Rotterdam verlaagt zich door zijn armen de stad uit te jagen

februari 15, 2016 by  
Filed under Stad

Volgens NRC Next zijn veel inwoners van Rotterdam boos op hun gemeente. Erg boos. De gemeente wil 20.000 goedkope woningen slopen en vervangen door 35.000 dure woningen. Arme mensen moeten de stad uit, hipsters met bakfietsen erin. Migranten de stad uit, expats erin.

Ongetwijfeld staat het er anders, meer omfloerst, in die nieuwe Woonvisie van de gemeente. Maar het klinkt wel bekend. Alle steden zijn op zoek naar de hoogopgeleiden, naar de hogere inkomens, die de stedelijke economie een belangrijke impuls kunnen geven. Het klinkt ook bekend, omdat het maakbaarheidsdenken in Rotterdam altijd goed ontwikkeld is geweest. Maar het is de vraag of het klopt.

De theorie is simpel: het gaat in steden tegenwoordig om kennis, hoger-opgeleiden en economie. Wie daarvan de goede mix in huis heeft, hoeft zich nergens meer zorgen over te maken. Economen menen zelfs dat de bedrijven vanzelf volgen als je de goede bewoners hebt. En hoe krijg je goede bewoners? Door voor hen aantrekkelijk te zijn. Daarom doen de steden met een historische binnenstad het tegenwoordig vaak zo goed. En daarom gaat Amsterdam er in de komende 10 jaar 50.000 woningen bij bouwen! Zonder arme mensen doelbewust te verjagen.

De theorie is eenvoudig uit te leggen. De praktijk is natuurlijk weerbarstiger. Je kan wel mooie huizen bouwen voor rijke en hoogopgeleide mensen. Maar die zullen niet komen, als er geen banen zijn. Natuurlijk, volgens de theorie komen die banen vanzelf, als er werkloze hoogopgeleide mensen in rotten van drie op je zitten te wachten. Maar het vervelende is dat die hoogopgeleide mensen niet in rotten van drie gaan zitten wachten in Rotterdam, tot die banen zich eindelijk aandienen.

Eigenlijk kan je die stedelijke economie heel goed vergelijken met een vliegwiel. Als het eenmaal draait gaat het geweldig. En volgen bedrijven mensen en volgen bedrijven andere bedrijven. Maar als het niet goed draait volgt niemand iemand. Dan heb je weinig aan nieuwe dure woningen voor nieuwe dure mensen.

Ik wil niet zeggen dat de economie in Rotterdam stil staat. Het lijkt zelfs beter te gaan met Rotterdam. Maar nog steeds zijn de huizenprijzen relatief laag in Rotterdam. Dat betekent niet dat Rotterdam aantrekkelijk is. Dat betekent juist dat Rotterdam niet aantrekkelijk genoeg is. Wat werk betreft, wat wonen betreft. Rotterdam doet er dus goed aan om voor voldoende dure woningen te zorgen. Als een hoger-opgeleide rijkere in Rotterdam wil (blijven) wonen, moet hij in ieder geval een huis kunnen vinden.
Maar om nu ook maar meteen 20.000 goedkope woningen te slopen, is wel het andere uiterste. Waarom moeten die woningen en die mensen weg? Als Amsterdam er 50.000 woningen bij kan bouwen, zonder te slopen, heeft Rotterdam toch zeker plek genoeg? Bovendien als dat vliegwiel van Rotterdam eindelijk in beweging komt, zullen die armen ook wel vanzelf verdwijnen. Als ik het gemeentebestuur van Rotterdam was, zou ik me liever daarover zorgen maken.

Daar komt nog iets bij. Rotterdam moet aantrekkelijk worden voor hoogopgeleiden. Daarom moeten er voldoende woningen zijn. Maar ook een cultureel klimaat dat voor hoogopgeleiden aantrekkelijk is. Wellicht horen bij dat klimaat begrippen als tolerantie, kosmopolitisme, grootmoedigheid, veelkleurigheid, ruimdenkendheid en ruimhartigheid. Wie dat klimaat mist, moet niet gek opkijken als die dure woningen straks helemaal niet worden verkocht.

Waarom groeit de stad

juni 15, 2015 by  
Filed under Stad

Het PBL heeft een voortreffelijk rapport geschreven over de groei van de steden: De stad: magneet, roltrap en spons. En toch kunnen ook voortreffelijke rapporten belangrijke vragen openlaten. Die belangrijke vraag ging me hier echt ging bezighouden toen ik de column van Jos Gadet over hetzelfde onderwerp onder ogen kreeg (zie: http://romagazine.nl/de-stad-magneet-roltrap-en-spons-2/10455, met dank aan Irene Klarenbeek). Gadet haalt in zijn column scherp uit naar Maarten Hajer, directeur van het PBL. De laatste zou tijdens de presentatie van het genoemde rapport hebben gesuggereerd dat vooral de groeikernen weer zouden moeten bouwen om de groei van de stedelijke agglomeraties op te vangen. Zo had ik het rapport zelf niet gelezen.

Wat is nu die belangrijke vraag die het PBL-rapport openlaat? Het rapport laat helder zien hoe de Nederlandse steden in de laatste decennia weer zijn gegroeid na een enorme terugval in de jaren 60 en 70. De burgers ontvluchten de verpauperde steden en de overheid gaf een enorme impuls aan deze trek naar buiten door het ontwikkelen van groeikernen. In de jaren 80 keerde de trend. Vooral na de eeuwwisseling zijn de (meeste) steden weer fors gaan groeien. Daarbij is overigens het verlies van de dramatische jaren 60 en 70 nog steeds niet goedgemaakt. Die trendbreuk heeft twee oorzaken.

Ten eerste is het ruimtelijk beleid van de rijksoverheid verschoven van groeikernen (Tweede Nota RO) via compacte stad (Derde Nota) naar groei van de steden door middel van nieuwe uitleg-gebieden (Vierde Nota en Vinex). De Vinex-gebieden lagen vaak binnen de stadsgrenzen of werden door gemeentelijke herindeling bij de stad gevoegd. Waar nieuwe huizen (vaak met tuinen) eerder werden gebouwd in de randgemeenten (en de groeikernen), werden voortaan weer in de stad gebouwd. Daardoor ging de roltrap van de steden anders functioneren. Die roltrap laat zich simpel omschrijven: jongeren trekken naar de stad om er te gaan studeren en een partner te vinden. Nadat beide missies zijn voltrokken en de eerste kinderen het licht hebben gezien zoeken ze een huis met een tuin. Vroeger moesten ze daarvoor vaak uitwijken naar de groeikernen, tegenwoordig kunnen ze binnen de gemeentegrenzen dit woonmilieu ook vinden. Nogal logisch dat de steden dan weer gaan groeien en de randgemeenten pas op de plaats maken.

Ten tweede is de economische vitaliteit weer naar het hart van de stedelijke agglomeraties verschoven. In de kenniseconomie zijn de face-to-face contacten in de steden steeds belangrijker geworden. Bovendien is het werken meer het wonen gaan volgen dan omgekeerd. En omdat de binnensteden (vaak) zo aantrekkelijk zijn voor de hoogopgeleiden en de hogere inkomens, is het werk zich meer in de steden gaan concentreren. Zo is de leegstand van kantoren tegenwoordig veel groter in de randgemeenten dan in de centrale stad (op enkele notoir ongelukkige kantoorgebieden na). De stad als magneet daarmee heeft enorm aan betekenis gewonnen. Het gevolg is dat de steden zijn ook binnenstedelijk zijn gaan bouwen. Zie alle ontwikkelingen rondom het IJ in Amsterdam. Maar ook toen de bouw door de crisis stil viel, bleef Amsterdam per maand met 1000 inwoners groeien. De stad bleek nog veel meer bewoners op te kunnen nemen. Dat is het fenomeen van de stad als spons.

En op de volgende vraag geeft het rapport nu juist geen antwoord: in welke mate is de groei van de steden het gevolg van de eerste en in welke mate van de tweede factor? Zijn steden gaan groeien door het veranderende ruimtelijk beleid of zijn steden gaan groeien door de veranderende betekenis van de stad in de hedendaagse kenniseconomie? De onderzoekers geven geen antwoord op deze vraag. Ze stellen hem zelfs niet eens.

Toch is het antwoord op deze vraag van groot belang voor het verdere beleid. Als de steden vooral groeien door het veranderde ruimtelijk beleid, kan de trend vrij eenvoudig worden omgekeerd door weer meer buiten de stad te gaan bouwen. Als de steden vooral groeien omdat de stad zelf zo aantrekkelijk is geworden voor de kenniseconomie, zal die groei van de steden juist verder moeten worden geaccommodeerd.

Jos Gadet wijst erop dat alle Europese steden eenzelfde ontwikkeling hebben doorgemaakt en dat alleen Nederlandse steden Vinexwijken hebben. Aan die Vinexwijken binnen de eigen gemeentegrenzen kan het dus niet alleen liggen. Hij had er ook op kunnen wijzen dat de Vinexwijken in de steden wel goed lopen, en dat Almere momenteel een vertrekoverschot kent. En dat ook Leidse Rijn op grote afstand van het centrum van Utrecht nog niet het succes is dat ons lang werd voorgehouden. Ten slotte kan de overgang van groeikernen naar Vinex ook heel goed een bevestiging zijn van een nieuw stedelijk elan. En ook dat laatste betekent dat je het beleid niet zomaar weer kan omgooien.

Mijn inschatting is dat de tweede factor van veel groter gewicht is geweest dan de eerste. De bloei van de steden is geen simpel gevolg van ruimtelijk beleid. Nee, het ruimtelijk beleid volgt hier vooral de maatschappelijke ontwikkeling. En dat is, zoals het hoort.

Ouderen verhuizen niet

september 20, 2014 by  
Filed under Stad

Ja, we zijn verhuisd. En we zijn gelukkig in ons nieuwe onderkomen. Geen enkele reden om er een column aan te wijden, zou je zo zeggen. Dat dacht ik ook, tot ik Mark Frequin, de directeur-generaal Wonen en Bouwen van het Ministerie van BZK tegen het lijf liep. Ik was atypisch, vertelde hij mij. En zo zouden ze het op het departement graag vaker zien.

Laat ik beginnen te vermelden dat ons verhuisgedrag nogal modaal is. Het nieuwe huis is ons zesde huis. Na ons 40e waren we niet meer verhuisd. En de afstand tussen het oude en het nieuwe huis is hemelsbreed nog geen kilometer. Zo doen velen het.

Wat vond de directeur-generaal dan zo bijzonder aan ons verhuisgedrag? Met een sardonisch lachje gaf hij zelf het antwoord: wij betrokken mooi op tijd een bejaardenwoning. En als meer 60-plussers ons voorbeeld zouden volgen, zouden er veel minder problemen zijn op de woningmarkt. Ik begreep, dat ik bezig was meneer zijn problemen op te lossen. Ach, voor hem doe ik dat graag.

Laten we eerst vaststellen dat ik niet de enige 60-plusser ben die zijn te grote woning verlaat voor een goddelijk appartement een kilometer verderop. Vooral 65-jarigen willen nog wel eens verhuizen. Maar Mark Frequin heeft gelijk: de meeste ouderen verhuizen juist niet. En blijven vaak tot hun dood een veel te groot huis bewonen. Ik herken het uit mijn eigen omgeving. Vrienden en buren blijven na hun pensioen rustig zitten waar ze al jaren zitten. Het mag waar zijn dat de kinderen al lang zijn vertrokken, maar wat is een ouderlijk huis als je er niet meer met zijn allen kan blijven slapen? Bovendien is een woning zoveel meer dan een ‘dak boven je hoofd’. Een huis is de drager van een geschiedenis, de geschiedenis van een gezin. En wat is er mooier dan onderdeel uit te blijven maken van die geschiedenis? En nog een argument: waarom zouden oudere mensen niet in een grote woning mogen blijven wonen, als ze daarvoor het geld hebben? En dat geld hebben ze.

Ik had Mark Frequin ook nog iets anders kunnen vertellen: dat ik bij toeval zo’n prachtig appartement heb gevonden. Een appartement waarin de woonkamer 4.80 hoog is. Ontwikkeld in een leegstaande school. En dat ik vermoed dat veel ouderen geen enkel probleem zouden hebben om naar zo’n appartement te verhuizen. Maar dat er gewoon te weinig van dit soort mooie appartementen zijn.

Wel beschouwd is het eigenlijk bijzonder dat de overheid nog steeds een bepaald woongedrag van de burgers verwacht. En daarmee een ander gedrag (niet verhuizen naar een bejaardenwoning) impliciet afwijst. Als die overheid nu gewoon eens ervoor zorgt dat die woningmarkt gaat functioneren. Dan wonen we straks allemaal in een huis waarin we zelf willen wonen. En misschien kiest Mark Frequin dan wel helemaal zelfstandig voor een bejaardenflat.

 

[column voor de website van Bouwend Nederland]

De toekomst van de stad

juli 7, 2014 by  
Filed under Stad

Inleiding

Steden doen het goed; steden triomferen. We kunnen het overal lezen. Het is waar en het is niet waar. Er is ook hier een achterkant van het gelijk. Niet alle steden triomferen en niet iedereen in de triomferende steden profiteert van het succes. Er blijven belangrijke opgaven over. In dit artikel schets ik zes ontwikkelingen die steden raken. En maak ik zes opmerkingen over adequaat beleid. Ik bepaal me tot Nederland. En raak het recente rapport van de RLi over de toekomst van de stad slechts zijdelings aan, omdat het rapport slechts zijdelings de thematiek weet te raken.

Ontwikkelingen

  1. De steden groeien, het achterland krimpt en ook de randgemeenten verliezen terrein. Verrassend genoeg staat in Nederland het thema ‘bevolkingskrimp’ op de beleidsagenda. Van krimp is in Nederland slechts regionaal sprake, en dan betreft het ook nog kleuterkrimp. De steden, en met name de Randstad blijven groeien. Dus niet krimp, maar urbanisatie is de dominante ontwikkeling in de demografie.
  2. De wereld wordt niet flat, maar spikey. Nabijheid lijkt eerder belangrijker te worden dan minder belangrijk. In de nieuwe economische wereld zijn face-to-face contacten van groot belang. Daarom groeien de steden in plaats van te krimpen. Bedrijven gaan steeds meer op zoek naar een gunstige arbeidsmarkt en omdat het werk steeds meer om hoogopgeleiden vraagt, trekken bedrijven steeds vaker naar steden om mensen te vinden, terwijl mensen n vroeger aar de stad trokken om werk te vinden.
  3. Die triomf van de stad heeft twee gezichten. De hogere inkomens en de hoger opgeleiden leggen steeds meer beslag op de binnensteden. Door gentrification worden aanpalende wijken ingepikt. De armoede verdwijnt buiten de ring of zelfs naar de randgemeenten. Zo telt Amsterdam relatief en absoluut nog steeds meer mensen onder de armoedegrens dan Rotterdam.
  4. Werken volgt wonen niet per definitie. Als er niks te doen valt, gaan de hoger opgeleiden er niet wonen. Veel studenten verlaten Rotterdam meteen na het afstuderen. Er zijn dus ook steden zonder vliegwiel. Het lijkt een zelfversterkend proces. Zie ook de verschillen in de lokale politiek. In de achterstandssteden domineert het nationalisme, in de triomferende steden het kosmopolitisme. Achtergesteld voelen versus hoge verwachtingen.
  5. De dynamiek in de immigratie en de integratie neemt toe. De immigratie verandert van karakter. De populatie wordt diverser, het aantal nationaliteiten neemt toe en het opleidingsniveau wordt gedifferentieerder. Het aantal gezinsherenigingen neemt af. De internationale kenniswerker dient zich aan. De dynamiek in de achterstandswijken is veel groter dan vaak wordt gedacht. Het uitkeringsniveau van Rotterdam-Zuid is momenteel gelijk aan het gemiddelde van de stad, door de enorme toestroom van MOE-landers met werk in de laatste jaren.
  6. De klimaatverandering ten gevolge van het broeikaseffect wordt steeds zichtbaarder. Dat stelt steden voor nieuwe opgaven, zowel in de sfeer van adaptatie als mitigatie. Er zijn veel lokale initiatieven voor duurzame energie, maar het levert nog onvoldoende op.

Adequaat beleid

Op veel ontwikkelingen hebben de nationale en de lokale overheid weinig invloed. Dat steden wereldwijd aan betekenis winnen heeft weinig met overheidsbeleid te maken en alles met veranderingen in de economische structuur. ‘Valleys’ komen meestal bij toeval tot stand en de overheden doen er vooral goed aan om eenmaal ontstane valleys verder te accommoderen. Het betekent niet dat overheidsbeleid geen kwaad kan. Zo hebben de Nederlandse steden een achterstand opgelopen doordat de overheid te lang vasthield aan het groeikernenbeleid en aan een minimum van 80% sociale huur bij nieuwbouw (tot in de jaren 90!). In de sfeer van het accommoderen is de opgave overigens groot. Ik geef zes overwegingen.

  1. Hoewel Amsterdam al enige jaren (hard) groeit zonder dat er een woning wordt gebouwd (hetgeen kan duiden op een nieuwe trend van gezinsverdichting), is het realistisch om uit te gaan van een omvangrijke behoefte aan nieuwe woningen. Er moet meer ruimte komen voor hogere inkomens, maar ook voor doorstromende migranten. En er moet ruimte blijven voor kansarmen. De woningcorporaties hebben zichzelf gedeeltelijk uitgeschakeld, het rijk stopt met het subsidiëren van nieuwbouw. De lokale overheden moeten nog veel grondposities afwaarderen. En de overheid doet er goed aan om burgers zelf te laten beslissen waar en hoe ze willen wonen. De lokale overheid heeft een belangrijke accommoderende rol: laat de stad organisch groeien binnen heldere stedebouwkundige kaders. Kantoren zijn mooie objecten voor vernieuwbouw. De gemeente als aanjager in plaats van struikelblok.
  2. Verdere verbetering van het klimaat voor de slimmen en de rijken is nodig om de stedelijke arbeidsmarkt verder te versterken. Op cultuur heeft de overheid enige invloed middels subsidies. Het aantrekken van onderwijsinstellingen (zoals Den Haag op knappe wijze delen van de Universiteit Leiden uit Leiden losweekt en Almere een HBO aan zich wist te binden) kan veel betekenen. Net zoals ruimte voor jonge ondernemers en een verdere versterking van de eigen identiteit. Maar Amsterdam is de laatste decennia niet gaan floreren en Rotterdam is niet achtergebleven omdat het Amsterdamse stadsbestuur zoveel beter was dan het Rotterdamse. Soms heb je gewoon geluk en moet je het geluk niet in de weg gaan staan. Als veel starters behoefte hebben aan bedrijfsruimte, komt die ook wel vanzelf. En het proces van gentrification is nog nergens ter wereld door de overheid geïnitieerd.
  3. Het idee van borrowed size, dat ook zo’n centrale plaats inneemt in het RLi-advies over de stad, roept bij mij vooral verbazing op. Het idee is tamelijk simpel: als mijn stad te klein is, word ik dan niet groter als ik het inwonertal van de naburige stad erbij op mag tellen? Het doet me denken aan het dolle plan om de universiteiten van Leiden, Rotterdam en Delft onder één holding te brengen. Natuurlijk, die ene universiteit scoort op de lijstjes met artikelen en citaties hoger dan één van de oude drie, maar het geheel is zonder verdere integratie nooit meer dan de som der delen! De economie van Rotterdam wordt ook niet beter als het bestuur van de stad een samenwerkingsovereenkomst sluit met Den Haag, met Amersfoort of met Groningen. De economie van Rotterdam wordt alleen beter als de stedelijke arbeidsmarkt in Rotterdam aantrekkelijker wordt. Bereikbaarheid kan daarbij helpen. Dus als de vervoersverbindingen tussen Den Haag en Rotterdam (nog!) beter zouden worden, zou de Rotterdamse arbeidsmarkt van de Haagse kunnen profiteren. Maar dat heeft niets met borrowed size te maken, maar alles met het versterken van agglomeratie-effecten.
  4. De grootste opgave voor triomferende steden ligt niet bij de triomf, maar bij al degenen die de triomf van de eigen stad niet meemaken. Uiteindelijk gaat de ongelijkheid ten koste van de welvaart, ook in de steden. De kosten van de armoede en de werkloosheid drukken op de stad als geheel. En waar kansarmen kansen worden onthouden, missen we kansen om de stedelijke arbeidsmarkt te versterken. Misschien vragen de mensen in de achterstandswijken daarom wel veel meer aandacht van het stedelijk bestuur dan de kenniswerkers uit de binnenstad. Voor mij gaat het daarbij meer om de mensen dan om de wijken. Arrival neighborhoods zullen altijd laag scoren. Het gaat erom dat mensen uit de achterstandswijken zich kunnen ontwikkelen en hun wijk voor een betere kunnen inruilen. Wie het beleid te zeer op de wijk richt, loopt bovendien het gevaar dat de wijk te duur wordt voor de oorspronkelijke bewoners. In de wereld van waterbedden en roltrappen hebben mensen meer aan een opleiding en een baan dan aan een hogere huur bij een lage uitkering.
  5. Waar de triomferende steden bijna vanzelf lijken te groeien en te bloeien, zijn onorthodoxe maatregelen nodig om de achterstandssteden een positieve wending te laten maken. In dat opzicht is het maar de vraag of Heerlen de wiet-bijverdienste van de bevolking zo dringend moet bestrijden. Ook de Tilburgse bevolking kan die miljoenen goed gebruiken. Het wordt er niet beter op dat de nieuwe lokale elite in de achterstandssteden zo gefocust is op veiligheid en het gebrek aan integratie. Je maakt een stad niet aantrekkelijker door steeds te roepen dat je ‘alle slechte lijstjes aanvoert’. Gratis kluswoningen zijn een beter alternatief. En regelvrije zones en sectoren. Wat zou studenten van de Erasmus, van de Universiteit Tilburg en van de Universiteit Twente kunnen doen besluiten om hun stad niet meteen na het afstuderen te verlaten. Sta alles toe wat God aanvankelijk heeft verboden. En rechtsgelijkheid is alleen mooi als je je dat kan permitteren.
  6. De duurzaamheid gaat niet vanzelf. Zelforganisatie en ‘energieke samenleving’ zijn nogal eens schaamlappen van een overheid die zelf te weinig doortast. In de big society kiest de overheid ervoor om zich over veel zaken geen zorgen meer te maken. In ons geval hoopt de overheid dat zelforganisatie een oplossing biedt waar zij zelf tekort schiet. De boeiende vraag luidt: waarom zou de overheid zich bezighouden met zaken die de samenleving geheel zelf kan oplossen? Mijn antwoord is simpel: alle maatschappelijke belangen die door de samenleving worden bediend, hebben geen overheidsbemoeienis nodig. En omgekeerd: als er overheidsbemoeienis nodig is, kan de samenleving het alleen niet aan. De overheid doet er beter aan burgers en bedrijven die op weg zijn naar duurzaamheid, actief te helpen door het wegnemen van juridische belemmeringen.

 

[Deze tekst verscheen in de S+RO-special ‘Crisis voorbij’, S+RO, 2014/4, pp 20-23]

Het dilemma van de achterstandswijk

maart 25, 2014 by  
Filed under Stad

De problemen in de stedelijke achterstandswijken zijn ingewikkeld en hardnekkig. Er is veel werkloosheid, veel armoede, veel taalachterstand, weinig opleiding. De wijken zelf worden nogal eens geplaagd door overlast en verloedering. Soms lukt het om er iets aan te doen en soms niet. Zie in Rotterdam, waar Spangen de laatste jaren aanzienlijk is vooruitgegaan, nadat er veel in de wijk is geïnvesteerd. De verloedering is gestopt, de huizenprijzen zijn gestegen.

Spangen is vooruitgegaan, maar geldt dat ook voor de oorspronkelijke bewoners? Vergeet de dynamiek in de achterstandswijken niet! Laten we eens twee wijken met elkaar vergelijken: een achterstandwijk die gewoon op achterstand blijft en een Spangen, een achterstandswijk die opkrabbelt.
In de eerste wijk wonen veel kansarmen, maar 30% van hen verhuist binnen 6 jaar naar een betere wijk, omdat ze inmiddels werk hebben gekregen, een opleiding hebben afgerond en in ieder geval meer zijn gaan verdienen. Hun plek wordt ingenomen door nieuwe kansarmen van elders. Daardoor blijft het gemiddelde van de wijk laag. De achterstandswijk is een arrival neigbourhood die juist door de lage huren en het netwerk kansen biedt aan nieuwkomers.

In de tweede wijk vertrekken de kansarmen omdat de huren te hoog worden. Hun plek wordt ingenomen door beter-opgeleiden die op de betere huizen afkomen (in Spangen kochten veel hoger-opgeleiden een kluswoning voor heel weinig geld, met de verplichting om de woning zelf helemaal op te knappen). Nieuwe kansarmen van elders blijven weg.

In de eerste wijk blijven de gemiddeldes (inkomen, werkloosheid, opleiding) gelijk, terwijl de oorspronkelijk bewoners er (gemiddeld) op vooruitgaan. In de tweede wijk stijgen de gemiddeldes terwijl de oorspronkelijke bewoners er niks beter van worden.

Ik stel het voor de duidelijkheid even scherp. Te scherp. Maar wie de dynamiek in wijken vergeet, heeft een slecht zicht op de effecten van beleid. En bij die dynamiek gaat het om de ‘emancipatiemachine’ (mensen starten aan de onderkant van de stad) en om het ‘waterbed’ (als de wijk verbetert, zal een andere wijk de functie van verzamelplaats van kansarmen overnemen).

Worden mensen dan niet beter van een betere wijk? Vergroot het opknappen van wijken niet de kansen van bewoners? Nee, dat ‘buurteffect’ is in Nederland nog nooit bewezen. Je krijgt geen baan omdat je buurman rijk is. Het tegendeel lijkt waar: je vindt eerder werk als je buurman deel uitmaakt van je eigen netwerk.

Betekent dit dat je achterstandswijken maar moet laten verloederen? Nee. Omdat de emancipatiemachine niet voor iedereen werkt. Dat is het grote dilemma van de achterstandswijken.

[Column voor de site van Bouwend Nederland]

 

Spangen werd beter, maar gold dat ook voor de mensen?

maart 22, 2014 by  
Filed under Stad

De problemen in de stedelijke achterstandswijken zijn ingewikkeld en hardnekkig. De overheid is al jaren bezig om grip te krijgen op de problemen. De effecten van dat beleid laten zich moeilijk vaststellen en mede om die reden verandert het beleid nogal eens. Waardoor de effecten van het achterstandsbeleid zich nog moeilijker laten vaststellen. 

Vanuit die gedachte ben je blij als je het rapport van Marlet en Ponds over Spangen in Rotterdam (2012) onder ogen krijgt. Vooral de titel geeft veel hoop: Scoren in Spangen; de effectiviteit van tien jaar investeren in de Rotterdamse wijk Spangen. Het helpt dus toch.

Ja en nee. Er is veel geïnvesteerd in Spangen en Spangen is sinds de eeuwwisseling aanzienlijk vooruitgegaan. Het vervelende is dat in andere wijken in Rotterdam, en in vele andere grote steden, veel is geïnvesteerd en dat die wijken veel minder vooruitgang hebben geboekt. Bovendien: Spangen is dan wel vooruitgegaan, maar geldt dat ook voor de oorspronkelijke bewoners? Laten we beginnen met een korte weergave van de uitkomsten van het onderzoek.

De cijfers zijn overtuigend: Spangen heeft zich goed ontwikkeld sterk in het laatste decennium. De overlast, de verloedering en de onveiligheid zijn sterk verminderd. De kwaliteit van de huizen en van de woonomgeving is verbeterd. De bevolkingssamenstelling van de wijk is veranderd (minder homogeen arm en werkloos, meer differentiatie). De huizenprijzen zijn gestegen, ook in vergelijking met andere wijken, de aantrekkingskracht van de wijk is dus toegenomen. Of de sociale cohesie in de wijk ook is verbeterd (een bekende doelstelling van beleid) kan niet worden gemeten, omdat er geen indicatoren voor beschikbaar zijn. (Dat geldt overigen voor al die wijken in Nederland waar wordt ingezet op het verbeteren van de sociale cohesie.) En tot slot: de arbeidsparticipatie in de wijk is duidelijk verbeterd: de werkloosheid is afgenomen. Helaas is de jeugdwerkloosheid de laatste jaren juist weer toegenomen, maar dit feit haalt de samenvatting van het rapport niet, zoals de samenvatting op meer punten blijer is dan de resultaten van het onderzoek lijken te rechtvaardigen.

Cruciaal is natuurlijk de vraag of al deze mooie verbeteringen op het conto van het beleid kunnen worden geschreven. De onderzoekers stellen: “Waarschijnlijk komt dat door de rigoureuze en integrale aanpak in Spangen, waarbij fysiek, sociaal en veiligheidsbeleid hand in hand zijn gegaan.” Die conclusie trekken ze op grond van het feit dat Spangen wel en andere wijken geen positieve ontwikkelingen te zien geven. Maar zoals gezegd: dat gemeentelijk en landelijk beleid is toch niet geheel aan die andere wijken voorbijgegaan? Rotterdam had toch meer ‘krachtwijken’ dan Spangen alleen? Hoeveel is er wel niet geïnvesteerd in Rotterdam-Zuid? Ik vermoed dat het woord ‘waarschijnlijk’ in deze onderzoeksconclusie zo moet worden gelezen: er is veel beleid gezet op Spangen, de ontwikkelingen in Spangen zijn positief, dus het beleid is effectief, en waarom hetzelfde beleid elders niet effectief is, is niet de schuld van de onderzoekers.

De onderzoekers hebben proberen aan te geven welke maatregelen met name effect hebben gehad op de leefbaarheid van Spangen. Eén maatregel springt eruit: het stopzetten van de tippelzone aan de Keileweg in 2005. Vanaf dat moment dalen de overlast en de diefstal en de auto-inbraken en de verloedering abrupt. En dat hoeft ons niet te verbazen. Beter gezegd: daarvoor hoef je geen onderzoek te doen. Over de Keileweg is altijd veel te doen geweest in Rotterdam en iedereen wist dat de situatie in Spangen snel was verslechterd nadat de tippelzone aan de Keileweg, aan de rand van die wijk, was toegestaan. Dan is het niet zo vreemd om te veronderstellen dat Spangen al die positieve ontwikkelingen vanaf 2005 niet had doorgemaakt als de tippelzone aan de Keileweg niet was gesloten.

Daarnaast zijn veel verpauperde woningen voor een lage prijs verkocht aan mensen die bereid waren de woningen zelf op te knappen. Daar zijn nogal wat hoger-opgeleiden op af gekomen. Deze ‘kluswoningen’ hebben duidelijk bijgedragen aan de verbetering van Spangen. En daarmee raken we meteen aan een fundamentele vraag: wat was eigenlijk het werkelijke doel van het beleid? Het opknappen van Spangen of het terugdringen van de armoede en werkloosheid onder een deel van de burgers? Ik zou zeggen dat een opgeknapte wijk toch niet het uiteindelijke doel van het beleid kan zijn. We knappen toch wijken op om mensen meer kansen te geven?

Helaas is niet onderzocht of werklozen meer kansen hebben gekregen. De onderzoekers stellen slechts vast dat de samenstelling van de bevolking van Spangen het laatste decennium diverser is geworden: minder homogeen arm en werkloos. Dat is geenszins verwonderlijk. De tippelzone werd gesloten en het is logisch dat daardoor de aantrekkingskracht van de wijk groter is geworden. Daardoor zijn mensen met (wat) hogere inkomens zich in de wijk gaan vestigen en zijn de huizenprijzen gaan stijgen. Dat effect is nog eens versterkt door dat geslaagde en prachtige project van de kluswoningen.

Ik ben dan ook helemaal niet verbaasd dat de werkloosheid in de wijk in de laatste jaren is afgenomen (afgezien van die akelige jeugdwerkloosheid). De cruciale vraag is hier of de werkloosheid onder de oorspronkelijke inwoners is afgenomen. Maar dat is niet onderzocht, omdat de onderzoekers de ontwikkeling van de wijk en niet van de bewoners hebben als maat der dingen hebben genomen. Het is dan ook een beetje laf om toch te melden dat de langdurige werkloosheid “waarschijnlijk ook is afgenomen door een hogere participatie onder de zittende bevolking van de wijk Spangen”. Ten eerste is in het onderzoek geen onderscheid gemaakt tussen nieuwe en oude bewoners en ten tweede zijn de bewoners die de wijk hebben verlaten omdat die inmiddels voor hen te duur was geworden, al helemaal niet onderzocht. Over de werkloosheid onder de oorspronkelijke inwoners van Spangen kunnen de onderzoekers dus geen uitspraak doen.

Ik neem dat de onderzoekers niet kwalijk. De onderzoekers weerspiegelen het beleid. Het beleid gaat ervan uit dat mensen vanzelf beter worden als ze in een prettiger wijk wonen (hetgeen voor Nederland nooit is bewezen). En het beleid miskent de dynamiek onder burgers. Werklozen die zich weten op te werken door werk te vinden, verhuizen vaak naar betere buurten (de stad als emancipatiemachine) en hun plaatsen worden ingenomen door nieuwe kansarmen. En wanneer we wijken verbeteren trekken de rijkeren binnen en verkassen de arme werklozen en biedt de wijk minder plek voor kansarmen die van elders komen (de stad als waterbed). En daarom praten wethouders en ministers altijd over het verhogen van de kwaliteit van wijken en niet over het verhogen van kansen van kansarme medeburgers. Ze denken dat dat hetzelfde is, of hopen wellicht dat wij dat denken. Nog afgezien van het grappige streven van beleidsmakers om van elke slechte wijk een ‘gemiddelde’ wijk te maken.

Ik ben blij voor Spangen, maar ik zou zo graag willen weten of al die oorspronkelijke bewoners beter zijn geworden van het beleid. En of we al die investeringen niet beter hadden kunnen besteden: aan taallessen, aan scholing, aan arbeidsmarktbeleid. Je hebt meer aan een baan dan aan een rijke buurman.

 

De waarde van cultuur in de stad

maart 19, 2014 by  
Filed under Stad

De redenering is bekend: steden zijn de motor van de economie, omdat ze in staat zijn de hoogopgeleiden en de ‘creatieve klasse’ aan zich te binden. Mede omdat veel steden een rijk cultuuraanbod kennen willen die hoogopgeleiden daar graag wonen. En daarmee zijn (veel) overheidssubsidies voor kunst en cultuur gelegitimeerd.

Ik geef toe: ik bezondig me ook vaak aan deze redenering. Maar ik weet niet of ik dat nog zo gemakkelijk zal blijven doen, nu ik de studie van Gerard Marlet en Joost Poort De waarde van cultuur in cijfers heb gelezen. Een heldere studie, een prachtige studie, maar wat zijn de uitkomsten eigenlijk toch nog mager. Laat ik hun redenering volgen.

Die redenering is even simpel als charmant. Omdat mensen van cultuur houden, hebben ze er geld voor over en op basis daarvan kan je de maatschappelijke waarde van cultuur vaststellen. Die maatschappelijke waarde neemt vijf verschillende gedaanten aan: een gebruikswaarde, een economische waarde, een bestaanswaarde, een sociale waarde en een optiewaarde. En iets heeft maatschappelijk waarde bij Marlet en Poort als het bijdraagt aan een verhoging van de welvaart, uitgedrukt in euro’s. Overigens laat die bijdrage zich vaak niet zo gemakkelijk in euro’s uitdrukken.

Mensen maken gebruik van cultuur: ze gaan naar concerten en naar musea. Daar betalen ze voor. Op zich neemt daarmee onze welvaart nog niet toe. Als ze niet naar het concert of naar het museum waren gegaan, hadden ze het geld aan iets anders uitgegeven. Van welvaartsstijging is pas sprake als de burger bereid was geweest om voor hetzelfde concert of het hetzelfde museum een duurder entreekaartje te betalen. Stel dat iemand voor één concert in het Concertgebouw wel twee kaartjes had willen betalen, dan wordt zijn inkomen economisch gezien verhoogd met een gratis half concert. Dat surplus noemen we de gebruikswaarde van cultuur. Voor de podiumkunsten zou de gebruikswaarde jaarlijks € 59 miljoen bedragen.

Omdat sommige mensen graag naar het concert of het theater zijn, zijn de huizen in de buurt van het Concertgebouw en van de Koninklijke Schouwburg meer waard. Dat noemen we de optiewaarde van cultuur. Wat is het waard om er gemakkelijk gebruik van te maken? Voor podiumkunsten zou het in Nederland gaan om een jaarlijkse welvaartswinst van ongeveer € 800 miljoen. De onderzoekers geven wel aan dat de optiewaarde erg moeilijk is te berekenen. Inderdaad, hoe moet je nu vaststellen hoeveel de huizen in Amsterdam-Zuid duurder zijn omdat het Concertgebouw om de hoek ligt? Ook los van het Concertgebouw zijn dat wel aardige woningen.

Ook als mensen niet naar het museum gaan, of naar een concert en het ook niet belangrijk vinden om daar eenvoudig heen te kunnen gaan, kan een schilderij een bestaanswaarde hebben. Zoals de Nachtwacht bijdraagt aan de nationale trots en we het allemaal vreselijk zouden vinden als het schilderij onherstelbaar zou worden beschadigd. De onderzoekers geven aan dat die bestaanswaarde niet valt te meten. Net zo min als de bestaanswaarde van de Elfstedentocht. Maar het is wel een waarde van cultuur.

Economen zijn altijd begaan met de export, omdat je de welvaart van je land kan vergroten door goederen aan het buitenland te leveren. Zo ook met cultuur. Soms gaat het Concertgebouw op toernee, veel buitenlandse toeristen komen in het Rijksmuseum en in het Van Gogh-museum. De economische waarde van cultuur staat voor het geld dat we daarmee als natie verdienen. Die economische waarde is vooral voor musea een belangrijke post. De totale jaarlijkse welvaartswinst van musea bedraagt € 200 miljoen.

Ten slotte de sociale waarde: cultuur heeft een positief effect op gezondheid, op leefbaarheid en op productiviteit. Er is veel onderzoek voorhanden om dit aan te tonen. Maar het onderzoek is allemaal veel te mager om deze sociale waarde van cultuur te kunnen vertalen in een jaarlijkse welvaartswinst.

Daarmee is dit onderzoek nogal ontnuchterend. Ten eerste moest het onderzoek zich beperken tot de letteren, de beeldende kunst, de cultuurparticipatie en de podiumkunsten, omdat de maatschappelijke waarde van andere vormen van cultuur (architectuur, film, festivals etc.) zich nog moeilijker liet bepalen. Ten tweede is de zoektocht van de onderzoekers naar cijfers zo transparant beschreven, dat je beseft dat elk cijfer met drie korrels moet worden genomen.

Het onderzoek is helemaal ontnuchterend als het gaat om het belang van cultuur voor de ‘creatieve economie’, voor de kennisspillovers, voor de innovatie, voor de economische groei. Steden zijn toch de brandhaarden van de innovatie omdat hoogopgeleiden daar clusteren? En ze clusteren daar toch vanwege de speciale stedelijke ‘amenities’, waaronder cultuur? Ja, dat weten we, maar in dit onderzoek kon het niet worden aangetoond.

Resteert een boeiende vraag. Legitimeert deze studie nu alle overheidsuitgaven voor cultuur? Marlet en Poort stellen vast dat de totale maatschappelijke waarde van de onderzochte culturele sectoren hoger is ‘dan de kosten die de maatschappij zich getroost om dat culturele aanbod tot stand te brengen’. Ze voegen er snel aan toe dat dit niet betekent dat elke euro belastinggeld aan kunst en cultuur vanuit welvaartsoptiek automatisch gerechtvaardigd is.

Dat lijkt me ook. Ten eerste hebben economen altijd moeite om rekening te houden met de maatschappelijke herverdeling die het gevolg kan zijn van marktwerking of van overheidsingrijpen. Als cultuursubsidies zouden betekenen dat alle huizen in Nederland meer waard zouden worden, kan de optiewaarde van cultuur een goed argument zijn voor cultuursubsidies. Maar de optiewaarde is niet gelijk verdeeld. Elke cultuurtempel die door de overheid wordt aangelegd komt ten goede aan de mensen die in de omgeving wonen. Juist hun huizen zullen in waarde stijgen. Ik ben dus eerder geneigd om die hele optiewaarde als legitimatie voor een cultuurbeleid van de overheid te vergeten. Je gaat toch geen cultuurtempel bouwen omdat daarmee de huizen in de omgeving duurder worden? [Het lijkt een open deur maar in de CPB-studie Stad en land van 2010 werd nog plompverloren beweerd dat stedelijke investeringen gerechtvaardigd zijn als ze zich terugvertalen in de grondprijzen.]

Daarnaast heb ik nog een fundamenteler bezwaar tegen deze manier van redeneren. Economen hebben vaak de neiging om overheidsingrijpen alleen gelegitimeerd te achten als onze welvaart daardoor toeneemt. Ondanks het feit dat daarbij wordt uitgegaan van een breed welvaartsbegrip (tot ‘geluk’ toe), wordt de waarde van die welvaart door economen bij voorkeur in geld uitgedrukt. Maar zou het niet waar kunnen zijn dat we op die manier aan de essentie van de overheid voorbijgaan: het verbeteren van de samenleving ook als we die verbetering niet in geld kunnen of willen uitdrukken?

 

 

Waarom willen we de achterbuurten niet zien

november 9, 2013 by  
Filed under Stad

katendrecht-blokbeeld-1Ok, Katendrecht is nog geen Oostelijk Havengebied en zal dat waarschijnlijk ook nooit worden. Maar het huidige Katendrecht op Rotterdam Zuid is wel een wereld van verschil met het Katendrecht van 20 jaar geleden. Toen een cultuur van armoede en werkloosheid, nu ’sfeervol wonen aan de Maas’. Boeiende huizen met andere bewoners. Het contrast met de naastgelegen Afrikaanderwijk is groot. Afrikaanderwijk is een ’focuswijk’, eerder een ’krachtwijk’ en bovenal een achterstandswijk. Veel allochtonen, hoge werkloosheid, lage inkomens en in het algemeen weinig opleiding.

Op het eerste gezicht is Katendrecht een succes van gemeentelijk beleid en vraagt de Afrikaanderwijk om eenzelfde aanpak. Dat zou zeker zo zijn als in beide wijken nog steeds dezelfde mensen zouden wonen. Maar dat is niet het geval. In Katendrecht zijn het niet de oude bewoners die de fraaie herenhuizen aan de Maas bevolken, maar hoger opgeleiden met een hoger inkomen die van elders komen. De oorspronkelijke bewoners hebben al voor een deel plaatsgemaakt en zijn naar elders vertrokken. En ook die zwakke Afrikaanderwijk is niet zo statisch als misschien lijkt. Zoals het SCP onlangs nog weer eens heeft beschreven is de sociale stijging in de achterstandswijken minstens zo hoog als elders in de stad. Uit een oudere studie van het PBL bleek ook al dat in 6 jaar 30% van de bewoners van de achterstandswijken verhuist naar een betere wijk. Omdat ze inmiddels een baan hebben en/of meer zijn gaan verdienen.

Deze feiten plaatsen ons voor een dilemma. Gaat het er nu om de wijk beter te maken of gaat het om de mensen? Het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid bekommert zich om mensen maar lijkt vooral in te zetten op de verbetering van wijken. Het gemiddelde van Rotterdam-Zuid moet in 20 jaar op het niveau liggen van het gemiddelde van de G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht). Nu is streven naar een gemiddelde van de G4 natuurlijk op zich al onzinnig. Alsof er niet altijd verschillen tussen wijken zullen blijven bestaan. Maar erger is dat de dynamiek tussen de wijken lijkt te worden vergeten. Stel nu eens dat geheel Rotterdam Zuid op een modaal niveau kan worden getild, waar zijn dan de oorspronkelijke bewoners gebleven? Zijn die ook op modaal niveau getild, of hebben zij elders hun heil moeten zoeken omdat de huren inmiddels te hoog zijn geworden? Het waterbed-effect ten voeten uit.

En het gaat niet alleen om de mensen die vertrekken, maar ook om de mensen die steeds weer toestromen in dit soort wijken. Want waarom blijft het gemiddelde in de achterstandswijken in de grote steden zo beroerd, terwijl zoveel bewoners persoonlijk vooruitgang boeken? Omdat de plekken van de succesvollen weer worden ingenomen door nieuwe kansarmen, meestal uit het buitenland. Voor Rotterdam Zuid waren dat eerst de Brabanders, toen de Turken en de Marokkanen en tegenwoordig de Polen en de Roemenen, en volgend jaar wellicht de Bulgaren. Achterstandswijken zijn immers bij uitstek arrival neighbourhoods. Het is de plek waar nieuwkomers een huis weten te vinden, waar nieuwkomers een cultuur vinden waarin ze zich nog enigszins thuis voelen. Het zijn de wijken waar de ingang naar informeel werk (en soms naar crimineel gedrag) makkelijk is te vinden. Je kan het ook positiever zeggen: het is de plek waar kansarmen hun eerste kansen krijgen.

Ook ik word treurig van de aanblik van de Afrikaanderwijk. Verwaarlozing en verpaupering doen pijn aan de ogen. Maar het perspectief van een nieuwkomer kan wel eens heel anders zijn. Voor hem is een huis met een lage huur beter dan een pension. En voor hem is werk belangrijker dan het bijna burgerlijke ’schoon, heel en veilig’ dat de gemeente nu al decennia in deze wijken najaagt. Met welk perspectief kijkt de overheid eigenlijk naar achterstandswijken? Wil ze de armoede en de werkloosheid aanpakken, of wil ze de armoede en de werkloosheid niet zien? Het zijn vragen, ik heb nog onvoldoende antwoorden. Ik weet alleen dat ook ik liever het huidige Katendrecht in de novemberzon zie liggen, dan dat ik de grauwheid van Afrikaanderwijk moet betreden.

En omdat ik het antwoord op mijn eigen vragen niet weet, klamp ik me graag vast aan drie tegenwerpingen die hier kunnen worden gemaakt. Zo worden er veel huizen gesloopt in de achterstandswijken om plaats te maken voor betere woningen. Wanneer daar alleen maar mensen van elders komen wonen, gaat het gemiddelde van de wijk wel omhoog, maar niet de positie van de oorspronkelijke bewoners, zo heb ik eerder al aangegeven. Maar als die betere woningen nu eens kansen bieden aan de oorspronkelijke bewoners, die inmiddels werk hebben gekregen en een hoger inkomen hebben te besteden? Zou het niet goed zijn als zij een wooncarrière kunnen maken in hun eigen wijk? Het is de redenering die in Den Haag en in de stadhuizen vaak wordt gevolgd. Maar in feite stoelt die redenering op twee twijfelachtige argumenten: door in de eigen wijk te blijven wonen haalt de ’sociale stijger’ het gemiddelde van de wijk omhoog én kan hij tussen zijn eigen mensen blijven wonnen. Maar waarom zouden mensen die zich verbeteren niet naar een betere wijk mogen verhuizen? Dat willen we toch allemaal? Het is in ieder geval te gemakkelijk om vanuit een comfortabele doorzonwoning of nog beter, te bepalen dat ’die mensen’ beter in hun eigen wijk een ’wooncarrière’ kunnen maken.

Een tweede tegenwerping: hoe beter de buurt hoe groter de kansen van de inwoners om werk te vinden, carrière te maken, zich te verbeteren. Daarmee wordt verondersteld dat er een buurteffect is: juist de concentratie van problemen verergert de situatie. Maar is dat werkelijk zo? Zijn mensen in probleemwijken vaker werkloos omdat ze gemiddeld genomen vaker laagopgeleid zijn, of zijn deze mensen ook vaker werkloos omdat ze in die probleemwijk wonen. Is er meer schooluitval in probleemwijken omdat de kinderen in het algemeen uit een zwakker milieu komen, of is er meer schooluitval omdat ook het kind van de buren zijn school niet afmaakt.

Uit eerder onderzoek blijkt dat dit zogenaamde buurteffect in Nederland nauwelijks bestaat als het gaat om arbeidsmarkt, werkloosheid en armoede. Je wordt niet werkloos omdat je buurman werkloos is, maar omdat je te laag bent opgeleid en geen Nederlands spreekt. En werklozen hebben niet zelden een werkloze buurman omdat zij beiden alleen slechte huizen in slechte wijken kunnen betalen. Grof gezegd: mensen zijn niet werkloos omdat ze in een achterstandswijk wonen, maar mensen wonen in een achterstandswijk omdat ze werkloos zijn (of: nog geen werk hebben).

Uit onderzoek van het SCP blijkt ook dat ‘interetnisch’ contact voor meer dan 85% wordt bepaald door andere factoren, als opleiding en het spreken van de taal. Dat is voor beleidsmakers zeer relevant: om het contact tussen migranten en autochtonen te bevorderen is het vele malen effectiever om migranten de Nederlandse taal te leren en beter op te leiden, dan moeizame pogingen te doen om wijken meer te mengen.

Ik weet: het is moeilijk dit soort conclusies te accepteren. Het moet toch waar zijn dat wie in een cultuur van werkloosheid leeft, minder snel een baan zal krijgen. Maar het is goed om een onderscheid te maken tussen het gebrek aan kansen dat mensen hebben en de invloed van de wijk op die kansen. En misschien wordt de werkloosheidscultuur soms ook wel gecompenseerd door de kansen die juist de achterstandswijken aan nieuwkomers bieden: daar kan je je wegwijs laten maken door mensen die een jaar eerder zijn aangekomen, daar vind je gemakkelijker toegang tot informele arbeid, daar vind je beschutting, ook of juist tegen de overheid.

De belangrijkste tegenwerping bewaar ik voor het einde: er wonen niet alleen maar sociale stijgers in achterstandswijken. Er zijn ook veel blijvers. De achterstandswijken zijn bepaald niet alleen maar tussenstations naar betere wijken. Voor velen is het een eindstation. Maar voor hen geldt in feite hetzelfde: ze hebben behoefte aan onderwijs, aan het leren van de taal en aan werk. En als ze dat werk niet vinden hebben ze behoefte aan betaalbare woningen. Aan inkomen. En aan een rijke buurman hebben ze weinig.

Daarmee blijft de stelling overeind: niet de wijk moet centraal staan maar de mens. Goed onderwijs is in achterstandswijken belangrijker dan nieuwe woningen. Taalcursussen zijn belangrijker dan schoon, heel en veilig. Alles gericht op het vinden van werk. En als mensen naar een betere wijk verhuizen, moeten we dat weer als indicatie van succes gaan zien, in plaats van als een aanval op het statistisch gemiddelde van de wijk. Nee, het moet gaan om de mensen, niet om de wijken.

 

Vogelaarwijken: onderschatting van beleid en overschatting van onderzoek #SCP

augustus 14, 2013 by  
Filed under Stad

 

Ella Vogelaar in de traditie van Den Uyl en Melkert

Ella Vogelaar wist wat haar te doen stond, toen ze in 2007 werd benoemd tot minister voor Wonen, wijken en integratie. In de goede sociaal-democratische traditie van Den Uyl (werkgelegenheidsplan van 1981) en Melkert (Melkertbanen) nam ze de leiding in de bestrijding van de achterstanden in de grote steden. Ze wees 40 wijken aan die binnen 10 jaar ‘een markante verbetering’ te zien zouden moeten geven op het gebied van wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. Het woord ‘achterstandswijk’ werd verbannen. Er werd gesproken over ‘aandachtswijken’, ‘krachtwijken’ en zelfs even over ‘prachtwijken’. Eerlijkheidshalve zij vermeld dat Pieter Winsemius als kortstondig minister van VROM de problematiek van de wijken al op de agenda had gezet, nadat het ‘grotestedenbeleid’ gaandeweg, en onder een ander politiek gesternte, was verwaterd.

Hoezeer de PvdA de ‘Vogelaarwijken’ ook als speerpunt van het nieuwe kabinetsbeleid zag, de start was niet erg soepel. Wouter Bos, de nieuwe minister van Financiën, bleek de beloofde 500 miljoen euro voor het wijkenbeleid bij de formatie niet goed te hebben geregeld. Een nieuwe heffing voor alle corporaties zorgde voor een oplossing. Vanzelfsprekend stonden de corporaties niet op voorhand te juichen bij deze oplossing en de valste start van het wijkenbeleid was een feit. Dat daarna de verhouding tussen Wouter Bos en Ella Vogelaar nooit meer echt goed werd, maakte de zaak er niet beter op. De rechtse partijen en de rechtse pers waren er snel bij om het 40-wijkenbeleid als achterhaald geloof in maakbaarheid te ‘framen’.

Met het kabinet Rutte-Wilders verdween het wijkenbeleid geheel van de politieke agenda. Het werd met de cultuur, de publieke omroep en nog een paar van die wezenlijke zaken, verder afgedaan als ‘links hobby’. Opvallend genoeg kwam het wijkenbeleid ook niet terug in het kabinet Rutte-Asscher. Blijkbaar had ook binnen de PvdA de twijfel toegeslagen over het effect van het beleid.

SCP onderzoekt effecten van het beleid

Om die reden is het goed dat het SCP na eerdere deelstudies onlangs een alomvattende poging heeft gedaan om de effecten van het 40-wijkenbeleid vast te stellen. Als onderzoeker weet ik hoe moeilijk het is om onderzoek te doen naar de effectiviteit van beleid. Je moet niet alleen vaststellen of de doelen van het beleid zijn bereikt, maar ook of die ‘doelbereiking’ op het conto van het beleid kan worden geschreven. Laten we eerlijk zijn: dat soort onderzoek is eigenlijk altijd hondsmoeilijk. De tijd staat niet stil, er is altijd ook nog ander beleid en we weten nooit goed waarmee we de resultaten moeten vergelijken. Daarom verdient het SCP bewondering voor zijn rapport Werk aan de wijk, met als ondertitel, en daar begint de ellende al: Een quasi-experimentele evaluatie van het krachtwijkenbeleid.

Wie het rapport goed leest ziet de worsteling van de onderzoekers. Ook wat dat betreft is het rapport heel transparant. Elk effectje van beleid wordt weer genuanceerd en elk ontbrekend effectje van beleid wordt weer goedgepraat. Maar ook genuanceerde onderzoekers ontkomen niet aan het trekken van conclusies, zeker niet als ze een persbericht willen uitbrengen. Dan verdwijnen de meeste nuances en ontstaan er kale conclusies: “Het beleid als geheel heeft geen onderscheidende invloed gehad op sociale stijging, inkomensniveau, veiligheid en leefbaarheid.” Daarna komt de pers en die laat de laatste nuance weg en concludeert dat het beleid van Vogelaar geen enkel effect heeft gehad. Waarmee Ella definitief de geschiedenisboeken in kan.

Persoonlijk gaat me dat veel te snel. Ten eerste omdat de kranten veel te gemakzuchtig het persbericht hebben uitgemolken en hebben ingekleurd. Ten tweede omdat je het onderzoek van het SCP ook op een andere manier kan lezen, vooral als je oog hebt voor de zwakke kanten van hun methodiek. En omdat belangrijke positieve resultaten uit de centrale conclusie zijn verdwenen. Zo is toch nadrukkelijk vastgesteld dat ‘grootschalige, langdurige herstructurering gunstig [is] voor veiligheid en tevredenheid.” En: “de sociaal-economische eenzijdigheid werd minder, de verloedering nam af en de tevredenheid met de woonomgeving nam toe”. Natuurlijk: dat laatste was vooral een kwestie van perceptie: degenen die wisten dat de overheid zich nadrukkelijk voor hun wijk inzette, waren positiever gaan denken over hun wijk. En ik weet ook: de verkoop van sociale huurwoningen had geen gunstig effect. En ook al de sociale initiatieven én de participatie-initiatieven vertaalden zich niet in positieve resultaten. Maar toch blijven die afgenomen sociaal-economische eenzijdigheid, die afgenomen verloedering en die toegenomen tevredenheid met de woonomgeving overeind staan (terwijl ze niet elders door negatieve effecten worden gecompenseerd). Daarom is de algemene conclusie van het SCP naar mijn mening niet voldoende evenwichtig.

Beleidsmakers overschatten soms hun mogelijkheden

Voordat ik nu de indruk wek dat ik de conclusies van het SCP geheel wil omdraaien, past eerst ook een andere relativering. In hun enthousiasme lijken politici, en zeker nieuwe ministers, hun mogelijkheden wel eens te overschatten. In de zijlijn van de officiële stukken werd zelfs gezegd dat de 40 wijken na 10 jaar ‘gemiddelde’ wijken zouden moeten zijn. Men leek even te vergeten dat een stad altijd betere en slechtere wijken heeft. Politici willen soms gewoon te veel. En terwijl blijmoedig over ‘prachtwijken’ werd gedroomd, werd het beleid zelf te weinig doordacht. Allerlei oude en nieuwe instrumenten werden op elkaar gestapeld. En het SCP constateerde dan ook terecht dat het instrumentarium “te diffuus” was. Ten slotte werd vergeten dat het kabinet niet het eeuwige leven zou hebben. Zo werd voor 40 wijken een beleid uitgestippeld voor 10 jaar. Uiteindelijk was het na 4 jaar al geheel uitgedoofd. Hetgeen niet wegneemt dat in korte tijd meer dan € 1 miljard door Rijk en corporaties in de 40 wijken is geïnvesteerd.

Hoe meten we de effectiviteit van beleid

Maar als we constateren dat beleidsmakers in hun enthousiasme wel eens de neiging hebben om de effecten van beleid te overschatten, dan moeten we ook vaststellen dat het SCP in dit onderzoek door de gekozen methodiek de effecten van het beleid systematisch heeft onderschat.

Om de effecten van beleid vast te stellen, moeten we niet alleen ontwikkelingen kunnen vaststellen, maar ook nog eens ‘bewijzen’ dat die ontwikkelingen het gevolg zijn van het gevoerde beleid. Daarvoor dienen zich twee mogelijkheden aan.

Ten eerste kan je de ontwikkelingen in de achterstandswijken in de recente jaren vergelijken met de ontwikkelingen in jaren voorafgaande aan de ‘interventie’ van de overheid. Doet zich na de interventie een ‘knik’ voor in die ontwikkelingen, dan mogen we gaan denken aan ‘effecten van beleid’. In de praktijk is die knik zelden goed te zien, ook als het beleid wel degelijk effect heeft gehad. Dat komt bijvoorbeeld omdat de omstandigheden intussen zijn veranderd. Denk aan de instortende woningmarkt sinds 2008, waardoor – naar we mogen aannemen – minder mensen bereid waren een sociale huurwoning te kopen.

Maar die ‘knik’ doet zich ook zelden voor omdat de overheid voorafgaande aan het 40-wijkenbeleid ook al zeer actief was in de achterstandswijken. Dat stelt het SCP ook vast: het het instrumentarium van het 40-wijkenbeleid was niet nieuw, eerder was sprake van een intensivering van het beleid. Maar tegelijkertijd wijst het SCP elke effectiviteit van het beleid af als zich geen ‘knik’ in de ontwikkelingen uit de cijfers laat aflezen. Laten we wel wezen: de overheid was al twee decennia druk met het ‘grotestedenbeleid’; Melkert presenteerde in 1994 al een plan voor 4000 Melkertbanen, bij voorkeur in de achterstandswijken; al sedert het begin van de jaren ’90 is een omslag gaande bij de bijstand teneinde mensen uit een uitkering te krijgen. Het 40-wijkenbeleid paste in een traditie, kwam niet uit de lucht vallen en het is dan ook onrealistisch om een duidelijke ‘knik’ in de ontwikkelingen te verwachten. Toch concludeert het SCP dat het beleid ‘niet effectief’ is geweest (score = 0) als een knik zich niet heeft voorgedaan. Ook ik vind dat je in onderzoek streng moet zijn en dat de effectiviteit van beleid moet aantonen, zo niet ‘bewijzen’, maar hier gaan de onderzoekers te ver en worden de conclusies over de effectiviteit van het 40-wijkenbeleid negatief bijgekleurd.

Vergelijken met andere wijken

Ten tweede kan je de effectiviteit van beleid vaststellen door ontwikkelingen in de achterstandswijken te vergelijken met ontwikkelingen in andere stadswijken in dezelfde periode. Het lijkt op de methode van het experiment. We geven 100 mensen een nieuw medicijn en geven 100 andere mensen een placebo (om te voorkomen dat alleen al de ‘aandacht’ van het nieuwe medicijn tot vermindering van klachten leidt). Als de experimentele groep het beter doet dan de ‘controlegroep’ stellen we vast dat het medicijn heeft gewerkt. Voorwaarde is wel dat beide groepen zo vergelijkbaar mogelijk zijn. Helaas laat een dergelijk onderzoeksdesign zich in de werkelijkheid niet zo simpel nabootsen. Het SCP spreekt dan ook terecht over een ‘quasi-experiment’.

Zo vergelijkt het SCP de ontwikkelingen op het gebied van leefbaarheid in de Vogelaarwijken met ‘referentiewijken’. Dit zijn wijken die nog enigszins vergelijkbaar zijn met de Vogelaarwijken: sociaal zwakke wijken. Maar minder zwak dan de Vogelaarwijken zelf. Dat was nu juist de reden waarom ze niet vielen onder het 40-wijkenbeleid! In dat opzicht zijn dus niet te vergelijken met de Vogelaarwijken.

Dat heeft een bijzonder effect. Het SCP constateert vaak gunstige ontwikkelingen in Vogelaarwijken op het gebied van leefbaarheid, maar constateert ook dat diezelfde ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in de ‘referentiewijken’ die het allemaal zonder ‘Vogelaar’ hebben moeten stellen. Conclusie: ‘Vogelaar’ doet er dus niet toe. Natuurlijk was het mooier geweest als de Vogelaarwijken het beter hadden gedaan dan welke wijk ook. Maar nu doet de vreemde situatie zich voor dat de overheid 40 wijken met grote achterstanden extra aandacht geeft, dat die wijken het vervolgens even goed doen als andere wijken en dat je dan de conclusie om de oren krijgt dat het beleid niet effectief is geweest.

Ik ben ook onderzoeker. Ik geef toe: op grond van de cijfers kan je niet met 100%-zekerheid zeggen dat het beleid op het gebied van leefbaarheid effectief is geweest. Maar je kan wel zeggen dat het opvallend is dat de leefbaarheid van de achterstandswijken sinds het 40-wijkenbeleid een zelfde ontwikkeling doormaakt als de leefbaarheid in andere wijken. Overigens, om het nog ingewikkelder te maken: wie is in die andere wijken verantwoordelijk voor de toegenomen leefbaarheid….?

Meer sociale stijging in achterstandswijken

Hetzelfde probleem doet zich voor bij – naar mijn mening – de kern van het onderzoek: de sociale stijging (en daling) van de bewoners van de achterstandswijken. Gelukkig maakt het SCP hier niet de fout die het CBS in een studie van enkele jaren geleden maakte: in dergelijk onderzoek moet de eenheid van analyse niet alleen de wijk zijn, maar ook de bewoner. De veranderingen in het gemiddelde van de wijk zeggen namelijk onvoldoende. Als de armoe en de werkloosheid in de achterstandswijken gelijk blijft, is het relevant om te weten hoeveel bewoners vanwege inkomensverbetering en vanwege het verlaten van een uitkering de wijk in dezelfde periode hebben verlaten. Vertrekkers verdienen gemiddeld meer dan instromers en zo kan het gemiddelde van een wijk gelijk blijven, terwijl veel van de oorspronkelijke inwoners meer zijn gaan verdienen. Het is daarom goed om zowel het perspectief van de ‘wijk’ als het perspectief van de ‘bewoner’ te blijven hanteren.

Als we naar de wijk kijken valt het op dat mensen met lage inkomens tot 2004 steeds vaker in aandachtswijken woonden; daarna neemt de divergentie juist af. De sociale menging van achterstandswijken is dus de laatste jaren verbeterd. Dat komt onder andere door het beleid om meer koopwoningen te bouwen in achterstandswijken, zodat bewoners binnen hun eigen wijk een ‘wooncarrière’ kunnen maken. Het beleid is hier succesvol.

Als we naar de bewoners kijken, zien we nog interessantere ontwikkelingen. 20% van de bewoners van Vogelaarwijken kende in de periode 2009-2010 een ‘substantiële’ stijging in inkomen. Dat is gemiddeld iets hoger dan in alle andere stadswijken. De verhuismobiliteit is in de Vogelaarwijken ook hoger dan in de andere stadswijken. In Vogelaarwijken en in de andere stadswijken heeft verhuismobiliteit evenveel te maken met inkomensstijging.

En weer volgt het SCP hier de inmiddels bekende redenering. De sociale stijging in de Vogelaarwijken is (ongeveer) even groot als in de rest van de steden, en dus is het beleid niet effectief. Stel dat het SCP de Nederlandse achterstandswijken had vergeleken met de Amerikaanse of met de Keniaanse achterstandswijken. Was het dan wel als een succes van beleid aangemerkt dat de sociale stijging in de Nederlandse achterstandswijken hoger ligt dan de sociale stijging in de rest van de steden? Of is het leven in onze achterstandswijken al zo riant dat die vergelijking niet eerlijk is. En waarom is het leven in onze achterstandswijken dan zo riant? Is dat een natuurlijk proces of heeft dat iets te maken met het jarenlange overheidsbeleid?

En ook hier weer: op basis van de cijfers valt niet vast te stellen dat ‘Vogelaar’ zonder meer effectief is geweest. Maar het is wel zeer opvallend dat de sociale stijging in achterstandswijken in Nederland hoger is dan in de rest van de steden. En het is heel aannemelijk dat het overheidsbeleid daarmee veel van doen heeft.

Conclusie: SCP te negatief

Evaluatieonderzoek laat zich moeilijk waardevrij uitvoeren. Natuurlijk, de doelen van het overheidsbeleid vormen het uitgangspunt van het onderzoek. Maar welk gewicht geven we in het onderzoek aan welk doel? Is de sociale samenstelling van de wijk belangrijker dan de sociale stijging van de inwoners? Iedereen zal aan dit soort cijfers zijn eigen kleuring geven. Maar toch meen ik dat het SCP hier te negatief is geweest.

Op het eerste gezicht lijkt het erop dat het SCP te streng is geweest voor zichzelf (en daarmee voor het beleid). In de algemene conclusies zijn verschillende positieve ontwikkelingen ondergesneeuwd onder die centrale conclusie ‘dat het beleid als geheel geen onderscheidende invloed heeft gehad’.

Maar bij nader inzien meen ik dat het SCP juist strenger had moeten zijn, met name voor zichzelf. De vergelijking met ‘referentiewijken’ (bij leefbaarheid en veiligheid) en met ‘alle andere stadswijken’ (bij sociaal-economische positie) gaat in bepaalde opzichten mank. Omdat die wijken op essentiële punten niet met de achterstandswijken te vergelijken zijn. Wie dat meeweegt, komt tot een positievere toon, en op zijn minst tot interessantere conclusies.

Tot slot een laatste opmerking. Stel dat de conclusies van het SCP wel voor 100% konden worden onderschreven. Stel zelfs dat de negatieve berichtgeving in de kranten helemaal onderbouwd was. Had het beleid dan geen enkele zin gehad? Of moeten we in dit geval ook de symbolische, verborgen betekenis van het beleid meewegen: het signaal dat de overheid achterstanden niet acceptabel vindt, het signaal dat ‘iedereen moet meedoen’. Dat alleen al zou voor mij reden zijn om het beleid nog krachtiger en nog effectiever voort te zetten. 1

Wat is een stad?

februari 24, 2013 by  
Filed under Stad

architectimage-extralargethumnailJe hebt van die begrippen. Iedereen weet wat je bedoelt, maar als je om de definitie vraagt staan veel mensen met een mond vol tanden. Of ze vertellen maar een klein deel van het verhaal. Denk aan ‘democratie’, aan ‘kennis’, aan ‘burger’. Of denk aan het woord ‘stad’. Sommige begrippen laten zich moeilijk eenduidig definiëren, omdat ze ‘essentially contested’ zijn: een waardeoordeel is bepalend voor de gehanteerde definitie. Zo kun je met goed recht verschillende definities van ‘democratie’ hanteren.

Bij het begrip ‘stad’ ligt het wat anders. Voor dat begrip bestaat geen eenduidige definitie, omdat verschillende wetenschappen het begrip gebruiken. Elke wetenschap beziet hetzelfde fenomeen (de stad) op een andere manier. Zo ontstaan tal van definities naast elkaar, waarin elke keer een (iets) ander accent wordt gelegd. Toch hebben al die wetenschappers het over hetzelfde.

Demografen leggen het accent op het inwonertal, op de bevolkingsdichtheid (inwonertal per km2) en op migratie. Daarmee is nog niet gezegd wanneer een ‘nederzetting’ een ‘stad’ mag worden genoemd. Nederlandse steden hebben veel lagere inwonertallen dan steden elders. Of we van een stad mogen spreken, hangt dus sterk af van de context, van de omgeving. Al die steden hebben wel één ding gemeen: veel mensen trekken van het platteland naar de stad. Mensen zoeken nieuwe kansen in de stad. Zo woont nu al de helft van de wereldbevolking in ‘steden’.

De sociale geografie gaat een stap verder. Deze wetenschap legt het accent op de ruimtelijke concentratie van bewoners en van bedrijven. Hoe hoger de concentratie, hoe beter het voorzieningenniveau. De centrale-plaatsentheorie van Christaller wijst ons hier de weg. Christaller ontwikkelde een theorie voor de verklaring van de spreiding en de hiërarchie van voorzieningen. De stad is hier nadrukkelijk het centrum van zijn omgeving.

De ruimtelijke econoom neemt vrijwel meteen het woord ‘agglomeratie-effecten’ in de mond als hij de ‘stad’ wil duiden. Door de concentratie van mensen en bedrijven ontstaan schaalvoordelen. Eenzelfde bedrijf is in de stad productiever dan in het ommeland, omdat niet alleen de arbeidsmarkt beter is voorzien (het bedrijf is voor veel meer potentiële werknemers bereikbaar), maar ook omdat er op korte afstand meer potentiële klanten wonen. Tegenwoordig zijn de face-to-face-contacten tussen bedrijven en met name tussen bedrijven en van kennisinstellingen van groot belang voor innovatie. Ontmoeting leidt tot innovatie en juist in de stad kunnen al die ontmoetingen eenvoudig plaatsvinden.

De socioloog kijkt weer anders naar de stad. Ooit maakte de socioloog Tönnies een onderscheid tussen ‘Gemeinschaft’ en ‘Gesellschaft’. De Gemeinschaft vinden we in het dorp waar iedereen elkaar kent en de sociale controle groot is. Informele relaties staan voorop. De Gesellschaft treft men in de stad: hier domineren formele relaties, en de bijbehorende anonimiteit. Door die cultuur van ‘niet-gezien-worden’ kent de stad niet alleen meer vrijheid, maar trekt hij ook veel migranten en veel verschillende culturen aan. Ook wie deviant gedrag vertoont of wil vertonen, houdt zich liever in de anonimiteit van de stad op.

De stedebouw let niet op concentratie van mensen of bedrijven, maar juist op de dichtheid van de bebouwing. Ook hoogbouw hoort bij de stad. Overigens leidt hoogbouw maar in uitzonderlijke gevallen tot een grotere bevolkingsdichtheid. Je kunt meestal meer mensen bergen door compact te bouwen in plaats van hoog. Manhattan vormt met enkele andere plekken op aarde een fraaie uitzondering. Maar wie in Den Haag meer ruimte voor (nieuwe) inwoners wil creëren, kan beter de stad verdichten dan enkele torenflats bouwen die vanwege hun schaduwwerking vaak moeten worden gecompenseerd door een winderig plantsoen.

Ja, ik zou ze bijna vergeten: de historici. Zij hadden het echt eenvoudig. Een stad was alleen de nederzetting die ‘stadsrechten’ had. Stadsrechten bestaan in Nederland niet meer. Thorbecke maakte in 1848 met zijn nieuwe Grondwet een einde aan het onderscheid tussen steden, dorpen, heerlijkheden etc. Voortaan waren er alleen nog maar gemeenten. Een tegenwoordige jurist kan dan ook niks met het begrip ‘stad’.

« Vorige pagina