Vanwaar dat klagen over #gemeenteraden

mei 21, 2018 by  
Filed under Lokaal bestuur

Wim Voermans was bijna een groot man geweest in de wereld van het lokaal bestuur. Hij kreeg als wetenschapper veel geld om onderzoek te doen naar het functioneren van de gemeenteraad. Een commissie onder leiding van toenmalig wethouder Kajsa Ollongren zou zijn onderzoek omzetten in een belangrijk advies. Het liep allemaal anders. Voermans was te positief over de gemeenteraden volgens zijn opdrachtgever, de VNG. Hij werd vakkundig kaltgestellt. Voermans kreeg meer geld om langer onderzoek te doen en de  VNG riep snel een andere commissie in het leven onder leiding van Wim van den Donk. Het resultaat liet zich voorspellen: Van den Donk meldde dat er veel mis is met het functioneren van de gemeenteraad. En dat wilde de VNG blijkbaar horen. 

Overigens heb ik me (hier) al eerder verbaasd over dat rapport van Wim van den Donk. Het was een somber rapport. Alarmbellen gingen af over het lokaal bestuur. Maar de adviezen van de commissie waren zeer mager. Het dualisme tussen gemeenteraad en College van B&W moest worden geëvalueerd en de wijze van benoeming van de burgemeester moest onaangetast blijven. Dat was alles. Ik dacht meteen al: als er zo weinig hoeft te veranderen, zal er ook niet zoveel aan de hand zijn.

Voermans verwerkte samen met Geerten Waling alle opgedane kennis in een leesbaar boek: Gemeente in de genen. Bovenstaande anekdote komt pas aan het slot van het boek aan bod. En dan pas gaan Voermans en Waling helemaal los. Ze schrijven dat ze zich ergeren aan het geklaag van de bestuurlijke elite over de lokale democratie en met name over het zogenaamde slechte functioneren van gemeenteraden. Ze verbazen zich over alle voorstellen voor andere vormen van democratie (“meervoudige democratie” in de woorden van Van den Donk) die door de bestuurlijke elite worden gedaan. Denk aan de G1000-projecten in tal van steden, waar willekeurige burgers (soms bij loting aangewezen) debatteren over de toekomst van hun stad. 

Tegelijkertijd hebben ze er wel een verklaring voor. Met politicoloog Tom van der Meer constateren ze dat er weinig mis is met onze democratie, maar veel mis is met de bestuurscultuur van de oude partijen. De oude partijen beginnen hun grip op het geheel te verliezen en komen juist daarom, volgens Voermans en Waling, met al die voorstellen voor andere vormen van democratie. Let op: vanuit de gedachte dat die nieuwe vormen van democratie door de elite gemakkelijker zijn te bespelen dan de oude gemeenteraad.

Waarom zou dat zo zijn? Ten eerste verliezen de oude politieke partijen snel terrein in de gemeenteraden (vooral ten gunste van lokale partijen die veel meer een doorsnee zijn van de bevolking dan de hoogopgeleide vertegenwoordigers van de bestuurlijke elite). En ten tweede worden de uitkomsten van al die nieuwe vormen van inspraak, participatie, doe-democratie etc. vaak bepaald door de hoogopgeleiden. Als ze al een uitkomst hebben. Zeg maar, de mensen waarmee de oude elite veel verwantschap voelt. Er moeten dus nieuwe vormen van democratie komen, omdat de elite haar grip op de oude democratie aan het verliezen is.

Het is een interessante gedachte. Maar ben ik het ook eens met die stelling?

Ik heb me inderdaad al tijden verbaasd over die voorliefde voor andere vormen van democratie bij mensen die in de ‘oude democratie’ groot zijn geworden. Annemarie Kok vroeg zich eerder af: vanwaar toch die ‘weg-met-ons-mentaliteit’? Maar ik zag het vooral als een wanhoopspoging, vanwege die vermeende kloof tussen burgers en politiek. Vanwege het vermeende afnemende vertrouwen in politici. Ik zag het toch vooral als een poging om de burgers weer meer bij de politiek te betrekken.

Maar Voermans en Waling gaan veel verder. Zij zien de nieuwe democratische vormen als een instrument van de bestuurlijke elite om de macht vast te houden die gaandeweg in de gemeenteraden is verloren. Die veronderstelde kloof is geen kloof tussen politiek en burgers, maar een kloof tussen de huidige elite en de nieuwe burgers. 

Een aantal feiten valt niet te ontkennen:

Ten eerste: ik ken geen onderzoek dat aantoont dat gemeenteraden tegenwoordig minder functioneren dan vroeger, zeker als het primaire doel is van de gemeenteraad om de bevolking te representeren. 

Ten tweede: er is veel onderzoek dat aantoont dat al die nieuwe vormen van democratie (buiten de gemeenteraad om) vooral ten goede komen aan hoogopgeleiden en dat de Colleges van Burgemeester en Wethouders vaak subtiel gebruik dan wel misbruik weten te maken van de uitkomsten van die nieuwe vormen van democratie. 

Ten derde: al die nieuwe vormen van democratie zijn inderdaad nooit bedoeld om onderwerpen aan te kaarten die de politieke en bestuurlijke elite onwelgevallig zijn. Asielzoekers moeten wel een woning krijgen, vliegtuigen moeten wel blijven vliegen, Polen moeten hier wel kunnen werken, het klimaat moet wel veranderen. 

Ten vierde: vooral in sociaal-democratische hoek zijn veel voorstanders van de nieuwe vormen van democratie te vinden (Plasterk, Wallage etc). De PvdA is in de laatste decennia haar positie in het lokaal bestuur (in de gemeenteraden) geheel kwijtgeraakt. Lokale partijen hebben overigens geen nieuwe vormen van democratie nodig om contact te houden met de bevolking. 

Ten vijfde: nadat ze aanvankelijk enthousiast waren over het referendum, draaien oude politieke partijen momenteel dit instrument weer de nek om, mede omdat de uitkomsten helemaal geen ondersteuning waren voor hun beleid. Worden nieuwe vormen van democratie alleen toegejuicht zolang ze een middel zijn om het beleid van de politieke en bestuurlijke elite te legitimeren? 

Misschien zijn Voermans en Waling wel te cynisch, maar misschien was mijn geloof in de politieke en bestuurlijke elite nog te groot. Ik weet niet wat erger is. 

De onmacht van de overheid is een kwestie van ideologie

juni 19, 2016 by  
Filed under Openbaar bestuur

De gemeenteraad van Geldermalsen wijst definitief een asielzoekerscentrum af. Het lijkt een laatste stuiptrekking van het nationale debat over vluchtelingen, dat eerder dit jaar zo heftig woedde. Niet dat de vluchtelingen inmiddels zijn verdwenen. Nee, hun opvang vindt weer tamelijk geruisloos plaats.

Ik ga het debat hier niet overdoen. Wel wil ik twee conclusies trekken. Eén: de populistische tegenstem is in deze casus geheel overwonnen. Twee: de overheid nam niet alleen opvallend de leiding, maar wist ook leiding te geven. En die tweede conclusie staat geheel haaks op het dominante geleuter over de overheid.

Hoe vaak hoor ik geen sprekers oreren over een overheid die geheel afhankelijk is geworden van de samenleving? Hoe vaak hoor ik geen sprekers die menen dat maatschappelijke problemen alleen nog maar door de (energieke!) samenleving kunnen worden opgelost? Hoeveel bestuurskundigen melden niet dat de overheid tegenwoordig nog maar ‘een van de partijen’ is. Hoeveel departementen en gemeenten zijn niet bezig met burgerparticipatie en doe-democratie omdat de overheid het niet meer alleen af kan? Sommigen spreken al over ‘overheidsparticipatie’. Ja, hoeveel gekte kunnen we elkaar aanpraten?

Want wat gebeurde er toen zich zoveel asielzoekers aan de grenzen meldden? Toen de problemen acuut waren? Godzijdank vergaten de bestuurders even de catechismus van de doe-democratie en gingen gewoon aan het werk. Burgers werden toegesproken, kregen uitleg en mochten zelfs in gesprek. Maar nergens werd de beslissing om snel iets aan de opvang van asielzoekers te doen, in handen van de burgers gelegd. Hier besloot de overheid, hier handelde de overheid, hier loste de overheid een probleem op.

Vanwaar dan toch dat geneuzel over die onmachtige overheid? Inderdaad, ik zie de overheid ook vaak treuzelen en neuzelen. Vooral als de politieke wil ontbreekt (duurzame energie). Maar deze ongelofelijk georganiseerde samenleving, waarin miljoenen mensen van staatswege worden ondersteund, waarin voor iedereen zorg en gezondheidszorg aanwezig is, waarin iedereen onderwijs ontvangt, waarin vele en vele kilometers asfalt onze bereikbaarheid aanzienlijk vergroten, heeft gewoon een overheid die heel veel structureert, normeert, en organiseert. Zeg maar, een overheid die onopvallend en opvallend leiding geeft. Het is dan ook geen empirisch gegeven dat de overheid onmachtig is, het is vooral een kwestie van ideologie.

De doe-democratie en de zoekende overheid

oktober 15, 2015 by  
Filed under Lokaal bestuur

Dames en heren,

Ik wil het graag 20 minuten met u hebben over ‘de overheid en haar burgers’. Ik weet het, het zou logischer zijn om te spreken over ’de burgers en hun overheid’. De overheid laat zich immers omschrijven als ‘de personen, de lichamen aan wie de burgers het gezag hebben toevertrouwd’. En toch kies ik bewust voor die omgekeerde titel, omdat de overheid tegenwoordig gebiologeerd lijkt door de burger en op sommige momenten zich die burger zelfs lijkt toe te eigenen.

Laat ik met een voorbeeld beginnen, van een lokale overheid die zich het denken over doe-democratie en zelforganisatie eigen maakt. Het verhaal gaat over het bestuur van een volleybalvereniging. Een verzameling hoogopgeleiden, de voorzitter is iets als organisatie-adviseur. Op een dag krijgt het bestuur een telefoontje van de gemeente. Een ambtenaar wil met het bestuur praten. De ambtenaar wil het bestuur helpen. In het kader van het gemeentelijke project ter versterking van de maatschappelijke zelforganisatie. De ambtenaar wil graag een afspraak maken op een werkdag tussen 9 en 5. Het bestuur bestaat uit vrijwilligers en blijkt zich overdag niet te kunnen vrijmaken. Tot schijnbare verrassing van de ambtenaar. De ambtenaar wil voor één keer een uitzondering maken. Hij is bereid een vrije avond aan dit gesprek op te offeren. Het wordt een bijzonder gesprek vooral omdat de ambtenaar niet kan duidelijk maken wat hij komt doen. Misschien komt dat ook omdat die organisatie-adviseur wel een beetje weet hoe je een volleybalvereniging moet organiseren. Het grappige is ook dat hij dat zelf nooit als ‘zelforganisatie’ zal betitelen.

Ik geef een ander voorbeeld. Er was eens een kabinet dat een nota schreef over de doe-democratie. Ik citeer uit de samenvatting:

“Het kabinet wil ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven en actief bijdragen aan de transitie naar meer doe-democratie (een vorm van meebeslissen van burgers door zelf maatschappelijke vraagstukken op te pakken).”

Zo’n tekst roept bij mij tal van vragen op. Bijvoorbeeld: geldt dit ook voor mannen met zwarte mutsen die in Woerden een asielzoekerscentrum aanvallen? Of voor burgers die de wietteelt in Brabant legaliseren? Dat zijn toch ook burgers die zelf maatschappelijke vraagstukken oppakken? En het kabinet wil toch ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven?

Ik raak verder in verwarring als ik even verderop in de samenvatting van deze nota lees:

“Los daarvan geven maatschappelijke ontwikkelingen voldoende aanleiding om een kabinetsstandpunt te ontwikkelen: a. Toenemend zelforganiserend vermogen van de samenleving, b. Terugtredende overheid, c. Stijgende behoefte aan sociale binding.”

Ik lees dus dat het zelforganiserend vermogen van de samenleving toeneemt en dat de overheid terugtreedt. Die twee bewegingen sporen wel met elkaar. Maar waarom is er een stijgende behoefte aan sociale binding als het zelforganiserend vermogen van de samenleving toeneemt? En waarom zou een overheid die wil terugtreden over die stijgende behoefte een standpunt willen innemen?

We hebben schijnbaar te maken met een zoekende overheid.

Deze drie voorbeelden roepen bij mij drie vragen op. Ten eerste: waarom is de burger tegenwoordig zo populair bij de overheid? Ten tweede: wat voor beeld heeft de overheid eigenlijk van de burger? En ten slotte: hoe moeten we de doe-democratie duiden in het kader van de taak van de overheid?

Ik begin met die eerste vraag: waarom is de burger tegenwoordig zo populair bij de overheid? Waarom wordt de burger zo blijmoedig bedeeld met taken bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken? Er waren toch wel eens tijden dat de inspraak door burgers op de overheid bevochten moest worden. Ik neem de vrijheid om vrijuit te speculeren, op basis van jarenlang meelopen in Den Haag en niet op basis van significantieniveaus. Ik kom tot vier mogelijke verklaringen.

  1. De burger is populair bij de overheid omdat de overheid niet populair is bij de burger. Houden van de burger in de hoop dat de burger weer meer van ons gaat houden? Veel mensen op departementen maken zich zorgen over het geringe vertrouwen dat de overheid bij de burger zou genieten. Nu valt dat nog wel mee. Het vertrouwen in de democratie is groot bij burgers en het vertrouwen in politici is een stuk minder groot. Het vertrouwen in politici fluctueert, maar is niet minder dan decennia geleden. Stel je ook voor: wat zou u antwoorden op de stelling: “Politici beloven meer dan ze waarmaken”. Als u instemt, getuigt dat van een gebrek aan vertrouwen in de politiek.
  2. De burger is populair bij de overheid omdat de overheid niet van zichzelf lijkt te houden. In de genoemde nota over doe-democratie wordt met afschuw gesproken over de ‘oerkrachten van de verstatelijking van de dienstverlening’. Nou, daartegen moeten we ons blijkbaar verzetten. Ik geloof overigens dat de meeste burgers graag zouden zien dat de dienstverlening op het spoor weer snel zouden worden verstatelijkt.
  3. De burger is populair bij de overheid omdat veel ambtenaren menen dat de overheid niet meer levert wat zij zou moeten leveren. Terwijl het politieke klimaat rechtser is geworden, lijken veel ambtenaren met hun linksige ideeën wat verweesd te zijn achtergebleven. Waarom is die Leeszaal West in Rotterdam vooral zo populair bij ambtenaren als het grote voorbeeld van zelforganisatie? Voelt men zich beschaamd over het feit dat de overheid zoveel bibliotheken heeft gesloten? En waarom hoopt het ministerie van IenM zo op de ‘energieke samenleving’ bij het ontwikkelen van duurzame energie? Omdat de overheid zelf te weinig tegen de klimaatverandering doet?
  4. De burger is populair bij de overheid omdat de opvatting is gaan heersen dat het overheidsbeleid alleen met hulp van diezelfde burgers effectief kan worden uitgevoerd. Het lijkt erop dat overheidsbeleid alleen nog maar succesvol kan zijn, als we burgers weten te verleiden, als we convenanten en akkoorden sluiten met het bedrijfsleven en de milieubeweging, als we coalities aangaan, als we het netwerk van maatschappelijke actoren adequaat managen. Al met al als we horizontaal besturen. Ik weet dat die opvatting in de bestuurskunde ook erg populair is geworden. Ik weet ook dat de oude overheidsinstrumenten soms aan renovatie toe zijn. Maar wie heeft ons ooit bewezen dat al die nieuwe instrumenten zoveel effectiever zijn? Ik heb de laatste jaren vele uren, dagen, maanden doorgebracht op het Ministerie van IenM. In allerlei vormen van trainingen. Ook daar heerst het geloof dat het beleid alleen succesvol kan worden gemoderniseerd als we de burgers als onze gelijken tegemoet treden. Maar als je je serieus afvraagt op welke terreinen IenM succesvol is, dan gaat het bij uitstek om ouderwetse beleidsinstrumenten. Dijken en wegen, dat noemen we voorzieningen die met belasting worden betaald. Het milieubeleid is een groot succes door wetten en regels en Europese richtlijnen. De schilder heeft niet bij convenant ingestemd dat hij voortaan geen lood meer in zijn verf zal doen. Dat is hem opgelegd, bij wet, dames en heren.

Uit dit overzicht blijkt al ongeveer het antwoord op mijn tweede vraag. Welk beeld heeft de overheid van de burger? Het heeft er soms alle schijn van dat de overheid denkt dat de samenleving slechts bestaat uit nette, vriendelijke burgers. Zeg maar: ambtenaren. Ik vrees ook dat veel ambtenaren niet veel andere mensen zien dan ambtenaren. Maar het lijkt me een lichtelijk naïef beeld. Als ik u was zou ik me ook veel meer zorgen maken over de ondermijning van de lokaal democratie dan over de zelforganisatie van de burger.

Op het departement van IenM, het departement waar de vlag van de energieke samenleving elke dag wordt gehesen, vraag ik zo af en toe bij een training of men wel eens een burger in het werk is tegengekomen. Men antwoordt, gelukkig, altijd bevestigend. Op mijn vraag welke indruk die burger had gemaakt, volgt altijd een heftig steunen. De burgers blijken altijd dwarsligger te zijn. Dat dit laatste niet waar is, doet er even niet toe. Waar het mij omgaat is dat dit departement zoveel verwacht van de goedwillende burger bij het bestrijden van de klimaatverandering, bij het verbeteren van het milieu, op de weg, in het openbaar vervoer, bij het delen van de auto, terwijl de gemiddelde burger helemaal geen bezwaar heeft tegen een auto op diesel, zelfs niet als Volkswagen de kluit heeft belazerd. Die energieke samenleving is op zijn minst een fossiel-energieke samenleving. En we leggen die zonnepanelen pas op het dak, als ze goedkoper zijn dan de stroom van de Eneco.

Ik raad u aan om de nota over doe-democratie nog eens te lezen vanuit het perspectief van de wietteler uit Brabant, of gewoon uit Laakkwartier in Den Haag. Of vanuit het perspectief van de autolobby in Brussel. Of vanuit het perspectief van het schorem dat in Woerden onze gastvrijheid op een speciale wijze heeft belicht.

Ik kom bij mijn laatste vraag: behoort het bevorderen van de doe-democratie en van de zelforganisatie tot de taken van de overheid? Waar is de overheid van? Ik geef toe dat mijn antwoord is gekleurd door mijn eigen licht anarchistische inslag. Ik krijg jeuk als de overheid over mij schrijft dat ‘de burger [dus: ik] in positie moet worden gebracht’. Of dat de overheid voortaan moet ‘zorgen dat’ in plaats van ‘zorgen voor’. De overheid moet ervoor zorgen dat ik iets doe? Mogen wij burgers even zelf bepalen wat de overheid voor ons moet doen? En ik ben niet de enige die wat last heeft van het paternalisme van de overheid. Dat geldt ook voor die twee bestuursleden van die volleybalvereniging die een avond kwijt waren aan een zoekende ambtenaar, aan de zoekende overheid in eigen persoon. Het geldt ook voor die boeren uit de Overdiepse polder, die vijftien jaar lang onderdeel waren van het voorbeeldproject van ‘Ruimte voor de rivier’. Terwijl de overheid heel enthousiast was over de samenwerking met de burgers, bleken dezelfde burgers zich al die jaren enorm aan de traagheid van de overheid te hebben geërgerd.

Terug naar de vraag: waar is de overheid van? Mijn antwoord is simpel: de overheid dient die maatschappelijke belangen te behartigen die zonder optreden van de overheid niet worden behartigd. De samenleving is vaak heel goed in staat om zijn eigen zaakjes te regelen. Voor veel sociale cohesie (wat vanzelfsprekend een maatschappelijk belang is) heb je de overheid niet nodig. Alleen daar waar de samenleving tekort schiet heb je die overheid wél nodig. De overheid moet dus geen bestuurders van volleybalverenigingen vervelen met een bezoek, die kunnen hun vereniging heel goed zelf organiseren. Als de samenleving het zelf kan, moet de overheid zich er verre van houden. Maar juist als de samenleving het niet kan, moet de overheid het niet aan de burgers overlaten.

Er zit dus een zekere spanning in dat stimuleren van de doe-democratie, juist omdat het zelforganiserend vermogen van de samenleving zo is toegenomen. Misschien kan de overheid voortaan beter bibliotheken openhouden in de wijken die geen handige mensen hebben die een private bibliotheek in de lucht kunnen houden. Of Volkswagen beter controleren op fijn stof. Of innovatie bevorderen van zaken die maatschappelijk van groot nut zijn, maar die niet vanzelf gemeengoed worden. Laat burgers nu gewoon doen, wat we zelf kunnen. En treedt op als overheid, als wij het onderling niet kunnen.

 

[Keynote-speech Promovendi-middag BZK, 15 oktober 2015]