 De verschuivende rol van de overheid in de ruimtelijke ordening

Bij de wederopbouw na WO II koos Nederland nadrukkelijk voor een centrale rol van de overheid bij de inrichting van de ruimte. In de bestemmingsplannen (conform de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965) werden de keuzen van de lokale overheid voor de burgers bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Daardoor hadden de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Er werden dus belangen afgewogen (op grond van een integrale visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland) en er was doorzettingsmacht. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de nationale ruimtelijke ordening geleidelijk is verwaterd en uiteindelijk bijna geheel is verdwenen. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en over ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Dekker is verantwoordelijk geweest voor de volgende ondermijning van de nationale ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. “Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan”. En: “Centraal hoeft er eigenlijk niks.” Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest vooral de markt zijn werk doen. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

Daarmee lag de bal bij de lagere overheden. Maar daar is hij niet blijven liggen. In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie namelijk nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Ook binnen gemeenten kan je dit soort geluiden vaak opvangen. Het lijkt alsof het bij het verdelen van de ruimte niet meer om gaat het beslechten van belangenconflicten te aanzien van de ruimte maar om ‘samenwerking’. Maar, zoals gezegd, ‘samenwerking’ is geen verdeelmechanisme. Of het bestemmingsplan bepaalt de ruimtelijke functie, of de eigenaar. 

3 De praktijk van de ruimtelijke ordening

Natuurlijk is ruimtelijke ordening, zelfs in de topjaren 60, in de realiteit nooit de top-down-planning geweest die het model suggereerde. Gemeenten onttrokken zich soms aan nationale plannen en gemeenten gaven bouwvergunningen af in strijd met hun eigen bestemmingsplan. Maar dat laat onverlet dat de overheid erin slaagde om het landschap op veel plaatsen open te houden en om de ongebreidelde suburbanisatie zoals we die andere landen hebben gezien, te voorkomen. Dat was overigens minder het succes van ‘toelatingsplanologie’ via de bestemmingsplannen dan van actieve ‘ontwikkelingsplanologie’. Het nadeel van bestemmingsplannen is immers dat wordt beschreven welke ruimtelijke functies waar zijn toegestaan, maar dat niemand wordt verplicht om die functies daadwerkelijk te realiseren. 

In de ontwikkelingsplanologie gaat de overheid zelf aan de slag, vooral door verandering of behoud te financieren. Zo is het scherpe onderscheid tussen stad en land, zo kenmerkend voor het Nederlandse landschap, vooral te danken aan twee zogenaamde ‘meekoppelende’ belangen: volkshuisvesting en landbouw. De vele subsidies voor woningbouw en landbouw hebben lange tijd het gezicht van het Nederlandse landschap bepaald. De rijksoverheid heeft jaren lang vele miljarden besteed aan de nieuwbouw van woningen. In de jaren 10 verdwenen de twee laatste grote subsidiestromen: de BLS en de ISV (het Besluit Locatiegebonden Subsidies en het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing). Vele miljarden zijn gepompt in de nieuwe groeikernen, met vele miljarden overheidsgeld zijn de Vinex-locaties van de grond gekomen. De landbouw werd al die jaren financieel gesteund vanuit Brussel. En door de landbouw overeind te houden, bleef het landschap open. Met al dat geld werd de ruimtelijke inrichting in belangrijke mate gestuurd. 

Bij het behoud van de natuur gaat het meestal niet om regels of financiering, maar om eigendom (van partijen die het behoud van de natuur als hoofddoel hebben). Denk aan Natuurmonumenten, provinciale landschappen en Staatsbosbeheer. Hier is dus vooral het marktmechanisme bepalend voor de ruimtelijke functie. Waarbij de overheid één van de marktpartijen is (via Staatsbosbeheer). 

Het verbaast niet dat de sturing door middel van geld dezelfde ontwikkeling te zien geeft als de ontwikkeling van het juridisch kader. Ook de financiële ondersteuning van de ruimtelijke ordening is steeds verder afgebouwd. In 2020 wordt slechts bij toeval met enkele miljoenen gestrooid om segregatie van oude stadswijken tegen te gaan. Het Rijk belijdt tegenwoordig de ruimtelijke ordening nog slechts met de mond. De gemeenten kunnen zonder steun van het Rijk vooral volgen. De markt heeft voorlopig duidelijk gewonnen. 

4 Steden als brandpunt van ruimtelijke ontwikkeling

Steden zijn al eeuwen het brandpunt van de economie. Agglomeratievoordelen leiden tot specialisatie en innovatie. Toch zijn er in de geschiedenis ook fasen geweest waarin de agglomeratienadelen van de steden de voordelen overstegen. Krimp van de steden was het logische gevolg. Vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw hebben we zo’n ontwikkeling gezien. De steden vervuilden door de industrie. De steden waren verpauperd door de oorlog. En de auto bood veel mensen de mogelijkheid om buiten de stad te gaan wonen. Opvallend ondersteunde het overheidsbeleid die ontwikkeling door de bouw van new towns (of groeikernen). Daarmee werd de ongebreidelde suburbanisatie effectief tegengegaan. Maar daarmee werd ook de uitholling van de steden ondersteund. Steden zonder groeikernen in de (directe) omgeving zijn namelijk nauwelijks in inwonertal achteruitgegaan. 

Inmiddels zijn de steden hun belangrijkste agglomeratienadeel weer kwijtgeraakt: de vervuilende industrie. De industriële economie heeft in veel steden plaatsgemaakt voor een diensteneconomie, die in het teken staat van kennis. En de maakindustrie die resteert wordt al niet door stank maar door kennis gekenmerkt . Volgens veel wetenschappers is in die nieuwe kenniseconomie het face to face contact tussen kenniswerkers cruciaal voor innovatie. Bedrijven zijn bovendien veel minder gebonden aan plekken waar ze hun grondstoffen konden aanvoeren en hun producten konden afvoeren. Zo zijn vooral steden met veel kenniswerkers populair geworden voor bedrijven. Vaak wordt de stelling verkondigd dat ‘wonen volgt werken’ is vervangen door ‘werken volgt wonen’.  Mensen verhuizen niet meer naar de bedrijven waar ze werk kunnen vinden, maar bedrijven vestigen zich in de buurt van de mensen waaraan ze behoefte hebben. De werkelijkheid is complexer. Want ook bedrijven trekken naar andere bedrijven. Succes kenmerkt zich door een vliegwiel: kennisintensieve bedrijven en kenniswerkers clusteren vooral in de populaire steden. En populaire steden zijn vaak historische steden met veel voorzieningen. Ook is de interactie met universiteiten van groot belang. TUe werkt bijvoorbeeld nauw samen met de High Tech Campus. En de grote universiteiten van Amsterdam en Utrecht leveren elk jaar weer veel nieuwe jonge kenniswerkers af, die in die brandpunten van de economie gemakkelijk een baan kunnen vinden. 

De rijksoverheid heeft deze ontwikkeling eerst nog proberen te begeleiden door het Vinex-beleid. In de directe nabijheid van steden werden nieuwe wijken aangelegd. Daaraan bleek grote behoefte te bestaan, hoewel de wijken vaak een wat saaie naam hebben voor degenen die liever in de dure panden aan de grachten wonen. Maar de Vinex was de laatste klaroenstoot van de overheid. Daarna is, zeker op landelijk niveau de ruimtelijk ordening geruisloos verdwenen. 

Wat overbleef was de trek naar de stad, die sterk door de markt werd gedreven. Daarbij was kapitaalkracht een belangrijke factor. Het zijn de hogeropgeleiden en de hogere inkomens die zich graag in de steden of in de directe omgeving daarvan vestigen. Ze zijn daarbij selectief. Sommige steden blijven achter (omdat ze minder aantrekkelijk zijn), sommige landsdelen blijven achter of krimpen zelfs (omdat er weinig kenniswerkers wonen). 

Het mag niet onvermeld blijven dat de trek naar de Nederlandse steden wel werd versneld door de belastingwetgeving. Nederlandse steden zijn in trek bij bedrijven omdat Nederland een zeer mild belastingregime heeft voor (internationale) bedrijven. Dat is geen ruimtelijk beleid, maar dat is wel ruimtelijke ordening als neven-effect van ander beleid. 

Er is een laatste factor waardoor veel steden veel drukker zijn geworden in de laatste decennia: het toerisme. Heel veel zaken waar kenniswerkers op afkomen, zijn ook aantrekkelijk voor toeristen. Zo is er bijzondere relatie tussen de trek naar de stad van de kenniseconomie en het toerisme. Kenniswerkers én toeristen zijn op zoek naar de consumer-city. En er is niet alleen een relatie, de drukte van de één wordt ook nog eens door de drukte van de ander versterkt. Overigens heeft toerisme alles met de welvaart te maken. Hoe groter de economische voorspoed hoe meer toeristen er wereldwijd zijn. De overheid zou hier via het reguleren van het vliegverkeer kunnen optreden, maar is daartoe nog steeds niet genegen. 

5 Disbalans tussen overheid en markt in de stad

Vijf jaar geleden heerste er nog een juichstemming in veel steden. Zelfs bij de achterblijvers zag men zoveel positieve ontwikkelingen dat men zich graag spiegelde aan de echte succes-steden: Amsterdam, Utrecht, Eindhoven. Die positieve stemming vlakt af, omdat zich met het succes van de steden vervelende neven-effecten beginnen af te tekenen. Agglomeratienadelen beginnen op te spelen. Het meest zichtbaar is de enorme toename van het toerisme in Amsterdam. In de binnenstad van Amsterdam wordt inmiddels 1 op de 7 huizen regelmatig via Airbnb verhuurd. 

Maar veel fundamenteler zijn de processen van gentrificatie en segregatie. Gemengde wijken, of zelfs arme wijken, worden in redelijk korte tijd overgenomen voor kapitaalkrachtigen. De huizenprijzen doen hier hun werk. Omdat veel mensen in de stad willen wonen, stijgen de huizenprijzen. Op een gegeven moment zijn huizen niet meer betaalbaar voor de oorspronkelijke bewoners van de wijk. De nieuwen kenniswerkers met hun hogere inkomens nemen de wijk over. Dat proces is zelfversterkend, omdat een wijk aantrekkelijker wordt naarmate er meer hogere inkomens wonen. De voorzieningen passen zich aan, het onderwijs wordt beter etc. 

Het is niet verwonderlijk dat veel gemeentebesturen aanvankelijk zeer positief waren over gentrificatie. Maar daarbij werd soms te gemakkelijk vergeten dat door gentrificatie voor de oorspronkelijke inwoners geen plaats meer was. Veel belangrijker: gentrificatie van bepaalde wijken stimuleert segregatie van de stad. Het onderscheid tussen arme en rijke buurten, tussen kansarm en kansrijk wordt scherper. Deze segregatie houdt geen stand bij de gemeentegrenzen. Sommige randgemeenten, vooral de voormalige groeikernen, zien minder hogere inkomens en meer lagere inkomens naar zich toe komen. 

Wie op nog grotere schaal kijkt ziet dat bevolkingskrimp in Nederland tegenwoordig in perifere gebieden een normaal verschijnsel is geworden. Terwijl de groei van Nederland als geheel geenszins tot stilstand is gekomen, krimpt de periferie tegenwoordig. Dat heeft iets te maken met de aard van de groei die vooral door de immigratie wordt bepaald. En immigranten zetten meestal in de grote steden hun eerste stappen in hun nieuwe land. Maar de krimp heeft ook iets te maken met het wegvallen van beleid. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog werd de regionale economie fors ondersteund. En onderdelen van de rijksdienst werden naar de periferie van het land overgeplaatst. Daarvan is momenteel geen sprake meer. 

Het voorbeeld laat goed zien dat de overheid én de markt de ruimte ordenen. Soms is de één meer aan zet, soms de ander. In de verzorgingsstaat lag het accent meer bij de overheid, in het neoliberale tijdperk meer bij de markt. In de ruimtelijke ordening is momenteel nog niet te merken dat het neoliberale geloof zijn beste tijd heeft gehad. Wél in het debat over de ruimtelijke ordening. Daar hoor je steeds vaker dat het weer tijd is voor een nieuw elan voor een (nationale) ruimtelijke ordening. Zie onder andere het overtuigende rapport van Denkwerk (Klein land, grote keuzes) over ruimtelijke ordening. 

Persoonlijk meen ik ook dat overheid en markt in de ruimtelijke ordening momenteel in disbalans zijn. Het Rijk denkt alleen nog maar na en laat na om te doen. De gemeenten proberen wel om de markt bij te sturen, maar kunnen dat niet zonder de steun van de Rijksoverheid. Zo nemen steden zich wel voor om meer sociale huurwoningen te bouwen, om de segregatie in de stad tegen te gaan. Amsterdam zet bijvoorbeeld in op minimaal 40% sociale woningbouw in de komende jaren. Maar het is de vraag hoe succesvol dit beleid kan zijn als de corporaties onvoldoende kunnen bouwen omdat hun winsten door het rijk worden afgeroomd (verhuurdersheffing) en als de rijksoverheid geen geld ter beschikking stelt om de nieuwbouw van woningen in de steden te ondersteunen.  Als er aan de onderkant te weinig wordt gebouwd, zal de druk aan de bovenkant alleen maar toenemen. 

Eenzelfde beeld zien we bij de aanpak van zwakke wijken. Gemeenten zouden graag goedkope woningen slopen om ze te vervangen door woningen voor middeninkomens. Maar geld daarvoor is slechts incidenteel en in zeer geringe mate beschikbaar. En met weinig geld zal de menging van zwakke wijken niet van de grond komen. Het enige dat met kleine ingrepen meestal wordt versterkt is het waterbedeffect: de kansarmen stromen door naar slechte wijken die niet worden aangepakt. Ook hier is de markt de overheid vaak te slim af, omdat overheid en markt in disbalans zijn in de ruimtelijke ordening. 

6 Naar een conclusie

De ruimte wordt permanent geordend, of beter: herordend. Door de overheid en door de markt. De overheid ordent met regels en met geld, de markt alleen met geld. De regels van de overheid zijn alleen bindend voor burgers in geval de gemeentelijke bestemmingsplannen. Maar bestemmingsplannen dwingen geen verandering af, ze conserveren datgene wat er is en nodigen uit om tot verandering te komen. En ook het conserveren middels bestemmingsplannen is in de praktijk veel minder dwingend dan de wet suggereert. Eigendom en subsidiëren zijn voor de overheid veel effectievere manieren om de ruimte te ordenen. Eigendom kan een ruimtelijk doel dienen (Staatsbosbeheer), maar is vaak ook niet meer dan een vermogenspositie (vele gronden van Rijksvastgoedbedrijf). Subsidiëren kan zowel betrekking hebben op behoud (landbouw) als bijvoorbeeld op nieuwbouw (van groeikernen, Vinex-wijken). Bij landbouw hebben de subsidies zeker de laatste jaren slechts betekenis voor het openhouden en niet voor behoud van het oorspronkelijke landschap. 

Tegen die achtergrond is het eigenlijk nog verrassend dat de overheid op het gebied van de ruimtelijke ordening nog zoveel heeft bereikt. Want tegenover de grondposities en de geldstromen van de overheid staan de enorme grondposities en de immense geldstromen van de marktpartijen. In het laatste decennium zagen we de geldstromen van de overheid snel opdrogen. En ontstond er een disbalans tussen overheid en markt bij de ordening van de ruimte. 

In dat opzicht is het een verheugend bericht dat het CDA op 19 februari 2020 pleitte voor de de heroprichting van het ministerie van VROM, inclusief de Rijks Planologische Dienst. Ik neem aan om het denken over de gewenste ruimtelijke ordening weer te versterken. Maar die ruimtelijke ordening door de overheid komt pas werkelijk weer op gang als veel meer financiële stromen van de overheid aan ruimtelijke doelen worden gekoppeld. 

[Deze tekst is geschreven op verzoek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en is gepubliceerd in: Bart Leurs (red.), Samenwerken, samen betalen?; over de bekostiging van opgaven in de maatschappelijke netwerken, 2020, pp. 63-70. De tekst werd afgesloten op 25 februari 2020]

De paradox van de nationale ruimtelijke ordening (#NOVI)

december 31, 2019 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Ik heb het even nagezocht: het ministerie van Binnenlandse Zaken kent een directoraat-generaal Bestuur, ruimte en wonen en dit DG kent een directie Ruimtelijke ordening. En deze directie heeft een waarnemend directeur. Maar dat laatste terzijde. Eigenlijk is hier sprake van een paradox, van een pijnlijke paradox. Omdat de visie van het kabinet op ‘ruimtelijke ordening’ een werkelijke ordening van de ruimte in de weg staat. 

Bij ruimtelijke ordening gaat het in essentie om het verdelen van ruimte over de verschillende maatschappelijke behoeften. Daar kan je lang over praten, maar de essentie is dat daarbij behoeften (belangen) tegen elkaar worden afgewogen omdat de ruimte (net als geld) eindig is. Er zijn altijd meer wensen dan er vervuld kunnen worden. We kunnen dit belangenconflict op twee manieren oplossen: of een democratisch gelegitimeerde overheid beslist of het recht van de sterkste geldt. Er zijn goede redenen om voor het eerste te kiezen (hoewel de uitkomst vaak een wonderlijk mengsel is van beide). De belangrijkste: ruimte is een collectief goed. Ruimtelijke ordening is geen conflictbeslechting tussen twee partijen, maar raakt ons allen, omdat de ruimte van ons allemaal is.

Vanuit welke discipline ik ook redeneer, ik ontkom er niet aan om de ordening van de ruimte in handen van de overheid te leggen. Dat vergt niet alleen dat de overheid keuzes maakt, maar ook de macht heeft om die keuzes te effectueren. Zo was de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 ook bedoeld. In bestemmingsplannen werden de keuzen van de lokale overheid juridisch bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Zo kregen de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Inderdaad, ruimtelijke ordening vergt: 1 afwegen en keuzes maken, 2 doorzettingsmacht en 3 visie. Als één ontbreekt gaat het al mis. En als 1 en 2 ontbreken, hoef je eigenlijk niet meer aan 3 te beginnen. 

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de ruimtelijke ordening fundamenteel is ondermijnd. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en ‘snelweg-panorama’s. 

Met name minister Sybilla Dekker is verantwoordelijk geweest voor de tweede ondermijning van de ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan. En: centraal hoeft er eigenlijk niks. Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest het recht van de sterkste gelden. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest. 

In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Bij het verdelen van de ruimte, gaat het niet meer om het beslechten van belangenconflicten, maar om ‘samenwerking’. Maar het helpt niet om over ‘goede’ samenwerking te schrijven als het om echte belangenconflicten gaat en de noodzaak van fundamentele keuzen blijft bestaan. Daarmee werd de ruimtelijke ordening voor de derde maal ondermijnd.

Of deze ontwikkelingen onvermijdelijk zijn, laat ik hier onweersproken. Hoe het verder moet, is hier ook niet aan de orde. Voor dit moment trek ik slechts de conclusie dat je drie ingrediënten nodig hebt als je de ruimte wilt ordenen: afwegingen en keuzen, macht om die keuzen te effectueren en visie om tot een juiste afweging te komen. En ik constateer dat de eerste twee momenteel ontbreken. Dan heeft het werken aan een visie weinig zin. Ook als je bewust het woord ruimtelijke ordening vermijdt. Want dat laatst is slechts een schijnoplossing. 

Tweede woningen bestaan niet

december 18, 2018 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Volgens minister Kajsa Ollongren zijn er drie soorten recreatiewoningen: woningen op vakantieparken die permanent worden verhuurd, woningen op vakantieparken die te weinig worden verhuurd én particuliere recreatiewoningen die ten onrechte permanent worden bewoond. Meer smaken heeft ze niet. En om het beeld nog wat aan te scherpen meldt ze dat in die laatste woningen vaak criminele activiteiten worden ontplooid. Illegaal en crimineel, dat bekt lekker samen. En stigmatiseert ten onrechte vele duizenden brave burgers die net zo wonen als vele anderen. Wie zo praat over tweede huizen heeft er weinig weet van. Toch komt dit frame de minister niet slecht uit. Want daarmee legt ze alle schuld van alle problemen bij een ander. En niet bij de overheid. 

Er is een ander perspectief. Een zonnig perspectief waarin veel burgers met veel plezier en zonder enig probleem permanent in hun tweede woning wonen. En waarin juist de overheid door een onduidelijk beleid voor steeds meer problemen zorgt. Die problemen zijn vooral ontstaan omdat de overheid bij recreatiewoningen nog steeds denkt aan zomerhuisjes. Dat soort huisjes werden in de jaren 50 en 60 gebouwd. Ze waren vooral geschikt  voor de zomervakantie en in de winter werden ze voor maanden afgesloten. Daarna ontstonden die parken met kantines, recreatiezalen en pingpongtafels. Die zijn ook met Kerst te bewonen. 

Maar vanaf de jaren 90 worden er echte tweede huizen gebouwd. Deze huizen voldoen geheel aan het Bouwbesluit van de overheid. Ze kunnen dan ook zonder enig bezwaar permanent worden bewoond en ze vormen niet zelden het villapark van het aanpalende dorp. Zelf bewoon ik zo’n huis. Het was de eerste fout van de rijksoverheid om dit soort riante woningen te blijven zien als recreatiewoningen, zeg maar: vakantiewoningen. 

De lokale overheid wist overigens heel goed dat het hier om normale woningen ging, die goed konden worden benut om de tekorten op de lokale woningmarkt aan te vullen. Zo werden tweede woningen eerste woningen en kregen velen het recht om hun nieuwe woning permanent te bewonen. Ook banken verschaften gewone hypotheken en de belastingdienst trekt al jaren de hypotheekrente af van het belastbaar inkomen. Je zou dat wijs beleid van de lokale overheid kunnen noemen, als de rijksoverheid zich bij deze nieuwe werkelijkheid had aangesloten. Maar formeel was dit gebruik van tweede woningen nog steeds verboden. Laten we daarom maar spreken van de tweede fout.

Minister Sybille Dekker zag dat probleem in Den Haag als eerste. Ze was zo verstandig om de gemeenten op te dragen om een keuze te maken: of u legaliseert de tweede woningen of u gaat werkelijk optreden tegen permanente bewoning. Het vage gedoogbeleid moest stoppen. Als het om vakantiehuizen ging was permanente bewoning niet wenselijk omdat de huizen daarvoor niet geschikt waren; als het om tweede huizen ging die in niets afwijken van eerste huizen, moest worden gelegaliseerd. 

Toen maakten veel gemeenten een derde fout. De digitale keuze vonden ze te moeilijk en ze creëerden een derde optie: de huidige bewoners zou niets in de weg worden gelegd, maar de volgende eigenaren zouden het huis niet meer permanent mogen bewonen. 

Gemeenten en bewoners waren daarmee even gerustgesteld. Maar ten onrechte. De markt was immers niet doof voor het dreigement dat bij volgende eigenaren wél zou worden gehandhaafd. De prijzen van de fraaie tweede huizen daalden fors en werden daardoor voor veel bewoners (zeker als ze een hypotheek hadden) onverkoopbaar. Maar mensen gaan soms dood en huizen moeten soms toch worden verkocht. Meestal was er wel iemand te vinden die het aandurfde: illegaal goedkoop wonen. In andere gevallen staan huizen lang onverkoopbaar leeg. We hebben het in onze wijk de afgelopen jaren ook zien gebeuren. Leegstand en schimmige nieuwe bewoners.

Ollongren zet die schimmigheid graag in de hoek van illegaal en crimineel gedrag. In werkelijkheid heeft de overheid de problemen zelf veroorzaakt. Eerst hebben gemeenten bij volle bewustzijn ingestemd met permanente bewoning, zonder de definitieve stap naar legalisering te durven zetten. Of ze mochten die stap van de provincie niet maken. En nu wil Ollongren dat er weer wordt gehandhaafd. Eerst mag je een huis kopen en het permanent bewonen, vervolgens kan je je huis niet meer verkopen omdat een volgende eigenaar alleen mag recreëren en dan roept de minister op om dat permanent bewonen niet meer te gedogen. Wie maakt er hier nu een potje van? 

De oplossing is zoveel simpeler. Aan die commerciële vakantieparken hoeven we niets te doen. Alle zogenaamde recreatiewoningen die voldoen aan het Bouwbesluit kunnen meteen worden gelegaliseerd: we noemen ze voortaan woning. Meteen een welkome verruiming van de woningmarkt. Dan resteren de vakantiehuisjes die niet geschikt zijn voor permanente bewoning omdat ze niet voldoen aan het Bouwbesluit (en toch vaak permanent worden bewoond). Hier zijn twee oplossingen: of echt handhaven en dus permanente bewoning onmogelijk maken of accepteren dat men in Nederland ook in bouwsels kan wonen die niet aan het Bouwbesluit voldoen. Dat lijkt me een politieke keuze. Overigens: waar laat je al die mensen als ze daar niet meer kunnen wonen?

Maar laat de overheid wel beseffen dat ze er nog nooit in is geslaagd om permanente bewoning tegen te gaan waar het formeel niet mag. Het lijkt me dan ook wijzer om alle woningen voortaan gewoon woningen te noemen. En om in alle woningen criminele activiteiten tegen te gaan. Daaraan heeft de overheid zijn handen al vol. 

Een diep verlangen naar de Zuiderzee

mei 2, 2018 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Cornelis Lely, Zuiderzee, Afsluitdijk, IJsselmeerpolders, er zijn boekenkasten over vol geschreven. En dan ligt er weer een boek in de boekhandel over “hoe de Zuiderzee verdween” onder de titel Polderkoorts. Auteur: Emiel Hannekes. Maar dit boek is echt een aanvulling. Vooral omdat het oog heeft voor meer dan het bekende beeld. 

Dat bekende beeld laat zich vooral beschrijven als ‘nationale trots’. In veel boeken wordt glorieus beschreven hoe we weer de zee hebben overwonnen. Met veel nijver en vernuft. Bovendien zijn die polders een prachtig symbool van de Wederopbouw, hoewel de Afsluitdijk zelf al in 1932 werd gesloten. In al die verhalen is Cornelis Lely de grote held. Hij is de man die de plannen heeft getekend en hij is de man die ze als minister van Waterstaat en omstreken heeft weten te realiseren. Een rechtschapen man, ijdelheid was hem vreemd. Dat soort teksten. 

Dit boek van Hannekes gaat veel verder. Hannekes kiest ook voor het perspectief van iemand als Eibert den Herder uit Harderwijk. Een gedreven ondernemer die zijn hele leven vecht tegen het inpolderen van de Zuiderzee, en niet alleen omdat zijn eigen handel erdoor wordt verwoest. Door voor de persoon van Den Herder te kiezen, laat Hannekes ook de schade zien die het project van Lely heeft aangebracht. Na 1932 is er van de visvloot van de Zuiderzee al snel niets meer over. Natuurlijk hadden al die plaatsjes aan de Zuiderzee in de 20e eeuw hun beste tijd al eeuwen achter zich liggen. Maar het sluiten van de Zuiderzee maakte dat in ieder geval niet beter. En denk eens aan het vissersdorp Kuinre dat na de aanleg van de Noordoostpolder van elk water was afgesloten. Het ligt nu gewoon in een weiland. 

Zo staat het boek ook uitgebreid stil bij Medemblik. Een dromerig plaatsje dat een kleine opleving kende omdat veel polderarbeiders er huisvesting zochten. Nadat de Wieringermeer was voltooid kwam aan die opleving snel een einde. En begon de ellende omdat het grondwaterpeil onder Medemblik snel daalde. En de kerktoren uit het lood kwam te staan. Aan randmeren om de polders werd in die tijd nog niet gedacht. 

Het is schattig maar ook bijna gênant om te lezen hoeveel wetenschappers naar al die oude vissersstadjes trokken om de verdwijnende cultuur en de verdwijnende tradities nog vast te leggen. Of om de schedelomvang te meten van deze bijzondere ‘volkeren’. Piet Meertens, alias meneer Beerta, kwam langs om het laatste dialect vast te leggen. 

Tegen die achtergrond is goed te zien hoe modernistisch dat project van Lely was. Hier werd het oude aan de kant geschoven om plaats te maken voor een nieuwe samenleving. Alleen ontstond die nieuwe samenleving in de polders, terwijl het oude daarbuiten het nakijken had. Van inspraak had men toen nog niet gehoord. Eibert den Herder uit Harderwijk werd vooral als een querulant gezien, hoewel ze dat woord toen nog niet gebruikten. 

Maar niet alleen het oude land werd vergeten, dat geldt te meer voor de natuur. De ecologische gevolgen van de Afsluitdijk kan men met recht rampzalig noemen. De verhalen van Hakkenes over de muggenplagen die zich al snel voordeden nadat de eerste polder was drooggelegd zijn in dat opzicht nog vooral komisch. Stank voor dank. Wie de natuur verstoort moet op de blaren zitten. Maar het ecologische probleem is natuurlijk onnoemelijk veel groter dan een paar muggen. De visstand in de Zuiderzee is dramatisch verslechterd. Het water is troebel en vervuild. De trekvogels zijn verdwenen. Besef wel dat de Zuiderzee vroeger het verlengstuk was van de Waddenzee. Van die Waddenzee is beneden de Afsluitdijk werkelijk niets meer over. Wat rest is een bak met vervuild water. 

In dat opzicht is het bijna komisch dat we een vereniging hebben gekend onder de naam “Vereniging tot behoud van het IJsselmeer”. Zij vochten tegen de inpoldering van de Markerwaard. Ze wonnen maar ze hadden beter een pleidooi kunnen houden voor het herstel van de Zuiderzee. Want het Markermeer is ook niet meer dan een bak met vervuild water. Om de vervuiling tegen te gaan worden inmiddels de Markerwadden aangelegd. 

En om de visstand te verbeteren wordt door Rijkswaterstaat inmiddels een ‘vismigratierivier’ aangelegd. Zo zouden de paling weer de weg kunnen vinden naar het zoete water. Maar dat blijft natuurlijk weer een hoogst technocratisch product. We leggen een dijk aan, die de zoet-zout-overgang geheel om zeep helpt, en vervolgens gaan we 80 jaar later iets heel ingewikkelds bouwen in de hoop dat die vissen zullen begrijpen dat ze opnieuw  naar zoet water kunnen zwemmen. Één vismigratierivier maakt nog geen estuarium. 

Wie durft eindelijk eens te zeggen dat we die Afsluitdijk nooit hadden moeten bouwen. Natuurlijk een brug was handig geweest. En natuurlijk moesten de dijken worden versterkt om een nieuwe ramp als in 1916 te voorkomen. Maar die dijk heeft veel meer verwoest dan Lely ooit kon voorzien. 

Rijkswaterstaat is op dit moment bezig met een duur project om de Afsluitdijk weer bij de tijd te brengen. Dat betekent vooral: hoger. Maar ook met meer oog voor de natuur en voor energiewinning. Jammer dat het bij symptoombestrijding blijft. Jammer dat ze nooit aan het plan van Eibert den Herder hebben gedacht om weer een gat van 8 kilometer in de Afsluitdijk te maken en daarover een brug aan te leggen. Om mij hadden ze die 8 kilometer afsluitbaar gemaakt (leuk project voor die jongens). Maar dan hadden we nog iets kunnen terugzien van die prachtige Zuiderzee. 

 

Uniek en geborgen wonen

maart 10, 2018 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Laten we elkaar niet voor de gek houden. Als sociaal-democraten je vragen om je ‘droom over wonen’ te omschrijven is er één groot gevaar: de oude groef van de oude plaat. Wonen, daar waren we goed in. Beter gezegd: volkshuisvesting, daar waren we goed in. En, inderdaad de samenleving is de sociaal-democratie veel dank verschuldigd voor de volkshuisvesting.

Maar die tijd is geweest. Godzijdank. Want wonen in de vorige eeuw heeft zich vooral gekenmerkt door een verstikkend paternalisme. Nee, geen gewoon paternalisme. Een verstikkend paternalisme.

Dat paternalisme kwam van drie kanten. Van de ruimtelijke ordening, van de ontwerpers en van de sociaal-democratie. Voorzover deze drie zich goed laten onderscheiden. Vooral bij ruimtelijke ordening gold vaak het adagium: ruimtelijke ordening = maatschappelijke ordening = sociaal-democratie.

De nood was hoog. Al aan het begin van de 20e eeuw. De steden waren in snel tempo ontploft, de kwaliteit van de bouw was vaak ondermaats. Met de Woningwet van 1901 kreeg de overheid eindelijk grip op deze woekering. Maar het was vooral de woningnood na de Tweede Wereldoorlog die de ruimtelijke ordenaars hun opdracht gaf. Er was een probleem en dat zouden ze eens netjes voor ons oplossen. De burger had licht, lucht en ruimte nodig en de overheid zorgde daarvoor. Ze stuurden de burger naar Spijkenisse. Purmerend. Zoetermeer. Lelystad. Daar was veel licht, lucht en ruimte.

Maar toen de burgers ook meteen een auto kochten, kwamen de files, en moesten hun kinderen dichterbij de stad worden gehuisvest. Ze werden gelukkig in de Vinex. Ze kregen niet alleen een huis, waarvan alle maten in een Bouwbesluit werden bijgehouden, ze kregen ook scholen, winkels en vooral: ‘ontmoeting’. Want een samenleving bestaat bij de gratie van ‘ontmoeting’. En ze moesten juist helemaal niet in die auto. Ruimtelijke ordenaars houden niet van auto’s. Helaas is een goed openbaar vervoer vaak te duur of komt vaak te laat.

Het was jammer dat de plek waar al die nieuwe huizen moesten komen, vaak een negatieve keuze leek te zijn. Mensen moesten vooral in het uitrollend stedelijk tapijt wonen, om te voorkomen dat ze in de natuur gingen wonen. Dat is eigenlijk heel vreemd. Nederland kent helemaal niet zo veel natuur. En als je natuur vrij wil houden van bebouwing, kan je toch beter het bouwen in natuurgebieden verbieden. In plaats van burger te dwingen om zich in Spijkenisse te vestigen. Of Purmerend, of Lelystad, of Zoetermeer.

Ontwerpers voegen aan al dit paternalisme graag hun eigen paternalisme toe. Zo moeten we vanaf Van Eesteren in flatjes wonen, terwijl dat geen ruimtewinst oplevert. Ik geloof niet dat iemand om die flatjes had gevraagd. Het modernisme, waarvan genoemde Van Eesteren een belangrijk aanvoerder was, bereikte zijn hoogtepunt in de Bijlmer. Daar moest ook nog eens al het verkeer worden gescheiden. Zodat er helemaal geen geborgenheid meer overbleef en alleen maar onveiligheid. De Bijlmer is inmiddels grotendeels verdwenen, maar al die namaak-Bijlmers bestaan nog steeds. Daarna kregen we overal bloemkoolwijken, en daarna overal namaakwijken.

Wat ging er mis? Twee dingen. Ten eerste hebben mensen veel te weinig mogelijkheden gehad om hun eigen woning te wonen. Kansen op eigenheid zijn alleen maar weggelegd voor de echte rijken. Ten tweede waren die ontwerpers helemaal niet bezig met geborgenheid, wat het ultieme doel van elke stedebouwer zou moeten zijn. Mensen moeten zich veilig, geborgen voelen in hun stad, in hun dorp. Waarom zijn onze historische binnensteden zo’n succes? Wat maakt dat je je veilig waant in al die dorpen, van Friesland tot Brabant en Zeeland? Die identiteit is nauwelijks terug te vinden in al die plannen van ontwerpers die niet met de burger bezig waren, maar met hun eigen culturele expressie.

Maar de tijden zijn veranderd! Vooral de laatste 20 jaar laten prachtige voorbeelden van woningbouw zien. Ik word altijd blij als ik denk aan het Oostelijk Havengebied in Amsterdam. En al die andere plekken in Nederlandse steden en dorpen waar met ongelofelijke kunde ruimte is gemaakt voor individuele wensen van burgers én waar tegelijkertijd is gezorgd voor identiteit en geborgenheid. Dat vraagt geen paternalisme, maar vakmanschap. En het vraagt een ontzettende kennis van de Nederlandse stedebouw. Wat maakt Nederlandse steden en dorpen tot plekken waar zoveel mensen zich geborgen voelen?

Ik weet het: het spreken over paternalisme is een retorische truc. Het hoeft immers weinig betoog dat paternalisme onzalig is. Bovendien is een actieve rol van de overheid hier wel gewenst. Juist om die eigenheid en die geborgenheid te garanderen. Als mensen geheel vrij worden gelaten, ontstaat geen stad, geen dorp. Dan wordt, naar ik vrees, vooral veel kapot gemaakt. De overheid zal met regels burgers vrij moeten maken om hun eigen unieke plek te scheppen. En de overheid zal met regels voor een zodanige samenhang moeten zorgen dat ook de plek zijn eigenheid heeft en de burger zich geborgen voelt.

Daar heb je een overheid bij nodig en daar heb je ontwerpers bij nodig. De Amsterdamse grachtengordel is juist zo mooi geworden omdat er goede generieke regels golden, over dakgoothoogten en kavelbreedtes en rooilijnen. Etcetera. Dat soort regels moet de overheid formuleren, op basis van kennis van ontwerpers. Want het zijn de goede ontwerpers die het unieke van een plek in regels kunnen vertalen.

Het is om deze reden dat ik bang voor het nieuwe Amsterdam Haven-stad. Ik zie nog te veel maquette, ik zie te veel aantallen (een stad als Leiden!), ik zie te veel pogingen om gedrag van burgers te bedwingen (0,1 auto per huishouden), te veel vragen over het vervoer en veel (terechte) klimaateisen. Maar ik hoor niet die twee essentiële vragen: hoe zorgen we dat mensen daar hun eigen unieke woning zullen vinden, en dat ze zich allen geborgen weten in die winderige omgeving van de Amsterdamse haven.

Voor degenen die ik nog niet heb kunnen overtuigen heb ik slechts een simpel advies. Ga naar Rotterdam, rij met auto of fiets over de Mathenesserlaan (wat een prachtige maatvoering), via het museumpark naar de Erasmusbrug. Inderdaad, een geweldig icoon. Ga door naar de Wilhelminapier. Waai niet weg. Mis alles wat een Nederlandse stad tot stad maakt. En voel je niet geborgen.

 

[Socialisme & Democratie, 2018, nr 3: 19-20]

Flevoland ontbeert identiteit

september 29, 2016 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Tiende Cornelis Lelylezing, 28 september 2016

Volgens de wetten van de retorica is het altijd goed om met een anekdote te beginnen. Het was, geloof ik, in 2005 of 2006. Chris Leeuwe had me als burgemeester van Lelystad gevraagd om een lezing te houden, om de langere donkere winters in Lelystad enigszins te onderbreken. Ik was de derde of vierde spreker in een serie. Een paar weken voor het moment daar was, belde Chris me nog even op. Hij had een kleine suggestie. De vorige sprekers waren erg interessant geweest, maar hun verhalen waren niet erg nieuw en hadden overal uitgesproken kunnen worden. Wat ongetwijfeld ook gebeurd zal zijn. Of ik misschien in mijn verhaal wat meer aandacht aan Lelystad wilde geven. Als Chris zoiets vraagt doe je dat. Ik was indertijd directeur van het Ruimtelijk Planbureau, het planbureau dat nooit bestaan heeft met een andere directeur. Ik vroeg enkele medewerkers om met mij mee te denken. Ze adviseerden me om in Lelystad vooral te vertellen dat Lelystad één belangrijke asset had, namelijk ruimte. Ja, we waren nu eenmaal van het Ruimtelijk Planbureau. En dat als Lelystad iets wilde, dat ze dan vooral veel ruimte zou moeten bieden aan burgers en bedrijven. Het werd de centrale stelling van mijn verhaal. Mijn medewerkers hadden me helaas niet verteld dat in diezelfde tijd Burgemeester en wethouders van Lelystad een nota hadden uitgebracht. Waarin ze een heftig pleidooi hielden voor… verdichting. U begrijpt, het werd een boeiende avond. En het College van B&W was niet zo blij met me. Vooral één wethouder keek nogal bedrukt. Misschien moet ik wel zeggen: ronduit zuur.

U mag natuurlijk helemaal zelf bedenken waarom ik nu juist deze anekdote vandaag vertel. Ik geef u een kleine hint. Chris Leeuwe heeft mij voor deze tiende Cornelis Lely-lezing gevraagd. En Chris deed me weer een suggestie. “Wim, vertel ons nu eens echt wat jij van Flevoland vindt. Vertel ons nu eens echt of Flevoland een eigen toekomst heeft….”. Ja, inderdaad, dat kan weer een verhaal worden dat ons bedrukt achterlaat.

Hoe dan ook, ik vind het erg eervol dat ik hier vandaag de tiende Cornelis Lely-lezing mag uitspreken. Ik dank daarvoor het bestuur van de stichting. En ik dank u allen voor uw komst hier naartoe. En ik beloof u: na afloop is er een goede borrel en zullen de bitterballen warm zijn. Wat mijn conclusie ook zal zijn geweest.

Ik vind het eervol om hier te staan omdat ik altijd trots ben geweest op die polders. Ze behoren bij de identiteit van Nederland. En ze horen bij mijn levenslange liefde voor het water. Voor dat prachtige verhaal van Lely, die eerst tekende aan de plannen voor de polders, en later de Afsluitdijk en de IJsselmeerpolders als minister door de Kamer loodste.

Bovendien bracht ik mijn jeugd door op het oude land, op 20 km van ‘de polder’. Zo noemden wij thuis de Noordoostpolder. Mijn oom haalde er fruit, in de zomer. De kofferbak van zijn auto volgeladen. Mijn vader bakkeleide met hem over de prijs. Mijn vader meende altijd dat hij van zijn jongere broer alles gratis kreeg. Zij broer meende dat hij altijd werd achtergesteld. Het is dus een bijzonder feest om opnieuw over die polder na te denken. En over die polders die erna kwamen. Toen ik geboren werd was de Noordoostpolder al in cultuur gebracht. En waren al kavels en de winkels daar al lang toebedeeld. Maar pas in 1968 viel de laatste polder droog. En ik herinner me goed dat ik als student voor het eerst door de polders vanuit Groningen naar Amsterdam reed. Het eerste huis in Almere moest nog verschijnen.

Als bestuurskundige herinner ik me ook goed dat gekozen werd voor de nieuwe provincie Flevoland. Niet omdat men daar enthousiast over was, maar vooral omdat men van het gezeur over die bestuurlijke organisatie af wilde zijn. Oostelijk en Zuidelijk Flevoland werden bij de gemeenten Noordoostpolder en Urk gevoegd. Of omgekeerd. Bij de vorming van de provincie Flevoland bleef de Wieringermeer ongemoeid. Het bleef gewoon onderdeel van de provincie Noord-Holland. Zoals ook de Haarlemmermeer al heel lang een vanzelfsprekend onderdeel is van de provincie Noord-Holland.

Die laatste opmerking lijkt buiten de orde. Maar is dat niet. Want de Haarlemmermeer symboliseert het feit dat polders in Nederland zo gewoon zijn, dat we ze nog maar nauwelijks als zodanig herkennen. Dat Nederland bestaat uit polders en niet-polders. En dat provincies bestaan uit polders en niet-polders. En dat het eigenlijk heel bijzonder is om het polder-zijn tot indelingscriterium te maken voor een provincie. Of komt dat omdat het hier om hele jonge polders gaat? Waarbij we per ongeluk de Wieringermeer zijn vergeten? Maar als dat zo is, hoe oud moet je dan als polder zijn om niet meer zo bijzonder te zijn dat je met mekaar een eigen provincie mag vormen?

Hier zie je meteen dat die vraag naar de toekomst van Flevoland in feite om twee vragen gaat. Het gaat om de toekomst van het gebied, dat een eigenstandige plek heeft omdat het omringd wordt door dijken. En het gaat om de vraag of die eigenstandigheid een eigen bestuur, een eigen provincie rechtvaardigt. Daarmee gaat mijn lezing over de polders en over de provincie.

Ik teken daar wel iets bij aan. Mocht ik tot de conclusie komen dat de polders wel toekomst hebben en de provincie in mijn ogen niet, dan wil ik daarmee beslist geen aanzet geven voor het opheffen van de provincie Flevoland. En al helemaal niet voor een nieuwe discussie over de bestuurlijke reorganisatie. Als één onderwerp me is gaan tegenstaan in mijn professionele leven is het wel het onderwerp van de bestuurlijke reorganisatie, dat altijd primair in het teken heeft gestaan van machtsverschillen, stroperigheid en drogredeneringen. Dus ook als er geen enkele reden is om de provincie Flevoland te laten voortbestaan, stel ik toch voor om haar niet op te heffen. Misschien kan dat het aantal bedrukte gezichten vanmiddag ook enigszins beperken.

Dames en heren, dit zijn allemaal nog steeds inleidende woorden. Er heeft ook iemand bedacht dat ik 45 minuten aan het woord zou moeten zijn. En dat terwijl ik zelf altijd na 5 minuten afdwaal als ik moet luisteren naar een ander. Maar dat kan met mijn karakter te maken hebben. Om u bovendien tot het uiterste in te spannen, heb ik besloten geen plaatjes te laten zien. Die leiden alleen maar af. En ik heb ook besloten om mijn tekst voor te lezen, zodat de monotonie van mijn stem en de warmte van de ruimte u volop kansen geven om uw slaaptekort in te halen. Tot hen zeg ik: tot straks bij de borrel!

Nog een laatste opmerking voordat ik echt begin. Hoe kom ik bij dit verhaal? Ik zei al: ik hou van deze polders. Ik ben er relatief veel geweest. Ik heb er veel studie van gemaakt. En ik ben voor deze lezing nog weer eens op stap gegaan met een tiental Flevolanders. In hun gebied, in hun polders. Met hun verhaal. Maar het onderstaande is helemaal mijn verhaal. Daaraan maak ik niemand anders medeschuldig.

Ik begin met de stand van de polders. Ik kom tot de conclusie dat het bijzondere van Flevoland vooral in het verleden ligt. Bovendien is de toekomst niet onbelast, omdat de last van het verleden zich nog goed laat voelen. Onvermijdelijk eindig ik met de identiteit van de polders en met het zelfbeeld naar hun inwoners.

De stand van de polders

Ik spreek Eva Vriend. We drinken koffie in het Voorhuys in Emmeloord. We kijken uit op de Lange Nering. Ik herken het van vroeger. Toch is het bijna onherkenbaar veranderd. Vroeger was het een trotse straat. Typisch voorbeeld van Delftse school. Nu is het vooral een poging om zoveel mogelijk te lijken op de winkelstraat van Winterswijk, Drachten, Boxmeer of Waddinxveen. Om enkele aantrekkelijke plaatsen in dit land te noemen. Verderop in de straat ben ik niet de enige met sloopneigingen. De gemeente gaat mij zelfs al voor. Drie treurige flats zijn afgebroken, een vierde staat er nog, vanwege een conflict met de eigenaar. Eva en ik lopen door. De Golfslag, een modernistisch bejaardentehuis van Abe Bonnema doemt voor ons op. Het staat leeg en zou zo snel mogelijk moeten worden afgebroken. Treurig en droevig. Tweehonderd meter verder lopen we weer in het groen. De straten met de bakstenen huizen stralen geborgenheid uit. Zoals het hoort.

Dat is Flevoland. Maar Flevoland is veel meer. Flevoland is ook het land van Homeruskwartier, waar mensen hun eigen huis bouwen. Wel of niet in strijd met het Haagse Bouwbesluit. Als ik daar rondloop met architecten dan hebben die veel te klagen. Maar ik vind het prachtig om te zien dat mensen zelf mogen beslissen hoe ze willen wonen. En niet de architecten met een te groot ego of een kongsi van gemeenten, projectontwikkelaars en corporaties die vooral oog voor elkaar lijken te hebben. Hoe boeiend is ook Oosterwold in Almere, naar een idee van Adri Duivesteijn en Winy Maas. Hier bouwt de burger niet alleen zijn huis, maar ook zijn eigen straat. Spannend, eens even helemaal terug naar af. Ik voorspel u overigens wel dat de gemeente over tien jaar daar weer de straten en de riolering aanlegt. In de geschiedenis is nu eenmaal gebleken dat dat handig is.

De woningbouw van Flevoland kent daarmee een grote verscheidenheid. Het is een prachtig palet van alle gedachten over stedebouw en architectuur van de tweede helft van de twintigste eeuw. En van het begin van deze eeuw. Van de Delftse school van de Noordoostpolder via het bizarre modernisme van Nagele, van de Meerpaal in Dronten als symbool van de jaren zeventig, naar Almere Haven als een van hogerhand bedachte vertrutting als reactie op de eigen ideeën van de jaren ervoor. Van het functionalisme en de functiescheiding van Lelystad, naar de massale Vinexwijken, niet alleen in Almere, maar tot in Emmeloord toe. Van de kleinschaligheid van Zeewolde tot het creatieve Duin in Almere. En toch heeft het iets uniforms en monotoons. En mist het in ieder geval historie.

Maar in al die ontwikkeling is er wel een duidelijk omslagpunt. Vanaf het begin van deze eeuw is de echte groei in de woningbouw eruit. Er wordt nog wel gebouwd, maar vooral voor de eigen behoefte. De provincie kent een negatief migratiesaldo. Er vertrekken dus meer mensen dan erin komen. Ook Almere heeft al een paar jaar een vertrekoverschot gekend. De trek naar het nieuwe land lijkt definitief te zijn opgedroogd. Het lijkt me in veel opzichten een zegen. Wat een feest dat we tegenwoordig de tijd hebben voor Homeruskwartier en Oosterwold en de ruimte hebben om flats af te breken in Emmeloord.

Zo komt de woningbouw in een rustiger vaarwater. En waar de druk op de woningmarkt verdwijnt worden de contrasten groter. Nagele ontwikkelt zich tot een afvoerputje van de Noordoostpolder. Niet zo vreemd als je bedenkt dat de woningen eerder aansloten bij de dogma’s van de architecten dan bij de behoeften van de burgers. Gek genoeg heeft Nagele in architectuurkringen nog steeds zo’n grote naam, dat Hendrick de Keijzer er een straatje heeft gekocht. Hier wordt het modernisme nog even gecultiveerd, terwijl in het hele land eindelijk wordt aangesloten bij de smaak van de bewoners. Kijk bijvoorbeeld naar het interessante Overgooi waar de rijke medebewoner wordt verleid om zijn eigen paleis te bouwen.

Dat omslagpunt in de woningbouw is dus vooral een normalisering van de bouw. Kinderen worden geboren, mensen zoeken een huis vanwege het vinden van een baan. Anderen verhuizen juist naar elders. Nieuwe huizen worden gebouwd en oude huizen worden gesloopt. Allemaal heel normaal. Woningen worden voortaan gebouwd in een normaal tempo en met normale hoeveelheden.

Dat was de stand van de woningbouw. Nu de stand van de landbouw, de andere pijler van de polders. Het wordt tijd voor een mooi citaat van het instituut dat het kan weten, het LEI, het Landbouw Economisch Instituut. Het LEI schreef vorig jaar: “De land- en tuinbouw in Flevoland staat er goed voor. De bedrijfsstructuur en bedrijfsomvang zijn gunstig in vergelijking met vergelijkbare bedrijfstypes in andere gebieden. De gewasopbrengsten per ha zijn hoog, de melkgift per koe is goed en de melkproductie per ha is hoog. De financiële opbrengsten per ha zijn hoog, maar dat geldt ook voor de kosten, zodat het saldo per ha in zowel de akkerbouw als melkveehouderij gemiddeld is.”

Dat woordje ‘gemiddeld’ werpt al een schaduw over deze prachtige samenvatting. Want elders in het rapport, en buiten het rapport om, zijn de onderzoekers veel genuanceerder. Zoals één van die onderzoekers tegen mij zei: “De boeren uit Flevoland zijn in opbrengsten nog steeds de besten, maar niet meer in ondernemerschap.” De keiharde selectie uit de jaren 40, 50 en 60 lijkt te zijn uitgewerkt. Interessant is dat mijn respondent de boeren uit de Noordoostpolder hoger aanslaat dan de boeren uit de Flevopolders. Er wordt wel gefluisterd dat de gesubsidieerde windmolens de laatste boeren lui hebben gemaakt. Ik weet niet of het waar is. Ik hoor ook dat de boeren uit Flevoland zeker niet innovatiever zijn dan boeren elders. Ook de agrarische kennisinstituten lijken eerder het gebied te verlaten dan zich in Flevoland te concentreren. Wageningen en Leeuwarden zijn bijvoorbeeld meer in trek.

Dus ook de landbouw is gaandeweg genormaliseerd. Met alle verschijnselen die je elders ook aantreft. Overal zie je de behoefte aan schaalvergroting. Overal hebben veel boeren geen opvolger. Overal neemt het opleidingsniveau van boeren toe. Overal worden de agrarische bedrijven kennisintensiever. Steeds vaker wonen boeren niet meer op hun eigen erf. Steeds meer boerderijen krijgen een andere functie. En ook in deze provincie wordt over ruilverkaveling gesproken. Die ruilverkaveling geeft met name in de Noordoostpolder veel discussie. De verkaveling en de boerenhoeven met hun windsingels bepalen daar in belangrijke mate de kwaliteit van het landschap. Dit jonge landschap ligt al zo verankerd in de herinnering van velen, dat het tot op heden blijft bij het ruilen van grond. Een nieuwe verkaveling van het land wordt nog vermeden.

Zo moeten we vaststellen dat zowel de woningbouw als de landbouw in de polders in de laatste decennia zijn genormaliseerd. Het zijn de twee pijlers waarop de polders vanaf het begin rustten.

Ik zal u zeggen, daar blijft het niet bij. Ook het bestuur is genormaliseerd en het lijkt erop dat de burgers normaler dan normaal zijn geworden. Laat ik eerst iets zeggen over de normalisering van het bestuur.

Natuurlijk, het bestuur van de polders week nogal af van wat de norm was. Vele boeken zijn erover geschreven. Die boeken hebben vaak een nostalgische ondertoon. Toen waren we nog eens in staat om iets te bereiken! Iets te bouwen! Een samenleving te maken! Ik ben er door gefascineerd, maar voor nostalgie lijkt me weinig reden. Wie het prachtige boek van de Eva Vriend leest over de selectie van de nieuwe inwoners van met name de Noordoostpolder, waant zich in lang vervlogen tijden. En geen tijden om naar terug te verlangen. Wat een subjectivisme, wat een machtsarrogantie, wat een rechtsongelijkheid.

Maar dat niet alleen. In de biografie over Han Lammers van Herman Liagre Böhl wordt Frits Tellegen geciteerd, die destijds hoofd was van de Hoofdafdeling Stedebouw en Openbare Werken van de RIJP. Deze wond er geen doekjes om: “De Engelsen hebben het goed begrepen. Als die een new town gaan bouwen, beginnen ze met de local authorities er helemaal uit te gooien. Dat is een werkbare manier, anders gaat het niet”. Dat was de sfeer waarin werd gewerkt.

Ik geef het toe: de overheid had eerder in de Haarlemmermeer de zaak veel te veel op zijn beloop gelaten. Daar was men door schade en schande wijs geworden. Dat moest nu anders. De overheid zou nadrukkelijker de regie moeten nemen. En die regierol werd geperfectioneerd in de Noordoostpolder. Met verbetenheid werden kaarten ingetekend. Emmeloord in het midden, dorpen eromheen op fietsafstand. Wegen werden zo aangelegd dat er mooie kavels ontstonden voor de boeren. Elk dorp kreeg een brink, een open ruimte midden in het dorp. Elk dorp kreeg groenstructuren. Elk dorp kreeg een centrale plek voor de kerken.

Werkelijk alles werd bepaald door de overheid, op basis van gedegen kennis over het gebied. Wetenschappers leverden de schijnbaar objectieve kennis aan. Prof Ter Veen en prof Groenman waren grootheden in de ontstaansgeschiedenis van de polder. En de burger? Die was al lang blij als hij mocht komen en een kavel mocht pachten of een winkel mocht beginnen.

Ja, de Noordoostpolder is vooral Werelderfgoed omdat de Nederlandse overheid nooit zoveel macht heeft gehad en de burger in een democratische staat waarschijnlijk nergens zo horig is geweest. In de Flevopolders ging het godzijdank al iets beter. Er werden daar zelfs ‘woonwensenformulieren’ onder de burgers verspreid. Niet dat duidelijk was wat met de antwoorden gebeurde, omdat de overheid de uitkomst geheel zelf bleef bepalen. De landdrost en de zijnen waren de baas en lieten zich slechts periodiek door een paar burgers adviseren. Het is de verdienste van Han Lammers geweest dat hij snel wilde doorstoten naar normaal gemeentelijk bestuur, met normale verkiezingen en een normale gemeenteraad aan het hoofd van die gemeenten.

Hoe anders is het nu. De provincie Flevoland is bezig met een nieuwe Omgevingsvisie. Zeg maar een visie op de verdere ontwikkeling van Flevoland. De provincie is begonnen met een Startnotitie. Deze Startnotitie beschrijft alleen het proces: hoe gaan wij een nieuwe Omgevingsvisie vaststellen? Er staan geen inhoudelijke doelen in de notitie. Er staat alleen in op welke terreinen keuzes gemaakt moeten worden. Duidelijk is dat de ‘maatschappelijke vraag’ centraal moet staan in het proces. En dat de uitkomst ‘flexibel en adaptief’ moet zijn omdat de toekomst vooral ongewis is. Alles gericht op een ‘wederkerige samenwerking met partners’. En partners: dat is iedereen.

Als eerste stap is een atelier ingericht om na te denken over Flevo-perspectieven. Bij die perspectieven gaat het zowel om ontwikkelingen die op de provincie afkomen als om het perspectief dat aan de provincie moet worden geboden. Het atelier was uiteindelijk een rondreizend circus, onder leiding van externe procesbegeleiders. Blijkbaar was het niet passend als de gekozen volksvertegenwoordigers dit proces zelf zouden hebben begeleid. In ieder geval bleef de betrokken gedeputeerde geheel buiten beeld. Ik weet niet of je daarmee het vertrouwen in de politiek vergroot. Het nadeel was in ieder geval dat de externe procesbegeleiders de mensen in de zaal meestal niet bleken te kennen.

De Flevo-perspectieven zijn inmiddels afgerond. Ik heb ze bestudeerd en er vallen me veel zaken op. Vooral wordt er wel met veel nostalgie gepraat over het verleden (hier wonen vooral pioniers), maar ik lees voorlopig weinig richtinggevends voor de toekomst. Natuurlijk, ik weet dat Gedeputeerde Staten hun aanzet voor de nieuwe Omgevingsvisie nog moeten maken. Maar ook die aanzet zal weer zo snel mogelijk het overleg in met alle ‘partners’ worden gebracht. Zeg maar: met iedereen. Het is daarom niet moeilijk om te voorspellen dat in definitieve Omgevingsvisie weinig richting zal geven.

Ik ontken niet dat de samenleving sinds het droogleggen van de Noordoostpolder drastisch is veranderd. En dat met name de rol van de overheid drastisch is veranderd. In Den Haag schrijven ze zelfs nota’s over de doe-democratie, waarin burgers worden opgeroepen om zelf de maatschappelijke problemen op te lossen. Dat lijkt me in deze tijden overigens een tamelijk overbodige oproep. In Den Haag spreken ze ook over ‘overheidsparticipatie’: niet de burger participeert nog in de processen van de overheid, maar de onzichtbare gedeputeerde participeert in het denkproces van de samenleving. Maar toch vraag ik me af hoe we de polders ooit hadden moeten droogleggen met een overheid die zich slechts met het proces van de visievorming bezighoudt, en zelfs dat nog alleen op de achtergrond. En dan spreek ik nog niet eens over het bouwen van dorpen en steden, het aanleggen van wegen, ja, over de ontwikkeling van een samenleving.

Ik ga misschien niet ver genoeg als ik zeg dat ook het bestuur is genormaliseerd. Het provinciebestuur lijkt zich eerder onzichtbaar te maken. Ter geruststelling: een zichtbare provincie is in het hele land een contradictio in terminis.

Tot slot de mensen. We hebben gezien dat de overheid er alles aan heeft gedaan om de beste mensen naar de polder te halen. Hier moest een ideale samenleving door ideale mensen worden geschraagd. Gaandeweg is de selectie losgelaten. Bij de overloopgemeenten Lelystad en later Almere kon daarvan natuurlijk ook geen sprake meer zijn. Demografie bepaalde de instroom. De stadsvernieuwingswijken van Amsterdam leverden veel nieuwe inwoners voor de polders. En je ziet het in Almere nog op straat terug. Veel mensen zijn zo gewoon. De inwoner van Almere is vooral modaal. Weinig aan de bovenkant, en tot voor kort ook weinig aan de onderkant. Hoe bizar die selectie van die boeren in de Noordoostpolder ook was, op basis van die vreemde ideeën van professor Ter Veen over rassen en mensen, de uitkomst was zeker niet gemiddeld. De overloop uit Amsterdam was daarentegen bovenal gemiddeld. Zoals Teun Koolhaas al zei: de polders zijn het landgoed van de middenklasse.

We kunnen het ook anders zeggen. De selectie leidde tot een elite, terwijl de overloop-gemeenten vooral een nieuwe elite moesten ontberen. En dat is een opvallend kenmerk van Flevoland. Op het oude land werken de elites en de netwerken wel eens verstikkend. Denk aan Amsterdam waar je deel moet uitmaken van allerlei coterietjes om mee te mogen doen. Maar hier telde het college van Burgemeester en Wethouders van Almere tussen 2006 en 2010 zelfs drie wethouders die van buiten de stad werden gerekruteerd. Hoe wijs dat soms ook kan zijn, het duidt niet op een omvangrijke en hechte politieke elite die voldoende kwaliteit én ambitie heeft om zelf de banen te verdelen.

Tegen de achtergrond van dit gebrek aan politieke vastigheid en politieke traditie hebben ook nog eens relatief veel burgers een voorkeur voor extreem-rechtse en voor populistische partijen. Die voorkeuren zijn overigens niet onbegrijpelijk voor een witte middenklasse die de grote stad is ontvlucht. Het zijn juist de mensen die minder in aanraking komen met migranten, die vaker een afkeer van migranten ontwikkelen. Misschien is ook een zekere teleurstelling over de nieuwe stad een goede voedingsbodem voor populisme. Het nieuwe land heeft wel een huis met een tuin gebracht, maar ook de file voor de Hollandse Brug. En weinig reuring.

En wordt er in de polder nog steeds met graagte over ‘pioniers’ gesproken. Ik verwees al naar de Omgevingsvisie. Misschien is het een goed moment om daarmee te stoppen. De 200.000 inwoners van Almere zochten vooral een huis. Dat had niets met pionieren te maken. En ook de boeren van de Noordoostpolder waren geen pionier, in de werkelijke zin van het woord. Een pionier laat alles achter zich om elders een nieuw en ongewis bestaan op te bouwen. Het bestaan van de boer uit de polder was echter verre van ongewis. Een prachtig bedrijf stond hem bij aankomst ter beschikking. Hij kon letterlijk de volgende morgen onder zijn gezonde koeien kruipen.

De last van het verleden

Iedere provincie is uniek. Elk gebied is uniek. Maar als we naar de gemiddelden kijken is Flevoland vooral heel normaal. Natuurlijk zijn er innovatieve start-ups. Welke gemeente heeft die tegenwoordig niet. Natuurlijk zijn er broedplaatsen. Natuurlijk lopen hier originele mensen rond als Bob Crébas, die ik uitgebreid sprak in zijn recreatiepark en in zijn opnamestudio, verstopt in een leegstaande boerderij. Maar als je praat over innovatie en pionieren, dan praat je tegenwoordig niet meer over Flevoland. Dan denk ik aan Eindhoven en zijn High Tech Campus, aan de Food Valley in Wageningen, aan de Noordkant van het IJ in Amsterdam, en noem maar op. Ik moet eerlijk zeggen: het bijzondere van Flevoland ligt toch vooral in het verleden.

En ik zie ook geen ontwikkelingen die dat op korte termijn gaan veranderen. Waarom zou de landbouw weer gaan excelleren? Omdat Flevoland een relatief hoog percentage biologische landbouw van 9% heeft? Maar het is de vraag of de toekomst bij de biologische landbouw ligt. Het is veel waarschijnlijker dat de voorlopers van de biologische landbouw de mainstream-landbouw zullen dwingen om zich aan te passen. Zoals nu ook al gebeurd. En de mainstream-landbouw in Flevoland is niet innovatiever dan de landbouw elders in het land.

Ik zie ook niet dat Flevoland op korte termijn weer snel zal gaan groeien, wat onder ons gezegd overigens een zegen is. Nog maar een paar decennia geleden was Amsterdam erg afhankelijk van Almere, en daarvoor van Lelystad. Dat is niet meer zo. De afhankelijkheidsrelatie is zelfs omgedraaid. De mensen willen weer in Amsterdam wonen en de stad Amsterdam heeft de oude groeikernen steeds minder nodig. Natuurlijk is er nog steeds veel migratie-dynamiek tussen Amsterdam en Almere. Het is van alle tijden dat de jeugd voor een opleiding naar de stad trekt. Ze kwamen in de tweede helft van de afgelopen eeuw massaal terug als ze de opleiding hadden afgerond en een gezin hadden gesticht. Op dit moment trekt de jeugd nog steeds naar de stad. Maar ze komen steeds minder terug. En voor gemeenten als Almere is het extra vervelend dat met name de hoger-opgeleide en rijkere jonge gezinnen in de stad willen blijven wonen. Om hun kinderen met hun bakfiets naar de kinderopvang te brengen. Het zijn vooral de lager-opgeleiden die de stad nog blijven verlaten. We zien in Almere dus geleidelijk meer armoede ontstaan. Het eendimensionale Almere verdwijnt, maar aan de bovenkant van de arbeidsmarkt komt er te weinig bij. Waar Almere vroeger in de zon lag en rijkelijk werd bedeeld met rijkssubsidies, ligt het steeds meer in de schaduw van Amsterdam, min of meer vergeten door het Rijk. Overigens maken alle groeikenen een vergelijkbare ontwikkeling door.

Met normalisering is niets mis. Maar het moet niet doorschieten. Flevoland moet niet verder afzakken, laat staan wegglijden. Bureau Louter gaf al aan dat het werkloosheidspercentage in Flevoland boven het nationale gemiddelde ligt en dat het vooral sinds de kredietcrisis sterk is gestegen. Vergeet ook niet dat het aantal inwoners hier de laatste 20 jaar, vergeleken met het nationaal gemiddelde, nog sterker is gegroeid dan het aantal banen. Het moet niet gebeuren dat hier in het midden van het land een krimpgebied gaat ontstaan.

Bovendien draagt Flevoland een aanzienlijke last uit het verleden mee. Juist nu de nieuwe inwoners niet meer als vanzelfsprekend toestromen, zien we waartoe die toestroom uit het verleden heeft geleid. De groeikernen Almere en Lelystad zijn erg eenvormig, zoals dat geldt voor alle groeikernen in Nederland. Ten onrechte heeft de locatie nauwelijks een rol gespeeld in het stedebouwkundig plan. Lelystad heeft aanvankelijk helemaal niets gedaan met Markermeer en IJsselmeer. Hetzelfde geldt voor Almere en het IJmeer. Hele wijken van Lelystad hadden in Haarlemmermeer kunnen worden gebouwd en de buitenwijken van Almere hadden evengoed in Alkmaar kunnen staan. Veel wijken van groeikernen zijn in de praktijk volstrekt inwisselbaar. En dat geldt ook voor al die winkelcentra, die zo op elkaar lijken. Je waant je overal op dezelfde plek, en niet alleen vanwege de bekende winkelketens.

Die strikte eenvormigheid was overigens wel aan modes onderhevig. In Lelystad stond Van Eesteren nog aan de basis van de plannen. Er werd uiteindelijk gekozen voor een functionalistische gridstructuur met vrijliggende fietspaden. Almere kwam een decennium later van de grond. Hier werd gekozen voor een vlekkenplan en de eerste vlek, Almere Haven, werd geteisterd (ja, ik laat mijn gemoed even spreken) door de periode van de nieuwe truttigheid. Er kwam een namaak-grachtje met namaak-grachtenhuizen. Nadrukkelijk werd afstand genomen van de functionalistische benadering. De grote architect Le Corbusier leek even helemaal vergeten. De auto stond niet meer centraal, maar de intimiteit. In deze periode werd ook het startsein gegeven voor de bouw van ‘bloemkoolwijken’, met woonerven, waar je je auto kwijt kon, als je de weg kwijt was. Niet meer de bereikbaarheid was het streven, maar de onbereikbaarheid. En ook de bloemkoolwijken kregen weer hun opvolgers.

Hier stuiten we op een interessante paradox: juist het gebrek aan historisch besef heeft geleid tot een prachtig historisch overzicht van de recente stedebouw. Omdat zo weinig aandacht is besteed aan de voor Nederland kenmerkende principes van stedebouw, konden de stedebouwkundige modes onverdund worden gevolgd.

Dat heeft wel een keerzijde. In de groeikernen zijn de historie van de Nederlandse stedebouw én de historie van de plek nauwelijks te herkennen. Dat heeft het bizarre effect dat veel woonwijken in de groeikernen nu alweer gedateerd zijn, iets wat we van de historische centra van de oude Nederlandse steden nooit zullen zeggen. In de groeikernen zijn steeds weer nieuwe stedebouwkundige regels uitgeprobeerd, en vervolgens afgekeurd. In de oude Nederlandse steden zijn eeuwenoude principes steeds weer aan nieuwe omstandigheden aangepast. De stedebouwkundige plannen voor de groeikernen zijn inderdaad wel erg origineel, maar ook weinig doorleefd.

Het is dan ook niet verrassend dat na de eeuwwisseling een tegenbeweging op gang is gekomen. De huidige bezoeker van groeikernen wordt steeds vaker verrast door opvallende architectuur. In Almere Centrum zijn Koolhaas, SANAA, Van Dongen en Van Zuuk actief en succesvol geweest. In Lelystad hebben Van Egeraat, Van Zuuk en Mastenbroek gebouwd aan een hele nieuwe Zilverparkkade. En Van Berkel bouwde zijn schouwburg. Toch is het de vraag of grote architecten het gebrek aan doorleefde stedebouw kunnen goedmaken.

Her en der wordt ook al weer gesloopt. Dat zou hoopvol kunnen stemmen. Juist door her en der te slopen en door interessante nieuwe bouwwerken toe te voegen, zou een echte stad kunnen ontstaan. De eenvormigheid zou kunnen worden doorbroken. Zou op die manier iets van organische stedelijke ontwikkeling tot stand kunnen worden gebracht? Wellicht. Al vergt organische stedebouw meer dan het slopen van slechte delen en het toevoegen van nieuwe woningen. Organische stedebouw vraagt nu juist een plan, een overtuigend verhaal, waarbinnen al die kleine veranderingen een plek kunnen krijgen. Het kenmerkende van de groeikernen is dat dat eenduidige verhaal er niet is.

Identiteit en zelfbeeld

Ik ga naar mijn afronding. Ik heb eerst geconcludeerd dat het bijzondere van Flevoland vooral in het verleden ligt. Daarna heb ik vastgesteld dat dat verleden ook nog eens een last is. Ik probeer zo objectief mogelijk te kijken. Maar ik kan me voorstellen dat u mij inmiddels met graagte op één hoop gooit met al die azijnzeikers van buiten de polder. Van al die mensen die met enig dédain neerkijken op Flevoland, zonder er ooit te zijn geweest. U hebt dat recht. Maar misschien moeten we het dan ook eens hebben over zelfbeeld en identiteit. Want het voorgaande was niet mijn belangrijkste conclusie van mijn rondgang door de polder. Belangrijker was dat al die gesprekken uiteindelijk gingen over het zelfbeeld van de Flevolander en over de identiteit van Flevoland.

Elke psycholoog kan u vertellen dat ieder mens gebaat is bij een gezond zelfbeeld. Je moet je bij voorkeur niet minderwaardig voelen en evenmin overwaardig. Dat zelfbeeld moet dus een beetje netjes aansluiten bij wat je bent, bij je identiteit. In dat verband valt me op dat Flevoland erg bezig is met wat anderen van haar vinden. En wat die ander vindt, wordt vaak als neerbuigend gezien. Het leidt tot gekrenkte trots. En het gevolg is dat dan nog meer de grootheid van het project van Lely wordt bezongen. In de trant van het kind dat tegen zijn papa roept: “Kijk eens hoe goed ik kan fietsen, Papa!”

Zo ken ik uit geen enkele provincie zo’n dik boek over het waarom van de provincie. U kent dat boek ongetwijfeld allemaal. Het grappige van dat dikke gele boek over het ontstaan van Flevoland is dat het alleen bewijst hoe toevallig het ontstaan van de provincie in feite is geweest. Minister Rietkerk wilde een punt zetten achter de discussie over stadsgewesten en mini-provincies en wilde zoveel mogelijk bij het oude laten. Het gevolg was dat dat hij alleen voor twee polders nog een oplossing moest vinden. De Noordoostpolder en Urk werden erbij gevoegd, omdat Friesland en Overijssel erom vochten. U kent het verhaal van die twee honden. Het had al heel anders kunnen lopen als op dat moment ook Gelderland en Noord-Holland hun deel hadden opgeëist.

Er is dus iets mis met het zelfbeeld. Het zou goed zijn om identiteit en zelfbeeld beter op elkaar af te stemmen. Maar dan stuit ik op een volgend probleem. Want wat is de identiteit van Flevoland? Ik vind het werkelijk moeilijk om een antwoord te geven op die vraag. [Ja, mij is niet gevraagd om een feestrede uit te spreken.] Zoals iemand die hier lang heeft gewoond en het gebied erg goed kent, tegen me zei: “Wim, die polders, die Lely, dat is toch allemaal net even te dun om een eigen identiteit aan te ontlenen.” Inderdaad de Wieringermeer heeft zijn bestaan aan diezelfde Lely te danken en is al heel lang een goed geïntegreerd onderdeel van de provincie Noord-Holland. En wie valt de Haarlemmermeer nog op? Of al die andere polders van Nederland? In feite is de helft van Nederland polder.

Ook aan de historie van de maakbaarheid valt moeilijk een identiteit te ontlenen, nu de maakbaarheid zo nadrukkelijk is afgezworen en vooral de napijn van de maakbaarheid voelbaar is. Bij die napijn doel ik bijvoorbeeld op de wet van de remmende voorsprong, die zich nogal eens laat gelden. Op sommige plaatsen in Flevoland lijkt men zelfs verlamd te zijn door het feit dat het vroeger allemaal zo bedoeld was. Denk aan die windsingels en die verkaveling van de Noordoostpolder.

Over de pioniers heb ik al iets gezegd. Ook zij bieden geen basis voor de identiteit van de polders. Ze voldoen immers geheel aan de echte definitie van nostalgie: terugverlangen naar een tijd die nooit heeft bestaan. In feite heeft het gebied nooit pioniers gehad, alleen hele goede boeren. Het visionaire is met het vertrek van Adri Duivesteijn uit Almere uit de polders verdwenen. Eigenlijk was Adri, hoe vooruitstrevend hij ook was met zijn keuze voor de burger, in zijn hart de laatste ingenieur van de RIJP.

Maar het grootste probleem van de identiteit van Flevoland is gelegen in het feit dat het geen geheel is. Zoals Louter in zijn rapport al schreef: Flevoland ademt mee met de omliggende provincies en de delen hebben weinig tot niets met elkaar. De Noordoostpolder en Dronten zijn gericht op Zwolle, Zeewolde op Gelderland, Almere bij uitstek op Amsterdam en ja, Lelystad is misschien de enige stad van Flevoland. Maar het dan is het de hoofdstad van zichzelf.

Misschien denkt u nu: ik ken wel meer provincies zonder een duidelijk centrum. Of: ik ken wel meer provincies waarvan de hoofdstad niet de belangrijkste stad is. Dat is allemaal waar. Maar ik ken geen provincie waarin het referentiepunt voor zovelen buiten de eigen provincie is gelegen. Almere is als grootste stad niet het referentiepunt, laat staan Lelystad. Nee, het is juist Almere dat voor een belangrijk deel refereert aan Amsterdam. In zekere zin is deze provincie centrifugaal.

En daarmee komen we bij de kern van het probleem. Flevoland ontbeert identiteit. En als je te weinig identiteit hebt, kan je niet uitblinken is het moeilijk om trots te zijn. Om nog een stap verder te gaan: iemand met een gebrekkige identiteit heeft vaak een ongedefinieerd zelfbeeld. En dat is een gemis. Want, zoals gezegd, het helpt als je weet waarin je goed bent.

Mijn conclusie zou zijn: ontleen je identiteit niet aan het toevallige geheel. Want het geheel is hier niet meer dan de som der delen, maar juist minder. Het geheel is eerder een last. Laat Almere zijn identiteit ontlenen aan Amsterdam. Streef op termijn naar een fusie van Almere met Amsterdam. Laat de Noordoostpolder zijn identiteit ontlenen aan het land van Friesland en Overijssel. Laat Zeewolde genieten van de nabijheid van Gelderland.

Ik heb al gezegd dat ik niet gelukkig wordt van bestuurlijke reorganisatie. Dus ook niet van de opheffing van de provincie Flevoland. Maar op een ander niveau zou je heel goed invulling kunnen geven aan mijn conclusies. Bijvoorbeeld: waarom zou je voor dit toevallige gebied één Omgevingsvisie willen maken? Van Luttelgeest en Bant tot Almere. Laat Almere zo’n visie maken samen met Amsterdam. Daar en nergens anders moet Almere aanhaken om de komende decennia goed door te komen. En laat de andere delen hun omgevingsvisie maken met hun echte partners over de provinciegrens.

Dat is mijn eerste belangrijke conclusie. Versterk je identiteit met je echte partners. Daarnaast moet niet de overheid, maar moeten vooral de burgers de identiteit van dit gebied gaan bepalen. De Dienst Zuiderzeewerken kon polders droogleggen. De RIJP kon steden bouwen en zwembaden aanleggen. Maar uiteindelijk moeten nu de burgers hun eigen omgeving identiteit geven. Amsterdam ontleent zijn identiteit niet aan het toevallige bestuur, maar aan de arrogantie van haar inwoners. Rotterdam is Rotterdam door het niet-lullen-maar-poetsen-karakter van haar inwoners. Ook hier moeten de burgers nu eindelijk zelf het heft in handen gaan nemen. Wat zou het mooi zijn als ze in Nagele schuine daken, extra verdiepingen en tientallen dakkapellen op hun lullige woninkjes zouden zetten. Wat zou het mooi zijn als er eens een boom werd gekapt en de nieuwe boom niet meteen weer in het gelid werd gezet. Wat zou het mooi zijn als burgers hun tuinen onrechtmatig gingen uitbreiden, hekken en Gamma-schuttingen zouden zetten waar het nu nog niet mag. Als burgers niet alleen in het reservaat van Homeruskwartier en Oosterwold, maar overal hun eigen huis mochten bouwen. En andere huizen gingen slopen. Wat zou het mooi zijn als het WTC in Almere werd gekraakt en een echte broedplaats voor talent zou worden. Wat zou het mooi zijn als Flevoland één groot olifantenpad zou worden. Waar burgers hun eigen weg kiezen, dwars tegen al de wensen van al die bestuurders in. Ja, het moment is gekomen om echt te stoppen met het project van Lely. Het moment is gekomen om Flevoland eindelijk aan haar inwoners te geven.

Wat is er bijzonder aan de #Flevopolders

juli 21, 2016 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Op 28 september mag ik de 10e Cornelis Lely-lezing uitspreken. In Lelystad. In het centrum van zijn eigen polders. Lely is een unicum in de parlementaire geschiedenis. Hij bedacht vele jaren eerder als ambtenaar het plan dat hij uiteindelijk zelf als minister door de Kamer zou loodsen. De afsluiting van de Zuiderzee en het aanleggen van een vijftal polders, waarvan de laatste, de Markerwaard, uiteindelijk niet is drooggelegd. In 1932 werd het laatste gat in de Afsluitdijk gedicht. In 1968 viel de laatste polder, Zuidelijk Flevoland droog. In 1984 was het hele gebied gemeentelijk ingedeeld en in 1986 ontstond de provincie Flevoland. Oostelijk en Zuidelijk Flevoland werden bij de gemeenten Noordoostpolder en Urk gevoegd. Of omgekeerd. Op dat moment maakten de Noordoostpolder en Urk al lang onderdeel uit van de provincie Overijssel. Bij de vorming van de provincie Flevoland bleef de Wieringermeer ongemoeid. Het bleef gewoon onderdeel van de provincie Noord-Holland. Zoals ook de Haarlemmermeer al heel lang een vanzelfsprekend onderdeel is van de provincie Noord-Holland.

Die laatste opmerking lijkt buiten de orde. Maar is dat niet. Want de Haarlemmermeer geeft maar weer eens duidelijk aan dat polders in Nederland zo gewoon zijn, dat we ze nog maar nauwelijks als zodanig herkennen. Dat Nederland bestaat uit polders en niet-polders. En dat provincies bestaan uit polders en niet-polders. En dat het eigenlijk heel bijzonder is om het polder-zijn tot indelingscriterium te maken voor een provincie. Of komt dat omdat het hier om hele jonge polders gaat? Waarbij we per ongeluk de Wieringermeer zijn vergeten? Maar als dat zo is, hoe oud moet je dan als polder zijn om niet meer zo bijzonder te zijn dat je met mekaar een eigen provincie mag vormen?

Dit zou de centrale vraag voor mijn Cornelis Lely-lezing van 28 september kunnen zijn. Ik weet het nog niet. Ik ben op dit moment aan het studeren. Ik spreek inspirerende mensen. Ik lees boeken en rapporten. En dat doe ik met genoegen, want het gebied boeit me enorm. Sociologisch en bestuurskundig is het heel interessant. Bovendien bracht ik mijn jeugd door op het oude land, op 20 km van ‘de polder’. Mijn oom haalde er fruit, in de zomer. De kofferbak van zijn auto volgeladen. Mijn vader bakkeleide met hem over de prijs. Mijn vader meende altijd dat hij van zijn jongere broer alles gratis kreeg. Zij broer meende dat hij altijd werd achtergesteld. Het is dus een bijzonder feest om opnieuw over die polder na te denken.

Traditioneel zou ik dat nadenken doen achter een bureau, met een type-machine. In de beslotenheid van mijn studeerkamer. Maar de tijden zijn gelukkig veranderd. Dus ik schrijf zo af en toe een blog. Met vragen, met gedachten en met nieuwe vragen. En misschien komt daarop een reactie. Van het oude of van het nieuwe land. En zo zal mijn lezing geleidelijk ontstaan. Geen idee waartoe dat leidt.

Begrijpen economen nu werkelijk niets van ruimtelijk beleid

maart 22, 2016 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Coen Teulings schreef onlangs een opvallende column in NRC Handelsblad. Hij stelde vast dat veel woningen in Nederland op de verkeerde plek zijn gebouwd. Hij verweet dat vanzelfsprekend niet de markt maar de overheid. Die had verkeerd gepland. Eigenlijk zei hij: die rare Nederlandse ruimtelijke ordening heeft ons heel veel geld gekost.

Teulings baseerde zijn column op een boek dat hij schreef met Wouter Vermeulen, Gerard Marlet en Henri de Groot: Groei en krimp; waar moeten we bouwen en waar vooral niet? Het boek is een uitgebreide klaagzang over het ruimtelijk beleid. Maar het boek schiet zo tekort, dat je bijna een grote sympathie gaat voelen voor de Nederlandse planologie.

Eigenlijk is het boek gebouwd op één simpele redenering: huizen moet je bouwen op de plekken waar de opstalwaarde hoger is dan de bouwkosten. En bouw dus vooral geen huizen waar de opstalwaarde lager is dan de bouwkosten. Dit bijzondere fenomeen kan zich überhaupt voordoen omdat de woningmarkt een zogenaamde voorraadmarkt is: de prijs van de nieuwbouwwoningen wordt bepaald door de prijs van woningen in de bestaande voorraad.

Natuurlijk is er op het eerste gezicht veel voor de stelling van Teulings c.s. te zeggen. Velen zullen instemmen met de gedachte dat in de laatste decennia in Amsterdam, Hilversum, Leiden en Haarlem te weinig is gebouwd en in Emmen, Helmond en Almere bijvoorbeeld (veel) te veel. En dat klopt geheel met die stelling over opstalwaarde en bouwkosten. Maar bij nader inzien is de stelling schokkend simplistisch. Hier zijn vier heren te zeer in hun eigen schematische weergave van de werkelijkheid gaan geloven. Ik noem drie bezwaren.

Ten eerste is het onderzoek verrassend a-historisch. Het gaat allemaal om analyses gebaseerd op de meest recente cijfers. Hoera, zou je zeggen! Maar die woningbouw vond veel eerder plaats. Bedenk bijvoorbeeld dat de huizenprijzen na de financiële crisis van 2008 zijn ingeklapt. Alleen in de echt welvarende en snelgroeiende steden zijn de huizenprijzen momenteel weer op peil. Maar juist niet in de krimpgebieden, in de periferie van het land. Zo wordt de bouw van huizen in Emmen afgewezen omdat de huizenprijzen daar nu zo laag zijn, zonder te bezien hoe duur de huizen waren toen ze werden gebouwd. Dat is te gemakkelijk en bovendien unfair tegenover de planners van toen. Het zou me overigens ook niet verbazen dat in de oververhitte woningmarkt van tien jaar geleden in het hele land de bouwkosten lager waren dan de opstalwaarde. Volgens de stelling van Teulings c.s. waren daarmee alle nieuwbouwactiviteiten indertijd gerechtvaardigd. Een onderzoek met dergelijke toevalsfouten noemen we in de wetenschap een niet-betrouwbaar onderzoek.

Ten tweede hebben de vier auteurs blijkbaar zo’n hekel aan de ruimtelijke ordening, dat ze de betekenis van het ruimtelijk beleid systematisch overschatten. Zo schrijven ze niet alleen dat bouwactiviteiten in het Groene Hart ‘bijna geheel waren verboden’. [In de praktijk bleek dat het Groene Hart in 50 jaar aan zijn randen 20% van het grondgebied is kwijtgeraakt, omdat het inmiddels was volgebouwd en bleek dat in het resterende deel van het Groene Hart de nieuwbouw van huizen en bedrijven ongeveer op het Nederlandse gemiddelde lag.] Ze schrijven ook dat de overheid met het groeikernenbeleid veel inwoners uit de steden heeft gejaagd. In werkelijkheid heeft de overheid deze suburbanisatie alleen maar gekanaliseerd (‘gebundelde deconcentratie’). Mensen wilden zelf weg en zonder het ruimtelijk beleid waren de steden even hard leeggelopen. Alleen was de chaos op het platteland dan niet te overzien geweest. Grappig genoeg waren in die tijd de bouwkosten in veel steden ongetwijfeld hoger dan de opstalwaarde, omdat zoveel mensen de stad wilden verlaten. Waarmee we weer terug zijn bij het eerste bezwaar: wat vijftig jaar geleden wijs was, heeft achteraf gezien misschien effecten die we nu liever kwijt zouden zijn. Maar daarmee was het beleid op dat moment nog niet verkeerd.

Ten derde: hoe komen de auteurs er toch bij dat de betalingsbereidheid van mensen leidend moet zijn voor de ruimtelijke inrichting van het land? Ik weet het: zo denken economen. Maar dat is geen reden om je niet blijvend tegen die drogredenering te verzetten. In het ruimtelijk beleid gaat het nu juist niet om go with the flow, zoals Teulings c.s. bepleiten. Ruimtelijk beleid is er nu juist op gericht om publieke belangen te borgen die in het vrije spel der maatschappelijke krachten het onderspit zouden delven. Het komische is dat Teulings c.s. dat zelf ook beweren. Alleen erkennen zij maar twee publieke belangen: er is behoefte aan een hogere dichtheid in de steden dan projectontwikkelaars geneigd zijn aan te bieden vanwege de agglomeratievoordelen voor ons allen en de winsten aan de stadsranden moeten worden afgeroomd ten bate van de voorzieningen in het stadshart. Maar waarom, vrienden, zou de overheid geen ruimtelijk beleid mogen voeren om de natuur te beschermen, om de stilte te bewaren, om de gezondheid te bevorderen, om het evenwicht te bewaren tussen de belangen van de rijken en van de armen, om migranten een tijdelijke plek te bezorgen? Alleen omdat al die belangen niet door de burgers automatisch worden verdisconteerd in hun betalingsbereidheid? Of juist omdat die belangen door de burgers niet in hun prijzen worden verdisconteerd? Naar mijn weten bestaat er naast een economisch markt van prijzen en goederen een democratische markt, waar we met zijn allen stemmen over de publieke belangen die door de overheid overeind moeten worden gehouden.

Als we dit laatste accepteren kunnen we studie op een heel andere manier lezen. Dan kunnen we constateren dat onder andere voor Almere is gekozen om de druk op het Groene Hart te verkleinen. Dan zien we dat Lelystad niet alleen bedoeld is voor de overloop uit Amsterdam, maar ook als centrum van de nieuwe polder. Dan zien we dat Emmen lange tijd een redelijk succes is geweest door de landelijke spreiding van industrie door de overheid. Dan zien we dat Amsterdam ook is leeggelopen om de arbeiders een ruimere woning te verschaffen, in en buiten de stad. En dan zien we dat daar een prijs tegenover staat. Daar had het boek dan ook over moeten gaan. Niet over de superioriteit van de markt. Maar over de vraag of het dienen van allerlei publieke belangen opweegt tegen de maatschappelijke kosten die daartegenover staan. Vroeger gaf het NIROV elk jaar een hele goede cursus ‘ruimtelijke ordening’.

Planologie blind voor eigen normen

maart 31, 2015 by  
Filed under Ruimtelijke ordening

Waarom hebben planologen toch zo vaak een voorkeur voor het openbaar vervoer? Veel erger: waarom hebben ze zo vaak een impliciete voorkeur voor het openbaar vervoer? Ik geef een voorbeeld.Vorige maand organiseerde het PBL een conferentie over knooppuntontwikkeling. Anders gezegd: over het concentreren van woningen en bedrijven in de directe omgeving van trein, tram en metro, of: het realiseren van nieuwe stations/haltes op plekken waar al veel mensen wonen en werken. Aan de conferentie lag een gedegen studie van het PBL ten grondslag. Maar, naar het leek, geen gedegen discussie. Stel dat de zelf-rijdende auto over enige decennia werkelijkheid wordt. Hoe gaan we ons dan verplaatsen? Stel dat het verkeersmanagement al veel eerder de files wegneemt, waarom zouden we dan nog massaal overstappen op de trein? Als ik het goed inschat staat de auto aan de vooravond van belangrijke innovaties, terwijl de innovaties grotendeels aan het openbaar vervoer voorbij lijken te gaan. En als ik eerlijk ben: als ik straks ook in de auto kan werken en ook daar geen koffie krijg, is er voor mij geen enkele reden meer om de trein te nemen.

Alle reden dus voor een tweetje: “Hoe belangrijk is #TODNL [transit oriented developments = knooppuntontwikkeling, wd] als op de weg veel meer innovaties nabij lijken dan op het spoor?”. Er kwam een reactie van Luca Bertolini, hoogleraar planologie aan de UvA: “omdat aan die innovaties steden niet zo veel hebben”. Mijn antwoord: met minder files wordt de stad bereikbaarder. Luca antwoordde: “en dan?” Op mijn reactie dat planologen daarvoor wellicht een oplossing hebben, was het bijzondere antwoord van Luca: “dus geen innovaties (van dat soort)/auto’s”. Even later verdedigde Luca zijn standpunt met het argument dat “de stad – de mensen die er wonen/werken/bezoeken – komen bij mij vóór de auto”. Dat de meerderheid van die mensen zelf liever met de auto gaat, is voor Luca Bertolini blijkbaar minder relevant. Zijn ‘stad’ gaat ‘voor de auto’ van de mensen.

Goede reden om de achterliggende studie van het PBL (Kiezen en delen) nader te bestuderen. Is die studie ook zo expliciet of impliciet normatief? Het Voorwoord van directeur Hajer doet het ergste vrezen. Hij schrijft: ‘Ontwikkelingen op gebied van verstedelijking en infrastructuur sluiten onvoldoende op elkaar aan. In deze studie laten we zien dat tussen 200 en 2010 nieuwe woningen en werkplekken vooral zijn gerealiseerd op locaties die maar matig bereikbaar zijn; het gaat daarbij om relatief autoafhankelijke plekken, zoals in suburbane gebieden en op snelweglocaties.’ Begrijp ik het goed: snelweglocaties zijn volgens Hajer ‘matig bereikbaar’? Je vraagt je af waarom al die mensen daar zijn gaan wonen en gaan werken. En je vraagt je af welke definitie het PBL hanteert voor bereikbaarheid. In mijn idee gaat het bij bereikbaarheid om het aantal banen dat binnen een bepaalde tijdsspanne kan worden bereikt. Zijn banen alleen met het openbaar vervoer te bereiken?? Gelukkig denken die bedrijven en hun werknemers daar anders over. Bedrijven zitten aan de snelwegen omdat ze daar goed bereikbaar zijn.

De studie zelf is gelukkig een stuk genuanceerder. De studie gaat over het verstedelijkingsbeleid en het infrastructuurbeleid. Dat verstedelijkingsbeleid en infra-beleid onvoldoende op elkaar zijn afgestemd is overigens niet de conclusie maar de start van het onderzoek (althans de eerste zin van de inleiding). Het onderzoek constateert dat de banengroei zich tussen 2000 en 2010 vooral heeft voorgedaan op de snelweglocaties. Bij multimodale knooppunten is de banengroei geringer en sommige ov-locaties verliezen zelfs banen. Er is ook een forse leegstand van kantoren bij de ov-knooppunten. Voor wonen kunnen vergelijkbare conclusies worden getrokken.

Het antwoord van het PBL is helder: door een restrictief ruimtelijk beleid elders moeten de ov-knooppunten meer kansen krijgen om te groeien. Het afstemmen moet ten koste gaan van de snelweglocaties. Ruimtelijke ontwikkelingen buiten de knooppunten moeten worden tegengegaan. Het mag duidelijk zijn dat hier sprake is van een keuze. We zouden ook een parlementaire enquête kunnen starten naar al het nodeloze geld dat de overheid in de knooppunten (‘sleutelprojecten’) heeft gepompt. De laatste optie komt niet bij het PBL op. Nee, die knooppunten zijn goed, en mensen moet meer in de buurt van knooppunten gaan wonen en gaan werken.

En daar valt ook best een argumentatie voor te geven. Laten we eerst vaststellen dat de ‘markt’ de overheid voorlopig niet volgt in zijn ambities. Mensen en bedrijven vestigen zich over het algemeen liever op een plek waar de auto kan komen dan bij een station. Het PBL wil dus een andere uitkomst dan de markt wil. Daarvoor kunnen twee redenen zijn. Ten eerste: er is sprake van marktfalen; ten tweede: je wil om politieke, normatieve redenen de uitkomsten van de markt niet.

In het rapport is het PBL niet duidelijk of het om de eerste dan wel om de tweede reden voor ov-knooppunten kiest. Zeg maar: om welvaartseconomische dan wel om Bertoliniaanse redenen.

De welvaartseconomische redenering gaat als volgt: hogere ontsluiting en hogere verstedelijking zijn goed voor de bereikbaarheid van banen en de bereikbaarheid van banen is goed voor onze welvaart. OV-knooppunten hebben in deze redenering positieve externe effecten. De overheid is dus gelegitimeerd om alle mensen op een kluitje te jagen, omdat we er uiteindelijk allemaal beter van worden. Ook als we individueel die keuze wellicht niet zouden maken. Deze logische redenering roept wel één vraag op: als bedrijven zo bij nabijheid en bereikbaarheid zijn gebaat, waarom staan die kantoren dan zo vaak leeg bij die OV-knooppunten?

De Bertoliaanse redenering is onverhuld normatief. De stad en de auto gaan niet samen. En daarom moet de auto worden geweerd. Afgezien van die ene opmerking over de ‘matige bereikbaarheid’ van snelweglocaties in het Voorwoord, is dit niet de redenering van de onderzoekers van het PBL. In ieder geval niet expliciet. Als het te normatief wordt verschuilt men zich achter de doeleinden van het overheidsbeleid. Of men spreekt plotseling over de noodzaak van duurzame ontwikkeling. Niet het sterkste deel van het rapport, omdat de planologie soms blind is voor zijn eigen normen.

Volgende pagina »